Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
S. … – residente na rua …, Porto – vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto – em 07.12.2011 – que decidiu julgar improcedente a sua pretensão cautelar de ver suspensa a eficácia do despejo administrativo determinado pela Câmara Municipal do Porto [CMP].
Conclui assim as suas alegações:
1- O TAF incorreu em erro de julgamento, pelo que deverá ser revogada a sentença recorrida, por julgar não verificados os requisitos do artigo 120º CPTA;
2- A suspensão do acto que ordenou o despejo administrativo da recorrente é uma providência cautelar antecipatória;
3- O TAF violou as disposições conjugadas das alíneas a) e c) do nº1, e o nº2, do artigo 120º do CPTA;
4- Ao invés do dito na sentença recorrida, encontra-se verificado o critério previsto na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA;
5- A recorrente nunca foi notificada pelo Município do Porto [MP] de que ela e as 2 filhas menores não faziam parte do agregado familiar relativo ao locado em questão;
6- A requerente não tem para onde ir morar com as duas filhas menores e não tem possibilidades financeiras para suportar despesas inerentes a uma renda social;
7- Atentos os fundamentos da invalidade do acto, é evidente, explícita e inequívoca, a procedência do pedido impugnatório formulada na acção principal;
8- Num juízo perfunctório, resulta procedente o vício de violação de lei por violação do conteúdo essencial do direito à habitação, pois que indiciariamente resulta o facto de o despejo administrativo ser determinado por comportamento do MP que nunca a notificou de que não fazia parte do agregado familiar relativo ao locado em questão;
9- É provável a procedência do pedido da acção principal - alínea c) do nº1 do artigo 120º do CPTA;
10- Encontram-se, também, verificados os requisitos previstos na 1ª parte da alínea c) do nº1, quer do nº2 do artigo 120º do CPTA;
11- No caso em que é ordenado o despejo do locado, sem que a recorrente tenha para onde ir morar com as filhas menores e sem possibilidades de suportar os encargos com despesas de casa social, não será possível proceder em sede de execução de sentença à reintegração específica;
12- Verifica-se ainda periculum in mora, conforme o preceituado na alínea c) do nº1 do artigo 120º do CPTA;
13- O que está em causa na acção principal é a validade do acto;
14- Resulta provado nos autos que a aqui recorrente tem a seu cargo duas filhas menores e sobrevive do rendimento social mínimo;
15- A invocada falta de possibilidades financeiras surgirá agravada com o despejo administrativo.
16- Tratam-se de prejuízos de difícil reparação, que respeitam à pretensão formulada na acção principal;
17- Não resultam provados nos autos factos donde se possa concluir que caso fosse decretada a providência cautelar ocorreria a produção de danos para o interesse público;
18- Estão preenchidos os requisitos previstos no nº2 do artigo 120º CPTA;
19- Verifica-se manifesta procedência da acção principal [a) do nº1 do 120º], sendo provável a procedência da acção principal e, verifica-se o periculum in mora [c) do nº1 do 120º] e não ocorrendo danos para o interesse público em presença com a concessão da providência cautelar [nº2 do 120º], deve haver lugar ao deferimento do pedido de suspensão do despejo administrativo da casa em questão;
20- Ao decidir de forma diversa, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, pelo que deverá ser revogada.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, bem como o deferimento da suspensão de eficácia.
O recorrido não apresentou contra-alegações.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] a favor do não provimento do recurso jurisdicional.
De Facto
São os seguintes os factos considerados sumariamente provados na sentença recorrida:
1- Em data que se desconhece, mas que mediará entre o início do ano de 2006 e o dia 21.03.2007, foi apresentado na Domus Social, EM, uma Declaração de Actualização de Dados, referente à titular do fogo M. …, assinada por P. …, na qual constava como pessoas residentes: P. …; S. …; E. … e SF. … - folha 230 do PA;
2- Em 23.03.2007, M. …, declara encontrar-se a residir com o seu filho P. … e requer uma redução da renda - ver folha 238 do PA;
3- Em 23.08.2009 faleceu P. …, irmão da requerente - ver certidão de óbito a folha 16 dos autos;
4- A 23.03.2011, foi apresentado na Domus Social, EM, uma Declaração de Actualização de Dados do Agregado, na qual a titular do fogo M. … se declara única ocupante do mesmo, sendo essa Declaração assinada a rogo por S. … - ver folha 272 do PA;
5- Em 30.05.2011 faleceu M. …, mãe da requerente - ver certidão de óbito de folha 17 dos autos;
6- Em 13.06.2011, a agora requerente solicita ao Director da Domus Social a atribuição do direito à habitação da fracção sita na Rua …, referindo que a sua mãe nunca a inscreveu, nem às suas filhas, como fazendo parte do agregado familiar e que por isso requereu a atribuição de uma casa num dos bairros camarários – ver folha 280 e 281 do PA;
7- No dia 20.09.2011, a requerente foi notificada pessoalmente do EDITAL datado de 15.09.2011, com o seguinte teor [ver folhas 310, 311 e 312-verso do PA, e folhas 28 e 29 dos autos]:
A Casa 1º C, da entrada …, da Rua …, do Agrupamento Habitacional da Pasteleira propriedade do Município do Porto, encontra-se presentemente ocupada por S. ….
