22. O DIREITO
A presente acção intentada pelo Ministério Público visa a declaração de nulidade dos despachos proferidos (i) pelo Vereador em exercício no Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal da Figueira da Foz em 18/12/2001, (ii) pelo Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz em 02/03/2004, 18/05/2004, 23/02/2005 e 30/03/2005, sustentando tais pedidos no facto de, face ao Regulamento do Plano Director Municipal, as construções nos espaços PU I ficarem sujeitas ao índice de utilização líquido de – ou «0,25.
Alega o réu/ora recorrente que no que respeita ao Lote B do loteamento titulado pelo alvará nº 1/00 situado na Rua ……….., …………, Figueira da Foz, [licenciamento de construção de uma moradia bifamiliar geminada, tipologia T4, composta por cave, r/c e 1º andar] foi permitido um índice de construção de 421m2, quando, segundo as normas regulamentares aplicáveis apenas se permitiria um índice de construção líquido de 362,91m2.
Conclui que os actos que aprovaram o licenciamento em causa violam as normas do Regulamento do Plano Director Municipal, padecendo assim da nulidade assacada.
A acção foi julgada procedente no TAF de Coimbra [apenas o Despacho proferido em 02.03.2004 pelo Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz, referente à aprovação do projecto da piscina não foi declarado nulo ou anulável] e, esta decisão, objecto de recurso jurisdicional para o TCAN, foi mantida, tendo-se concluído que o índice de utilização líquido permitido para o Lote B tem de ser igual ou inferior a 362,91m2 e que, de acordo com a noção dada pelo artº 8º do Reg. PDM da Figueira da Foz e com a factualidade provada nos autos, todos os sobreditos despachos aprovaram uma construção que excede aquele índice: o despacho de 18/12/2001 sancionava um índice de utilização líquido de 387,20m2, o despacho de 18/05/2004 um índice de 437,66m2 e os despachos de 23/02/2005 e de 30/05/2005 um índice de 473m2, concluindo-se deste modo pela violação do disposto no artº 68º, al. a) do RJUE e artº 43º, al. a) do Reg. do PDM da Figueira da Foz.
O TCA Norte apreciou, essencialmente o erro de julgamento de facto, imputado à decisão do TAF, no que respeita aos factos dados como provados nos artºs 23 e 28 da matéria de facto, julgando-o improcedente, mantendo inalterada a decisão sobre o direito.
Reitera agora, o réu/recorrente, nesta sede de revista, que o Tribunal reanálise o enquadramento feito quanto à contabilização das áreas respeitantes às áreas de estacionamento e quanto às varandas.
AS ÁREAS DE ESTACIONAMENTO
Quanto a estas, considera o recorrente que, qualquer área de estacionamento situada numa cave tem necessariamente um acesso, cuja utilidade está intrinsecamente ligada à área de estacionamento, sendo desta indesligável e, que o artº 8º do PDM da Figueira da Foz [Ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 42/94, DR 139 de 18/06/1994, I série, B] ao prever a exclusão das áreas de estacionamento no cálculo da superfície de pavimento, está a atender à função desempenhada por determinado espaço, desconsiderando-o, pela sua irrelevância ou diminuta relevância urbanística, na contabilização da superfície bruta dos pisos.
E conclui que, se no piso destinado a estacionamento existem umas escadas que lhe dão acesso, devem as mesmas ser excluídas do cálculo da superfície de pavimento pela sua irrelevância urbanística.
Vejamos, pois, se os acessos às áreas de estacionamento devem ser considerados como parte integrante das mesmas, atento o disposto no artº 8º do Reg. do PDM, sendo que se mostra inquestionável que, no referido lote B, o índice de utilização líquido permitido tem de ser igual ou inferior a 362,91m2 [por arredondamento por excesso, às decimas] (1451,62+0,25)].
Dispõe o artº 8º do Reg do PDM da Figueira da Foz que se entende por índice de utilização líquido o “coeficiente da superfície de pavimento pela superfície total da parcela ou lote”.
Por outro lado, entende-se por superfície de pavimento “a soma das superfícies brutas de todos os pisos (incluindo escadas e caixas de elevadores) acima e abaixo do solo, com exclusão:
Terraços descobertos Áreas de estacionamento Serviços técnicos instalados nas caves dos edifícios Galerias exteriores públicas Arruamentos ou espaços livres de uso público cobertos pela edificação Zonas de sótão não habitáveis
E face à interpretação dada a esta norma, considerou-se no acórdão recorrido que apenas as áreas correspondentes às áreas excluídas [Terraços descobertos, Áreas de estacionamento, Serviços técnicos instalados nas caves dos edifícios, Galerias exteriores públicas, Arruamentos ou espaços livres de uso público cobertos pela edificação, Zonas de sótão não habitáveis] devem ser desconsideradas, mas já não como pretendido pelo recorrente, os respectivos acessos a essas mesmas áreas.
