155/24.9BEPRT - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Verifica-se a nulidade da sentença, nos termos da al. e) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, quando, tendo sido peticionada a intimação da Requerida à emissão do documento que titula o ato administrativo de deferimento tácito do pedido de renovação de autorização de residência, o Tribunal a quo intima a Requerida a, no prazo de 20 dias, contados nos termos do artigo 87.º do CPA, decidir o procedimento de renovação do título de autorização de residência;

II- A imputabilidade ao requerente da falta de decisão nos termos do artigo 82.º, n.º 7 da Lei n.º 23/2007 depende da verificação de um nexo de causalidade entre a conduta do requerente e a falta de decisão, no sentido de que aquela é determinante desta, isto é, que aquela ausência de decisão tenha sido determinada por uma atuação ou omissão do requerente do pedido;

III- Essa imputabilidade não se basta com a circunstância de a apreciação do pedido de renovação de autorização de residência exigir a realização de diligências instrutórias normais, sem que se demonstre que a circunstância de o requerente ter (alegadamente) apresentado um documento falso tenha determinado a realização de um conjunto de diligências instrutórias de dificuldade e duração excecional;

IV- O direito de anulação administrativa, enquanto não for efetivamente exercido pela Administração, traduzindo-se numa mera hipótese, não representa um facto impeditivo do direito do requerente à emissão do título de residência por efeito do deferimento tácito do seu pedido de renovação nos termos do n.º 7 do artigo 82.º da Lei n.º 23/2007.

Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

M. ....... (Requerente ou Recorrente) instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, a ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias contra a AIMA – Agência para a Integração, Migrações e Asilo (Entidade Requerida, Requerida ou Recorrida), peticionando que a Entidade Requerida seja intimada à emissão do título de residência do Requerente.

Por sentença de 23.1.2024 o TAF do Porto julgou-se territorialmente incompetente, tendo os autos sido remetidos ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Por sentença proferida em 31 de maio de 2024, o referido Tribunal julgou parcialmente procedente a ação e, em consequência, intimou a Entidade Demandada a decidir no prazo de 20 dias, o procedimento de renovação do título de autorização de residência submetido em 02/03/2023, absolvendo dos demais pedidos.

Inconformado, o Requerente interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, formulando as seguintes conclusões,

“Nulidade por Excesso de Pronúncia:

a. O Tribunal a Quo excedeu-se ao pronunciar-se sobre questões não suscitadas pelo Requerente, nomeadamente ao decidir pela intimação à AIMA para emitir uma decisão em vez de intimar a emitir diretamente o título de residência, conforme pedido.

b. Este excesso de pronúncia viola o disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, tornando a sentença nula.

Erro de Julgamento sobre o Deferimento Tácito:

c. O Tribunal a Quo aceitou mas não reconheceu o deferimento tácito do pedido do Requerente, mas erroneamente afirmou que a Administração ainda poderia proferir um ato expresso.

d. O prazo para a Administração emitir um ato expresso de indeferimento terminou em 30 de maio de 2024, conforme a contagem dos prazos previstos no artigo 82.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007, e no artigo 165.º, n.º 2, ou 168.º, n.ºs 1 e 2, do CPA, pelo que a sentença ao ordenar que a AIMA pratique um ato expresso e caso o mesmo seja de indeferimento, sempre o mesmo será ilegal.

Violação do Princípio da Segurança Jurídica e Boa Administração:

e. A decisão do Tribunal a Quo violou os princípios de segurança jurídica e boa administração, ao não assegurar a emissão imediata do título de residência do Requerente, como previsto no artigo 82.º, n.º 7, da Lei n.º 23/2007.

f. O Tribunal a Quo incorretamente invocou que a emissão do título de residência é da competência da INCM, quando é claramente da competência da AIMA, conforme indicado no site oficial da AIMA.