Compulsado o processo administrativo referente à casa em questão, verifica-se que V.ª Ex.ª não é titular do direito de ocupação do fogo, pelo que tal ocupação não está devidamente legitimada.
Assim, nos termos do disposto no artigo 156° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, está a Câmara Municipal do Porto, enquanto concedente da casa, legitimada a decidir e a proceder ao desalojamento da mesma.
Notificado o projecto de desocupação e tomada de posse administrativa, em 01 de Agosto de 2011, a interessada pronunciou-se em sede de audiência prévia, não tendo contudo conseguido afastar os pressupostos do projecto de decisão de desocupação e tomada de posse administrativa, uma vez que não fazendo parte do agregado familiar autorizado e não tendo apresentado qualquer título que legitime a sua permanência na habitação, os fundamentos mantêm-se.
Assim, com os fundamentos acima enunciados e em conformidade com este meu despacho, ao abrigo das competências que me são conferidas, por delegação de competências conferida pela Ordem de Serviço nºI/144599/09/CMP, de 4 de Novembro, publicada no Boletim nº3838, de 10 de Novembro de 2009, com as alterações da Ordem de Serviço nºI/537201/1O/CMP, de 16 de Abril de 2010, ao abrigo do disposto no artigo 68º, nº2, da Lei nº169/99, de 18 de Setembro, republicada pela Lei nº5-A/2002, de 11 de Janeiro e com as declarações de rectificação nº4/02 e 9/02, de 6 de Fevereiro e 5 de Março, respectivamente, determino a desocupação e tomada de posse administrativa da casa 10 C, da entrada …, da Rua …, do Agrupamento Habitacional da Pasteleira encarregando-se, para o efeito, os serviços da Gestão do Parque Habitacional da Domus Social, EEM, que deverá tomar posse administrativa da mesma.
Mais ficam os ocupantes e demais interessados notificados, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 152º do Código de Procedimento Administrativo conjugado com o nº6 do artigo 3º da Lei nº21/2009, de 20 de Maio, de que dispõem de um prazo de 90 dias para desocupar e entregar a habitação livre de pessoas e bens, devendo esta determinação ser voluntariamente cumprida por todos aqueles que ocupam a casa.
Caso não ocorra a desocupação e entrega da habitação nos termos e no prazo determinado, ordenar-se-á e executar-se-á o respectivo despejo administrativo, com recurso às autoridades policiais se necessário, removendo-se todos os bens que se encontrem no fogo habitacional, os quais serão depositados em local designado para o efeito.
Mais determino que se informe que todos os bens que se encontram na habitação e que não sejam voluntária e tempestivamente removidos pelos respectivos proprietários, serão arrolados, removidos e depositados em armazém designado para o efeito, onde poderão ser levantados pelos seus proprietários, mediante o pagamento da taxa a que houver lugar, de tudo se informando os interessados.
Se cumprido um ano desde a data do respectivo armazenamento os interessados não procederem à reclamação da restituição das coisas, serão irrevogavelmente consideradas como abandonadas e perdidas a favor do Município do Porto, que as adquirirá por ocupação, nos termos do disposto no artigo 1318° e seguintes do Código Civil.
Nada mais foi dado como sumariamente provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A requerente cautelar veio pedir ao TAF que suspendesse na sua execução a decisão administrativa que determinou a desocupação e tomada de posse administrativa da casa que vem ocupando, no chamado Agrupamento Habitacional da Pasteleira [Porto], devendo-o fazer, ela e demais ocupantes, voluntariamente, dentro do prazo de 90 dias.
Para o efeito, articula que o despejo ordenado pela CMP se traduz numa solução drástica e desproporcional susceptível de lhe causar prejuízos irreparáveis enquanto espera pela decisão definitiva da acção impugnatória que irá intentar [não é referida, no âmbito do requerimento cautelar, qualquer alínea do nº1 do artigo 120º do CPTA].
