0149/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O PGR – e, por isso, também o Vice-PGR, enquanto coadjuvante daquele – dispõe de competência própria para instaurar processos de inspecção extraordinária a magistrados do MºPº.

II- A comunicação superiormente dirigida que, para além de relatar factos susceptíveis de enquadrarem a prática de infracções disciplinares por uma magistrada, também continha apreciações genéricas sobre o desempenho funcional dela funcionava, neste segundo segmento, como razão suficiente para que se ordenasse a realização de uma inspecção extraordinária ao serviço da mesma magistrada.

III- É de quinze dias úteis, improrrogáveis, o prazo para os magistrados do MºPº inspeccionados responderem ao relatório de inspecção.

IV- Mesmo que esse prazo fosse prorrogável, a decisão – tomada então no exercício de poderes discricionários – de o não prorrogar só seria ilegal se fosse manifesto que as peculiares circunstâncias do caso tornavam a prorrogação indispensável a um adequado exercício do direito de audiência.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A Dr.ª A…, identificada nos autos, intentou a presente acção administrativa especial contra o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) pedindo que se anule o acórdão de 8/11/2005 em que esse órgão, negando provimento a uma reclamação da autora, manteve o acto administrativo emanado da sua Secção de Classificação que, na sequência de uma inspecção extraordinária, lhe atribuíra a classificação de «Suficiente».

A autora terminou a sua alegação com o oferecimento das seguintes conclusões:

I- A competência, em direito administrativo não se presume, sendo definida por lei ou regulamento (art. 29º, n.º 1, do CPA).

II- O CSMP é o órgão competente para determinar a realização de inspecções tendentes à avaliação do mérito dos Magistrados do MºPº (art. 27º, als. a) e g), do EMP).

III- Tal competência não se confunde com a atribuída ao Procurador-Geral da República em matéria de inspecção aos serviços do MºPº e, no tocante aos respectivos Magistrados, em matéria de responsabilidade disciplinar e criminal, nos termos do disposto na al. f) do n.º 2 do art. 12º do EMP.

IV- O Vice-Procurador-Geral da República não detinha, pois, competência para determinar a inspecção extraordinária de que a autora foi alvo e, portanto, para proferir o despacho que emitiu, para o efeito, em 3/10/2002.

V- Nem sequer por delegação ou em substituição do Procurador-Geral da República, dada a incompetência deste para a prática do referido acto.

VI- O qual, face à sua não ratificação pelo CSMP dentro do prazo legal (arts. 137º, n.º 2, e 141º, n.º 1, do CPA), ficou irremediavelmente ferido do vício de incompetência relativa.

VII- Pelo que o acórdão impugnado, ao não anular o acto em causa e os demais subsequentes praticados no procedimento inspectivo, enferma de vício de violação de lei, por errada interpretação e aplicação do direito, determinante da sua anulação (art. 135º do CPA).

VIII- Acresce que a indevida opção por uma inspecção extraordinária conduziu ao alargamento da acção inspectiva ao exercício funcional da autora no Tribunal Judicial da comarca de …, por referência ao período compreendido entre …/…/… e …/…/…, notoriamente exorbitante da factualidade participada, em …/…/…, pelo Procurador da República Dr. ….

IX- E conduziu ainda à redução do direito de resposta ao prazo de 15 dias úteis, cuja prorrogação, até ao limite máximo de 60 dias úteis, lhe foi recusada.

X- Tal situação, no contexto de um procedimento cuja fase instrutória se prolongou por mais de 8 meses, culminando com um relatório de 156 fls. que demorou mais de 4 meses a ser elaborado, no âmbito de um processo desdobrado em 9 volumes, com um total de 3.146 fls., é reduzir o direito em causa a uma dimensão meramente formal, não efectiva, drasticamente limitativa do seu sentido e alcance, seja na perspectiva da participação da autora na formação da decisão final, seja no plano da defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

XI- O que importa a violação das normas constantes dos arts. 18º, 32º, ns.º 1 e 10, 267º, n.º 5, e 269º, n.º 3, da CRP.

