0520/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- São actos de execução os que, no âmbito do mesmo procedimento, têm como pressuposto necessário uma definição de situação jurídica contida em anterior acto administrativo.

II- Não assume tal natureza de mero acto de execução de uma deliberação camarária que decidiu intimar os proprietários de determinado prédio urbano a realizarem nele, em determinado prazo, obras de conservação, sob pena de a Administração o fazer a expensas suas, o acto que manda notificar esses proprietários para efectuarem o pagamento de quantia correspondente ao valor dessas mesmas obras, apurado em orçamento elaborado pelos serviços camarários posteriormente aquela deliberação e não notificado aos interessados proprietários.

III- Tal acto reveste alcance inovador e lesivo dos interesses destes interessados, sendo, por isso, susceptível de impugnação contenciosa.

IV- A rejeição de um recurso contencioso de acto de execução tem que assentar na recorribilidade (ou estabilidade por falta de impugnação administrativa) do acto exequendo, bem como na respectiva notificação, nos termos legais, de modo permitir-se uma impugnação efectiva.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…, B… e C…, com os sinais dos autos, vieram interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (TAFL), de 7.12.06, que rejeitou, por irrecorribilidade do acto impugnado, o recurso contencioso de anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal do Barreiro, de 10.1.02,que ordenou a notificação das recorrentes para que efectuassem o pagamento da quantia de € 24.002,15, correspondente ao valor das obras de reparação mandadas efectuar no prédio urbano, arrendado e pertencente às recorrentes, e sito na Rua …, nº …, no Barreiro.

Apresentaram alegação, com as seguintes conclusões:

1º O único acto administrativo passível de recurso contencioso, seria o acto administrativo que, nos termos do artigo 15º, nº 2, do RAU, tivesse aprovado o orçamento das obras a realizar no prédio das Recorrentes;

2º Seria esse acto que, verdadeira e efectivamente, iria lesar a esfera juridico-patrimonial das Recorrentes;

3º E como acto lesivo seria pois, recorrível contenciosamente;

4º Contudo, embora tal acto tenha sido produzido, a realidade é que o mesmo nunca chegou a ser notificado às recorrentes;

5º E não tendo sido notificado às Recorrentes, não chegou a produzir qualquer tipo de efeitos;

6º Assim, o único acto administrativo que lesou a esfera jurídico-patrimonial das Recorrentes foi o acto impugnado nos presentes Autos, o acto de 10-01.2002;

7º Tal acto não era assim um acto de execução da deliberação da CMB de 09.08.1995;

8º Assim, ao considerar que o acto impugnado era um mero acto de execução da deliberação referida na conclusão anteriorize, portanto, não recorrível contenciosamente, a sentença ora recorrida é ilegal por violação do artigo 268º, nº 4, da Constituição da República Portuguesa, devendo por isso ser revogada por V. Exªs, fazendo-se assim a devida e merecida

JUSTIÇA

Não houve contra-alegação.

A Exma Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

Vem o presente recurso interposto da decisão que julgou procedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, rejeitando o recurso contencioso com fundamento na manifesta ilegalidade nos termos do artº 57 § 4 do STA e 25º, nº 1 do CPTTA.

O objecto do recurso centra-se no despacho de 10.01.02 do Presidente da Câmara Municipal do Barreiro que ordenou o pagamento voluntário de 24.002,15 € referentes às obras de substituição de uma conduta de água no prédio urbano sito no Barreiro, propriedade dos requerentes.

Discute-se os efeitos deste acto.

Alegam as ora recorrentes que nunca foram notificadas do acto administrativo de 14.02.00 que aprovou o orçamento das obras, determinada na deliberação da Câmara Municipal do Barreiro, de 27.11.98, pelo que o acto administrativo impugnado é o de 10.01.02.

Porém, como consta da matéria de facto assente nos autos, as requerentes foram notificadas editalmente após a devolução dos ofícios e talões do correio dos avisos de recepção para notificação (vide ponto F – fls. 87), tal como tiveram conhecimento de todos os trâmites da actuação da Câmara.

Deste modo, somos de parecer que deverá improceder a alegada falta de notificação e em consequência entender-se no seguimento da posição assumida pelo Mº Pº a pá. 54 a 56 que o acto agora impugnado (emissão de factura para pagamento) é um acto material, executório dos actos administrativos anteriores designadamente, de deliberação de 09.08.95, e por isso irrecorrível, por não ser susceptível de, por si só, criar lesão (vide jurisprudência assinalada na decisão do TCA).