O TAF, após ter fixado os factos sumariamente provados, como ficaram ditos acima, proferiu o seguinte julgamento de direito:
[…]
Cumpre analisar os pressupostos do decretamento, ou não, da providência, conforme os requisitos estabelecidos na alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
Sobre este assunto em primeiro lugar é necessário que se encontrem preenchidos os requisitos cumulativos previstos naquele preceito de periculum in mora, facto consumado ou da aparência do direito. Basta que um destes requisitos não esteja preenchido para que a providência não possa ser decretada.
No seguimento do que acima se deu por assente na matéria de facto, verifica-se que à requerente nunca foi reconhecido o direito de ocupação da habitação em causa. Mesmo tendo em conta que tivesse havido uma declaração a indicá-la como ocupante – ver ponto 1) da matéria de facto - para além de sobre a mesma nunca ter sido tomada qualquer decisão, resulta que tal requerimento não é apresentado pela própria concessionária, mas pelo seu filho, sendo que o mesmo nem sequer assina a rogo. Por outro lado, após tal requerimento, por duas vezes, inequivocamente, foram apresentados documentos no sentido de que a ocupante fogo era apenas a titular e o seu filho – ver ponto 2) da matéria de facto - e posteriormente sendo apenas a titular a ocupante do mesmo – ver ponto 4) da matéria de facto. Neste último documento, a própria requerente assina a rogo pela sua mãe, sendo que não podia desconhecer que do mesmo não constava.
Assim, ainda que houvesse uma primeira declaração, logo após a mesma a titular do direito à ocupação declara em sentido contrário; o que só por si faz precludir ou desistir daquela primeira declaração [caso assim fosse entendida, uma vez que não é a titular do direito à ocupação que a declara, nem assina, nem autoriza a sua assinatura, por não constar que a mesma é feita a rogo].
Na última declaração, a própria requerente a assina a rogo da titular do direito à ocupação, sendo que não menciona mais ninguém no espaço destinado ao agregado familiar. A requerente muito bem sabe que não estava autorizada a ocupar o fogo em referência, porquanto isso mesmo refere quando pede que lhe seja atribuído o direito à habitação – ver ponto 6 da matéria de facto.
Desta forma, não sendo ocupante autorizada do fogo, a requerente não tem a mínima aparência do direito pelo seu lado.
Basta a falta de aparência do direito para ficar precludida a possibilidade de análise do periculum in mora.
Resulta, ainda, que o interesse público é superior ao privado em presença, pois de outra forma, seria permitir a atribuição de habitação social de forma ínvia, mesmo ilegal, por força do facto consumado de ocupação da habitação com anterior ou falecido titular, o que não foi em caso algum a previsão do legislador, nem se entende que assim possa ser, porquanto de outra forma, seria distorcer as regras de atribuição de habitação social.
A própria requerente tenta aproveitar uma irregularidade para tentar posicionar-se numa situação de vantagem processual, o que não é admissível.
[…]
A requerente cautelar, agora como recorrente, vem imputar erro de julgamento de direito a esta sentença do TAF do Porto. Alega que a providência cautelar por ela requerida tem natureza antecipatória, e que se encontram preenchidos os pressupostos exigidos pelas alíneas a) e c) do nº1, e nº2, do artigo 120º do CPTA.
Sublinha-se que a recorrente não impugna o julgamento de facto realizado pelo TAF, aceitando, portanto, a fidelidade e a suficiência do mesmo para o pertinente julgamento de direito. E tão pouco aponta qualquer nulidade à sentença recorrida.
Ao conhecimento desse erro de julgamento de direito se reduz, pois, o objecto deste recurso jurisdicional.
III. De forma muito gratuita, porque desprovida de explicação plausível, a recorrente vem alegar ser errado qualificar a providência cautelar por ela requerida como conservatória, pois é antecipatória.
De facto, o TAF, ao fazer a sua breve apreciação jurídica à volta da alínea b), do nº1 do artigo 120º do CPTA, considerou a providência requerida como conservatória. E bem.
Efectivamente, a concreta providência cautelar será de natureza conservatória quando o requerente pretenda manter, ou conservar, um certo direito, um certo statu quo, visando que ele não se altere, e terá natureza antecipatória se procurar alterar o statu quo, antecipando uma situação que não existia anteriormente [ver AC STA de 24.11.2004, Rº01011/04; AC STA de 13.01.2005, Rº01273/04; ver Isabel Celeste Fonseca, in Dos Novos Processos Urgentes no Contencioso Administrativo, páginas 66 a 68, e in Introdução ao Estudo Sistemático da Tutela Cautelar, páginas 120 e seguintes].
