Acordam na 2.ª Secção do Supremo Tribunal de Justiça
I- Relatório
1. AA e mulher, BB, vieram propor contra a Freguesia de A… e CC Seguros, S.A., ação declarativa, peticionando:
(i) para o caso de se provar que foi a vala a causa directa da queda do muro, a condenação da Freguesia de … a pagar ao autores a quantia de € 14.780,00, acrescida de € 3.399,40 de IVA e de juros a contar da citação à taxa legal e até efetivo pagamento; ou
(ii) provando-se que não foi a vala, mas a chuva intensa, a condenação da ré CC a pagar aos autores a quantia de € 14.780,00, acrescida de € 3.399,40 de IVA e de juros a contar da citação à taxa legal e até efetivo pagamento; ou
(iii) provando-se que foi a abertura da vala e a chuva intensa que caiu que provocaram a queda do muro, a condenação de ambas as rés a pagar aos autores, na proporção que se achar adequada, a quantia de € 14.780,00, acrescida de € 3.399,40 de IVA e de juros a contar da citação à taxa legal e até efetivo pagamento.
Alegaram, para tanto e em síntese, que são donos de um prédio constituído por casa de habitação com logradouro, sita no lugar de …, …, Ponte de Lima e que confronta, a nascente, com um caminho público da Freguesia de ….
Este seu prédio está vedado, em todo o seu perímetro exterior, por um muro com cerca de 74 metros de comprimento e uma altura que varia entre 2,60 e 1,50 metros e que servia e serve para suportar a terra do logradouro do prédio dos autores que, nessa parte, é superior ao caminho em cerca de 2,50 metros.
No dia 9 de maio de 2012, cerca de 15,90 metros desse muro desmoronou-se, num local em que a sua altura era de 2,60.
Algum tempo antes da queda do muro a ré Freguesia, sem o consentimento dos autores, abriu uma vala com cerca de 50 centímetros de profundidade por cerca de 50 centímetros de largura, encostada à base do muro em cerca de 20 metros e na parte em que o mesmo se desmoronou, por forma a desviar a água das chuvas que saíam de uma conduta de cimento que passa por baixo do terreno do prédio dos autores, atravessavam o caminho público, no sentido nascente, e entravam num campo de cultivo também a nascente.
Com a circulação da água das chuvas por esta vala, os alicerces em que assentava o muro dos autores foram ficando a descoberto, sem o suporte de terra em que assentavam.
Por outro lado, uma vez que choveu intensamente no dia 9 de maio de 2012 e nos dias anteriores, a terra que o muro suportava encharcou e ficou mais pesada, pelo que a pressão sobre os alicerces e o muro passou a ser muito superior.
Perante a dúvida sobre se foi a abertura da vala ou a chuva intensa que caiu, ou ambas, a causa direta e necessária da queda do muro, os autores solicitaram a reparação do muro, quer à ré Freguesia, quer à ré, CC Seguros, com quem os autores celebraram um contrato de seguro que cobre a reparação de danos causados por água das chuvas.
Todavia, não tendo nenhuma das rés assumido essa responsabilidade e porque o muro ameaçava ruir, os autores repararam-no, no que despenderam a quantia de 14.780,00€, acrescida de 3.399,40€ de Iva.
2. Contestou a ré seguradora, impugnando os factos alegados e sustentando que o fenómeno dos autos está excluído das condições contratadas com os Autores.
3. A Ré freguesia, também contestou, imputando a queda do muro aos autores. Deduziu ainda pedido reconvencional com o qual pretende a condenação dos autores no pagamento da quantia de € 18.000,00, pelos prejuízos causados, acrescida do valor de € 1.000,00 por mês, a contar de Janeiro de 2013 e até que os autores reconstruam o muro que ruiu.
4. Os autores responderam, reiterando o alegado na petição inicial e pugnando pela improcedência da reconvenção deduzida.
5. Tramitados regularmente os autos e realizada a audiência de discussão e julgamento foi proferida sentença que julgou procedente a ação e, consequentemente, condenou as rés Freguesia de … e CC Seguros, S.A., a pagarem solidariamente aos autores a quantia de € 18.179,40, acrescida de juros, contados a partir da citação, à taxa legal, e até integral e efetivo pagamento.
