0528/03 - Supremo Tribunal Administrativo

O PDM assume natureza regulamentar, e como tal não projecta em princípio os seus efeitos para o passado, ou seja, não tem efeitos retroactivos.

Acordam no pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A... , B... , ... , ... , ... e C..., todos melhor identificados nos autos, vêm recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção, de 11/1/2004 (fls. 192 e segts. dos autos), que negou provimento ao recurso contencioso que junto daquela haviam interposto tendo por objecto o despacho do Secretário de Estado da Administração Local , de 2/12/2002, o qual declarara a utilidade pública da expropriação, com carácter urgente, da parcela de terreno identificada sob o nº. 10, de que os recorrentes são comproprietários, tendo por fim a construção da “ variante a Castelo Novo”, do concelho do Fundão. Na sua alegação para este Tribunal Pleno concluem os ora recorrentes do seguinte modo, que se transcreve: « 1ª. - Ao não conhecer da matéria abordada nas conclusões 10ª. e 11ª. da alegação de recurso por entender tratar-se de vício imputado ex novo ao acto recorrido nas aludidas conclusões, o Tribunal a quo desconsiderou o articulado nos 6°., 7°. e 8°. §§ do n°. 3.5 do r.i., pelo que o acórdão recorrido é nulo, por padecer do vício de omissão de pronúncia, previsto na al. d) do n°. 1 do artº. 668°. do C. P. Civil, aplicável ex vi artºs. 1°. e 102°. da L.P.T.A.. « 2ª. - Nos termos da lei, as deliberações das Câmaras Municipais -como dos demais órgãos administrativos - têm de ser expressas, tem de haver uma votação sobre uma determinada proposta, devendo o seu teor ser reduzido a escrito e consignado em acta (cfr. artºs. 19°., 27°. e 122°. do CPA e artºs. 80º., 85°. e 86°. do Dec. Lei n°. 100/84, de 29/3, cujo teor foi praticamente reproduzido nos artºs. 89°. e 92°. da Lei n°. 169/99, de 18 de Setembro). « 3ª. - A exigência de que as deliberações só possam ter por objecto assuntos incluídos na ordem do dia, previamente definida (artº. 19°. do CPA), e de que sejam tomadas mediante votação da maioria (cfr. artº. 25°. do cit. Código e artº. 80º. do Dec. Lei n°. 100/84) constituem, entre outras, previstas nos artºs. 14°. e segts. do CPA, formalidades essenciais das deliberações das câmaras municipais que quer a deliberação de construção da variante a Castelo Novo, quer a deliberação de aprovação do novo traçado tinham de observar, sob pena de ilegalidade. « 4ª. - Além disso, se tivessem sido tomadas tais deliberações, as respectivas actas deveriam, obrigatoriamente, fazer referência às propostas que incidissem sobre as mesmas e às votações efectuadas, isto é, deveriam fazer referência aos elementos formais essenciais de uma deliberação colegial. « 5ª. – Como se dispõe no nº. 1 do artº. 27º. do CPA, a acta da reunião conterá “um resumo de tudo o que nela tiver ocorrido”, constituindo “o único meio de prova das decisões tomadas na reunião exceptuados os casos de falsidade ou extravio, em que serão excepcionalmente admitidos, quer perante a Administração Pública quer perante os tribunais, outros meios de prova para reconstituir a verdade dos factos” (cfr. Diogo Freitas do Amaral e outros, in CPA Anotado, Almedina, 1992). « 6ª. - A simples leitura da acta relativa à reunião da Câmara Municipal do Fundão de 8/6/1999 demonstra que nenhuma das duas deliberações nela consignadas teve por objecto a aprovação da construção da variante a Castelo Novo ou do seu novo traçado. « 7ª. - A aprovação de construção de uma estrada ou a aprovação da alteração do seu traçado são decisões distintas e autónomas das relativas à execução de tais deliberações e têm de ser objecto de deliberações expressas e distintas, as quais devem posteriormente ser consignadas em acta. « 8ª. - Sendo a acta de 8/6/1999 totalmente omissa no que toca às aludidas deliberações, não é legítima, por não se verificar qualquer correspondência verbal mínima no referido texto, a interpretação que, ao arrepio do princípio interpretativo consagrado no artº. 238°. do C.P.Civil ( Por lapso manifesto refere-se o Código Processo Civil, quando o diploma tido em vista é o Código Civil.), é propugnada no acórdão recorrido, não se podendo retirar da acta uma aprovação tácita ou “automática”, como diz a entidade recorrida, que a lei não