Ora, cremos ser bastante claro, no presente caso, que o pedido da requerente cautelar visa manter, preservar, o gozo da casa que vem ocupando no Agrupamento Habitacional da Pasteleira, pertença do MP.
Ela pretende é evitar a alteração decorrente do acto em causa, consistente no seu desalojamento, mediante a preservação do actual gozo do imóvel até que seja definitivamente decidida a acção principal, que vai intentar. Ou seja, a sua pretensão cautelar é, claramente, de natureza conservatória. Mais, traduzindo-se num pedido de suspensão de eficácia diremos, até, que integra o protótipo das medidas com essa natureza.
Deste modo, ao trabalhar juridicamente a pretensão cautelar da ora recorrente no âmbito das medidas conservatórias [alínea b) do 120º], o TAF não errou no seu julgamento de direito.
Prossigamos.
A propósito do bom direito, enquanto pressuposto das providências cautelares, já dissemos o seguinte [AC TCAN de 19.02.2009, Rº951/08.4BEVIS-A]:
O pressuposto do bom direito encontra três níveis de exigência nas providências cautelares administrativas; Surge com a sua máxima intensidade no âmbito da alínea a), do nº1 do artigo 120º do CPTA, e aí se configura como manifesto fumus bonus, e exige que o julgador cautelar possa, mediante mera análise sumária, fazer um juízo de certeza sobre a evidente procedência da pretensão principal, formulada ou a formular no respectivo processo; Surge com média intensidade positiva no âmbito da alínea c), do nº1 do artigo 120º do CPTA, aplicável às providências antecipatórias, onde se traduz num mero fumus boni juris, ou seja, na probabilidade de procedência da pretensão do processo principal, deduzida ou a deduzir; E surge, por fim, com média intensidade negativa no âmbito da alínea b), do nº1 do artigo 120º do CPTA, aplicável às providências conservatórias, e onde se traduz num fumus non malus juris, ou seja, na exigência de que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.
No presente caso está em causa, apenas, a verificação, ou não, do manifesto fumus bonus [a)] e do fumus non malus juris [b)], precisamente porque estamos face a pretensão cautelar conservatória. Sendo certo que, caso não se verifique este último grau de bom direito, com toda a certeza que também não se verificará o primeiro deles.
O TAF enveredou por este caminho, económico, e concluiu pela não verificação do fumus non malus juris. A título subsidiário disse, ainda, que também sucumbiria a pretensão cautelar ao nível da ponderação de interesses e danos, exigida pelo nº2 do artigo 120º do CPTA.
A decisão administrativa cuja suspensão de eficácia foi solicitada a tribunal determinou a desocupação e tomada de posse administrativa da casa 10 C, da entrada nº…, da rua …, do Agrupamento Habitacional da Pasteleira, com base na falta de título de ocupação por parte da ora recorrente.
A invocação, incontestada, que é feita na decisão administrativa em causa do artigo 3º nº6 da Lei nº21/2009, de 20.05, reporta-nos de imediato ao âmbito do Decreto nº35106, de 06.11.1945, ao abrigo do qual teria sido concedida licença de ocupação do fogo à falecida mãe da recorrente [a Lei nº21/2009, de 20.05, revogou o Decreto nº35106, de 06.11.45, e fixou um regime transitório até à entrada em vigor do regime do arrendamento social].
Esse Decreto nº35106, de 06.11.1945, veio desenvolver o regime jurídico da habitação social [denominado de casas destinadas ao alojamento de famílias pobres] que foi criado pelo DL nº34486 de 06.04.1945.
Entre os treze artigos que integram esse diploma, destacam-se os 1º e 12º que prevêem, respectivamente, a concessão e a natureza do direito de ocupação dessas habitações, e as situações em que os respectivos ocupantes podem ser delas desalojados.
Assim, e nos termos do seu artigo 1º [Decreto nº35106] a ocupação das habitações a que se refere o decreto-lei nº34486, de 6 de Abril de 1945, será concedida a título precário, mediante licença da entidade proprietária, sob a forma de alvará, e de acordo com o seu artigo 12º, os ocupantes das casas podem ser desalojados sempre que se verifique não terem necessidade de ocupar a casa ou se tornem indignos do direito de ocupação que lhes foi concedido. § 1º O disposto neste artigo aplica-se especialmente aos moradores: 1º Que deixem de efectuar o pagamento das rendas dentro dos quinze dias posteriores à data do seu vencimento; 2º Que possuírem casa própria na mesma localidade e tenham possibilidade legal de a ocupar; 3º Que pelo seu comportamento provoquem escândalo público; 4º Que se recusem a patentear a casa ao representante da entidade proprietária incumbido de superintender no respectivo agrupamento; 5º Que não mantenham em bom estado de asseio a casa e terreno anexo; 6º Que procedam de forma a criar risco para a segurança e salubridade do prédio. § 2º O despejo das casas será feito pela polícia de segurança pública ou pela autoridade policial do concelho, a requisição da entidade proprietária.