O CSMP contra-alegou, formulando as conclusões seguintes:

1- O Sr. Conselheiro Procurador-Geral da República tem competência para determinar a realização de inspecções ao serviço e para avaliação do mérito dos Magistrados do MºPº. Na verdade,

2- Tratando-se de uma inspecção extraordinária (como decorre do art. 2º, n.º 2, do Regulamento de Inspecções do Ministério Público (doravante, RIMP), nos termos do art. 6º, al. a) do mesmo regulamento ela tem lugar quando o CSMP ou o Procurador-Geral da República entendam dever ordená-las, fixando-se para cada caso o seu âmbito e finalidade.

3- No caso, a inspecção extraordinária efectuou-se por despacho do Sr. Conselheiro Vice-Procurador-Geral da República que, nos termos do art. 13º, n.º 1, do Estatuto do MºPº, coadjuva e substitui o Sr. Conselheiro Procurador-Geral da República sem dependência da prática de concretos actos de delegação de competência.

4- A decisão de se proceder a uma inspecção substituiu a opção pelo procedimento disciplinar e com ela se pretendeu evitar, pelo menos numa primeira fase, a sujeição da autora ao processo disciplinar.

5- O Sr. Conselheiro Vice-Procurador-Geral da República escolheu um procedimento que tem previsão legal (e, como se viu, tem competência para o ordenar), sem prejuízo de poder vir a ser averiguada, em momento e sede próprios, a matéria disciplinar participada pelos imediatos e sucessivos superiores hierárquicos da autora.

6- As objecções da autora só fariam sentido se, no âmbito da inspecção, se tivessem averiguado factos integradores de infracção disciplinar e se tivesse sido proposta e aplicada uma sanção dessa natureza.

7- Tendo sido ordenada inspecção por quem tinha competência para tal, haviam que ser respeitadas as normas legais aplicáveis ao respectivo procedimento.

8- Observou-se, sob pena de se incorrer em violação de lei, o limite temporal imposto pelo art. 7º, n.º 1, do RIMP e o prazo para o exercício do direito de resposta fixada no art. 17º do mesmo diploma legal. Por isso,

9- Não houve indevido alargamento da averiguação da prestação funcional da autora, de modo a abranger o serviço prestado na comarca de … no período compreendido entre …/…/… e …/…/….

10- Também não houve limitação do exercício do direito de resposta: foi concedido à autora o prazo legal, que o legislador considerou ser suficiente para um Magistrado medianamente diligente, que protagonizou a materialidade em causa e que detém todos os elementos para poder oferecer a sua oposição sem limitações ou compressões no âmbito de uma inspecção.

Consideramos assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:

1- Mediante ofício datado de …/…/…, o Procurador da República junto do ... de Lisboa, Sr. Dr. …, comunicou à Directora do ... e ao Procurador-Geral Distrital de Lisboa factos vários relacionados com o desempenho funcional da autora, que é Procuradora-Adjunta, tendo terminado do seguinte modo:

«Por todo o exposto, entendo que a postura da Dr.ª A… é manifestamente incorrecta do ponto de vista da boa educação e urbanidade no trato e nas relações humanas.

Também a sua assiduidade, pontualidade, quantidade de trabalho e qualidade de trabalho e o seu nível de eficiência são manifestamente deficientes, com repercussão funcional grave, prejudicando a actividade que se espera desenvolvida por qualquer titular de inquéritos que lhe estão distribuídos.

Deste modo, afigura-se-nos que a Dr.ª A… não revela, ou não tem revelado, o conjunto de qualidades e capacidades necessárias ao desempenho das suas funções na 4.ª Secção deste ....»

2- Pronunciando-se sobre essa participação, o Sr. Procurador-Geral Distrital escreveu o seguinte:

«1. No ofício que o Ex.º PR Lic. … dirigiu à Ex.ª Directora do .... de Lisboa (de que me deu conhecimento) relata-se uma actuação profissional da Ex.ª Procuradora-Adjunta, Lic. A…, que poderia ser considerada como passível de procedimento disciplinar.

