2O Direito
O requisito da competência resulta do facto de o poder jurisdicional ser repartido, segundo diversos critérios, por numerosos Tribunais.
Cada um dos órgãos judiciários, por virtude da divisão operada a diferentes níveis, fica apenas com o poder de julgar num círculo limitado de acções e não em todas as acções que os interessados pretendam submeter à sua apreciação jurisdicional.
É para a delimitação do poder jurisdicional de cada Tribunal que existem regras de competência.
No plano interno, e para o que agora nos interessa, a repartição do poder jurisdicional faz-se, designadamente, em função da matéria.
O artigo 211º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa estabelece que os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais. Assim, aos tribunais judiciais é atribuída uma competência própria em matéria cível e criminal e uma competência residual quanto ao que não pertencer à competência de outras ordens jurisdicionais.
O princípio da competência residual dos tribunais judiciais mostra-se ainda consagrado no artigo 64º do CPC, onde se estatui que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, designadamente a dos tribunais administrativos e fiscais (artigos 209º, nº 1, al. b), e 212º da CRP).
A competência dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se estabelecida no artigo 4º do ETAF.
Nos termos deste artigo (Âmbito da jurisdição), compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas, nomeadamente, à “Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais” e à “Fiscalização da legalidade de atos administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas não integrados na Administração Pública” (als. a) e c) do nº 1 do art. 4º).
A competência do tribunal, fixada com referência à data da propositura da acção, é aferida em função dos termos em que a acção é proposta, seja quanto aos seus elementos objectivos, pedido e causa de pedir, seja quanto aos seus elementos subjectivos, as partes (cfr. acórdão do STJ de 22/10/2015, proc. 678/11, disponível em www.dgsi.pt.).
Assim, importa analisar o pedido e causa de pedir, bem como a natureza das partes.
Na petição inicial os autores peticionaram a revogação da decisão da ré, Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML), datada de 9/5/2023, que procedeu ao arquivamento do processo de candidatura à adopção, requerendo a substituição por outra por outra que determine a renovação do certificado de selecção e mantenha os requerentes como candidatos à adopção, com o prosseguimento do processo de adopção até à sua fase final.
A SCML é uma pessoa colectiva de direito privado e utilidade pública administrativa, de acordo com o art. 1º dos seus Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei nº 235/2008 de 3/12. E, no que respeita aos processos de adopção, é um organismo de segurança social, para efeitos do RJPA, agindo na qualidade de entidade administrativa, a par do Instituto da Segurança Social, I.P., o Instituto da Segurança Social dos Açores, I.P.R.A e do o Instituto da Segurança Social da Madeira, IP- RAM.
Como se diz na decisão recorrida o “processo de candidatura à adoção [é], um processo de cariz administrativo regulado pelo Regime Jurídico do Processo de Adoção (RJPA) aprovado pela Lei 143/2015 de 08.09”.
Efectivamente, assim é.
O regime jurídico da adopção encontra-se actualmente previsto na Lei nº 143/2015, de 8 de Setembro (doravante designado RJPA).
A adopção é, nos termos do disposto pelo artigo 1586º do CC, o vínculo que, à semelhança da filiação natural, mas independentemente dos laços do sangue, se estabelece legalmente entre duas pessoas nos termos dos artigos 1973º e seguintes do CC.
Nos termos do disposto pelo art. 1973º do CC, a adopção constitui-se por sentença judicial, sendo este o único meio para a constituição deste vínculo.
O respectivo processo é regulado na já citada Lei nº 143/2015 (RJPA).
O art. 2º, alínea h), do RJPA define o “processo de adopção” como o “conjunto de procedimentos de natureza administrativa e judicial, integrando designadamente actos de preparação e actos avaliativos, tendo em vista a prolação da decisão judicial constitutiva do vínculo da adopção, a qual ocorre na sequência de uma decisão de adotabilidade ou de avaliação favorável da pretensão de adopção de filho do cônjuge”.
Como decorre do seu art. 40º, a respectiva tramitação mostra-se repartida em três fases: a fase preparatória, a que aludem os arts. 41º a 47º e que “integra as atividades desenvolvidas pelos organismos de segurança social ou pelas instituições particulares autorizadas, no que respeita ao estudo de caracterização da criança com decisão de adotabilidade e à preparação, avaliação e seleção de candidatos a adoptantes”; a fase de ajustamento entre crianças e candidatos, a que aludem os arts. 48º a 51º e, por último, a fase final, que integra a tramitação judicial do processo de adopção, com vista à prolação de sentença que decida da constituição do vínculo.