Assim, deverá julgar-se procedente o recurso mantendo-se a decisão recorrida.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

A. Em 09.08.1995 a CMB deliberou homologar o auto de vistoria datado de 17.05.1995, relativo ao prédio sito na R. …, nº …, no Barreiro e intimar as ora Recorrentes, na qualidade de proprietárias do referido prédio, a procederam voluntariamente a diversas obras de conservação e beneficiação no prédio, designadamente à reparação integral da coluna de abastecimento de água no prédio, obras a iniciar no prazo de 15 dias e a concluir no prazo de 45 dias, sob pena de a CMB efectuar as referidas obras e proceder à cobrança das respectivas despesas, conforme documentos constantes da Pasta do PA (não numerado), relativos ao mencionado Auto de Vistoria, à deliberação de 09.08.1995 da CMB e respectivos Editais, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

B. A deliberação da CMB de 09.081995, acima referida, foi publicada por Editais datados de 30.01.1996 e de 13.02.1996, afixados nos Paços do Concelho e publicados no DR, III série, de 17.05.1996 (cf. editais na I Pasta do PA (não numerado), documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

C. Foi enviada às ora Recorrentes, enquanto proprietárias do prédio acima referido, uma carta registada com aviso de recepção, comunicando-lhe o teor da deliberação da CMB de 09.08.1995, acima referida, carta essa que não foi levantada nos correios (cf. Informação datada de 24.01.1996 e correspondentes ofícios e talões de correio, na I Pasta do PA (não numerado).

D. As ora Recorrente recusaram-se a receber uma notificação pessoal efectuada pela autoridade policial com o teor da deliberação da CMB de 09.08.1995, acima referida (cf. Informação datada de 24.01.1996, notas de notificação da Policia de Segurança Pública (PSP) e ofícios, na I Pasta do PA (não numerado).

E. Em 27.11.1998 a CMB deliberou mandar proceder a diversas obras de conservação e beneficiação no prédio, designadamente à reparação integral da coluna de abastecimento de água no prédio sito na R. …, nº …, no Barreiro, deliberou mandar elaborar orçamento do custo das mencionadas obras e deliberou mandar dar conhecimento daquelas decisões aos proprietários do prédio (cf. a referida deliberação e proposta anexa na II Pasta do PA (não numerado).

F. Em 19.02.1999 e 24.02.1999 a referida deliberação de 27.11.1998 foi comunicada às ora Recorrentes através dos ofícios nº 197, 198 e 199, todos de 04.02.1999 (cf. ofícios e talões dos correios de aviso de recepção na II Pasta do PA (não numerado).

G. Em 06.10.1999 foi celebrado pela CMB um orçamento das obras de conservação e beneficiação no prédio, designadamente de reparação integral da coluna de abastecimento de água no prédio sito na R. …, nº …, no Barreiro, determinadas na deliberação da CMB de 27.11.1998, acima referida, que indica um valor total de 1740.000$00 (equivalente a 8679,08€) (cf. o orçamento na II Pasta do PA (não numerado).

H. O valor das obras de conservação e beneficiação no prédio, designadamente a reparação integral da coluna de abastecimento de água no prédio sito na R. …, nº …, no Barreiro, determinadas na deliberação da CMB de 27.11.1998, foi publicitado por Edital datado de 14.03.2000, afixado nos Paços do Concelho (cf. Edital na II Pasta do PA (não numerado), documento que aqui se dá por integralmente reproduzido.

I. Em data não concretamente apurada foram efectuadas as obras de conservação e beneficiação no prédio, designadamente de reparação integral da coluna de abastecimento de água no prédio sito na R. …, nº …, no Barreiro, após adjudicação por ajuste directo da empreitada de obras a …, pelo valor de Esc. 3.850.000$00 (acordo; cfr. Auto de recepção de obras e despacho de ajuste directo datado de 07.03.2001 na III Pasta do PA (não numerado), documento que aqui se dá por integralmente reproduzido).

