0653/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17/8, a Estradas de Portugal, S.A., deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, sendo que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no nº 2 do art. 2º da mesma referida Lei.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO EP – Estradas de Portugal, S.A., recorre, por oposição de julgados, da sentença que, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, julgou procedente a impugnação judicial deduzida por Petróleos de Portugal – Petrogal, S.A., contra a liquidação de taxa de publicidade, no montante de Euros 1.533,33 (relativa a publicidade afixada no posto de abastecimento de combustíveis localizado na EN 12, Km 4,250, margem esquerda da freguesia ………….., município de Matosinhos. Alega e termina formulando as Conclusões seguintes: 1 - O presente recurso justifica-se na exata medida em que, conforme previsto nos Artigos 280° nºs. 1 e 5, 282° e segts. do CPPT , existe necessidade da mais concreta aplicação do direito perante uma sucessão de regimes legais e institutos jurídicos, nunca olvidando que o Decreto-Lei n° 13/71 de 23 de Janeiro é a lei especial - A lei fundamental do Estatuto das Estradas Nacionais; 2 - A sentença a quo violou a lei, julgou com erro a matéria de direito aplicável ao caso, descurou a importância e atualidade do Decreto-Lei n° 13/71 de 23 de Janeiro; 3 - Mesmo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto, o DL 13/71 permanece em vigor e foi até atualizado no que concerne às taxas de publicidade da EP; 4 - A maioria das decisões jurisdicionais das primeiras instâncias administrativas e fiscais, do TCAS, do STA, com a exceção da presente sentença recorrida e do Acórdão do STA, do recurso n° 232/13 de 26 de junho (não transitado em julgado tal como outros no mesmo sentido) têm considerado ser a EP - Estradas de Portugal, S.A. competente para o licenciamento da publicidade à margem e visível das estradas do PRN2000; 5 - O STA já tem acolhido para exame, ainda pendente, outros recursos, da espécie de revista, considerando a importância e relevância social da temática em litígio; 6 - A utilização da propriedade privada, em termos de publicidade, está sujeita a licenciamento, e no que respeita às estradas nacionais, vigorando ainda na ordem jurídica portuguesa o Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro, a administração exclusiva é exercida pela EP - Estradas de Portugal, S.A.; 7 - O DL 13/71 é legislação considerada especial, de proteção à estrada, e submete à aprovação e licenciamento da EP a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respetiva; 8 - Os poderes da EP, S.A. respeitam à aprovação e licenciamento da implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada, bem como ao estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar (cfr. o artigo 10° do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro). 9 - A publicidade exibida não é permitida se em contravenção com as disposições legais em vigor (cfr. o n° 7.6.2. do Despacho de SEOP-XII/92, de 22 de Dezembro, publicado no Diário da República em 22/12/1992). 10 - Já definiu o Supremo Tribunal Administrativo que "as normas legais do DL 13/71, de 23/01 ( arts. 10° , 12° , 13° , 15° e 17° ) são complementares da Lei n° 97/88 de 17/08, não se encontrando tacitamente revogadas com a entrada em vigor dessa lei. 11 - O licenciamento da EP - Estradas de Portugal, S.A. é diferente do dos municípios, a realidade fáctica é diferente porquanto, enquanto a EP tem por escopo na sua atuação a segurança rodoviária, os municípios têm por objetivo simplesmente o aspeto arquitetónico e ambiental, paisagístico; 12 - São duas as realidades e o próprio Tribunal Constitucional tem julgado não existir duplicação de taxas quando considerada a taxa de publicidade cobrada pela EP e a taxa de regulamento municipal; 13 - Os atos relativos ao licenciamento e à exploração dos postos de abastecimento de combustíveis, assim como à implantação de suportes de publicidade neles devem ser praticados pela recorrente EP-Estradas de Portugal, S.A., estando as competências de fiscalização da EP salvaguardadas pela parte final do artigo 25° do Decreto-Lei n° 48/2011 , de 1 de Abril. 14 - As atividades de gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, tais como as de execução e conservação, estão a cargo dos concessionários, e da alínea c) do n° 1 do artigo 13° do Decreto-Lei n° 374/2007 "constitui receita da EP o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações c atos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade". 