Em face do exposto, requer-se a V. Exªs.:

a) A nulidade da sentença recorrida, reconhecendo que o pedido de renovação do título de residência do Recorrente deve ser considerado tacitamente deferido;

b) Intimar a AIMA I.P. para a imediata emissão do título de residência, nos termos do deferimento tácito previsto no artigo 82.º, n.º 7, da Lei n.º 23/2007.”

A AIMA, IP, notificada para o efeito, não apresentou contra-alegações.

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e com efeito devolutivo, tendo, no mesmo despacho, o Tribunal se pronunciado pela não verificação das nulidades da sentença arguidas pelo Recorrente.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Notificadas do aludido parecer, as partes nada disseram.

Com dispensa de vistos, atenta a natureza urgente do processo, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II. Delimitação do objeto do recurso

Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA).

Tendo em conta o exposto, as questões que ao Tribunal cumpre apreciar são as de saber se a sentença recorrida padece de,

a. Nulidade;

b. Erro de julgamento de direito.

III. Fundamentação de facto

III.1. Na decisão recorrida foi julgada provada a seguinte factualidade:

“a) Em 02/03/2023, o Requerente apresentou junto da Requerida pedido de renovação do título de autorização de residência temporária, para o exercício de atividade profissional subordinada, ao abrigo do artigo 78.º e 88.º, da Lei 23/2007, de 04 de julho, a que corresponde o processo n.º 23055219, na Delegação do SEF de Viana do Castelo, atual AIMA, I.P. – cfr. doc. extraído da aplicação SAPA constante do PA junto pela Requerida e apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e para o qual se remete

b) Em 17/08/2023, por despacho do Chefe da Delegação do SEF de Viana do Castelo, atual AIMA, em suplência, foi ordenada a notificação do Requerente para se pronunciar, em sede de audiência dos interessados, sobre o projeto de indeferimento da sua pretensão, por estarem reunidos os pressupostos do artigo 95.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 23/2007, de 04/07 e ainda do cancelamento da autorização de residência concedida ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2 da mesma lei dado ter sido entregue um atestado da junta de freguesia falso – cfr. informação e despacho constantes do PA junto aos autos pela Requerida, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e para o qual se remete

c) Em 12/09/2023, o Requerente requereu a prorrogação do prazo para apresentação de alegações em sede de audiência dos interessados, o que foi deferido sendo o prazo prorrogado até 25/09/2023 – cfr. doc. [email] constante do PA apenso aos autos cujo teor se dá por integralmente reproduzido e para o qual se remete

d) Através dos respetivos representantes legais, o Requerente apresentou alegações em sede de audiência dos interessados, nas quais alegou não ter falsificado nenhum documento, concretamente o atestado emitido pela Junta de Freguesia, que o documento junto é válido, obtido de forma legal e que não foi adulterado, mais informou estar a junta de freguesia disponível a confirmar a veracidade do alegado, juntou documentos complementares de modo a comprovar o preenchimento dos pressupostos do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04/07, para além do mais, registo de constituição de empresa da qual alega se sócio gerente – cfr. procuração, alegações em sede de audiência dos interessados e documentos juntos com as alegações, incluindo certificação da junta de freguesia, cujo teor se dá como integralmente reproduzido e para o qual se remete

e) O Requerente é titular do título de residência temporária n.º 9…, emitido em 04/01/2021 e válido até 04/01/2023 ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2– cfr. doc. extraído da plataforma SAPA constante do PA junto pela Requerida

f) Até à data não foi proferida decisão final acerca do pedido de renovação de autorização de residência apresentado pelo Requerente em 02/03/2023 – acordo das partes”.

III.2. Mais se consignou na sentença recorrida quanto a factos não provados:

“Inexistem outros factos, para além dos que foram dados como assentes, com interesse para a decisão a proferir.”