J. Em 26.07.2001 foi efectuado pela CMB um auto de vistoria ao prédio sito na R. …, nº …, no Barreiro, que detectou diversas anomalias no prédio, designadamente relativas ao telhado do prédio, à escada, algerozes, caldeira, chaminé e estado do 6º andar, e propôs a realização das correspondente sobras, conforme Auto na II Pasta do PA (não numerado), documento que aqui se dá por inteiramente reproduzido.

K. Em 10.08.2001 o Presidente da CMB determinou a notificação dos proprietários do prédio sito na R. …, nº …, no Barreiro, do conteúdo do auto de vistoria realizado a 26.07.2001, para realizar as obras propostas, obras a iniciar no prazo de 15 dias e a realizar em 45 dias (cf. a citada decisão da II Pasta do PA (não numerado), documento que aqui se dá por inteiramente reproduzido.

L. Em 26.09.2001 a CMB deliberou por maioria de votos aprovar como trabalhos não contratados na empreitada de obras no prédio sito na R. …, nº …, no Barreiro, a substituição da porta existente e a substituição de ramais, no valor total de Esc. 962.000$00 conforme proposta e correspondente deliberação na III Pasta do (não numerado), documento que aqui se dá por inteiramente reproduzido).

M. Em 27.11.2001 foi comunicado às ora Recorrentes, A…, B… e C…, através dos ofícios nºs 2199, 2196 e 2197, todos datados de 13.09.2001, que por despacho de 10.08.2001 do Presidente da CMB estavam intimadas, na qualidade de proprietárias do prédio sito na R. …, nº …, no Barreiro, a proceder a diversas obras de conservação e beneficiação do citado prédio, designadamente relativas ao telhado do prédio, à escada, algerozes, caldeira, chaminé e estado do 6º andar, obra constantes do Auto de vistoria datado d e 26.07.2001, conforme ofícios e talões de aviso de recepção, constantes da II Pasta do PA (não numerado).

N. Em 18.10.2001 A… solicitou ao Presidente da CMB que lhe fosse concedida prorrogação de pelo menos 60 dias para a execução das obras de conservação e beneficiação do prédio sito na R. …, nº …, no Barreiro, designadamente relativas ao telhado do prédio, à escada, algerozes, caldeira, chaminé e estado do 6º andar, obra constantes do Auto de vistoria datado d e 26.07.2001 (cf. o requerimento na II Pasta do PA (não numerado).

O. Em 06.12.2001 o Presidente da CMB deferiu o pedido de prorrogação por mais 60 dias do prazo para execução das obras intimadas através do ofício nº 2199, de 01.09.2002 (cf. a referida decisão na II Pasta do PA (não numerado).

P. Em 26.12.2001 foram homologados pelo Vereador do Pelouro da CMB dois autos de medição do valor dos trabalhos executados no prédio sito na R. …, nº …, no Barreiro, altivos às obras referidas nas deliberações da CMB de 27.11.1998 e de 26.09.2001, conforme os referidos autos na III Pasta do PA (não numerado), documentos que aqui se dão por inteiramente reproduzidos.

Q. Em 10.01.2002 o previdente da CMB decidiu notificar as proprietárias do prédio sito na R. …, nº …, no Barreiro, para que no prazo de 30 dias procedessem ao pagamento voluntário da importância de €24.002,15, referente ao valor dos trabalhos executados no referido prédio, relativos às obras referidas nas deliberações da CMB de 27.11.1998 e de 26.09.2001 (cf. docs. De fls. 7, 8 e 9 dos autos e correspondente documento na Pasta III do PA (não numerado), documentos que aqui se dão por inteiramente reproduzidos).

R. Através do ofício/notificação da CMB nº 572002, datado de 23.01.2002, foi comunicado às ora Recorrentes o teor do despacho de 10.01.2002 do Presidente da CMB (acordo; cf. doc. de fls. 26 e 27 dos autos e correspondente documento na III Pasta do PA (não numerado), documentos que aqui se dão por inteiramente reproduzidos).

S. A decisão de 06.12.2001 do Presidente da CMB, acima referida, foi comunicada à Recorrente A… por ofício da CMB datado de 02.02.2002 (cf. o referido ofício e aviso de recepção na II Pasta do PA (não numerado).

3. A sentença recorrida decidiu rejeitar, por ilegal interposição, o recurso contencioso do despacho, de 10.1.02, do Presidente da Câmara Municipal do Barreiro, pelo qual foi ordenada a notificação das recorrentes para que procedessem ao pagamento da quantia de € 23. 502,15, correspondente ao valor das obras de conservação executadas, por determinação camarária, no prédio urbano de que são proprietárias, sito na R. …, nº …, no Barreiro.