prevê. « 9ª. - Não tendo a deliberação de aprovação do novo traçado da variante de Castelo Novo sido tomada na reunião de 8/6/1999 nem em nenhuma outra reunião da Câmara Municipal do Fundão (entre a notificação à Câmara do parecer favorável do IPPAR, em 31/5/1999, como se afirma na supra-aludida acta, e a deliberação de recurso a ajuste directo mediaram apenas 7 dias, durante os quais muito provavelmente não se terá realizado outra reunião de Câmara), deve concluir-se que a aludida deliberação nunca existiu. « 10ª. - Pelo menos, impõe-se a conclusão de que a mesma carece em absoluto de forma legal , já que a deliberação deveria ser expressa, resultando de votação sobre proposta previamente apresentada, e o seu teor reduzido a escrito e consignado em acta, o que determina a respectiva nulidade , nos termos do preceituado nos nºs. 1 e 2, al. f), do artº. 133° do CPA, corroborado pelo disposto na al. e) do n°. 1 do artº. 88° da Lei n°. 100/84, de 29 de Março, e no n°. 1 do artº. 95°. da cit. Lei n°. 169/99. « 11ª. - O mesmo se diga relativamente à deliberação inicial de construção da variante, nunca referida ou identificada em qualquer dos docs. juntos aos autos. « 12ª. - Tanto significa ainda que todos os actos administrativos consequentes das afinal inexistentes deliberações de aprovação da construção e do novo traçado da variante, como é o caso do despacho recorrido, padecem do mesmo vício [cfr. al. i) do n°. 2 do artº. 133°. do CPA], notando-se que não há contra -interessados com interesse legítimo na manutenção do acto de declaração de utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação. « 13ª. - Deve, por isso, ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se o acórdão recorrido e declarando-se a nulidade do acto recorrido. « 14ª. - Ainda que assim não se entenda, sustentando-se que na reunião de 8/6/1999 a Câmara Municipal do Fundão aprovou o traçado definitivo da variante a Castelo Novo, o que apenas como hipótese se refere, não pode deixar de se concluir que o PDM do Fundão, ratificado pela R.C.M. n°. 82/2000, de 10 de Julho, revogou tacitamente a aludida pretensa deliberação (bem como a inexistente deliberação de construção da variante), uma vez que naquele Plano não se encontra prevista a construção da variante a Castelo Novo, nenhuma alusão lhe é feita no regulamento do PDM, não se integrando nos respectivos objectivos ou acções propostas, nem tão pouco a mesma se encontra delimitada, ainda que esquematicamente, na planta de ordenamento nem na carta de condicionantes que integram o mesmo plano. « 15ª. - Releva-se que o regime instituído pelo Dec. Lei n°. 380/99, de 22 de Setembro, é aplicável, por força do estatuído no artº. 152°. do cit. diploma, ao PDM do Fundão, como o comprovam o facto de este ter sido ratificado já ao abrigo daquele Decreto-Lei (cfr. preâmbulo da cit. R.C.M. n°. 82/2000), e o facto de determinadas disposições do PDM, anteriormente aprovadas pela assembleia municipal, terem sido rectificadas em função do novo regime geral aprovado. « 16ª. - Tanto significa que, contrariamente ao sustentado pelo acórdão recorrido, a ratificação pelo Governo não exprime o reconhecimento da conformidade do plano com as disposições legais e regulamentares em vigor à data da sua aprovação pela assembleia municipal, mas sim com as disposições legais e regulamentares vigentes à data da ratificação . « 17ª. - Tendo sido revogadas as ditas deliberações de construção da variante e de aprovação do seu traçado definitivo, todos os actos consequentes, de que o despacho ora recorrido é exemplo, são nulos, nos termos da al. i) do n°. 2 do art. 133° . do CPA . « 18º. - O acto recorrido, ao assumir como seu fundamento o facto de a expropriação ser necessária para não “prejudicar a normal execução de outra empreitada que se encontra a decorrer na aldeia histórica (...)”, viola o princípio constitucional consagrado no n°. 