0399/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A estatuição contida no Anexo I do artigo 4º da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, que concretiza a agregação de duas freguesias, no cumprimento das determinações da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, não é um acto administrativo contenciosamente impugnável.

II- Deve rejeitar-se liminarmente, ao abrigo do disposto no art. 116º/2/c) do CPTA, por manifesta ilegalidade da pretensão formulada, o requerimento de suspensão de eficácia daquela prescrição.

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo (Pleno da Secção de Contencioso Administrativo)

1. Relatório

FREGUESIA DE MARATECA inconformada com o acórdão da Secção de Contencioso Administrativo que indeferiu a reclamação para conferência do despacho do Relator que indeferiu liminarmente a suspensão de eficácia requerida contra a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA e PRESIDENTE DA REPÚBLICA, recorreu para o Pleno da mesma Secção do Supremo Tribunal Administrativo, terminando as alegações com as conclusões seguintes:

a) Na presente providência cautelar, a ora recorrente requereu a suspensão da eficácia da decisão da Assembleia da República, publicitada por anexo à Lei nº 11-A/2013, que determinou a sua agregação com a freguesia de Poceirão, tendo sido a sua pretensão liminarmente rejeitada por se ter entendido que tal decisão da Assembleia da República não constituía um ato administrativo passível de ser sindicado judicialmente.

b) Ora, nessa decisão da Assembleia da República concorrem todas as características que a doutrina considera próprias de um ato administrativo, nomeadamente, consistindo uma manifestação de vontade de um órgão do Estado produtor de efeitos nas pessoas visadas, sendo um ato unilateral, sendo praticado no exercício de um poder administrativo e em aplicação de normas administrativas, visando a definição de uma nova situação jurídico-administrativa e tendo um conteúdo individual e concreto não perdendo aquela natureza pelo fasto - de provir de um órgão integrado no poder legislativo.

c) A recorrente, na sua petição, não pretende minimamente sindicar a reconfiguração, em termos gerais e nacionais, do mapa territorial autárquico definido legislativamente através da Lei 22/2012, de 30 de Maio e complementada pelas normas gerais e nacionais constantes da subsequente Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro.

d) A recorrente apenas visa, com o seu recurso à jurisdição administrativa, questionar a aplicação desses princípios e normas, com inequívoca natureza de normas administrativas, à sua situação concreta.

e) Ou seja, o que está em causa é apenas a decisão concreta e individual de agregação da freguesia recorrente, publicitada através do anexo à segunda daquelas leis, não lhe conferindo o facto desse meio de publicitação a natureza de ato administrativo.

f) Quando a Assembleia da República cria ou extingue, em concreto, uma autarquia em manifestação de uma concreta e específica vontade política nesse sentido, fá-lo no exercício do seu poder exclusivo nessa matéria, pela forma normativa que lhe é própria de aprovação de uma lei.

g) Mas se, como ocorre no presente caso, a Assembleia da República efetiva a sua vontade política através da definição de princípios, gerais e abstratos, para extinção, criação ou modificação de autarquias, que exijam uma posterior subsunção das diversas situações concretas a esses princípios e normas, o ato de política legislativa esgota-se com a definição daqueles princípios e normas gerais, sendo o ato de subsunção da realidade a esses princípios um ato de aplicação da lei com natureza de ato administrativo e não de ato legislativo.

h) No presente caso, através do anexo à lei 11-A/2013, a Assembleia da República não manifestou qualquer vontade política ou normativa, concreta e específica em relação à freguesia recorrente, tendo-se limitado à aplicação dos princípios legais que anteriormente havia colocado em vigência à "sua situação jurídica, individual e concreta", o que, atendendo ao disposto no artº 120º do C.P.A., reforça a inequívoca natureza de ato administrativo dessa decisão.

i) Aliás, a Assembleia da República limitou-se a aderir ao parecer/proposta de decisão elaborado, nos termos da lei, pela UTRAT, que integra, inequivocamente, a fundamentação da decisão tomada, parecer/proposta que, por lhe faltar a natureza de definitividade e o carácter decisório não é passível de impugnação judicial.

