774/2026 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 774/2026 Processo n.º 829/2025 3.ª Secção Relator: Conselheiro Afonso Patrão Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional: I. Relatório 1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Tribunal da Relação de Lisboa, foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC — Lei n.º 28/82 , de 15 de novembro, na sua redação atual), por A.. 2. O ora recorrente impugnou judicialmente a condenação contraordenacional na coima de € 18 056,56, e a sanção acessória de reposição da situação, pelo «arroteamento de uma área de 180,42 ares (1,8072 ha) de terreno inculto, com vista à sua transformação em pastagem, mediante o corte e remoção do coberto vegetal, com recurso a motosserra e um trator com escarificador, tendo ainda, de seguida, enterrado as toiças das árvores no momento da transformação de uso do solo» sem ter obtido licenciamento, fixadas nos termos dos artigos 12.º e 17.º do Decreto Legislativo Regional n.º 6/98/A, de 13 de abril. O Juízo de Competência Genérica de Vila do Porto do Tribunal Judicial da Comarca dos Açores, por sentença datada de 20 de dezembro de 2024, julgou a impugnação judicial totalmente improcedente. Inconformado, o recorrente interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa que, por acórdão datado de 12 de junho de 2025, lhe negou provimento. Com interesse para os presentes autos, pode ler-se em tal acórdão: «(…) Foi também a revisão constitucional de 1982 que determinou a introdução na CRP da alínea q) , do n.º 1, do art. 227.º, que prescreve: "As regiões autónomas são pessoas coletivas territoriais e têm os seguintes poderes, a definir nos respetivos estatutos: (...) Legislar em matérias de reserva relativa da Assembleia da República, mediante autorização desta, com exceção das previstas ...; (...) Definir atos ilícitos de mera ordenação social e respetivas sanções, sem prejuízo do disposto na al. d) do n.º 1 do artigo 165º». A fundamental distinção entre legislar em matéria de regime geral de contraordenações e legislar com vista à criação de novos ilícitos contraordenacionais, permite concluir que não há nenhuma contradição entre estas duas alíneas. "Os parlamentos regionais podem definir atos ilícitos de mera ordenação social e respetivas sanções no respeito pelo regime geral das contraordenações, o qual pode ser plasmado em lei, decreto-lei autorizado ou, nos termos do art. 227.º, n.º 1 al. b), em decreto legislativo autorizado. Significa isto que “as Assembleias legislativas podem obter autorização para estabelecer o tal regime geral, a nível da Região. Mas se a não tiverem, sempre poderão definir tais ilícitos, desde que observem o regime geral estatuído pela Assembleia da República ou, se for caso disso, pelo Governo (Jorge Miranda, A autonomia legislativa das regiões autónomas após a revisão constitucional de 2004, pág. 205). A Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores poderá, portanto, legislar em matéria de criação de ilícitos contraordenacionais, e respetivas sanções, já que, de acordo com o artigo 37.º do Estatuto Político-administrativo da Região Autónoma dos Açores ( Lei n.º 39/80 , de 5 de agosto, revista pela Lei n.º 9/87 , de 26 de março, Lei n.º 61/98 de 27 de agosto, e Lei n.º 2/2009 , de 12 de janeiro) “7 - Compete à Assembleia Legislativa legislar, para o território regional, nas matérias da competência legislativa própria da Região e que não estejam constitucionalmente reservadas aos órgãos de soberania”. O Decreto Legislativo Regional n.º 6/98/A, de 13 de abril é um ato legislativo, emanado da Assembleia Legislativa dos Açores, que cria ilícitos contraordenacionais dentro da sua competência legislativa autónoma e própria. A falta de autorização legislativa, no entanto, gerará a inconstitucionalidade orgânica das normas que não observem o disposto no RGCO, designadamente, e para o que aqui releva, as relativas aos montantes máximos das coimas (art. 17.