Não cremos, contudo, que o assim decidido se deva manter.
Com efeito, se é verdade que uma interpretação meramente literal do artº 8º do Reg. do PDM da FF poderia conduzir àquela conclusão, não é menos verdade que esta interpretação se mostraria restritiva e minimalista, até porque o acesso por escadas à área de estacionamento dever-se-à considerar parte integrante do mesmo estacionamento, uma vez que, a sua função primordial será precisamente o acesso à área de estacionamento.
Ou seja, se no piso destinado a estacionamento existem umas escadas que lhe dão acesso [relativamente a um piso superior], as referidas escadas não devem relevar no cálculo da superfície do pavimento pela sua irrelevância urbanística, pois o espaço ocupado pelas escadas deverá sempre ser considerado como parte integrante das áreas de estacionamento.
Efectivamente, se é verdade que as escadas não servem para estacionar, não é menos verdade que qualquer área de estacionamento, sito numa cave, tem para além do portão de acesso pela rua, um acesso para o piso superior da casa, acesso este cuja utilidade está intrinsecamente ligada à área de estacionamento, não podendo dela ser desligada, pois, sem este acesso interior feito pelas escadas, inviabilizava-se o aceso interior ao respectivo espaço.
Daí que se considere que a interpretação dada ao artº 8º do Reg. do PDM da FF, no sentido de considerar apenas o espaço destinado ao estacionamento propriamente dito, é uma interpretação que de tão restritiva, não encontra acolhimento na realidade dos factos e no artº 9º do Código Civil.
Cremos, assim, assistir razão ao recorrente quando considera que ao prever a exclusão das áreas de estacionamento no cálculo da superfície de pavimento, o artº 8º do Reg. do PDM, está a atender à função desempenhada ou visada desempenhar, por determinado espaço, desconsiderando-o na contabilização da superfície bruta dos pisos.
Ora, in casu, existindo umas escadas que dão acesso interior à área de estacionamento, devem as mesmas ser excluídas do cálculo da superfície de pavimento.
E nem o argumento aduzido no acórdão recorrido – no sentido de, os particulares poderem vir a eliminar as escadas de acesso ao estacionamento situadas na cave, afectando-as à área de estacionamento, fazendo o acesso pelo portão da garagem – e deste modo a área das escadas já não seria contabilizada – se mostra curial à realidade dos factos, uma vez que, o normal é o acesso, no interior do espaço, ser feito pelas escadas e não pelo portão; logo, não faz sequer sentido invocar a hipótese dos particulares eliminarem as escadas para aumentarem o espaço de estacionamento.
Crê-se mais lógica, a interpretação que perspectiva que o acesso por escadas em vez de se considerar marginal à área de estacionamento, deve, ao invés, considerar-se parte integrante do mesmo, assim se incluindo as escadas que lhe dão acesso e os lugares de estacionamento, na mesma área de estacionamento.
Procede assim este segmento do recurso.
AS VARANDAS
Quanto às varandas, entende o recorrente que as mesmas não ocupam qualquer parte do solo visto se apresentarem como construções salientes de uma parede, não se enquadrando, por isso, na noção de superfície bruta, dado que o artº 8º do Reg. do PDM reporta-se à superfície bruta de todos os pisos acima e abaixo do solo, o que aponta para as superfícies que ocupam solo, pois só estas assumem significado urbanístico.
E perfilhando que o artº 8º do Reg. do PDM se refere às superfícies brutas, pretende concretizar e definir este conceito de forma a que se atenda à noção de área bruta de construção tal como definida no “O Vocabulário do Ordenamento do Território”, edição da Direcção Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, 2000”, ao invés da noção de área bruta constante da al. a), do nº 2, do artº 67º do RGEU [tida em consideração pela prova pericial] e, deste modo, que a contabilização da superfície bruta se faça pelo extradorso das paredes exteriores, com exclusão das varandas.
A este propósito consignou-se no acórdão recorrido:
«(…) segundo argumenta, varanda e terraço são sinónimos, pelo que, em lógica, sendo as varandas do 1° andar viradas para a frente descobertas e prevendo expressamente o art. 8º do PDM que os terraços descobertos não entram no cálculo da superfície de pavimento, impor-se-á igualmente a exclusão da área daquelas varandas.