III.3. Foi a seguinte a motivação da decisão quanto à matéria de facto:

“A convicção do Tribunal quanto à matéria de facto dada por assente estribou-se, em geral, na apreciação crítica do teor dos documentos insertos no procedimento administrativo [“PA”] e juntos aos autos, que não foram impugnados, concatenados com a posição manifestada pelo Requerente e pela Entidade Requerida nos respetivos articulados, particularmente no que tange aos factos relativamente aos quais as partes não se encontram em contrariedade [factos esses que ficaram expressamente assinalados no elenco da factualidade provada].

Foi, com efeito, a apreciação crítica e articulada de toda a prova carreada para os autos, conjugada com as regras da experiência comum, que sedimentou a nossa convicção quanto à matéria assente, tudo conforme ficou descrito e patenteado supra [artigos 362.º e seguintes do Código Civil, e 94.º, n.ºs 3 e 4 do CPTA, ex vi o artigo 111.º do mesmo diploma].

Os restantes factos alegados não foram julgados provados ou não provados, em virtude de não ter sido requerida e/ou produzida prova, por constituírem conclusões/considerações pessoais ou conclusões de facto ou de direito, não são os mesmos suscetíveis de ser objeto de juízo probatório [pese embora a sua pertinência ou função contextualizadora nos respetivos articulados].”

III.4. Por se reputar a insuficiência do probatório para, face à causa de pedir alegada pela Recorrente, se conhecer do objeto do recurso e em substituição, nos termos do n.º 1 do art.º 662 do CPC ex vi art.º 140.º, n.º 3 do CPTA e artigo 149.º do CPTA, adita-se a seguinte factualidade:

g) Em 2.3.2023 foi o Requerente notificado para, no prazo de 10 dias úteis, juntar ao procedimento os documentos para apreciação do seu pedido, consistentes no passaporte e declarações de não divida à Segurança Social e Autoridade Tributária e Aduaneira. – fls. 21 do p.a.;

h) Na sequência dessa notificação o Requerente apresentou, além do mais, declarações de não divida à Segurança Social e Autoridade Tributária e Aduaneira. – fls. 22 e ss. do p.a.;

i) Em 13.3.2023 o Requerente entregou nos serviços do então SEF novo contrato de trabalho, informando que o apresentado em 2.3.2023 foi um erro, e, bem assim, prova de requerimento de passaporte apresentado junto da embaixada da India. – fls. 53 do p.a.;

j) O Requerente remeteu o passaporte em 25.4.2023. – fls. 59 e ss. do p.a.;

k) O Requerente apresentou a audiência prévia referida em d) em 2.10.2023. – fls. 89 e ss. do p.a

IV. Fundamentação de direito

1. Da nulidade da sentença

O Recorrente imputa à sentença nulidade por excesso de pronúncia, nos termos do artigo 615.º, n.º 1 al. d) do CPC, sustentando que o Tribunal a quo decidiu pela intimação à AIMA para emitir uma decisão que não foi por si peticionada, pelo que se entendesse não assistir razão ao Requerente cumpria decidir pela improcedência do pedido. Adianta, também, que a sentença não pode condenar em quantidade superior ou em objeto diverso do que se pedir, ou seja, embora o não qualifique de forma expressa, reporta-se à nulidade prevista na al. e) do mesmo normativo.

O artigo 615.º, n.º 1, do CPC, sob a epígrafe, “Causas de nulidade da sentença”, preceitua que a sentença é nula quando: “d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões que não devia conhecer” e “e) O juiz condene em quantidade superior ou objeto diverso do pedido”.

A nulidade da sentença a que se refere a al. d) deste normativo verifica-se quando ocorre o incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito nos artigos 95.º, n.ºs 1 e 3 do CPTA e 608, n.º 2 do CPC, e que se traduz em decidir todas as questões submetidas à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e, por outro, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.

Refira-se que a nulidade por excesso de pronúncia apenas se verifica quando o tribunal conheça de matéria situada para além das “questões temáticas centrais”, integrantes do thema decidendum, que é constituído pelo pedido ou pedidos, causa ou causas de pedir e exceções.