6. Não se conformando com esta decisão, dela apelaram as rés Freguesia de ... e CC Seguros, S.A. para o Tribunal da Relação de …, tendo a ré Freguesia de … invocado, por mera cautela, a incompetência em razão da matéria do Tribunal a quo, com o fundamento de que a aplicação ao caso dos autos da Lei nº 75/2013 de 12 de Setembro sempre constituiria matéria reservada à jurisdição administrativa, nos termos do art.º 4º n.º1 f) do ETAF.
7. Por acórdão proferido em 11.07.2017, o Tribunal da Relação de …, concluiu pela improcedência da invocada exceção de incompetência em razão da matéria e julgou improcedentes ambas as apelações, confirmando a sentença recorrida ainda que com base em fundamentação diversa.
8. Inconformada com esta decisão, recorreu a ré Junta de Freguesia de … para o Supremo Tribunal de Justiça, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem:
«1. A jurisdição administrativa é a competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público independentemente da questão de saber se tais questões se regem porum regime de direito público ou por um regime de direito privado. (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 09/07/2014, processo n.º 943/05.6TBMFR.L1.S1)
2. (...) É também evidente que o Réu é uma pessoa colectiva de direito público e que a construção daquela barragem se insere no exercício da sua função administrativa, uma vez que aquele equipamento não só se destina a satisfazer as necessidades das suas populações como a lei lhe confere poderes de autoridade no exercício dessa função.
Sendo assim, e sendo que, nos termos do art.º 4º 1/g) do ETAF, compete aos Tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto "questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e legislativa" é manifestamente evidente que a competência para julgar esta acção cabe aos Tribunais Administrativos. (cfr. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 21.01.2016, disponível em dgsi.pt 80257f470034f77f?OpenDocument)
3. Considerando e tendo-se dado como provado que:
a) O caminho em causa nos autos era do domínio público da recorrente Freguesia;
b) Ao abrigo da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, era da competência exclusiva da recorrente Freguesia fazer a conservação, manutenção e vigilância do caminho;
c) E que o evento danoso ocorreu precisamente no exercício desse dever, ou seja, na prossecução de interesses públicos,
Óbvio se torna que a recorrente Freguesia agiu no âmbito da sua função administrativa.
4. Estando-se perante uma situação de responsabilidade civil decorrente das funções públicas da recorrente Freguesia, a jurisdição competente para conhecer do litígio é a jurisdição administrativa, nos termos do n.º 3 do artigo 212.º da Constituição da República Portuguesa e da al. f) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
5. Pelo que, em razão da matéria, deverão julgar-se competentes para o conhecimento desta acção os Tribunais Administrativos, declarando-se a incompetência da jurisdição civil para a causa.
Sem prescindir,
6. O Tribunal da Relação de … manteve inalterada a alínea s) da matéria de facto dada como provada, alicerçando essa decisão na apreciação e valoração do depoimento da testemunha DD.
7. Sobre tal depoimento, é afirmado o seguinte no acórdão em crise:
- "Baseou-se o Tribunal recorrido, para dar tal facto como provado, no depoimento da testemunha DD, engenheira, que se deslocou ao local logo após a ocorrência dos factos, por conta ré seguradora, para fazer uma averiguação das causas do desmoronamento do muro, tendo elaborado o relatório técnico junto aos autos a fl.s 541 a 547, que o tribunal valorizou e considerou relevante (coadjuvante, é claro, do depoimento da sua autora)";
- E bem, em nosso entender - apesar de se tratar de uma profissional ao serviço da ré seguradora -, tendo a mesma feito um diagnóstico isento e assertivo das causas do sucedido, à luz das regras da lógica e da experiência, independentemente do resultado das suas averiguações poderem também responsabilizar a ré seguradora, como veio a suceder." (cfr. pág. 25 do acórdão recorrido)
8. Todavia, a verdade é que a testemunha DD não levou a cabo qualquer diligência por conta da ré seguradora; Não se trata de uma profissional ao seu serviço; E nem sequer foi arrolada como testemunha pela ré seguradora.
9. A Eng. DD foi arrolada como testemunha pelos AA., ora recorridos (cfr. petição inicial e requerimento probatório do AA., apresentado no dia 14.11.2013 - ref.ª 15050844).
10. O relatório técnico junto aos autos fls. 541 a 547, elaborado e subscrito pela referida testemunha, foi junto aos autos pelos AA. e não pela ré seguradora (cfr. acta da sessão da audiência de julgamento do dia 15.06.2016).