15 - No objeto da EP, S.A. integra-se a "exploração" da rede rodoviária nacional, na qual se incluem os actos de licenciamento, nomeadamente de suportes publicitários (cfr: n° 1, do artigo 4° do DL 374/2007 ). 16 - A atuação da EP - Estradas de Portugal, S.A., a Concessionária Nacional estatal, de licenciamento, em relação a publicidade visível das estradas nacionais do PRN2000 é própria, e não incidental ou subprocedimental, em face ao administrado, qualquer que seja a relação entre o mesmo e os Municípios; 17 - A sentença recorrida, ao decidir como decidiu, fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 10 °, n° 1, alínea b) e do artigo 15°, n° 1 alínea j), ambos do DL nº 13/71 de 23 de janeiro; do artigo 1° e 2° da Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto; do artigo 6° do Decreto-Lei n° 105/98 , de 24 de Abril; do Decreto-Lei n° 25/2004 , de 24 de janeiro, do Decreto-Lei n° 148/2007 , de 27 de Abril; do Decreto-Lei n° 374/2007 , de 7 de Novembro; e das Base 2 e 33 do contrato de concessão publicado em anexo ao DL n° 380/2007 , de 13 de Novembro; 18 - A atuação de fiscalização, aviso para a entrega de projeto de publicidade, taxas e, ou, a remoção de publicidade já instalada à revelia da EP-Estradas de Portugal, S.A. tem a natureza de processo administrativo próprio e não de subprocedimento camarário ou de índole meramente municipal e o licenciamento da publicidade carece do pagamento da taxa fixada legalmente, por unidade de metro quadrado; 19 - Os serviços da EP-Estradas de Portugal, S.A., têm a sua estrutura orgânica aprovada na qual existem serviços de Licenciamento que atuam, têm o poder/dever de o fazer, sobre a publicidade existente à margem das estradas nacionais do PRN2000. 20 - O Venerando Tribunal Central Administrativo Sul, na maioria, tem julgado como legal o ato administrativo da EP, S.A. do pedido de apresentação do projeto de publicidade a instalar ou instalada à margem, ou visível, das Estradas Nacionais. 21 - O Supremo Tribunal Administrativo, com a referida exceção (Proc. 232/13 e outros semelhantes), também julga legal a atuação da EP-Estradas de Portugal, S.A. reconhecendo nesta até o direito de liquidar taxas por publicidade exibida nos Postos de Abastecimento de Combustíveis pelos meios de execução coerciva fiscal. Termina pedindo que o recurso seja julgado procedente e revogada a sentença recorrida, julgando-se válida a liquidação de taxa impugnada. 1.3. Contra-alegou a recorrida formulando, a final, as Conclusões seguintes: I - O presente recurso de revista para este douto tribunal foi interposto pela EP-Estradas de Portugal, S.A., que, muito sumariamente, se resume à questão de saber qual a entidade competente para licenciar a afixação de publicidade em postos de abastecimento à margem das estradas nacionais. II - É entendimento da Recorrida que bem andou o tribunal de 1ª instância, ao ter entendido que a competência para o licenciamento de afixação de mensagens publicitárias à margem das estradas nacionais, por força da Lei n° 97/88 , pertence aos Municípios, cabendo à Recorrente unicamente a emissão de parecer, nos casos em que afixação de publicidade esteja numa via que integre a sua área de jurisdição (v. art. 2° da referida lei). III - A actuação da EP encontra-se sujeita não só à lei, como também ao contrato de concessão celebrado com o Estado (Bases da Concessão aprovadas pelo Decreto-Lei n° 380/2007 , de 13/11, alteradas posteriormente pelo Decreto-Lei n° 110/2009 , de 18/05). IV - Pelo que, não estando o posto de abastecimento em causa previsto na Rede Rodoviária Nacional (é uma estrada desclassificada), este posto não está sob a sua área de jurisdição, não podendo a mesma sobre ele exercer os seus poderes de autoridade. V - Quanto à interpretação e aplicação da Lei n° 97/88 que se encontra aqui em causa, ao contrário do que a Recorrente quer fazer crer, temos assistido a uma viragem na jurisprudência dos tribunais superiores, em que concluem (e bem), de forma categórica, pela falta de competência da EP para exigir projectos de legalização de publicidade já instalada e/ou para liquidar as correspondentes taxas por mensagens publicitárias, por total falta de atribuições e ingerência na esfera de competências dos municípios. VI - A nível do STA, temos não só o Acórdão proferido no proc. n° 0232/13, em 26/06/2013, mas também o recentíssimo Acórdão de 20/02/2014, proc. n° 1418/13, e outros posteriores, melhor identificados acima, que concluem naquele mesmo sentido. VII - Analisando a sucessão de diplomas sobre esta matéria - o DL 13/71, o DL 637/76 e a L 97/88 - concluímos