A nulidade a que se reporta a al. e) do n.º 1 do artigo 615.º do CCP resulta da regra de que o Tribunal está impedido de condenar em objeto diverso do que for pedido, em conformidade com os artigos 609.º, n.º1 do CPC e 95.º, n.º 2 do CPTA.

Assim, o Tribunal não só, não pode conhecer, por regra, senão das questões que lhe tenham sido apresentadas pelas partes, como também não pode proferir decisão que ultrapasse os limites do pedido formulado, isto é, em que não haja coincidência entre o pedido e o decidido, nomeadamente, no que respeita ao seu próprio objeto, sob pena de a decisão ficar afetada de nulidade.

Isto posto, cumpre notar que nos presentes autos o Requerente peticionou a intimação da Entidade Requerida “à imediata emissão do título de residência do Requerente” alegando, em síntese, assistir-lhe o direito à renovação do título de residência porquanto reúne os pressupostos constantes do artigo 78.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho e mostrando-se ultrapassado o prazo de decisão previsto no artigo 82.º daquele diploma, deve o pedido de renovação considerar-se deferido tacitamente. Aduz, ainda, que a falta de decisão contende com o seu direito à identidade pessoal, à liberdade e segurança, à livre deslocação no território nacional, à segurança e estabilidade no trabalho, à saúde e ao trabalho, sendo que, quanto a este último direito ao trabalho, a proposta de decisão conduziu a que os seus empregados, assalariados inscritos na segurança social e segurados, por receio tenham procurado outro empregador e, bem assim, afastou qualquer hipótese do Requerente entrar no mercado de trabalho nos moldes em que se encontrava antes da proposta de indeferimento.

Na sentença recorrida considerou-se, em suma, que, podendo considerar-se imputável ao Requerente o incumprimento do prazo de decisão, face às dúvidas que emergem da instrução e do pedido e que conduziram à proposta de indeferimento, não se pode considerar tacitamente deferida a pretensão. E que, ainda que se considere deferida tacitamente a pretensão do Requerente, nada impede que a Administração venha a proferir um ato expresso, de deferimento ou indeferimento. Neste sentido considerou que é devida a prática de ato [decisão], por parte da Requerida, na medida em que o prazo de decisão do pedido formulado pelo Requerente se encontra ultrapassado, mas que, dado que os pressupostos da decisão envolvem o exercício de poderes próprios da administração, não sendo cogitável apenas uma solução como possível, apenas poderia condenar a Requerida a decidir o pedido de renovação do título de autorização de residência.

Consequentemente, o decisório foi no sentido de julgar parcialmente procedente a ação, intimando a Requerida a, no prazo de 20 dias, contados nos termos do artigo 87.º do CPA, decidir o procedimento de renovação do título de autorização de residência submetido em 02/03/2023, absolvendo-a quanto aos demais pedidos.

Importa considerar que, nos termos do artigo 111.º, n.º 2 do CPTA respeitante ao conteúdo da sentença, dispõe-se, além do mais, que “[n]a decisão, o juiz determina o comportamento concreto a adotar”, ou seja, como notam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, p. 955), “[o] comportamento concreto a adotar traduz-se na conduta positiva ou negativa que deve ser imposta ao demandado para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia que estiver em causa, que constitui o objeto do pedido de intimação”.

E cumpre notar que, quando o processo, ainda que corresponda à forma processual urgente prevista nos artigos 109.º e ss. do CPTA, se dirija à intimação à prática de um ato administrativo que envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, será aplicável por interpretação extensiva o disposto nos artigos 71.º, n.º 1 e 2 e 95.º, n.º 5 do CPTA.