j) Por tal, por exigência elementar do Estado de Direito, em caso de discordância com a correção da aplicação da lei promovida nesse parecer / proposta, na qual a decisão da Assembleia da República se respaldou, é forçoso reconhecer-se a possibilidade de sindicação judicial daquela correção, o que só poderá ser feito, como pretende a recorrente fazer, através da sua impugnação no contencioso administrativo.

k) Assim, a decisão da Assembleia da República constitui um inequívoco ato administrativo sindicável contenciosamente, podendo, como tal, ser impugnado e podendo ser previamente requerida, como medida cautelar, a suspensão da sua eficácia, pelo que ao decidir em sentido contrário, o douto acórdão recorrido fez uma errada aplicação da lei, nomeadamente do disposto nos artºs 120º do C.P.A. e alínea d), do nº 2 do 116º do C.P.T.A., fazendo ainda uma errada ponderação dos princípios subjacentes às Leis nº 22/2012, de 30 de Maio e 11-A/2013, de 28 de Janeiro, devendo, como tal, ser revogado.

O recurso foi admitido e ordenado o cumprimento do disposto no art. 234-A do CPC.

A ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA apresentou contra-alegações pugnando pela manutenção da decisão recorrida, formulando por seu turno as seguintes conclusões:

1. A concreta reconfiguração geral das freguesias corporizada na Lei n.º11-A/2013, de 28 de Jan. não tem a natureza de acto administrativo antes constitui um acto de natureza eminentemente política que se inscreve na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República;

2. Como tal não é acto impugnável perante os tribunais da jurisdição administrativa nem estes podem declarar a ilegalidade das respectivas normas, salvo na situação prevista no artigo 204.º da CRP, que aqui não ocorre;

3. Constituindo a Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro um acto de natureza politico-legislativa, a aplicação das disposições nele contidas, incluindo as definições do seu Anexo I que dela faz parte integrante (artigo 3.º, n.º 1), apenas poderá ser afastada, nos termos gerais de direito, através da sua revogação por novo acto legislativo ou por via de uma declaração de ilegalidade ou inconstitucionalidade com força obrigatória geral, nos termos e com as consequências previstas nos artigos 281.º e 282.º da CRP;

4. Tratando-se de um acto que emana do exercício da função político e legislativa a apreciação da legalidade das respectivas determinações encontra-se excluída do âmbito da jurisdição administrativa, nos termos do art.º 4.º, n.º 2, alínea a), do ETAF;

5. E se a impugnação dos actos políticos e legislativos está afastada do âmbito do contencioso administrativo, igualmente está fora da esfera de competências dos tribunais administrativos a adopção de quaisquer medidas cautelares tendentes a prevenir os efeitos decorrentes da aprovação desses actos;

6. A inimpugnabilidade do acto suspendendo, obstando ao conhecimento do mérito da causa no processo principal (art. 89.º, n.º 1, aI. c) do CPTA), é geradora de "manifesta ilegalidade da pretensão formulada" que é fundamento de rejeição liminar do requerimento inicial da acção cautelar, nos termos do disposto no art. 116.º, n.º 2, aI. d) do CPTA;

7. Não enferma, pois, o douto despacho recorrido dos vícios que lhe são apontados pela recorrente nem de quaisquer outros, inexistindo violação do art. 120.º do CPA e da aI. d), do n.º 2 do art. 116.º do CPTA ou ainda errada ponderação dos princípios subjacentes às Leis n.ºs 22/2012, de 30 de Maio e 11-A/2013, de 28 de Janeiro.

Nesta conformidade, negando-se provimento ao recurso, deverá manter-se, nos seus precisos termos, a rejeição liminar recorrida.

O MP foi notificado do despacho que admitiu o recurso.

Sem vistos dada a sua natureza urgente o processo foi submetido ao Pleno da Secção de Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

Com interesse para o julgamento do recurso consideram-se assentes as seguintes ocorrências processuais.

a) A Freguesia de Marateca requereu contra a Assembleia da República e Presidente da República a presente suspensão de eficácia “da decisão, constante do Anexo I à Lei 11-A/2013, de 28 de Janeiro, aprovada pela Assembleia da República e promulgada por Sua Excelência o Presidente da República, que determina a agregação da requerente com a freguesia do Poceirão” – cfr. fls. 1

b) Por despacho do Relator foi a requerida suspensão de eficácia rejeitada liminarmente – cfr. fls. 15.

c) A requerente reclamou para a conferência que manteve a decisão do relator – cfr. fls. 28.