que o art. 2°/2 da L 97/88 e o art. 10°/1/b) do DL 13/71 estão em manifesta contradição e só pode haver uma única entidade competente para atribuir uma licença (e não duas ou um licenciamento cumulativo, como defende a EP). VIII - E nesse caso, teremos que chamar à colação as regras de interpretação das leis, em que a regra vai no sentido de que lei posterior revoga lei anterior ou lei especial revoga lei geral, se outra não for a intenção do legislador. IX - A Lei n° 97/88 (sucedendo ao DL 637/76 que também apontava nesse sentido) embora sendo de âmbito mais geral, face ao DL 13/71, veio regular de forma inequívoca o procedimento de licenciamento de afixação de publicidade no espaço exterior, atribuindo universalmente às câmaras municipais a competência para tramitar e decidir esse procedimento, sendo essa licença precedida de parecer prévio das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade está instalada. X - Pelo que se conclui que a intenção do legislador foi a de derrogar o disposto sobre esta matéria no DL 13/71 (derrogação tácita). XI - Se outra fosse a intenção do legislador, porquê prever a obrigatoriedade de obtenção de um parecer, a ser emitido pelas entidades "com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada"? Porquê centralizar a competência para o licenciamento nas câmaras municipais respectivas e não conferir, desde logo, a competência a cada entidade com jurisdição sobre os locais onde a mesma é afixada? Essa poderia ter sido uma solução adoptada pelo legislador, mas não foi... XII - Nesta conformidade, concluímos que o presente recurso não tem qualquer fundamento, por não se verificar qualquer violação de disposição legal nem se encontrar em contradição com a jurisprudência majoritária deste tribunal, como erradamente refere a Impugnada, devendo ser negado provimento ao mesmo. Termina pedindo que não seja admitido o recurso ou, se o for, lhe seja negado provimento. 1.4. O MP emite Parecer, nos termos seguintes: «A recorrente acima identificada vem sindicar a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, exarada a fls. 186/206, em 28 de Fevereiro de 2014. A sentença recorrida julgou procedente impugnação judicial deduzida contra o acto de liquidação de taxa de publicidade, ao abrigo do disposto no artigo 15°/1/j) do DL 13/71, de 23 de Janeiro, no entendimento de que a recorrida, não tem actualmente competência para a liquidação de tal tributo. A recorrente termina as suas alegações com as conclusões de fls. 240/244, que, como é sabido, delimitam o objecto do recurso, nos termos do estatuído nos artigos 635° /4 e 639° /1 do CPC , e que aqui se dão por inteiramente reproduzidas. A recorrida contra-alegou, nos termos de fls. 263/267, que aqui, também, se dão por inteiramente reproduzidos para todos os efeitos legais. Resulta do probatório e dos autos que a recorrente EP, ao abrigo do disposto no artigo 15°/1/j) do DL 13/71, de 23 de Janeiro e, perante a mera constatação física da existência dos painéis de publicidade, sem promover qualquer procedimento de licenciamento, procedeu à liquidação do sindicado tributo. A questão controvertida consiste em saber se a EP tem, actualmente, competência para liquidar a taxa de publicidade em causa. Parece que não tem competência para o efeito. De facto, o STA, em recente acórdão de 26 de Junho de 2013 ((1) Proferido no recurso n.° 0232/13, disponível no sítio da Internet www.dgsi.pt.), relatado pela Senhora Conselheira Fernanda Maçãs, e cujo discurso fundamentador se subscreve, sustentou que o artigo 2° /2 da Lei 97/88 está em contradição com o, expressamente, consagrado no artigo 10°/1/ b) do DL 13/71, na parte em que este último comete à Estradas de Portugal, EP, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto aquele preceito degrada essa intervenção à mera emissão de parecer obrigatório. Assim, sustenta o STA, no citado aresto que, uma vez que foi intenção inequívoca do legislador revogar o regime especial de licenciamento de publicidade constante do DL 13/71, depois da entrada em vigor da Lei 97/88 , a EP deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, dispondo, tão somente, de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das Câmaras Municipais, nos termos do estatuído no artigo 2° /2 da Lei 97/88 . A sentença recorrida não merece, pois, censura. Termos em que deve negar-se provimento ao presente recuso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida na ordem jurídica.» 1.5. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTOS Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes: A ora impugnante, Petrogal - Petróleos de Portugal, S.A., é uma sociedade anónima cujo respectivo objecto social consiste na refinação do petróleo bruto e seus derivados, no transporte, distribuição e comercialização de petróleo bruto e seus derivados e gás natural, na pesquisa e exploração de petróleo bruto e gás natural, e em quaisquer outras actividades industriais, comerciais, de investigação ou prestação de serviços conexos com os anteriormente referidos - cfr. petição inicial, articulado 8 que remete para certidão permanente do Registo Comercial; No âmbito de acção de fiscalização realizada pela EP-Estradas de Portugal, S.A., realizada a 15 de Outubro de 2009, ao Posto de Abastecimento de Combustíveis detido pela Impugnante na EN 12, KM. 4.250, margem esquerda, da freguesia …………, município de Matosinhos, verificou-se "(...) a afixação de publicidade, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da EP, nos termos legais, pelo que fica também V. Exa. notificada a apresentar, num prazo de 10 dias úteis, um projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei 97/88 de 17 de Agosto e DL 105/98 de 14 de Abril, com redacção dada pelo DL 166/99 de 13 de Maio (...)" - cfr. Documento de fls. 29 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido para os efeitos legais; Por ofício datado de 15-04-2011, pela Delegação Regional do Porto, da EP-Estradas de Portugal, S.A., a Impugnante foi notificada nos seguintes termos: "Pela n/ comunicação de 25-01-2010, foram V. Exa. Notificados para apresentar projecto de publicidade do PAC acima identificado. Tendo em conta que (...) não apresentaram projecto da mesma, a qual é susceptível de autorização da EP-Estradas de Portugal, S.A., vamos proceder à liquidação da respectiva taxa de acordo com as medições apuradas por estes serviços. Efectivamente (...) a EP tem competência para autorizar a colocação de publicidade, cobrando a respectiva taxa. As autorizações para implantação de elementos publicitários serão sempre concedidas pelo prazo máximo de um ano, renovável, a título precário devendo V. Exa., caso seja vossa pretensão, solicitar a respectiva renovação antes de terminar aquele período. Assim, ficam desde já notificadas da liquidação daquela, que se apurou no valor de 1.533,33 (...), de acordo com elementos disponíveis por esta Delegação Regional. (...) - cfr. fls. 33 a 39, cujo teor se dá por integralmente reproduzido; Pelo ofício datado 18 de Maio de 2011 e na sequência do exercício do direito de audição pela impugnante, a EP referiu que "na sequência da nossa notificação de 15-04-2011, vieram V. Exas. alegar a omissão dos elementos, critérios e forma de cálculo para a determinação do valor fixado na taxa. Como decorre da notificação em análise e das fotografias que a acompanham, a taxa foi fixada ao abrigo do disposto na alínea j), do n° 1, do artigo 15° do Decreto-Lei n° 13/71 de 23 de Janeiro, com base na área de publicidade existente no PAC, ou seja, 27,00 m 2 , sendo que a taxa aplicável é de 56,796/m 2 . Invocam, ainda, a aplicação, no caso em apreço, do regime do Licenciamento Zero ( Decreto-Lei n° 48/2011 de 1 de Abril), o qual não revoga a legislação rodoviária aplicável. Designadamente o Decreto-Lei n° 13/71 de 23 de Janeiro, nem eliminou a obrigatoriedade de emissão de parecer por parte da EP quando a publicidade for visível de uma estrada nacional sob sua jurisdição, pelo que a actuação desta empresa não sofreu qualquer alteração. Face ao exposto, mantém-se a decisão proferida, a que acrescem os argumentos vindos de referir e, em consequência, ficam V. Exas. Notificados para efectuar o pagamento da quantia já liquidada (...)" - cfr. fls. 25/26, cujo teor se considera aqui integralmente reproduzido; Os presentes autos deram entrada a 01 de Setembro de 2011. 3.1. A sentença julgou procedente a impugnação, apelando, no essencial, à fundamentação constante do acórdão desta Secção do STA, de 26/6/2013, no processo nº 232/13. E é do assim decidido que a recorrente discorda, alegando, como se viu, que a sentença enferma de erro de julgamento (por violação do disposto no art. 10 °, n° 1, al. b) e do art. 15°, n° 1 al. j), ambos do DL nº 13/71 de 23/1; dos arts. 1° e 2° da Lei nº 97/88 , de 17/8; do art. 6° do DL n° 105/98 , de 24/4; do DL n° 25/2004 , de 24/1, do DL n° 148/2007 , de 27/4; do DL n° 374/2007 , de 7/11; e das Base 2 e 33 do contrato de concessão publicado em anexo ao DL n° 380/2007 , de 13/11) visto que: Mesmo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , de 17/8, o DL 13/71, de 23/1, permanece em vigor e as respectivas normas legais (arts. 10°, 