Contudo, nos presentes autos, a pretensão do Requerente não se dirigia à emissão de um ato administrativo, isto é, à emissão de decisão de deferimento do seu pedido de renovação de autorização de residência. Na realidade, o Requerente, aduzindo que, porque preenche os pressupostos e se formou o ato tácito de deferimento – ou seja, pressupondo já a existência desse ato administrativo ainda que por efeito da sua formação tácita – peticiona que lhe seja emitido o documento que titula essa decisão tácita, nos termos que emergem, atualmente, do n.º 7 do artigo 82.º da Lei n.º 23/2007 e do n.º 3 desse normativo na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 41/2023.

Ou seja, o que está em causa não é a condenação à prática de um ato administrativo, nos termos que possibilitassem a aplicação extensiva dos artigos 71.º, n.º 2 e 3 e 95.º, n.º 5 do CPTA, mas sim um pedido de intimação a um comportamento (pressupondo, enquanto fundamento/causa de pedir, o reconhecimento da formação tácita do ato administrativo).

Em face do exposto, haverá que reconhecer que, pese embora, não esteja em causa um excesso de pronúncia – o Tribunal a quo conheceu das questões submetidas à sua apreciação -, na realidade condenou em objeto diverso do pedido. Isto é, se entendia que não se formara o ato tácito ou, como considerou, que ainda existia a possibilidade de prática de ato expresso, a decisão teria que ser de improcedência da ação, porque não assistia ao Requerente o direito àquele comportamento (correspondente à emissão do documento que titula o ato administrativo de deferimento da sua pretensão de renovação de autorização de residência), mas já não de condenação da Administração em termos diversos do que foram peticionados.

Donde, haverá que declarar nula a sentença nos termos da al. e) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC.

Não obstante a nulidade da sentença, porque o erro de julgamento contende com o conhecimento em substituição (nos termos do n.º 1 do artigo 149.º do CPTA), passa-se à apreciação do direito do Requerente/Recorrente à emissão do título de residência considerando o apontado erro de julgamento.

2. Do direito à emissão do título de residência (do erro de julgamento)

Como já aqui foi referido, o Requerente/Recorrente peticionou a condenação da AIMA à emissão de título de residência, aduzindo, em suma, que reúne os pressupostos constantes do artigo 78.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho e mostrando-se ultrapassado o prazo de decisão previsto no artigo 82.º, deve o pedido de renovação considerar-se deferido tacitamente nos termos desse normativo.

Apontou à decisão recorrida o erro de julgamento aduzindo, em síntese, que tendo o deferimento tácito ocorrido a 30 de maio de 2023, contabilizando o prazo de um ano nos termos do artigo 165.º, n.º 2 ou 168.º, n.ºs 1 e 2, do CPA, inexiste já a possibilidade da administração proferir um ato expresso de indeferimento, anulando os efeitos do deferimento tácito e que, ao não intimar a AIMA a emitir a renovação do título de residência do Requerente, violou os princípios da segurança jurídica e da boa administração, conforme os artigos 13.º, 15.º, 26.º, 36.º e 53.º da CRP, no artigo 14.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH), e o artigo 25.º da Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros de suas Famílias, mais sustentando que, ao contrário do decidido não compete à Imprensa Nacional-Casa da Moeda (INCM) a emissão do título de residência, mas sim à AIMA.

Na sentença recorrida entendeu-se, de forma que se revela contraditória que, por um lado, face às dúvidas que emergiram da instrução e do pedido e que conduziram à proposta de indeferimento, a falta de decisão seria imputável ao Recorrente pelo que não se poderia considerar tacitamente deferida a pretensão, mas por outro que, depois de apresentadas as alegações em sede de audiência dos interessados, a falta de decisão já não seria imputável ao Requerente, pelo que seria de considerar tacitamente deferida a pretensão. Mas acrescentou-se que, mesmo que se considerasse tacitamente deferida a pretensão, a Administração poderia, nos termos do artigo 165.º do CPA, proferir um ato expresso. Assim sendo, aí se conclui que, não sendo possível determinar o conteúdo desse ato, seria (apenas) de impor à Administração o dever de decidir a pretensão do Recorrente.