2 do artº. 18°. da CRP, aplicável ao caso sub Júdice ex vi artº. 17°. do mesmo diploma, dada a manifesta desproporção entre a causa (facilitar temporariamente a circulação rodoviária dentro de Castelo Novo enquanto decorre a dita empreitada) e a solução encontrada (ablação definitiva do direito de propriedade privada sobre os vários prédios objecto da expropriação). « 19ª. - Por outro lado, promover com a variante o relançamento de uma empresa industrial que, além de praticamente falida, nada tem a ver com qualquer das actividades que passaram a constituir a vocação primordial de Castelo Novo, enquanto Aldeia Histórica, integra também uma ilegalidade por implicar o aproveitamento de financiamento público e comunitário para fim diferente daquele que a lei estipulou (cfr. cit. Desp. Normativo n°. 2/95). « 20ª. - O acórdão recorrido devia, por isso, ter reconhecido que o despacho recorrido padece de manifestos erros nos pressupostos de facto e de direito em que assentou, sendo, por isso, ilegal, por não se verificar a causa de utilidade pública invocada para a expropriação. Contra-alegou a autoridade recorrida, o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, que sucedeu na competência daquela primeira (Secretário de Estado da Administração Local), sustentando o improvimento do presente recurso jurisdicional. E de igual entendimento é o Exmº. magistrado do Mº. Pº. junto deste Tribunal Pleno, conforme resulta do seu parecer de fls. 280. Redistribuído que foi o processo ao presente relator, e colhido que se mostram os vistos legais, cumpre decidir. A primeira questão que importa conhecer, até por imperativo de lógica jurídica, é a da própria nulidade do acórdão recorrido, resultante de, segundo se defende (conclusão 1ª. da alegação), aquele aresto ser nulo por omissão de pronúncia – artº. 668º., nº. 1, al. d), 1ª. parte, do Cód. Proc. Civil. Segundo os ora recorrentes, o mesmo aresto, “ao não conhecer da matéria abordada nas conclusões 10ª. e 11ª. da alegação de recurso” (contencioso) teria incorrido na apontada omissão de pronúncia e daí a sua nulidade. Só que, contrariamente ao assim alegado, o acórdão da Secção não omitiu pronúncia sobre tal matéria. Escreveu-se no mesmo a esse propósito o seguinte: “Finalmente e quanto à invocada ilegalidade do acto, por implicar o aproveitamento de financiamento público e comunitário para fim diferente daquele que a lei estipulou, ao promover com a variante o relançamento de uma empresa industrial que, além de praticamente falida, nada tem a ver com qualquer das actividades que passaram a constituir a vocação primordial de Castro Novo, enquanto Aldeia Histórica, trata-se de um vício imputado ex novo ao acto recorrido nas conclusões das alegações do recurso, pois o não havia sido antes (na petição os recorrentes limitaram-se a referir a construção da variante teria efeitos ambientais e a inexistência de qualquer estudo de impacte ambiental, não retirando porém daí quaisquer consequências jurídicas em sede de validade do acto e antes reconhecendo que a lei não exigia então aquele estudo), pelo que não pode este Tribunal do mesmo conhecer, por extravasar o objecto do recurso, fixado na petição. Não se toma, pois, conhecimento das conclusões 10ª. e 11ª. das alegações de recurso”. Não tendo o acórdão recorrido, como resulta do passo do mesmo acabado de transcrever, omitido pronúncia sobre as aludidas conclusões 10ª. e 11ª. da alegação do recurso contencioso, não se verifica a nulidade invocada do artº. 668º., nº. 1, al. d), 1ª. parte, do Cód. Proc. Civil, podendo quanto muito, em semelhante pronúncia do acórdão da Secção, haver erro de julgamento, que não vem contudo sequer assacado. Improcede assim a matéria da conclusão 1ª. da alegação do presente recurso jurisdicional. Nada impede, pois, que nos debrucemos sobre a matéria de fundo do mesmo recurso. Antes de nela entrar, convém no entanto – até para melhor compreensão das subsequentes considerações – deixar consignado o essencial da matéria de facto apurada pela Secção, a qual, como é sabido, se impõe a este Tribunal Pleno como tribunal de revista que é. O acto contenciosamente impugnado nos autos é o despacho do Secretário de Estado da Administração Local, de 2/12/2002, que a pedido da Câmara Municipal do Fundão, declarou a utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência, de várias parcelas de terreno, entre as quais a identificada sob o nº. 10, sita na freguesia de Castelo Novo, do concelho do Fundão, de que os ora recorrentes são comproprietários, expropriação essa que tinha por fim a construção da “variante a Castelo Novo”. Ora, o acórdão da Secção, dentre os diversos vícios que os ora recorrentes