Temos, portanto, que o Decreto nº35106 visou regular a relação jurídica estabelecida entre os proprietários das casas para famílias pobres [neste caso, o Município do Porto] e os respectivos ocupantes a título de licença precária, sendo que o artigo 12º do mesmo consagra a possibilidade de despejo administrativo sempre que os proprietários dessas casas sejam entidades públicas administrativas [como as autarquias locais], despejo que terá necessariamente como base uma decisão administrativa de pôr termo ao título de ocupação [a licença] da habitação por verificação de alguma das situações nele previstas.
É inquestionável, pois, que o artigo 1º desse Decreto exige que a ocupação precária de habitações para famílias pobres seja titulada por licença emitida pela entidade proprietária, sob a forma de alvará. Ou seja, não se trata da concessão de mera autorização, que venha permitir a utilização de um direito que já existia na esfera jurídica do interessado, mas da outorga de título que lhe confere um direito que ele não tinha, e confere-o a título precário.
Este direito precário de ocupação de fogo social tem por titular a pessoa a quem é conferido, que no caso era a mãe da recorrente, e o seu gozo estende-se ao agregado expressamente autorizado, que constitui os residentes autorizados a viver com o titular do direito. No presente caso, os residentes autorizados começaram por ser o filho da titular, P. …, a filha S. …, aqui recorrente, e as duas netas, E. … e SF. …. Porém, em 23.03.2011, a titular do fogo, em declaração assinada a rogo pela própria filha ora recorrente, veio comunicar à entidade proprietária ser a única ocupante da casa.
Foi nesta base que o TAF considerou não se verificar, sequer, o fumus non malus juris exigido pela na alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA. E parece-nos que bem. Na verdade, a carência de título, uma vez constatada pelo MP, e tal como já dissemos num outro aresto, é susceptível de ser, por si mesma, justificativa de uma decisão de desocupação do fogo [AC TCAN de 08.11.2007, Rº1322/04.7BEPRT].
A única razão apresentada pela recorrente para alicerçar o erro de julgamento de direito, quanto a este pressuposto do bom direito, é a de que nunca foi notificada pelo recorrido Município do Porto de que ela e as suas duas filhas menores não faziam parte do agregado familiar relativo ao locado em questão. Mas nem tinha que ser, pois era à titular do direito precário que competia, como aliás fez, e pelo punho da própria recorrente, sua filha, dar conta dos residentes que queria ver autorizados, e de cujo universo, tudo indica, ela deixou de fazer parte.
Não sendo titular da licença de ocupação, nem sequer ocupante autorizada do fogo social, a recorrente não poderá qualificar a decisão administrativa de desocupação da casa como drástica e desproporcional, porquanto a ocupa de uma forma ilegal. E importará salientar, a este respeito, que a aplicação do princípio da protecção da confiança está dependente de vários pressupostos, desde logo daquele que se prende com a necessidade de se estar face a uma confiança legítima, o que significa que não poderá ser invocada a violação da confiança sempre que ela radique numa situação claramente ilegal [ver, entre outros, AC STA de 18.06.2003, Rº01188/02].
Temos, portanto, e em conclusão, como acertada a decisão do TAF quando considera não verificado o manifesto fumus bonus da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, e nem sequer o fumus non malus juris da alínea b) do mesmo artigo. Efectivamente, a assunção pacífica de falta de título de ocupação da casa por parte da recorrente leva, por si mesma, a um juízo negativo sobre a ocorrência do bom direito, tal como é exigido nesta alínea b), e, por maioria de razão, nessa alínea a).
E isto basta para que o pedido cautelar deva improceder, ficando prejudicado tudo o que demais é invocado pela recorrente a nível de erro de julgamento de direito.
Deverá, pois, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantida a sentença recorrida.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.
Custas pela recorrente - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 7º nº2, 11º, e 12º nº2 do RCP, e Tabela I-B a ele anexa - sem prejuízo do benefício do apoio judiciário que lhe foi concedido – ver folha 41 dos autos.
D. N.
Porto, 02.03.2012
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Antero Pires Salvador