Vejamos.

Como decorre dos autos estamos no âmbito de um pedido de renovação do título de autorização de residência temporária, para o exercício de atividade profissional subordinada, apresentado pelo Requerente/Recorrente ao abrigo do artigo 78.º e 88.º, da Lei 23/2007, de 04 de julho [ponto a) dos Factos Provados].

No que se reporta à decisão e notificação dispõe o artigo 82.º da Lei n.º 23/2007 (na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 41/2023, e a que doravante nos referimos) que,

1- O pedido de concessão de autorização de residência deve ser decidido no prazo de 90 dias.

2- O pedido de renovação de autorização de residência deve ser decidido no prazo de 60 dias.

3- Na falta de decisão no prazo previsto no número anterior, por causa não imputável ao requerente, o pedido entende-se como deferido, sendo a emissão do título de residência imediata.

4- A decisão de indeferimento é notificada ao interessado, com indicação dos fundamentos, bem como do direito de impugnação judicial e do respetivo prazo, sendo enviada cópia ao Conselho Consultivo.

Assim, nos números 2 e 3 deste artigo 82.º prevê-se que o pedido de renovação de autorização de residência deve ser decidido no prazo de 60 dias e quando não o seja, por causa não imputável ao requerente, o pedido considera-se tacitamente deferido (cf. artigo 130.º, n.º 1 do CPA).

Refira-se que no que respeita à imputabilidade ao requerente da falta de decisão, nos termos que emergem do n.º 3 do artigo 82.º do referido diploma, o que está em causa é um nexo de causalidade entre a conduta do requerente e a falta de decisão, no sentido de que aquela é determinante desta, isto é, que aquela ausência de decisão tenha sido determinada por uma atuação ou omissão do requerente do pedido.

Atente-se, ainda, que nos termos dos n.ºs 2 e 3 do artigo 130.º do CPA, subsidiariamente aplicável em conformidade com o n.º 5 do artigo 2.º do CPA, considera-se que há deferimento tácito se a notificação do ato não for expedida até ao primeiro dia útil seguinte ao termo do prazo da decisão, prevendo-se que o prazo legal de produção de deferimento tácito se suspende se o procedimento estiver parado por motivo imputável ao interessado e só se interrompe com a notificação de decisão expressa.

O prazo de decisão de 60 dias conta-se nos termos do artigo 87.º do CPA, a partir da data de entrada do requerimento no serviço competente, mas se a lei impuser formalidades especiais para a fase preparatória da decisão e fixar prazo para a sua conclusão, o prazo de decisão conta-se do termo do prazo fixado para a conclusão daquelas formalidades (art.º 128.º, n.ºs 3 e 4, do CPA).

Importa ainda salientar que a realização da audiência prévia suspende a contagem de prazos em todos os procedimentos administrativos (artigo 121.º, n. º 3 do CPA).

Atento o exposto verifica-se que o requerente apresentou o pedido de renovação do título de autorização de residência temporária em 2.3.2023, contando-se dessa data - de apresentação do requerimento - o prazo de decisão, por não se mostrarem prescritas na lei, nem se verificar terem sido realizadas, formalidades especiais – entendidas estas como formalidades que se situem além da mera instrução inerente a qualquer procedimento administrativo - na fase preparatória da decisão.

Considerando o disposto no artigo 87.º, al. b) do CPA iniciando-se a contagem do prazo de decisão em 3.3.2023, verifica-se que o Requerente não instruiu o seu pedido com todos os documentos necessários, tendo disso sido notificado e para proceder à regularização do seu pedido. E verifica-se que apenas o fez, na sua integralidade, em 25.4.2023, data em que apresentou o passaporte.

Daqui emerge que, efetivamente, até essa data lhe é imputável, para os efeitos do artigo 82.º, n.º 3 da Lei n.º 23/2007, a falta de decisão.