2. Na verdade, alguns factos são objectivamente e em abstracto susceptíveis de violarem deveres profissionais.

3. Obtive informação na PGR de que a dita magistrada não foi ainda classificada.

4. Não confirmei se a mesma está ou não no plano de inspecções.

5. Consultei, antes de elaborar a presente informação, a Ex.ª Directora do ... de Lisboa, que está de acordo com a proposta que vou formular.

6. Para melhor averiguação de todo o circunstancialismo factual, bem me parece que um acto inspectivo é adequado procedimento.

Pelo que acaba de se expor, formulo a seguinte proposta:

a) Seja determinada, nos termos previstos no art. 12º, n.º 2, al. f), do EMP, inspecção ao serviço desempenhado pela Ex.ª Procuradora-Adjunta, Lic. A…, no ... de Lisboa.

b) Que tenha a inspecção por objecto colher informações sobre o serviço e mérito da magistrada, nela se apurando e valorando toda a factualidade de que é dada notícia no ofício do Ex.º PR Dr. … e expediente que o acompanhava.

c) Que à inspecção se dê carácter de urgência, podendo/devendo ser atribuída ao Ex.º Inspector que porventura já a tinha distribuída em plano ou, não se verificando esta situação, seja distribuída de imediato.»

3- Pronunciando-se sobre esta proposta, o Sr. Vice-Procurador-Geral da República emitiu o seguinte despacho:

«Concordo com a informação. A Lic. A… consta da lista de inspecções para o ano de 2001, tendo sido tal inspecção distribuída ao Ex.º Inspector .... Designo para esta inspecção o Ex.º Sr. Inspector ….»

4- O Sr. Inspector designado instruiu o processo de inspecção extraordinária, que abarcou o desempenho da autora, durante mais de dois anos, no ... de Lisboa e no Tribunal Judicial da comarca de …, onde antes servira.

5- Finda a instrução do processo, que se estendeu por nove volumes, o Sr. Inspector elaborou, cerca de quatro meses depois, o respectivo relatório final, em que propôs que se atribuísse à autora a classificação de serviço de «Medíocre», e notificou-a de que ela teria o prazo de 15 dias úteis para exercer o seu direito de resposta.

6- A autora solicitou ao Sr. Inspector a prorrogação desse prazo, até ao limite de 60 dias úteis.

7- Esse requerimento da autora foi indeferido por despacho do Sr. Inspector, datado de .../.../

8- A autora recorreu desse despacho para o CSMP.

9- Mediante acórdão proferido em …/…/…, o CSMP, através da sua Secção de Classificação, deliberou negar provimento ao dito recurso da aqui autora e atribuir-lhe a classificação de serviço de «Suficiente».

10- A autora reclamou desse acórdão para o Plenário do CSMP.

11- Este Plenário, por acórdão de …/…/…, cuja cópia consta de fls. 30 a 39 dos autos e que aqui se dá por reproduzido, manteve integralmente o que fora decidido no acórdão de …/…/….

Passemos ao direito.

Através da presente acção, a autora acomete o acórdão do CSMP que, indeferindo uma reclamação por ela deduzida, manteve na ordem jurídica o acto, culminante de uma inspecção extraordinária, que lhe atribuíra a classificação de serviço de «Suficiente». A autora imputa ao acto impugnado três vícios, todos eles localizados no procedimento que ao acto conduziu, mas supostamente aptos a nele se repercutirem, afectando a sua validade: o vício que proviria da incompetência do órgão que mandou instaurar o processo de inspecção, o que decorreria do excessivo âmbito das averiguações realizadas no mesmo processo e o que resultaria da exiguidade do prazo concedido à autora para se pronunciar sobre o relatório final do Sr. Inspector. E conheceremos desses vícios pela ordem por que acima os mencionámos, até porque ela realmente corresponde à sucessão cronológica dos acontecimentos.