assacavam perante ela ao acima referido despacho expropriativo, começou por conhecer, como se impunha, o da sua invocada nulidade, a qual, segundo aqueles, radicaria na circunstância de não ter havido qualquer deliberação camarária que tivesse aprovado a chamada “variante de Castelo Novo”, cuja construção integrava o pressuposto da própria expropriação, que era o de permitir a realização da obra respectiva. Tal falha de pressuposto – inexistência da referida deliberação camarária - levara à nulidade de todos os actos consequentes, entre eles o próprio acto expropriativo. É semelhante tese que os ora recorrentes agora de novo reeditam no presente recurso jurisdicional (conclusões 2ª. a 13ª. da alegação). Mas sem fundamento bastante. É que o acórdão da Secção, ao conhecer, como se impunha, em 1ª. via, de semelhante arguição, debruçou-se sobre a acta referente à reunião da Câmara Municipal do Fundão, de 8/6/99 [al. h) da matéria de facto] e do seu teor concluiu que aquele órgão, por deliberação tomada nessa mesma reunião (por unanimidade dos votos dos respectivos membros, é o que também se lê na referida acta), aprovou a construção da referida variante de Castelo Novo. Para assim concluir, o aresto recorrido baseou-se na consideração de que “(...) ao deliberar aprovar a proposta do Presidente da Câmara Municipal, de recurso ao procedimento por ajuste directo, para execução da construção da referida variante de acordo com o traçado aprovado pelo IPPAR, como decorre da fundamentação dessa mesma proposta exarada na acta, a Câmara Municipal aprovou também, como não podia deixar de ser, a construção dessa variante, com esse novo traçado”. Ora, semelhante ilação, extraída pelo acórdão da Secção, situa-se no domínio dos puros factos e, como tal, escapa em princípio ao poder de censura deste Tribunal Pleno como tribunal de revista. E como assim é improcede a matéria das conclusões 2ª. a 13ª. das alegações. Mas os recorrentes ainda defendem a nulidade do despacho expropriativo por outra via (conclusões 14ª. a 17ª. da alegação do recurso jurisdicional). Segundo eles, reeditando de igual modo o que já haviam defendido perante a Secção, ainda que se admitisse, contra a sua tese, que a Câmara Municipal do Fundão, na sua reunião de 8/6/99, já aludida, aprovou o traçado da variante de Castelo Novo, tal deliberação fora “ revogada ” pelo PDM do Fundão ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº. 82/2000, de 10/7 (publicada no DR, I Série B, da mesma data), já que tal Plano não prevê a construção daquela variante de Castelo Novo. E daqui concluem os recorrentes que, atenta a referida “revogação” da deliberação camarária de 8/6/99, o subsequente acto expropriativo, destinado a viabilizar a construção da mesma variante, resultaria nulo por força da regra do artº. 133º., nº. 2, al. i), do Cód. Proc. Adm., segundo a qual e na parte que ao caso interessa, são nulos os actos consequentes de actos administrativos revogados. Mas também aqui falece razão aos recorrentes. O acórdão da Secção, ao conhecer como lhe cumpria semelhante tese, afastou a pretendida “revogação” da deliberação camarária de 8/6/99 pelo referido PDM na base da consideração, que avançou, de que a entidade que elabora e aprova um PDM, no caso a Câmara Municipal do Fundão, podia, de modo discricionário, proceder ao zonamento do espaço abrangido pelo Plano, fixando com acentuada margem de liberdade as regras fundamentais a que obedece a ocupação, uso e transformação das áreas definidas. Entendimento este que pressupõe, pelos menos implicitamente, que o PDM do Fundão pudesse afectar por qualquer modo a anterior deliberação camarária de 8/6/99. Trata-se porém de conclusão que se não subscreve. Primeiro porque a revogação tida em conta na já referida al. i) do nº. 2 do artº. 133º. do Cód. Proc. Adm. como fundamento da nulidade do acto – segundo a qual são nulos os actos consequentes de actos revogados – integra um acto administrativo na acepção definida no artº. 120º. do mesmo Código, aliás de acordo com o ensinamento da doutrina, segundo a qual a revogação (dos actos administrativos) é um acto administrativo – cfr. Pedro Gonçalves, “Revogação”, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. VII, Lx., 1996, p. 303. Depois porque e decisivamente não se vê como um