Todavia, em sentido diverso ao que emerge da sentença recorrida, a circunstância de, no âmbito da instrução, surgirem elementos aptos a determinar a ausência de preenchimento dos pressupostos de que dependia a renovação da autorização de residência, designadamente no que respeita às dúvidas sobre a autenticidade do atestado de residência, não constitui causa imputável ao requerente para a falta de decisão no prazo legalmente fixado.

Com efeito, se é certo que a apresentação de documento que suscite dúvidas quanto à sua autenticidade determina a realização de diligências instrutórias, não é menos verdade que o procedimento decisório já integra, necessariamente, esse período de instrução, sem a realização do qual a decisão não pode ser tomada e no âmbito do qual a entidade requerida sempre teria que realizar as diligências necessárias à comprovação do preenchimento pelos requerentes dos pressupostos para a concessão da renovação da autorização de residência. É, aliás, a necessidade de realização de instrução que justifica que a Administração disponha de um prazo prolongado para tomar a decisão.

Daí que, salvo se se demonstrasse que a circunstância de o requerente ter (alegadamente) apresentado um documento falso tenha determinado a realização de um conjunto de diligências instrutórias de dificuldade e duração excecional – o que não sucede in casu -, a mera necessidade de realização pela Administração de instrução não é suficiente para que se possa imputar o atraso na decisão à conduta do requerente.

Donde, iniciando a contagem do prazo em 26.4.2023 haverá que considerar que o prazo de 60 dias para decisão se esgotou em 19.7.2023.

E daqui decorre que, encontrando-se já esgotado o prazo de decisão, a realização da audiência prévia não operou o efeito suspensivo desse prazo.

Em face do exposto, haverá que reconhecer que, efetivamente, assiste razão ao requerente quando sustenta que o seu pedido de renovação de autorização de residência foi tacitamente deferido, assistindo-lhe o direito à emissão imediata do título de residência nos termos do n.º 3 do artigo 82.º da Lei n.º 23/2007.

Impõe-se, ainda, dar conta que ao reconhecimento do deferimento tácito não obsta a circunstância de, em conformidade com os artigos 165.º, n.º 2 e 168.º, n.º 3 do CPA, ser possível à Administração proceder à sua anulação no prazo de 1 ano a contar da sua emissão.

Esta tese equivaleria a que apenas houvesse lugar ao deferimento tácito, não no prazo estabelecido no n.º 2 e 3 do artigo 82.º da Lei n.º 23/2007 mas, no termo da cumulação desse prazo com o período temporal de que a Administração dispõe para proceder à anulação administrativa. Entendimento que não acolhe qualquer suporte na lei.

Ao Tribunal apenas cabe determinar se se encontram preenchidos os pressupostos para o reconhecimento do direito do autor por efeito da formação de ato tácito e, nesse sentido, condenar a Administração nos termos que emergem dos normativos legais, ou seja, à emissão imediata do título de residência.

Assim, o direito de anulação administrativa, enquanto não for efetivamente exercido pela Administração, traduzindo-se numa mera hipótese, não representa um facto impeditivo do direito do Requerente à emissão do título de residência por efeito do deferimento tácito do seu pedido de renovação nos termos do n.º 3 do artigo 82.º da Lei n.º 23/2007.

Acresce que se constata que o termo do prazo de 1 ano a que se reporta o artigo 168.º, n.º 2 do CPA se deu em 20.7.2024, sem que os autos revelem que a Entidade Requerida/Recorrida tenha, até essa data, praticado ato expresso de indeferimento do pedido de renovação da autorização de residência do Requerente/Recorrente e anulado administrativamente o ato tácito de deferimento formado nos termos do art.º 82.º, n.º 3 da Lei n.º 23/2007.