O processo compreende assim procedimentos de natureza administrativa e outros de natureza judicial, os quais integram actos de preparação e actos de avaliação que relevam para a prolação da decisão judicial constitutiva do vínculo da adopção. Acresce que esta decisão só pode ser proferida na sequência de uma decisão de adoptabilidade e na sequência da avaliação favorável da pretensão de adopção.
Conforme decorre do art. 8º do RJPA, compete aos organismos de segurança social, entre outros, “c) Receber as candidaturas à adoção e instruir os respetivos processos; d) Preparar, avaliar e selecionar os candidatos a adoptantes”.
Da parte dos adoptantes o primeiro passo é a apresentação à segurança social da candidatura à adopção, como decorre do artigo 43º, nos termos do qual, quem pretender adoptar deve manifestar essa intenção, pessoalmente ou por via electrónica, junto de qualquer equipa de adopção dos organismos de segurança social ou instituição particular autorizada.
O procedimento de preparação, avaliação e selecção de candidatura, o qual deve estar concluído no prazo máximo de seis meses, é composto por sessões formativas, entrevistas psicossociais e aplicação de outros instrumentos de avaliação técnica complementar, designadamente de avaliação psicológica, tendo em vista a capacitação do candidato e a emissão de parecer sobre a pretensão. A avaliação da pretensão do candidato a adoptante e o correspondente parecer devem incidir, nomeadamente, sobre a personalidade, a saúde, a idoneidade para criar e educar a criança, a situação familiar e económica do candidato a adoptante e as razões determinantes do pedido (art. 44º, nºs 1, 2 e 3). Esta avaliação tem como principal objectivo avaliar a idoneidade dos candidatos à adopção e o contexto familiar e de vida em que irá desenvolver a criança, assim como permite perceber se os candidatos têm qualidades ou capacidades para responder de forma adequada aos desafios que vão ter de enfrentar ao acolher uma criança no seio do seu agregado familiar.
Concluídos estes procedimentos, o organismo de segurança social ou a instituição particular autorizada profere decisão fundamentada e notifica-a ao candidato e, em caso de aceitação da candidatura, é emitido certificado de selecção – art. 44º, nºs 6.
Este certificado tem a validade de três anos, podendo ser renovado por sucessivos e idênticos a pedido expresso do candidato, antes que decorra a respectiva caducidade, sendo que a renovação do certificado de selecção pressupõe sempre a reapreciação da candidatura, caso em que se aplicam, com as necessárias adaptações, o disposto no art. 43º (art. 45º, nº 1 e 2), com a actualização dos documentos apresentados, realização das entrevistas e visita domiciliária.
No caso de o organismo de segurança social ou a instituição particular autorizada, proferir decisão de rejeição da candidatura, apenas cabe recurso, a interpor no prazo de 30 dias, para o tribunal competente em matéria de família e menores da área da sede do organismo da segurança social ou da instituição particular autorizada – art. 46º, nº 1. O requerimento, com as respectivas alegações, é apresentado à entidade que proferiu a decisão, que pode repará-la. Caso não o faça, esta entidade, remete, no prazo máximo de 15 dias, o processo ao tribunal com as observações que entender convenientes - art. 46º, nº 1, 2 e 3 e art. 29º, b) do RJPA. Se o tribunal entender que a decisão deve ser revogada, o processo regressa ao organismo que emitiu a decisão de rejeição, para aí se proceder a nova avaliação da mesma candidatura, de preferência por outra equipa ou serviço (neste sentido, cfr. anotação ao art. 46º, in Regime Jurídico do Processo de Adoção Anotado, 2022, Coordenação Ana Rita Alfaiate e Paulo Guerra, pág. 185).
Como se viu, todo este procedimento de preparação, avaliação e selecção de candidatura tem natureza administrativa, sendo o tribunal chamado a decidir apenas em caso de recurso da decisão que rejeita a candidatura, apreciando então da pertinência ou não dos fundamentos invocados pelo organismo da segurança social, no fundo, dos fundamentos sobre a falta de idoneidade dos candidatos para serem considerados “aptos” para adoptar uma criança.