Para assim decidir, baseou-se a sentença no entendimento de que o acto era insusceptível de impugnação contenciosa, na medida em que «apenas visa concretizar o já determinado pela deliberação da CMB de 09.08.1995», pela qual foi «decidido intimar as ora recorrentes, na qualidade de proprietárias do referido prédio, a procederem voluntariamente a diversas obras de conservação e beneficiação no prédio, designadamente à reparação da coluna de abastecimento de água no prédio, obras a iniciar no prazo de 15 dias e a concluir no prazo 45 dias, sob pena de a CMB efectuar as referidas obras e proceder à cobrança das respectivas despesas».

Contra o decidido, alegam as recorrentes que o único acto lesivo e, por isso, passível de impugnação contenciosa seria o que aprovou o orçamento das obras realizadas. Mas que, por não ter chegado a ser-lhes notificado, esse acto não produziu efeitos. Pelo que – concluem as recorrentes – o acto impugnado (de 10.1.02) foi «o único que lesou a esfera jurídica das recorrentes», sendo, por isso, objecto idóneo do recurso contencioso, ao contrário do que entendeu a sentença recorrida.

Vejamos, pois.

Antes de mais, recordemos o essencial da matéria de facto apurada, sem controvérsia, na sentença recorrida:

- em 9.8.95, a Câmara Municipal do Barreiro deliberou homologar auto de vistoria, realizada em 7.5.95, no indicado prédio das recorrentes e intimar estas a procederem, em determinado prazo, a obras de reparação nesse prédio, sob pena de a própria Câmara efectuar tais obras, a expensas das recorrentes (ponto A., da matéria de facto).

- tendo as recorrentes recusado a notificação pessoal dessa deliberação, a Câmara Municipal do Barreiro deliberou, em 27.11.98, proceder às obras de conservação nela indicadas, mandar elaborar o correspondente orçamento e dar conhecimento de tais decisões às recorrentes (pontos D, E. e F., da matéria de facto).

- esse orçamento foi elaborado, em 6.10.99, pelos serviços camarários, sendo publicitado, por edital de 14.3.2000 (pontos G e H., da matéria de facto).

- em 26.9.01, a Câmara Municipal do Barreiro deliberou aprovar proposta de realização, no mesmo prédio das recorrentes, trabalhos de conservação, no valor de Esc. 962. 000$00, cuja necessidade foi revelada pela efectivação das obras de conservação anteriormente determinadas (ponto L., da matéria de facto).

- finalmente, por ofício de 23.1.02, foi comunicado às recorrentes o despacho impugnado, de 10.1.02, pelo qual o Presidente da Câmara Municipal do Barreiro mandou notificá-las para que procedessem ao pagamento da quantia de € 24. 002,15, correspondente ao valor das obras, realizadas em cumprimento das indicadas deliberações de 27.11.98 e de 26.9.01 (ponto R., da matéria de facto).

Como se viu, a sentença recorrida decidiu rejeitar o recurso contencioso deste último despacho (de 10.1.02), que considerou ser de mera execução da deliberação inicial, de 9.8.95.

E, como é sabido, são actos de mera execução e, por isso, insusceptíveis de impugnação contenciosa, por falta de legalidade própria, os que «no âmbito do mesmo procedimento, têm como pressuposto necessário uma definição de situação jurídica contida em anterior acto definitivo» – J. M. R. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Lisboa 1981, 282.

Ora, no que respeita, desde logo, às obras de conservação a que se referem as deliberações de 9.8.95 e 27.11.98, a situação jurídica das interessadas ora recorrentes não ficou completamente definida com a primeira destas deliberações, a intimar as proprietárias recorrentes à realização das obras, nem com a segunda (de 27.11.98) que, além de concretizar a anunciada decisão de proceder a tais obras, a expensas das proprietárias, mandou elaborar o correspondente orçamento.

Com efeito, só com a elaboração deste as recorrentes puderam ficar inteiradas do grau de lesividade da anterior decisão que lhes impôs a obrigação de realizar as referidas obras e de suportar o correspondente encargo financeiro.