º do RGCO) e à taxatividade das sanções acessórias (art. 21.º do RGCO), nos termos acima apontados. Como bem se sintetiza na sentença recorrida: ''Aqui chegados, alcançamos, então, que a inconstitucionalidade dos artigos 12.º e 17.º do DLR, tal como invocada pelo Recorrente, prende-se, efectivamente, com a ultrapassagem dos limites mínimos e máximos fixados para as respectivas coimas, por violação dos limites estabelecidos no RGCO e, igualmente, aplicação de uma sanção acessória não prevista naquele diploma". É, portanto, a resposta que o tribunal a quo alcançou para este problema que constitui o objeto do recurso do arguido. O tribunal concluiu que aquelas normas não eram inconstitucionais, nem ilegais pelo seguinte: O ilícito contraordenacional é de natureza ambiental. Existe uma Lei-Quadro das Contraordenações Ambientais, Le i n.º 50/2006, de 29 de agosto. Esta lei prevê a subsidiariedade de aplicação do RGCO. O artigo 22.º da Lei- Quadro prevê os limites dos montantes das coimas em matéria ambiental em função do escalão da gravidade das contra-ordenac ̧ ões, consoante que seja aplicada a uma pessoa singular ou colectiva e, bem assim, em função do grau de culpa. Também o artigo 30.º da mesma Lei-Quadro prevê a possibilidade de aplicação da sanção acessória efetivamente aplicada no caso vertente (art. 30.º, n.º 1, al. j) ). Assim, as sanções previstas nos art. 12.º e 17.º do DLR aqui em causa obedecem ao previsto na LQCA “uma vez que se está no âmbito de uma contra-ordenação ambiental e dentro dos limites previstos naquele regime geral”. Logo, não se verifica qualquer ilegalidade. E como a LQCA é uma Lei da Assembleia da República criada no âmbito de uma competência própria, está sanada a eventual inconstitucionalidade orgânica do DLR n.º 6/98/A, de 13 de abril. (…) Vemos, assim, que o tribunal considerou que os artigos 12.º e 17.º do Decreto Legislativo Regional n.º 6/98, de 13 de Abril não eram inconstitucionais do ponto de vista orgânico ou formal, não porque a Assembleia Legislativa dos Açores tivesse legislado mediante uma autorização legislativa da Assembleia da República, ou porque essa matéria não carecesse dessa autorização por respeitar as normas previstas no RGCO, mas porque essas normas eram conformes à Lei Quadro das Contraordenações Ambientais, a Lei n.º 50/2006 de 29 de agosto, a qual procede da Assembleia da República no uso de uma competência legislativa própria e reservada. Nessa medida, a inconstitucionalidade orgânica apontada ao DLR n.º 6/98 de 13 de Abril, no que diz respeito aos artigos 12.º e 17.º, “caducou” pela superveniência na ordem jurídica da Lei Quadro das Contraordenações Ambientais que regulando a mesma matéria nos seus pressupostos normativos (art. 112.º, n.º 3 da CRP), não veio colocar em causa a legalidade material daquele Decreto Legislativo Regional (por ser com aquela lei conforme), como na decisão recorrida se demonstra, maxime, quanto à legalidade da coima e da sanção acessória. Assim como as normas constitucionais supervenientes não afetam a constitucionalidade orgânica de normas ordinárias que continuem a ser materialmente constitucionais, também as leis supervenientes de valor reforçado, organicamente constitucionais, suprem a inconstitucionalidade orgânica de leis pré-existentes que se possam considerar de desenvolvimento das Leis Quadro por serem com elas conformes, em termos materiais». 3. É deste acórdão que vem interposto o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, tendo o recorrente enunciado, como objeto do recurso, duas questões de constitucionalidade: «1 - O artigo 12.º do Decreto legislativo regional 6/98/A de 13 de Abril por inconstitucionalidade orgânica por violação do artigo 165.º, n.