11. O Tribunal da Relação de … apreciou e valorou o conteúdo do depoimento da testemunha DD, partindo do pressuposto - errado - de que esta testemunha seria uma profissional ao serviço da ré seguradora, tendo precisamente conferido maior credibilidade ao teor do depoimento desta testemunha precisamente porque o mesmo não abona a favor da parte com a qual supostamente teria uma especial ligação.
12. O acórdão recorrido padece, pois, de obscuridade, que o torna ininteligível, nulidade que se arguiu expressamente.
13. O douto acórdão recorrido violou os artigos 212.º, n.º 3 e 211.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa; 4.º, n.º 1, al. f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais; e 615.º do Código de Processo Civil».
9. Os autores responderam, sustentando a inadmissibilidade do recurso e pugnando pela manutenção do acórdão recorrido.
10. Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
III. Delimitação do objecto do recurso
Como é sabido, o objeto do recurso determina-se pelas conclusões da alegação do recorrente, nos termos dos artigos 635.º, n.º 3 a 5, 639.º, n.º 1, do C. P. Civil, só se devendo tomar conhecimento das questões que tenham sido suscitadas nas alegações e levadas às conclusões, a não ser que ocorra questão de apreciação oficiosa[1].
Assim, a esta luz, as únicas questões a decidir traduz-se em saber se:
1ª procede a exceção de incompetência material dos tribunais judiciais para conhecer do pedido formulado pelos autores quanto à ré Freguesia de ….
2ª o acórdão recorrido enferma de nulidade por obscuridade.
III. Fundamentação
3.1. Fundamentação de facto
As instâncias deram como provados os seguintes factos:
“a) Está descrito na Conservatória do Registo Predial de …, freguesia de …, concelho de Ponte de Lima, sob o nº 1…/19…1, um prédio rústico, denominado por M…, composto de terreno de mato, sito no lugar de … daquela freguesia de …, conforme consta da cópia da certidão junta aos autos de fls. 13 a 14 e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
b) A aquisição do direito de propriedade incidente sobre o referido prédio está inscrita a favor dos Autores nessa Conservatória através das apresentações nºs. 16 de 05.06.1998 e 4 de 23.07.1998, conforme consta da cópia da certidão junta aos autos de fls. 13 a 14 e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
c) Sobre aquele terreno os Autores construíram uma casa de habitação com cave, rés-do-chão, primeiro andar e logradouro;
d) À volta do prédio dos Autores, sobre o seu perímetro exterior, existe um muro;
e) Na parte nascente da propriedade dos Autores a confrontação faz-se com um caminho público;
f) A casa edificada pelos Autores está construída a uma cota cerca de 5 metros mais elevada do que o caminho público localizado a nascente;
g) O muro referido na alínea d) é um muro que serve de suporte de terras e do talude que se estende do referido muro até ao arruamento junto da casa;
h) O muro referido na alínea d), na parte que confronta a nascente com o referido caminho público tem 74 metros de comprimento e uma altura variável, entre 2,60 e 1,5 metros;
i) Em 9 de Maio de 2012, o muro que confronta com o referido caminho público desmoronou-se numa extensão de 15,90 metros, na parte em que tinha uma altura de 2,60 metros, sendo que as terras que suportava deslizaram sobre a via pública, obstruindo-a;
j) O muro, a sul, ficou intacto em cerca de 35,10 metros e, a norte, cerca de 23 metros;
k) Nos dias anteriores a 9 de Maio de 2012, choveu sobre o terreno dos Autores, sendo que na zona da freguesia de …, concelho de …, a pluviosidade atingiu no dia 1 de Maio, 4.0 mm/p (milímetros de precipitação), no dia 2, 24.6 mm/p, no dia 3, 38.6 mm/p, no dia 4, 15.0 mm/p, no dia 5, 10.4 mm/p, no dia 6, 1.4 mm/p, no dia 7, 9.0 mm/p, no dia 8, 53.8 mm/p, e no dia 9 de Maio, 17.8 mm/p;
l) O valor total da quantidade de precipitação nos nove dias (da ordem dos 175 milímetros) foi cerca de 450% superior ao valor médio da 1ª década (dias 1 a 10 de Maio), no período de referência 1980/1990;
m) Em data que não se logrou determinar, mas antes da ruína do muro, a Ré freguesia mandou alargar, aprofundar e limpar um rego, com 40 centímetros de largura, 30 centímetros de altura e sem impermeabilização, que existia no caminho público junto ao muro que ruiu, encostado à sua base, de molde a canalizar as águas da chuva por esse rego, uma vez que se encontrava sujo com plásticos e outros dejectos e com plantas, impedindo a canalização das águas das chuvas por aí e levando a que essas se espalhassem pelo referido caminho público;
n) A água sai de uma conduta de cimento que passa por baixo do terreno dos Autores e, com o rego depois de limpo pela Ré freguesia, passou a correr junto à base do muro numa extensão de cerca de 20 metros para, depois, ser conduzida para o outro lado do caminho público por um tubo em cimento;
o) A parte do muro que se desmoronou confrontava, em toda a sua extensão, com o rego por onde corria a água da chuva. Tal rego confrontava também com partes do muro que ficaram intactas”.