Parte de errada permissa.
Tem o recorrente como alicerce a referência com que em dois dicionários da língua portuguesa se identifica varanda com terraço (Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa; Moderno Dicionário da Língua Portuguesa, Lexicoteca).
Como o próprio recorrente não deixa de contextualizar em recurso, estamos em específico ambiente técnico e de direito, com o que mais de pertinente e em particular diga respeito.
E basta atentar nalguns contributos mais próximos para concluir que não poderemos aqui considerar os dois termos como sinónimos.
Assim, se atentarmos no Regulamento Geral das Edificações Urbanas (aprovado pelo Decreto-Lei nº 38 382 de 7 de Agosto de 1951), é inequívoco que os dois termos se não confundem (ainda que aí só se suponham os terraços de cobertura).
Visto o Código Civil, são também os inúmeros exemplos (seja no Livro das obrigações, seja no Livro das Coisas) que nos ditam que os termos se distinguem.
Nem outro é o tratamento jurisprudencial.
«Com efeito, a varanda é um prolongamento, normalmente, em suspensão, da edificação de que faz parte, desprovida de uma base de sustentação que a suporte, constituindo uma realidade, completamente, distinta do terraço, que consiste, usualmente, numa cobertura plana de um edifício, num balcão amplo e descoberto.» - Ac. do STJ, de 15-05-2012, proc. nº 218/2001.C3.S1.
Não se pode, pois, acompanhar a lógica argumentativa.
IV) --- [conclusões c) e e)]
Recorde-se o art.º 8º do Regulamento do PDM aqui à liça, que define:
“Superfície de pavimento - para os edifícios construídos ou a construir, quaisquer que sejam os fins a que se destinam, é a soma das superfícies brutas de todos os pisos (incluindo escadas e caixas de elevadores), acima e abaixo do solo, com exclusão de:
Terraços descobertos;
Áreas de estacionamento;
Serviços técnicos instalados nas caves dos edifícios;
Galerias exteriores públicas;
Arruamentos ou espaços livres de uso público cobertos pela edificação;
Zonas de sótão não habitáveis”.
O que seja a “superfície bruta” de cada piso não se encontra definida neste instrumento.
O perito recorreu à definição do artigo 67º, nº 2, a), do RGEU, que define superfícies brutas de todos os pisos ou área bruta, a superfície total do fogo, medida pelo perímetro exterior das parcelas exteriores e eixos das paredes separadoras dos fogos, e inclui varandas privativas, locais acessórios e a quota-parte que lhe corresponda nas circulações comuns do edifício.
O recorrente pugna que deveria ser usada noção dada em “Vocabulário do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano” (2000), da Direcção-Geral do Ordenamento do Território, apontando que define área bruta de construção o valor expresso em m2, resultante do somatório das áreas de todos os pavimentos, acima e abaixo do solo, medidas pelo extradorso das paredes exteriores com exclusão de: ● Sótãos não habitáveis; ● Áreas destinadas a estacionamento; ● Áreas técnicas (PT, central térmica, compartimentos de recolha de lixo, etc.); ● Terraços, varandas e alpendres; ● Galerias exteriores, arruamentos e outros espaços livres de uso público cobertos pela edificação.
[o dito “Vocabulário” define também “área bruta do fogo” : “Superfície total do fogo, medida pelo perímetro exterior ou extradorso das paredes exteriores e pelos eixos das paredes separadoras dos fogos. Inclui varandas privativas e a parte correspondente às circulações comuns do prédio. (RGEU)]
Conforme uma ou outra acepção, resultando a inclusão ou exclusão dos terraços.
A propósito de questão urbanística com algum contacto, este TCAN teve já ocasião de expressar que que «Antes da definição constante do Decreto Regulamentar nº 9/2009, de 29 de Maio, devia-se atender à definição dada pela DGOTU, em que área de implantação será o valor expresso em m2, do somatório das áreas resultantes da projecção no plano horizontal de todos os edifícios (residências e não residenciais), incluindo anexos, mas excluindo varandas e platibandas.» (Ac. de 05-06-2015, proc. nº 00562/05.6BEBRG).
A situação presente não deixa, porém, de ser distinta.
Também no nosso caso a “superfície de ocupação” e respectivo “índice” excluem as varandas (não ocupam o solo).