A propósito, veja-se o disposto no art. 15 do Regime do Arrendamento Urbano Aprovado pelo DL 321-B/99, de 15 de Outubro., vigente na data do despacho impugnado e invocado pelas recorrentes, onde se dispõe que o início das obras de execução administrativa deve «ser precedido da elaboração de um orçamento do respectivo custo, a comunicar ao senhorio, por escrito, e que representa o valor máximo pelo qual este é responsável» (nº 2).

Assim, o acto impugnado, que aprovou, implicitamente, tal orçamento, ordenando a notificação das recorrentes para que procedessem ao pagamento da quantia em que se incluía o correspondente valor, tem alcance inovador e lesivo, relativamente às indicadas deliberações de 9.8.95 e de 27.11.98. Daí que, ao invés do que entendeu a sentença, seja de considerar esse mesmo acto como susceptível de impugnação contenciosa. Neste sentido, veja-se o acórdão, de 3.11.05 (Rº 565/05), no qual, embora considerando-se lesivo e recorrível o acto que ordena ao proprietário de um muro que o repare e consolide em certo prazo, sob pena de a Administração o fazer a expensas suas, se julgou como inovador e, por isso, susceptível de impugnação contenciosa o acto posterior que, além de repetir aquela ordem, manda que se comunique ao interessado o conteúdo de um orçamento donde consta a discriminação dos trabalhos a realizar e uma estimativa do seu custo.

E à mesma conclusão, no sentido da recorribilidade contenciosa do acto impugnado, se chega também pela consideração desse mesmo acto, na parte em que se reporta à deliberação de 26.9.01.

É certo que, neste caso, a proposta aprovada continha a indicação do próprio valor das obras de conservação em causa. Pelo que, ao mandar notificar as recorrentes para o pagamento desse valor, o acto impugnado reveste a natureza de mero acto de execução, conforme o conceito acima referido. O que, em princípio, levaria a que, nessa parte, não fosse contenciosamente impugnável, por não ser acto directamente lesivo.

«Mas, para assim ser – como bem se decidiu no acórdão desta Subsecção, de 14.12.05 (Rº 985/05), referindo-se igualmente ao actos confirmativos – é imprescindível que o acto confirmado e o acto executado o sejam, pois a irrecorribilidade do acto confirmativo e do acto de mera execução radicam, justamente, na recorribilidade daqueles dois. Daqui decorre, naturalmente, que a rejeição de um recurso contencioso de um acto com estas características – confirmativo ou de execução – tem que assentar na recorribilidade (ou estabilidade por falta de impugnação administrativa) do acto confirmado ou do acto exequenda, mas também na sua notificação nos termos legais (artº 68 do CPA), de modo a permitir-se uma impugnação efectiva. De resto – acrescenta o mesmo aresto – a lei afirma-o expressamente, para o acto confirmativo (artº 55 da LPTA: «O recurso só pode ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto do acto recorrido quando o acto anterior tiver sido objecto de notificação ao recorrente …») mas é uma decorrência lógica do princípio constitucional que impõe a notificação de quaisquer actos administrativos (artº 268, nº 3, da CRP) e também da regra segundo a qual os actos constitutivos de deveres ou encargos (seria o caso) só começam a produzir efeitos a partir da sua notificação (nos termos legais) aos destinatários (artº 132, nº 1, do CPA). Vejam-se a este propósito, os acórdãos deste STA de 19.6.97 no recurso 40731, de 25.6.98 no recurso 41601, de 22.11.01 no recurso 47979 e de 25.6.98 no recurso 1834/02, entre outros».

Ora, no caso sujeito, decorre da matéria de facto apurada que a mencionada deliberação de 26.9.01, agora em causa, não foi objecto de notificação às interessadas ora recorrentes.

Face ao que, de acordo com o antes exposto, não deveria ter sido rejeitado o recurso contencioso interposto do acto impugnado, apesar de este ter como pressuposto necessário a definição contida nessa deliberação, ou seja, apesar constituir, relativamente a essa deliberação, mero acto de execução.

Termos em que se conclui pela procedência da alegação das recorrentes, ao defenderem a recorribilidade contenciosa do acto impugnado.

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa dos autos ao tribunal recorrido, para aí prosseguirem seus termos, com conhecimento do mérito do recurso contencioso, se a tanto outra razão não obstar.

Sem custas.

Lisboa, 24 de Abril de 2008. - Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.