p) Os Autores, cerca de 2/3 anos antes da queda do muro, construíram no talude existente entre o muro que ruiu e a sua casa de habitação, um arruamento interno, tendo compactado o terreno, construído uma base/caixa em betão e empedraram o dito arruamento com paralelepípedo granítico;
q) A água que sai da conduta de cimento referida na alínea n), proveniente da chuva que escorre dos montes localizados a poente do seu prédio, é recolhida pelos Autores, há cerca de 6 anos, e conduzida através de uma canalização subterrânea, construída por si, que atravessa o seu prédio, até à desembocadura referida na dita alínea;
r) Essa canalização foi construída pelos Autores depois de a Ré freguesia ter deixado apontada para o seu terreno, a poente, uma conduta de água que a fazia correr para o referido terreno a céu aberto e como forma de a canalizar e dar-lhe rumo;
s) O muro desmoronou-se por força da erosão provocada pela quantidade de água que passou no rego junto à base do muro nos dias anteriores ao seu desmoronamento, desguarnecendo o seu alicerce, e ao aumento do peso das terras por si suportadas em consequência da pluviosidade referida nas alíneas k) e l) que, deslizando contra a face interior do mesmo, provocaram a derrocada;
t) A reconstrução do muro e limpeza das zonas limítrofes ascende ao valor de € 14.780,00, a que acresce o valor do Imposto sobre o Valor Acrescentado, à taxa legal, valor que os Autores despenderam com os referidos trabalhos;
u) O Autor celebrou com a Ré seguradora um acordo denominado de seguro protecção lar, titulado pela apólice nº 0…7/0009…/000, nos termos das cláusulas constantes de fls. 35 a 139 e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
v) Nos termos do artigo 5º, nº 1, alínea b), das condições gerais do referido acordo, ficam garantidos, entre outros elementos do edifício, “as dependências anexas, como quartos traseiros, garagens, sótãos e as construções fixas erguidas na propriedade, como cercas, valas e muros independentes ou não do edifício, piscinas e instalações desportivas”;
w) Nos termos do ponto 4, alínea a), das condições especiais do referido acordo, sob a epígrafe aluimentos de terras, estão cobertos pelo acordo celebrado “os danos resultantes de fenómenos geológicos que provoquem aluimentos, deslizamentos, derrocadas e afundimentos de terrenos”;
x) Nos termos do ponto 4, alínea a), das condições especiais do referido acordo, sob a epígrafe danos por água, estão cobertos pelo acordo celebrado os danos “quando a água provenha, com carácter súbito e imprevisto, de rotura, defeito, entupimento ou transbordamento da rede interior e exterior de água e esgotos (incluindo nestes os sistemas de esgoto de águas pluviais) do edifício onde se encontram os bens seguros, ou de edifícios contíguos, assim como dos aparelhos ou utensílios ligados à rede de água e esgotos dos mesmos edifícios e respectivas ligações”;
y) Nos termos do ponto 33, alínea a), das condições especiais do referido acordo, sob a epígrafe restauração estética do edifício, “em consequência da verificação dos riscos de «Incêndio, queda de raio e explosão», «Fenómenos da natureza», «Danos por água» e «Furto ou roubo», desde que cobertos pela apólice, a Seguradora indemnizará as despesas adicionais em que o Segurado tenha que incorrer para salvaguarda da continuidade e harmonia estética do edifício”;
z) Da desembocadura referida na alínea n) à primeira secção do muro que ruiu distavam cerca de 2 metros;
aa) O Autor enviou à Ré freguesia, em 09.08.2012 e 27.08.2012 as missivas cujas cópias se encontram juntas aos autos a fls. 16 e 18 e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
bb) O Autor enviou à Ré seguradora, em 27.08.2012, a missiva cuja cópia se encontra junta aos autos a fl. 20 e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido”.