Pelo que, naturalmente, se terá que reconhecer que assiste razão ao Requerente/Recorrente no que respeita a considerar-se o seu pedido de renovação de autorização de residência tacitamente deferido e, consequentemente, por aplicação do artigo 82.º, n.º 3 da Lei n.º 23/2007, tem o Requerente/Recorrente direito à emissão do título de residência.

Quanto à competência da AIMA e não do INCM, IP para a emissão do título de residência, retenha-se que não se vislumbra, e o Recorrente também não consubstancia, como a alegação em causa represente a violação dos princípios da segurança jurídica e da boa administração, enquanto exigências de certeza e segurança nos direitos das pessoas e nas expectativas juridicamente criadas e de eficiência, economicidade e celeridade da atividade administrativa (artigo 5.º do CPA). E, de resto, cumpre recordar ao Recorrente que a circunstância de constar de um sítio eletrónico, que a emissão do título de residência cabe à AIMA, não configura parâmetro normativo de aferição de competência legal.

Sem prejuízo, cumpre esclarecer que a questão se situa na distinção entre a emissão do ato administrativo de renovação da autorização de residência e a produção do documento que a titula.

Assim, não obstante a produção do documento/titulo incumbir à INCM, IP [artigo 3.º, n.º 1 al. c) do DL 235/2015, de 14 de outubro], o certo é que a pretensão do Recorrente deve ser lida em conformidade com a causa de pedir, no sentido de que se dirige à condenação da AIMA a, reconhecendo que se formou o ato tácito de deferimento do seu pedido de renovação de autorização de residência, proceder nos termos do n.º 3 do artigo 82.º da Lei n.º 23/2007 à emissão do título de residência.

Ou seja, ainda que a entidade que produz o título seja o INCM, IP, a sua emissão, nos termos e para os efeitos do n.º 3 do artigo 82.º da Lei n.º 23/2007, não deixa de constituir competência da AIMA, no sentido de que lhe cumpre proceder às diligências necessárias à emissão desse título. E foi este, efetivamente, o sentido que se considerou na sentença recorrida, quando ali se consigna que “não é a Requerida que emite o peticionado pelo Requerente, ou seja, o título, depende sempre de uma decisão e de um ato de comunicação à INCM, I.P”. Isto é, não está aí em causa considerar que a competência para a prática do ato administrativo de renovação de autorização de residência não seja da AIMA – o que, de resto, se assim fosse teria determinado a ilegitimidade passiva desta -, mas apenas adiantar que a emissão/produção do documento que titula a autorização de residência (título de residência) depende da atividade ou está a cargo de outra entidade, no caso o INCM, IP.

Em face do exposto, impõe-se considerar que, assistindo razão ao Requerente/Recorrente quanto ao erro de julgamento que imputou à sentença, mostrando-se (tacitamente) deferido o pedido de renovação de autorização de residência temporária atenta a falta de decisão no prazo previsto no n.º 2 do artigo 82.º da Lei n.º 23/2007, assiste-lhe o direito à emissão do título de residência nos termos do n.º 3 do mesmo dispositivo, impondo-se intimar a Entidade Requerida/Recorrida nessa emissão.

3. Da condenação em custas

Sem custas, por ser gratuito o processo, nos termos do artigo 84.º da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho (na sua atual redação).

V. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,

a. Conceder provimento ao recurso e, em consequência, declarar nula a sentença;

b. Em substituição, julgar a ação procedente e, em consequência, intimar a AIMA a emitir o título de residência do Requerente.

c. Sem custas.

Mara de Magalhães Silveira

Marta Cavaleira (em substituição, com declaração de voto nos termos infra)

Marcelo da Silva Mendonça (em substituição)

Declaração de voto

Subscrevo a decisão, mas entendo que, com exceção do facto identificado na alínea k), não devia ter sido alterada a decisão proferida sobre a matéria de facto, porque esta decisão não foi impugnada e os factos aditados não foram alegados pelas partes.

Marta Cavaleira