PDM como no caso o do Fundão, entrado em vigor com a sua publicação, ocorrida em 10/7/2000, pudesse projectar quaisquer efeitos numa anterior deliberação da respectiva Câmara Municipal, de 8/6/99. Isto pela singela razão de que aquele PDM, como todos os de natureza idêntica, assume conteúdo regulamentar, ou seja, normativo, e como regulamento que é não projecta os seus efeitos para o passado, ou seja, não tem efeitos retroactivos. Recordemos aqui a voz sempre autorizada na matéria de A. Rodrigues Queiró (“Lições de Direito Administrativo”, policopiadas, Coimbra, 1976, pp. 439 – 440), o qual, ao expor os limites do poder regulamentar, escreve que “(…) os regulamentos não podem, em princípio, dispor retroactivamente. Assim o exigem o respeito pela competência das autoridades administrativas no tempo, bem como o respeito dos direitos adquiridos e dos actos jurídicos perfeitos, como ainda, finalmente, de só os órgãos soberanos (cuja competência é directamente conferida pela Constituição) poderem estatuir com retroactividade ”( Cfr., ainda neste sentido, os acs. deste Supremo Tribunal, de 22/11/73, AD 147, p. 315, e de 16/12/82, Apêndice ao DR de 29/4/86, p. 4525). E logo a seguir diz o mesmo Mestre: “Compreensivelmente, têm eficácia retroactiva os regulamentos de leis retroactivas, os regulamentos delegados que a lei preveja deverem ou poderem ter eficácia retroactiva, e ainda, os que estabeleçam sanções mais leves dos que as consideradas pelos regulamentos em vigor à data da prática das infracções sujeitas a punição (valendo, pois, neste domínio, a mesma regra que impera em direito penal , ou seja a de que a lex mitior tem aplicação imediata a todas as infracções ainda por julgar)”. Ora, como é evidente, nenhuma das situações excepcionais, como as acabadas de expor na lição de R. Queiró, em que o regulamento pode ser chamado a estatuir retroactivamente, se verificam no caso sub judice . Improcede assim a matéria das conclusões 14ª. a 17ª.. Passemos, agora, à apreciação daquilo que se condensa nas conclusões 18ª. da alegação. Segundo os recorrentes, o despacho recorrido contenciosamente, ao assumir como seu fundamento o facto de a expropriação ser necessária para não prejudicar a normal execução de outra empreitada que se encontra a decorrer na aldeia histórica (…)”, viola o princípio da proporcionalidade (artº. 18º., nº. 2 da Constituição), dada a manifesta desproporção entre a causa (facilitar temporariamente a circulação rodoviária dentro de Castelo Novo enquanto decorre a dita empreitada) e a solução encontrada (ablação definitiva do direito de propriedade privada). Igualmente aqui não assiste razão aos recorrentes. O acórdão da Secção, ao pronunciar-se sobre a questão que acabou de se enunciar, ponderou que o acima referido fundamento do despacho recorrido é apenas um dos em que este assentou, e que é em face de todos eles, que não apenas de um, que se tem de aferir da pretendida violação do princípio da proporcionalidade. Ora, o acórdão da Secção, ponderando todos os fundamentos invocados pelo despacho recorrido, concluiu que os mesmos “(…) apontam para que a variante irá contribuir para o desenvolvimento turístico, económico e social da aldeia histórica de Castelo Novo e, portanto, para um interesse relevante, apto a justificar a expropriação”. Trata-se, também aqui, de uma ilação no domínio da matéria de facto, a qual, atenta a sua natureza, se impõe, como se disse, a este Tribunal Pleno. Mas se a fundamentação do acto expropriativo é aquela que se deixou referida, não se vê como, na esteira do decidido no acórdão impugnado, se possa ter como violado o princípio da proporcionalidade. Improcede deste modo a matéria da conclusão 18ª.. Como se improcede também a das conclusões 19ª. e 20ª., atento o que mais acima se decidiu quanto à alegada nulidade por omissão de pronúncia do acórdão recorrido. Termos em que se nega provimento ao recurso. Custas pelos recorrentes. Taxa de Justiça: € 400. Procuradoria: € 200. Lisboa, 6 de Dezembro de 2005. - Pedro Manuel de Pinho de Gouveia e Melo (relator) - António Fernando Samagaio - José Manuel da Silva Santos Botelho - Rosendo Dias José - Maria Angelina Domingues - Luis Pais Borges - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - Adérito da Conceição Salvador dos Santos.