E foram dados como não provados os seguintes:
“Da petição inicial: (artºs) 15º, sem prejuízo do que se deu por provado na alínea m), 16º e 17º, sem prejuízo do que se deu por provado nas alíneas m) e n) e 21º.
Da contestação da Ré freguesia: (artºs) 12º, 13º, 16º, 21º, 23º, 25º, sem prejuízo do que se deu por provado na alínea p), 26º a 29º e 35º a 45º.
Da contestação da Ré seguradora: (artº) 6º, sem prejuízo do que se deu por provado nas alíneas p) e q), 8º e 14º”.
3.2. Fundamentação de direito
3.2.1. Posto que os autores deduziram contra a ré Freguesia de … pedido de indemnização baseado na responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, alegando que a mesma ofendeu o seu direito de propriedade sobre o prédio que identificam ao causar com a sua atuação danos no respectivo muro, está em causa saber se são os tribunais administrativos e fiscais ou os tribunais judiciais os competentes para conhecer deste pedido.
A este respeito, defende a recorrente Freguesia de … que, estando-se perante uma situação de responsabilidade civil extracontatual decorrente do exercício das suas funções públicas, a jurisdição competente para conhecer do litígio é a jurisdição administrativa, nos termos do n.º 3 do artigo 212.º da Constituição da República Portuguesa e da al. f) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
Contrariamente, entendeu o acórdão recorrido que essa competência pertence aos tribunais comuns, uma vez que a relação material controvertida está configurada, na petição inicial, como uma relação jurídica de direito privado, a dirimir por aplicação de normas de direito privado, cuja aplicação a entidades públicas não está afastada por lei.
Mais argumentou que, apesar do artº 4.º n.º 1, al. f ) do ETAF prever que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, não podemos dissociar essa responsabilidade civil extracontratual dos princípios consagrados constitucionalmente nos citados art.ºs 211° e 212° da Constituição, subjacentes àquela norma e que determinam a competência dos tribunais administrativos e fiscais apenas para o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, mas já não para as relações jurídicas de direito privado, da competência residual dos tribunais judiciais.
Cremos, porém, que sem razão.
Senão vejamos.
A competência é um pressuposto processual, isto é, uma condição necessária para que o Tribunal se possa pronunciar sobre o mérito da causa através de uma decisão de procedência ou improcedência.
O art. 211º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa estabelece o princípio da competência jurisdicional residual dos tribunais judiciais, na medida em que ela estende-se a todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Este princípio da competência residual dos tribunais judiciais no confronto com as outras ordens de tribunais está consagrado ainda no art. 64º do Código de Processo Civil e art. 40º, nº 1 da Lei nº 62/2013, de 26 de agosto (Lei de Organização do Sistema Judiciário).
Por sua vez, estabelece o art. 212º, n.º 3 da C.R.P. que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções (…) que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais».
E, de harmonia com o disposto no art. 1º do ETAF de 2002[2] (aqui aplicável visto a ação ter sido proposta em 16.11.2012[3] e, de harmonia com disposto no art. 5º, nº1 do mesmo diploma o momento relevante para determinar a inclusão de um litígio na jurisdição administrativa é o da propositura da ação), os tribunais de jurisdição administrativa são competentes para administrar a justiça nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
Por sua vez, estatui o art. 4º, nº 1 do mesmo diploma que compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
«(…)
g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;
(…)
i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público; (…) ».
E ainda que à primeira vista possa parecer que a atribuição da competência aos tribunais administrativos e fiscais para conhecer de questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público colide com o princípio da reserva material de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos, consagrado no nº 3 do art. 212º da CRP, temos por certo ser essa incompatibilidade meramente aparente.
É que, contrariamente ao entendimento seguido no acórdão recorrido, o nº 3 deste art. 212º não consagra uma reserva absoluta de competência dos tribunais administrativos e fiscais para a apreciação de matérias de natureza administrativa, no sentido de que os tribunais administrativos só poderão julgar questões de direito administrativo e de que só eles poderão julgar tais questões.