Na óptica da autora, o acto que determinou que se procedesse a uma inspecção extraordinária ao serviço por ela prestado «no ... de Lisboa» não podia ter sido praticado, como foi, pelo Vice-Procurador-Geral da República (Vice-PGR), já que a competência para o efeito caberia exclusivamente ao CSMP. É de notar que a autora não questiona que o Vice-PGR, enquanto coadjuvante e substituto do Procurador-Geral da República (PGR) – «vide» o disposto no art. 13º, n.º 1, do EMP – pudesse emitir um qualquer acto cuja competência fosse originariamente detida por esta última autoridade; muito simplesmente, ela considera que o próprio PGR não podia ordenar a inspecção, motivo por que a incompetência para esse efeito teria de persistir relativamente ao Vice-PGR, inquinando o sobredito acto preparatório.

É exacto que o art. 27º, al. g), do EMP reconhece ao CSMP a competência para «aprovar o plano anual de inspecções e determinar a realização de inspecções, sindicâncias e inquéritos». Todavia, o art. 12º, n.º 2, al. f), do mesmo diploma também prevê que o PGR pode «inspeccionar ou mandar inspeccionar os serviços do Ministério Público e ordenar a instauração de inquéritos, sindicâncias e processos criminais ou disciplinares aos seus magistrados». Ora, a conjugação das duas normas evidencia que a competência do CSMP para «determinar a realização de inspecções» não é exclusiva, mas concorrente com a competência similar que o PGR detém. Com efeito, a previsão legal de que o PGR possa ordenar que se inspeccionem «os serviços do Ministério Público» tem um sentido genérico que fatalmente inclui a possibilidade de se mandar inspeccionar a actuação dos respectivos Magistrados – pois estes, não só integram aqueles «serviços», como são por eles responsáveis e representam-nos até «par excellence». Portanto, seria redutor, e praticamente inconsequente, que a lei tivesse atribuído ao PGR o exercício de uma função inspectiva que não pudesse considerar a actuação dos Magistrados; e seria incompreensível, senão mesmo absurdo, que o legislador quisesse excluir os Magistrados dessas inspecções aos «serviços», quando, ainda na mesma alínea, permitia que o PGR contra eles instaurasse inquéritos, sindicâncias e processos criminais ou disciplinares.

Deste modo, não colhe a interpretação restritiva que a autora faz da al. f) do n.º 2 do art. 12º do EMP, devendo entrever-se na norma a ideia – aliás acolhida expressamente no art. 6º, al. a), do Regulamento de Inspecções do MºPº, publicado na II Série do DR de 27/02/2002 – de que o PGR detém competência própria para mandar instaurar inspecções extraordinárias a um qualquer Magistrado do MºPº. E, se o PGR detinha essa competência, também o Vice-PGR a possuía – raciocínio este que, como já vimos, a autora não contesta – razão por que o acto impugnado não sofre de um vício de forma induzido por uma incompetência detectável no despacho inaugural do processo de inspecção.

Nesta conformidade, mostram-se improcedentes ou irrelevantes as sete primeiras conclusões da alegação da autora.

O segundo vício que ela imputa ao acto relaciona-se com o âmbito das averiguações feitas no procedimento instaurado. A autora concede que a inspecção extraordinária tinha de abranger a sua prestação no tribunal em que servira anteriormente à sua vinda para o ... – já que isso resultava «ex vi legis» («rectior», do art. 7º do Regulamento de Inspecções do MºPº); mas a sua censura reside na índole processual definida pelo despacho liminar do Vice-PGR, pois a autora crê que a participação de que fora alvo era de ordem exclusivamente disciplinar, não consentindo que, a partir dela, lhe fosse movido – como foi – um procedimento de uma outra natureza. Portanto, a autora divisa uma desarmonia entre a participação feita e o tipo processual escolhido, pormenor que teria propiciado uma indagação mais lata do que a normalmente admissível.