12°, 13°, 15° e 17°) são complementares daquela Lei n° 97/88 , não se encontrando tacitamente revogadas com a entrada em vigor desta. A utilização da propriedade privada, em termos de publicidade, está sujeita a licenciamento, e no que respeita às estradas nacionais, vigorando ainda na ordem jurídica portuguesa o dito DL n° 13/71, a administração exclusiva é exercida pela EP-Estradas de Portugal, S.A.; O DL 13/71 consubstancia legislação especial, de protecção à estrada, e os poderes da EP, S.A., respeitam à aprovação e licenciamento da EP da implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada, bem como ao estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar (cfr. o art. 10° do mesmo DL n° 13/71). O licenciamento da EP - Estradas de Portugal, S.A. é diferente do dos municípios, a realidade fáctica é diferente porquanto, enquanto a EP tem por escopo na sua actuação a segurança rodoviária, os municípios têm por objectivo simplesmente o aspecto arquitectónico e ambiental, paisagístico; Os actos relativos ao licenciamento e à exploração dos postos de abastecimento de combustíveis, assim como à implantação de suportes de publicidade neles devem ser praticados pela recorrente EP-Estradas de Portugal, S.A., estando as competências de fiscalização da EP salvaguardadas pela parte final do art. 25° do DL n° 48/2011 , de 1/4. A actuação de fiscalização, aviso para a entrega de projecto de publicidade, taxas e, ou, a remoção de publicidade já instalada à revelia da EP-Estradas de Portugal, S.A. tem a natureza de processo administrativo próprio e não de subprocedimento camarário ou de índole meramente municipal e o licenciamento da publicidade carece do pagamento da taxa fixada legalmente, por unidade de metro quadrado; 3.2. A questão a decidir é, portanto, a que se prende com a competência da EP – Estradas de Portugal, S.A., para a liquidação e cobrança de taxas por afixação ou instalação de publicidade exterior na zona de protecção das estradas nacionais, após o início da vigência da Lei nº 97/88 , de 17/1. Diga-se, porém, antes de mais, que apesar de a recorrente referir, no requerimento de interposição do recurso (fls. 212), que o vem interpor nos termos dos arts. 280º nºs. 1 e 5 e 282º nº 1, ambos do CPPT , e do art. 26º al. b) do ETAF, e de invocar que a solução da decisão recorrida é contrária à solução dos acórdãos do STA, de 25/6/2009, recs. nºs., 243/09 e 244/09 e de 17/5/2013, rec. nº 580/13, aquele circunstancialismo atinente à previsão do citado nº 5 do art. 280º, não se verifica. É que, no caso dos autos, não ocorre qualquer excepção inerente ao valor da alçada. Na verdade, tendo sido impugnada a liquidação de uma taxa no montante de 1.533,33 Euros, o valor do respectivo processo (al. a) do nº 1 do art. 97º-A do CPPT ) excede o valor da alçada dos tribunais tributários de 1ª instância [actualmente fixada em 1.250,00 Euros – cfr. nº 4 do art. 284º do CPPT , nº 1 do art. 24º da Lei nº 3/99 , de 13/1 (LOFTJ – na redacção do DL nº 303/2007 , de 24/8, a que corresponde o art. 31º , nº 1, da Lei nº 52/2008 , de 28/8 – LOFTJ de 2008)]. Daí que, também não se imponha qualquer apreciação sobre aquele requisito de admissibilidade (apreciação sobre a invocada oposição entre a decisão recorrida e a indicada decisão do Tribunal Superior), cabendo, antes, apreciar o recurso nos termos gerais, como agora se fará. Vejamos, pois. 3.3. Esta questão ligada à competência da EP – Estradas de Portugal, S.A., para a liquidação e cobrança de taxas por afixação ou instalação de publicidade exterior na zona de protecção das estradas nacionais, após o início da vigência da Lei nº 97/88 , de 17/1 é questão que tem vindo, mais recentemente, a obter resposta uniforme na jurisprudência deste STA (quer por parte da Secção de Contencioso Tributário - na vertente da tributação do licenciamento – quer por parte da Secção de Contencioso Administrativo - na vertente do próprio licenciamento, «a se» - , como pode ver-se pelo acórdão do Pleno desta Secção do Contencioso Tributário, proferido em 9/7/2014, no proc. nº 232/13 (aresto que, apesar de, como se alega na Conclusão 4ª do recurso, não ter, naquela data, transitado em julgado, foi, entretanto, objecto de decisão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário, em 9/7/2014) e pelos acórdãos proferidos, entre outros, nesta Secção, em 10/9/2014, proc. nº 079/14, em 9/7/2014, proc. nº 483/14, em 2/7/2014, nos procs. nº 492/14 e nº 615/14 e em 18/6/2014, nos procs. nºs. 01435/13 e 0205/14, e na Secção de Contencioso Administrativo, e também entre muitos outros, em 15/5/2014, nos