Trata-se, antes, segundo orientação pacífica na doutrina[4], de uma reserva relativa, um modelo típico, que deixa à liberdade do poder legislativo a introdução de alguns desvios, aditivos ou subtrativos, desde que preserve o núcleo essencial do modelo de acordo com o qual o âmbito regra da jurisdição administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido material.
Ou seja, o legislador ordinário, desde que não descaracterize o modelo típico, segundo o qual a regra é que o âmbito da jurisdição administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido material, pode sem ofensa à lei constitucional, alargar o perímetro da jurisdição dos tribunais administrativos a algumas relações jurídicas não administrativas.
No mesmo sentido e de forma unânime, a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem também entendido que a finalidade principal que presidiu à inserção da norma constante do n.º 3 deste art. 212º foi a abolição do caráter facultativo da jurisdição administrativa, rejeitando uma interpretação deste artigo conducente à consagração de uma reserva absoluta de competência dos tribunais administrativos para a apreciação de matérias de natureza administrativa[5].
É também este o entendimento da jurisprudência maioritária do Supremo Tribunal Administrativo[6].
E foi também esta a leitura feita pelo legislador do ETAF de 2002, conforme resulta da exposição de motivos da Proposta de Lei que lhe deu origem[7], onde se afirma, de forma clara, que:
«(…)
Neste quadro se inscreve a definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, se faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de "relações jurídicas administrativas e fiscais". Mas sem erigir esse critério num dogma, uma vez que a Constituição, como tem entendido o Tribunal Constitucional, não estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuição aos tribunais comuns de competências em matéria administrativa ou fiscal ou da atribuição à jurisdição administrativa e fiscal de competências em matérias de direito comum. A existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado.
Neste sentido, reservou-se, naturalmente, para a jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios respeitantes ao núcleo essencial do exercício da função administrativa, com especial destaque para a atribuição à jurisdição administrativa dos processos de expropriação por utilidade pública (…).
Estando ainda em causa a aplicação de um regime de direito público, respeitante a questões relacionadas com o exercício de poderes públicos, pareceu, entretanto, adequado atribuir à jurisdição administrativa a competência para apreciar as questões de responsabilidade emergentes do exercício da função político-legislativa e da função jurisdicional.
Ao mesmo tempo, e dando resposta a reivindicações antigas, optou-se por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios nos quais, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns.
A jurisdição administrativa passa, assim, a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado».
Constata-se, assim, como refere Carlos Alberto Fernandes Cadilha[8], ter o ETAF (aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19.02) operado «um alargamento da competência dos tribunais administrativos em matéria de responsabilidade civil das pessoas colectivas de direito público através de três diferentes vias: (a) uniformizou o âmbito da jurisdição no que se refere à responsabilidade decorrente da actividade administrativa, passando a atribuir aos tribunais administrativos as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, sem qualquer prévia distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada (artigo 4º, nº1, alínea g), segmento inicial); (b) passou a incluir no âmbito da jurisdição administrativa a responsabilidade por danos resultantes do exercício da função legislativa, bom como do funcionamento da administração da justiça (…); (c) passou igualmente a abarcar na competência dos tribunais administrativos a «responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado». (…).
Daí ser ponto assente que, com a Reforma do Contencioso Administrativo[9], alterou-se, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, o critério determinante da competência material entre jurisdição comum e jurisdição administrativa, que deixou de assentar na clássica distinção entre atos de gestão pública e atos de gestão privada, passando a jurisdição administrativa a abranger, por um lado, todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.
E, por outro lado, a abarcar a responsabilidade extracontratual das pessoas coletivas de direito privado às quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público.
Dito de outro modo e nas palavras de Sérvulo Correia[10], o ETAF privilegiou um factor de incidência subjectiva. Independentemente da natureza jurídica pública ou privada da situação de responsabilidade, esta cabe no âmbito da jurisdição exercida pelos tribunais administrativos só porque é pública a personalidade da entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram os titulares de órgãos ou servidores públicos.