Todavia, é flagrante que a acção claudica quanto a este ponto. A participação do Procurador da República junto do ..., para além de descrever factos concretos susceptíveis de directamente suportarem uma responsabilidade disciplinar da autora, também continha várias outras apreciações gerais sobre o comportamento pessoal e profissional dela, culminadas por uma conclusão – a de que a autora não estava à altura das exigências típicas daquele .... Sendo assim, e neste segundo segmento, a participação apresentava-se como uma causa adequada de um procedimento inspectivo a mover à autora. E, se é verdade que a outra parte ou segmento da mesma participação podia ter funcionado como um antecedente donde se devesse extrair a consequência de que a autora tinha de ser alvo de um processo disciplinar, também é certo que a assumida opção de não a perseguir disciplinarmente apresenta uma característica dupla, excludente do vício arguido: desde logo, essa opção em nada lesou a autora – e seria até absurdo que ela criticasse «in judicio» a Administração por esta se ter abstido de lhe instaurar um processo disciplinar; depois, a dita opção nunca poderia inquinar a decisão de se abrir um processo inspectivo, já que se tratava de uma decisão que se suportava em razões próprias – como atrás vimos.

Assim, o tipo procedimental escolhido pelo Sr. Vice-PGR estava em perfeita conformidade com parte da comunicação que lhe dera origem. Daí que nenhuma surpresa cause que a inspecção extraordinária também tenha incidido sobre o desempenho funcional da autora no tribunal onde anteriormente servira – porquanto, e como acima vimos, ela própria reconhece que, a admitir-se que a natureza do procedimento fosse inspectiva, o âmbito das averiguações não podia deixar de abranger aquele desempenho.

Improcede, deste modo, a conclusão VIII da alegação da autora.

Nas três derradeiras conclusões, a autora insurge-se contra a exiguidade do prazo de quinze dias úteis que lhe foi concedido para responder à proposta do Sr. Inspector, pois os quatro meses que este demorou a escrever o seu relatório e os nove volumes do processo justificariam o deferimento do pedido, por ela formulado, de que o prazo recebesse uma prorrogação até sessenta dias úteis.

Todavia, e desde logo, a denúncia da autora soçobra porque o prazo concedido para o exercício do seu direito de resposta foi, precisamente, o estabelecido no art. 17º, n.º 1, do Regulamento de Inspecções do MºPº. E, ademais, a natureza fixa do prazo aí previsto sugere fortemente que ele nem sequer era prorrogável.

Mas podemos raciocinar a partir da sua prorrogabilidade. Nesta hipótese, a fixação do referido prazo corresponderia ao exercício de um poder discricionário do Sr. Inspector. Por isso, o prazo efectivamente fixado só poderia padecer da ilegalidade que lhe vem atribuída se a sua insuficiência fosse clara e manifesta – caso em que seria flagrante que o Sr. Inspector usara mal da liberdade relativa de que dispunha. Mas, nas circunstâncias dos autos, nunca seria possível que emitíssemos um juízo de certeza quanto a um uso deficiente daquela discricionariedade. Com efeito, nada garante que os quatro meses que o Sr. Inspector demorou a apresentar o relatório tenham sido exclusivamente ocupados na elaboração dele; e a magnitude do processo inspectivo também não impressiona se atentarmos em que ele versava sobre factos que a autora forçosamente conhecia, ao menos na sua maior parte. Sendo assim, os quinze dias úteis concedidos não nos aparecem como um prazo cuja escassez o tornaria manifestamente inapto para atingir o fim em vista – o de que a autora entretanto se esclarecesse e se pronunciasse sobre a matéria do processo de inspecção. E, sendo-nos impossível asseverar que o prazo concedido pelo Sr. Inspector redundou numa mera aparência de participação da autora naquela fase do procedimento ou, sequer, num truncado exercício do direito de audiência, sempre se seguiria a impossibilidade de agora afirmarmos que o despacho determinativo daquele prazo ofendera os vários preceitos da CRP, alinhados pela autora na sua derradeira conclusão – pois estas normas têm a ver com garantias procedimentais cuja ofensa não está demonstrada.

Consequentemente, soçobram também as conclusões IX a XI, que ultimamente estiveram em apreço.

Nestes termos, acordam em julgar totalmente improcedente a presente acção administrativa especial.

Custas pela autora, fixando-se a taxa de justiça em seis (6) u.conta.

Lisboa, 26 de Outubro de 2006. Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.