procs. nºs. 0133/14, 0135/14, 0140/14, 01516/13, no sentido da competência exclusiva das câmaras municipais para o licenciamento de publicidade comercial nas áreas dos respectivos concelhos, precedida de parecer prévio da EP – Estradas de Portugal, S.A. ( arts. 1º , nº 1 e 2º , nºs. 1 e 2, da Lei nº 97/88 , de 17/8). Entendimento este que fora, igualmente, o afirmado no acórdão referenciado na sentença (o acórdão desta Secção, de 26/6/2013, processo nº 0232/13, ora confirmado, aliás, como acima se disse, no acórdão do Pleno, de 9/7/2014) cuja fundamentação sufragamos na íntegra. Naquele acórdão deixou-se explicitado o seguinte: « 3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi; Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”. O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.” Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto. Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76 , de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva. Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88 ). Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”. No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.” Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório. Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei. Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.). Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município. (…) 3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”. Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos. Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p. 145.), embora com conteúdos diferentes. As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”. Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT . Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente. Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não. No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 .». Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o DL nº 13/71, de 23/1, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do DL nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88 , o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, al. b), do DL nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. Devendo, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer. E limitando-se a competência da recorrente (EP) à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 , não lhe pode competir a iniciativa de liquidar as taxas por tal licenciamento. Sendo que, apesar de a actualização das taxas a pagar pelas autorizações e licenças para implantação de tabuletas ou objectos de publicidade concedidas pela EP-Estradas de Portugal, SA, operada pelo DL nº 25/2004 , de 24/1, poder traduzir intenção do legislador no sentido da manutenção da vigência do DL nº 13/71, de 23/1 [art. 15° n° 1 al. j)] - no mesmo sentido apontando, aliás, o recente DL nº 87/2014 , de 29/5 –, ( O DL nº 87/2014 , de 29/5, segundo consta do respectivo Preâmbulo, destina-se a, «face ao novo paradigma do setor rodoviário, harmonizar o atual quadro legal, definindo no presente decreto-lei as regras gerais aplicáveis à exploração das áreas de serviço e ao licenciamento para implantação dos postos de abastecimento de combustíveis marginais às estradas, revogando expressamente um conjunto de normas dispersas …» bem como a promover «…a clarificação do regime aplicável à taxação do licenciamento da implantação dos postos de abastecimento de combustíveis marginais às estradas …». E apesar de a matéria de licenciamento para implantação de postos de abastecimento de combustíveis estar anteriormente também regulada no DL nº 13/71, este DL 87/2014 acaba por operar (na al. a) do nº 1 do seu art. 11º) a expressa revogação da pertinente al. l) do nº 1 do art. 15º daquele DL n° 13/71. ) o sentido útil da norma que procede à actualização das taxas pressupõe uma compatibilização das áreas de competência da recorrente e das câmaras municipais para o licenciamento de mensagens publicitárias, compatibilização que, todavia, não afasta a competência exclusiva das câmaras municipais para o licenciamento de publicidade comercial nas áreas dos respectivos concelhos, precedida de parecer prévio da EP Estradas de Portugal, SA ( art. 1° n° 1 e art. 2° nºs. 1 e 2, da Lei n° 97/88 , de 17/8). Concluindo, a sentença não sofre dos erros de julgamento que a recorrente lhe imputa, devendo ser confirmada. DECISÃO Nestes termos, acorda-se em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença recorrida. Custas pela recorrente. Lisboa, 24 de Setembro de 2014. – Casimiro Gonçalves (relator) – Francisco Rothes – Aragão Seia.