Ora, sendo a ré Freguesia de ... uma pessoa coletiva de direito público, conforme resulta do disposto nos arts. 235º, nº 2 e 236º, ambos da CRP, e porque, no caso em apreço, estamos perante uma ação de responsabilidade civil extracontratual deduzida contra a ré, Freguesia de ..., com vista a obter o pagamento de indemnização por danos emergentes da execução de tarefas de natureza pública, inquestionável se torna que a eventual responsabilização desta Ré, insere-se no âmbito de aplicação do artigo 4º, nº 1. al. g) do ETAF.
Consequentemente, terá a ré que ser demandada perante os tribunais administrativos, nos termos do art. 4º, nº 1, al. g) do ETAF, conforme, aliás, jurisprudência maioritária do Tribunal dos Conflitos[11].
Procedem, pois, as 1ª a 5ª conclusões da ré recorrente, ficando, consequentemente, prejudicado o conhecimento da invocada nulidade do acórdão recorrido.
III- Decisão
Pelo exposto, acorda-se em julgar procedente o recurso de revista interposto pela ré Freguesia de ... e julgando-se procedente a invocada exceção de incompetência, em razão da matéria, do tribunal judicial para conhecer da presente acção, por ser da competência dos tribunais administrativos e fiscais, absolve-se esta ré da instância nos termos do disposto das disposições conjugadas dos arts. 96º, al. a), 97º n.º 1, 278º, n.º 1, al. a), 576º, n.ºs 1 e 2 e 577º, al. a), todos do C.P. Civil.
Custas a cargo dos autores recorridos.
Supremo Tribunal de Justiça, 1 de março de 2018
(Texto elaborado e revisto pela Juíza relatora).
Maria Rosa Oliveira Tching (Relatora)
Rosa Maria Ribeiro Coelho
João Luís Marques Bernardo
[1] Vide Acórdãos do STJ de 21-10-93 e de 12-1-95, in CJ. STJ, Ano I, tomo 3, pág. 84 e Ano III, tomo 1, pág. 19, respectivamente.
[2] Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/2, que entrou em vigor em 01.01.2004 (alterado pelas Leis nº 4-A/2003 de 19/02; nº 107-D/2003, de 31/12; nº 1/2008, de 14.0; nº 2/2008, de 14.01; nº 26/2008, de 52/2008, de 28.08; nº 59/2008, de 11.09; pelo Dl nº 166/2009, de 31.07 e pelas Lei nºs 55-A/2010, de 31.12 e 20/2012, de 14.05).
[3] Não sendo, por isso, aplicável ao caso dos autos a alteração introduzida pelo DL nº 214-G/2015, de 02.10.
[4] Neste sentido, cfr. Vieira de Andrade, in “ A Justiça Administrativa”, 4ª ed., p. 107 e segs.; Sérvulo Correia, in “Estudos em Memória do Prof. Castro Mendes,” 1995, pág. 254; Rui Medeiros, “Brevíssimos tópicos para uma reforma do contencioso de responsabilidade”, in CJA, n.º 16, págs. 35 e 36; Jorge Miranda, “Os parâmetros constitucionais da reforma do contencioso administrativo”, in CJA, n.º 24, págs. 3 e segs.
[5] Cfr., a título meramente exemplificativo, os Acórdãos n.º 372/94 publicado no DR II Série, n.º 204, de 3 de setembro de 1994; nº 347/97, publicado no DR II Série, n.º 170, de 25 de julho de 1997; n.º 458/99, de 13 de julho, publicado no DR, II Série, n.º 55, de 6 de março de 2000; nº 550/2000, de 13 de dezembro, publicado no DR, II Série, 1 de fevereiro de 2001 e nº 284/2003, publicado no DR, II Série, de 29 de maio de 2003.
[6] Cfr., entre outros, os Acórdãos do Pleno de 1998.02.18- recº n.º 40247 e da Secção de 2000.06.14- rec. n.º 45633, de 2001.01.24 – rec. n.º 45636, de 2001.02.20 – rec. n.º 45431 e de 2002.10.31 – rec. n.º 1329/02.
[7] Publicada in “Reforma do Contencioso Administrativo”, vol. III, pág. 14.
[8] In, “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas”, Anotado, págs. 26 e 27.
[9] Operada pela Lei n.º 13/2002, de 19.02.
[10] In, “ Direito do Contencioso Administrativo”, pág. 714
[11] Cfr. entre muitos outros, os Acórdãos de 02.03.2011 ( proc. nº 09/11) e de 20.10.2016 ( proc. 018/16), publicados in www. dgsi.pt.