[No referido art.º 8º do Regulamento do PDM seguem-se outras definições: Superfície de ocupação - é a área medida em projecção zenital das construções, delimitada pelo perímetro dos pisos mais salientes, excluindo varandas e platibandas; Índice de ocupação - é igual ao quociente da superfície de ocupação pela área total da parcela ou lote; Índice de utilização bruto - é igual ao quociente de superfície de pavimento pela superfície total da parcela a lotear. Quando a parcela a lotear for marginada por arruamento público, a sua superfície total inclui metade do arruamento; Índice de utilização líquido - é igual ao quociente da superfície de pavimento pela superfície total da parcela ou lote;]
Mas o que aqui se persegue é outro conceito.
Possa a norma comportar mais que um significado, sempre se tem de optar, na falta de elementos que levem a conclusão contrária, pelo significado mais natural e directo da expressão utilizada (Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, pág.).
Recorde-se que o Regulamento foi aprovado em 1994.
A referência (normativa) contemporânea mais próxima é a do RGEU.
A definição tem em vista o conjunto do edificado, não o simples somatório estanque dos fogos que o individualizam.
Mas há-de sempre incluir o que lhes respeite.
A não ser que resulte o contrário.
Ora, no que foi exceptuado não constam as varandas; e certamente fosse outra a intenção normativa, não deixariam estas de constar do elenco de excepções formulado Em conclusão, nada impõe modificação da matéria de facto fixada (…)».
Vejamos:
Como se vem entendendo, as varandas consideram-se frequentemente como construções salientes de uma parede, ou o prolongamento de uma edificação de que fazem parte; daí que não ocupem uma área do solo.
E não ocupando qualquer área do solo, também não vemos como se possam enquadrar na superfície bruta.
Por outro lado, o artº 8º do Reg. do PDM da FF refere-se às superfícies brutas sem contudo, as definir de forma expressa.
Face a esta indefinição/omissão, o acórdão recorrido socorreu-se da tese defendida pelo perito que elaborou o relatório pericial efectuado nos autos e adoptou a norma prevista na al. a), do nº 2 do artº 67º do RGEU que define área bruta, para efeitos deste Regulamento, como sendo: «Área bruta (Ab) é a superfície total do fogo, medida pelo perímetro exterior das paredes exteriores e eixos das paredes separadoras dos fogos, e inclui varandas privativas, locais acessórios e a quota-parte que lhe corresponda nas circulações comuns do edifício».
Mas não cremos que esta tenha sido a melhor solução, pois, tudo indicia que o artº 8º do Reg. apenas se refere à superfície bruta de todos os pisos, tendo em vista a área bruta de construção do edifício e não a área bruta do fogo, que constitui uma realidade diferente; além do mais, a noção de área bruta prevista no RGEU talvez se mostre desactualizada, volvidos que são 30 anos desde a sua entrada em vigor.
Não nos parece, pois, difícil de aceitar que a noção de área bruta de construção, se possa encontrar em instrumentos oriundos da Direcção Geral de Ordenamento e Território Urbano, designadamente no “Vocabulário do Ordenamento do Território, ed. da DGOTDU, 2000, onde se consagra o conceito de área bruta de construção como sendo aquela que corresponde «ao valor expresso em m2, resultante do somatório das áreas de todos os pavimentos, acima e abaixo do solo, medidas pelo extradorso das paredes com exclusão de (…) terraços, varandas e alpendres».
É verdade que ao adoptarmos esta definição prevista no Vocabulário Urbanístico da DGOTDU de 1994, nos afastamos de qualquer conceito normativo; mas também é verdade que o RGEU não responde a esta questão de forma inequívoca, permitindo assim ao julgador que numa análise e interpretação actualista, possa entender que se elementos relevantes do ordenamento do território [que visaram precisar definições e normalizar a linguagem técnica utilizada por todos os que interferem na elaboração e implementação de instrumentos de gestão territorial], se debruçaram sobre esta questão no sentido de não se incluírem na área de superfície bruta, a área das varandas, tal deva ser tido em consideração no caso sub judice.
Atento o exposto e aderindo a esta noção, que nos surge como mais actualista, concluímos que para a noção de superfície bruta constante do artº 8º do Reg. do PDM da FF, em vigor à data dos actos impugnados, e al. a) do nº 2 do artº 67º do RGEU, deve considerar-se que a contabilização da superfície bruta faz-se pelo extradorso das paredes exteriores, com exclusão das varandas, o que determina a procedência, também, deste segmento de recurso.