2.2. Matéria de direito

O acórdão recorrido entendeu que “… o que ora está em causa é, apenas e tão só, o processo legislativo relativo à reorganização territorial autárquica, no qual se inscreve a Lei 11-A/2013 e que não se encontra o acto administrativo que a requerente nele vislumbra. A propositura desta providência constitui, assim, uma tentativa (não permitida) de interferir no processo político legislativo e que, por ser assim, a pretensão formulada nestes autos é manifestamente ilegal (…)”.

Nas alegações a recorrente sustenta a natureza de acto administrativo da “decisão” constante do anexo I à Lei 11-A/2013, de 28 de Janeiro “… que determina a agregação da requerente com a freguesia de Poceirão …”, no essencial por a mesma revestir as características típicas dos actos administrativos, isto é, trata-se de uma decisão individual e concreta. A decisão da Assembleia da República constitui, assim para a recorrente, um inequívoco acto administrativo (art. 120º do CPA) sindicável na jurisdição administrativa.

A recorrente não tem razão, como vamos ver.

Este Tribunal Pleno já se pronunciou sobre a natureza política legislativa da função exercida pela Assembleia da República ao criar o concelho de Vizela – cfr. acórdão do Pleno da 1ª Secção de 15-10-2002, proferido no processo 044314.

A nosso ver tal qualificação é inquestionável.

O art. 164º, n) da CRP confere uma “reserva absoluta de competência legislativa”, à Assembleia da República, em determinadas matérias. Entre essas matérias, na al. n), conta-se a “criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas”.

O acto de criar, extinguir ou modificar uma autarquia local é, como não pode deixar de ser, um acto cujo destinatário ou destinatários estão claramente demarcados e, portanto, um acto a que faltam os atributos da generalidade e abstracção.

Mas não é apenas e só por se tratar de um acto individual e concreto que perde a natureza de acto praticado no exercício da função legislativa. Como se disse no acórdão deste Supremo Tribunal, citado pela Assembleia da República “(…) nenhuma disposição constitucional obriga a que actos dessa natureza assumam necessariamente as características de generalidade e abstracção (J.J.Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed. rev. Coimbra Editora 1993, 502.) (…)” – cfr. acórdão de 21-3-2013, proferido no recurso 0255/13. O que importa, em boa verdade, é saber se o acto (ainda que individual e concreto) foi, ou não, praticado no exercício da função administrativa, pois só, neste caso, revestirá a natureza de acto materialmente administrativo, impugnável na jurisdição administrativa.

É certo que a delimitação das funções legislativas e administrativas pode ser difícil, mas no presente caso não é, pois trata-se de matéria expressa e literalmente reservada pela Constituição exclusivamente à competência legislativa da Assembleia da República.

Não há, assim, razão para dúvidas quanto à função exercida através da Lei 11-A/2013, de 28 de Janeiro, designadamente no seu anexo I, ou seja, o acto objecto da presente suspensão de eficácia, foi praticado no exercício da função legislativa da Assembleia da República.

Por outro lado, está excluída da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função político e legislativa (art. 4º,n.º 2, al. a) do ETAF).

Do exposto resulta a manifesta improcedência da pretensão da requerente quanto à qualificação do acto, objecto do pedido, como acto administrativo e a existência de circunstância que também manifestamente obsta ao conhecimento da eventual impugnação do mesmo acto, enquanto acto praticado no exercício do poder legislativo.

Sendo assim, a presente providência cautelar seria necessariamente indeferida por força do 120º, b) do CPTA, 4º, nº 2, al. a) do ETAF, impondo-se desde logo a sua rejeição liminar (art. 116º, 2, d) do CPTA).

Deve, em consequência, manter-se a decisão recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 4 de Julho de 2013. – António Bento São Pedro (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Políbio Ferreira Henriques.