Segundo o tribunal a quo, o art. 46º do RJPA não é aplicável pois na previsão ali prevista o tribunal sindica uma decisão da entidade administrativa que rejeita uma candidatura, “fazendo uso do seu poder relativamente discricionário na avaliação feita, sujeita a ser reapreciada pelo tribunal de família e menores”. Acrescentando: “No caso dos autos, a SCML não se fez qualquer tipo de apreciação sobre a viabilidade ou rejeição da candidatura, pois que a renovação da validade da candidatura dos requerentes (renovação do certificado) não foi feita dentro dos 3 anos a que alude o art 45º nº1 da referida Lei.
Ou seja, a SCML limitou-se a constatar a falta de cumprimento de um requisito legal, não estando previsto, nem fazendo sentido, que o Juízo de Família e Menores reaprecie tal decisão”.
Os apelantes iniciam as suas alegações defendendo que a avaliação efectuada pela ré quanto aos pressupostos da caducidade do certificado não foi correcta, que houve um pedido de renovação do certificado efectuado pelos recorrentes, não apreciado pela ré, pelo que os fundamentos que determinaram o arquivamento da candidatura terão de ser reapreciados pelo tribunal.
Antes de mais cumpre afirmar que essa apreciação só terá de ser feita caso se considere o tribunal de família e menores materialmente competente para o efeito.
A questão a decidir prende-se apenas com a competência material do tribunal, pelo que não iremos entrar no fundo da questão (apreciação dos pressupostos da caducidade – ou da sua falta), como parece ser pretensão dos recorrentes.
Entendem os recorrentes que a caducidade do certificado é uma forma de rejeição da candidatura, pois conduz ao mesmo resultado nos termos do art. 45º, nº 1 do RJPA, pelo que deve ser o tribunal a dirimir o conflito ao abrigo do art. 46º.
Salvo devido respeito, não se vê como apoiar esta linha de raciocínio.
Como já referimos, a preparação, avaliação e selecção de candidatura integra uma fase administrativa do processo, sendo o tribunal chamado a decidir apenas em caso de recurso da decisão que rejeita a candidatura. Note-se que, antes disso, sendo previsível um parecer desfavorável por parte da segurança social, é obrigatória a audiência dos interessados em momento prévio ao da decisão da rejeição da candidatura, nos termos previstos no Código do Procedimento Administrativo (art. 44º, nº 4), o que reforça a ideia da natureza administrativa desta fase preparatória destinada à selecção dos candidatos.
A caducidade do certificado de selecção prevista no art. 45º, nº 1 é consequência da não apresentação, pelos candidatos, do pedido expresso de renovação antes que ocorram os três anos de validade daquele certificado. A caducidade ocorre pelo decurso do tempo. Não resulta de qualquer decisão do organismo de segurança social ou a instituição particular autorizada. Ou seja, estes não emitem qualquer decisão que exponha os motivos que determinam a não selecção de determinado candidato, como acontece com uma decisão de rejeição da candidatura, único caso em que se prevê a competência do tribunal de família e menores para, em sede de recurso, se pronunciar sobre a bondade de tal decisão – art. 46º, nº 1 (esta competência resulta, aliás, do disposto no art. 29º, b) do RJPA, segundo o qual “Compete, em especial, ao tribunal em matéria de adoção: (…) b) Apreciar e decidir os recursos das decisões de rejeição de candidatura a adoção proferidas pelos organismos de segurança social ou pelas instituições particulares autorizadas”).
Nem se diga que a caducidade do certificado de selecção tem a mesma consequência da rejeição de candidatura. É que neste caso, apenas cabe recurso a interpor no prazo de 30 dias, para o tribunal competente em matéria de família e menores da área da sede do organismo da segurança social ou da instituição particular autorizada – art. 46º, nº 1. A caducidade do certificado de selecção, não sendo impugnável para o tribunal, determina o arquivamento do processo de candidatura. Ainda assim, tal como é referido na carta que foi dirigida aos apelantes pela SCML, “O arquivamento da presente candidatura não impede a apresentação de uma nova candidatura à adoção, podendo solicitar a documentação necessária para o email (…), estando dispensado da frequência da sessão informativa (…) bem como poderão ser aproveitados elementos de avaliação da candidatura anterior”. Mesmo que os apelantes tivessem dirigido um pedido expresso de renovação do certificado de selecção antes de ocorrer a caducidade, tal como prevê o nº 1 do art. 45º do RJPA, ainda assim teria de ser efectuada a reapreciação da candidatura, aplicando-se com a necessárias adaptações o disposto no art. 43º.
É certo que se o tribunal de família e menores, depois de cumpridas as formalidades previstas no art. 46º, nº 2 e 3 (que não caso concreto não foram observadas), entender que a decisão deve ser revogada, o processo regressa ao organismo que emitiu a decisão de rejeição, para aí se proceder a nova avaliação da mesma candidatura (e não, como pretendem os apelantes com esta acção, determinar a renovação do certificado de selecção, mantendo os autores como candidatos, “com o prosseguimento do processo de adoção até à sua fase final”). Daí os apelantes defenderem em sede de recurso que os efeitos práticos de uma e outra situação são os mesmos.
No entanto, não se pode negar que os efeitos jurídicos são distintos e importam, sem dúvida, uma diferente e importante apreciação ao nível da competência. E não é pelo facto de em ambos os casos estar em causa matéria de família, como é a constituição do vínculo da adopção, expressamente previsto no art. 123º, 1, c), que a questão deve ser dirimida.
No RJPA a intervenção do tribunal está expressamente prevista nos arts. 28º e 29º. Segundo o primeiro dos artigos citados “Os tribunais exercem no processo de adoção as funções que a Constituição lhes confere, garantindo o cumprimento da lei, assegurando a promoção e defesa dos direitos das crianças e fazendo prevalecer o seu superior interesse, sem prejuízo da consideração devida aos interesses legítimos das famílias biológicas e dos adotantes ou candidatos à adoção”.
E, nos termos do art. 29º: “Compete, em especial, ao tribunal em matéria de adoção:
- a)Presidir à prestação do consentimento prévio para a adoção;
- b)Apreciar e decidir os recursos das decisões de rejeição de candidatura a adoção proferidas pelos organismos de segurança social ou pelas instituições particulares autorizadas;
- c)Estando pendente processo de promoção e proteção ou tutelar cível, decidir sobre a conformidade da confiança administrativa com o interesse da criança;
- d)Nomear curador provisório logo que decretada a confiança com vista à adoção ou decidida a confiança administrativa e, bem assim, proceder à transferência da curadoria provisória para o candidato a adotante logo que identificado;
- e)Decretar a adoção e decidir sobre a composição do nome da criança adotada;
- f)Autorizar excecionalmente a manutenção de contactos pessoais entre o adotado e elementos da família biológica, nos termos previstos no n.º 3 do artigo 1986.º do Código Civil, bem como determinar a sua cessação;
- g)Decidir do incidente de revisão da adoção;
h) Conceder autorização para acesso a elementos da história pessoal do adotado nos termos previstos nos n.os 6 e 7 do artigo 6.º”.
A competência que é conferida aos tribunais ao abrigo da al. b) deste artigo insere-se na fase preparatória do processo de adopção que, como vimos, integra as actividades desenvolvidas pelos organismos de segurança social ou pelas instituições particulares autorizadas, nomeadamente a avaliação e selecção de candidatos a adoptantes.
Sendo esta fase eminentemente administrativa, os actos praticados no seu decurso são actos administrativos (cfr. art. 148º do Código Procedimento Administrativo), cabendo aos Tribunais Administrativos dirimir os conflitos que tenham por objecto as questões que os mesmos suscitam, designadamente as previstas nas als. a) e c) do art. 4º do ETAF, com a única excepção prevista no art. 46º, nº 1 do RJPA.
E, de acordo com o art. 51º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) “são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos”.
Deste modo, sem dúvida que no caso dos autos a apreciação relativa ao acto praticado pela SCML, que considerou como caducado o certificado de selecção dos autores como candidatos à adopção, é da competência dos tribunais administrativos e não dos juízos de família e menores (cuja competência é, como vimos, residual – art. 64º do CPC).
Nos termos do art. 96º do CPC, a infracção das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal, traduzindo-se numa excepção dilatória (art. 577º do CPC), de conhecimento oficioso do tribunal (art. 578º do CPC), que, consoante o tipo de processo e a fase processual em curso, acarreta a absolvição da instância ou o indeferimento liminar da petição inicial quando o processo o comportar (arts. 99º, n.º 1, 278º, n.º 1, al. a) e 577º, al. a), do CPC).
Assim, bem andou a primeira instância ao julgar verificada a excepção de incompetência absoluta do tribunal, absolvendo a ré Santa Casa de Misericórdia de Lisboa da instância.
O recurso improcede.