º 1, al. d) , da Constituição da República e ilegalidade por violação do artigo 17.º, n.º 1 do RGCO; 2 - O artigo 17.º do decreto legislativo regional 6/98 de 13 de Abril inconstitucionalidade orgânica por violação do artigo 165.º, n.º 1 da Constituição da República e ilegalidade por contrariar o disposto no n.º 1 do artigo 21.º do RGCO». 4. Notificado para o efeito, o recorrente apresentou alegações. Invoca, em primeiro lugar, que o Tribunal Constitucional, designadamente nos Acórdãos n.ºs 447/1991, 74/1995, 374/2013 e 224/2024, vem identificando o regime geral dos ilícitos de mera ordenação social com o Regime Geral das Contraordenações e Coimas (RGCO), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82 , de 27 de outubro, editado no uso de autorização legislativa (Lei n.º 24/52, de 23 de agosto), aí se contendo a fixação dos montantes máximo e mínimo das coimas e o leque de sanções acessórias admissíveis. Ora, estabelecendo as normas sob fiscalização coimas de valor superior ao fixado no RGCO, enfermam necessariamente de inconstitucionalidade orgânica, por invadirem a competência reservada da Assembleia da República. Em segundo lugar, considera que a circunstância de ter sido aprovada posteriormente a Lei Quadro das Contraordenações Ambientais (LQCA) através da Lei n.º 50/2006 , de 29 de agosto, não tem por efeito sanar a inconstitucionalidade orgânica em causa. Isto é, alega não ter validade a argumentação seguida pelo tribunal de 1.ª instância segundo a qual «a inconstitucionalidade orgânica apontada ao DLR n.º 6/98 de 13 de Abril, no que diz respeito aos artigos 12º e 17º, "caducou" pela superveniência na ordem jurídica da Lei Quadro das Contraordenações Ambientais que regulando a mesma matéria nos seus pressupostos normativos (art. 112.º, n.º 3 da CRP), não veio colocar em causa a legalidade material daquele Decreto Legislativo Regional (por ser com aquela lei conforme)», interpretando o Acórdão n.º 441/1993 como impondo uma constrição dos limites das coimas e do leque das sanções acessórias àqueles que constarem do RGCO. Termina pedindo que « Seja declarada a ilegalidade e inconstitucionalidade orgânica dos artigos 12º e 17º do Decreto Legislativo Regional n.º 6/98, de 13 de abril por violação dos artigos 17º e 21º do RGCO e por invadir a competência reservada da Assembleia da República fixada na alínea d) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição da República». O Ministério Público contra-alegou, pronunciando-se pelo não conhecimento do recurso e, subsidiariamente, pela sua improcedência. Para sustentar o não conhecimento do recurso, sustenta que o fundamento de inconstitucionalidade invocado pelo recorrente radica na ultrapassagem dos limites do RGCO, que teria por efeito a invasão da reserva relativa de competência da Assembleia da República. Nessa medida, considera que o objeto do recurso são as normas dos artigos 12.º e 17.º do Decreto Legislativo Regional n.º 6/98/A em conjugação com as normas do RGCO que fixam os limites das coimas e o leque de sanções acessórias, argumentando: « Porém, a decisão recorrida – que reiterou a decisão da 1ª instância – fundou-se numa outra conjugação normativa, a dos artigos 12º e 17º do DLR 6/98/A com os artigos 22º, nº 3 al. a) , e 30º, nº 1 al. j) da LQCAmb, por vigorar esta Lei à data da prática dos factos e não o RGCO. Ou seja, as normas do RGCO não constituíram fundamento legal determinante para o sentido da decisão recorrida. O tribunal a quo (TRL), secundando o tribunal da 1ª instância, ao socorrer da conjugação normativa dos artigos 12º e 17º do DLR 6/98/A com os artigos 22º, nº 3 al. a) , e 30º, nº 1 al. j) da LQCAmb, tomou a LQCAmb como regime geral enquadrador e subsidiário do DLR, uma vez que tanto a decisão como os factos apurados ocorreram já na vigência dessa lei-quadro, não tendo sido necessário socorrer-se do RGCO como (mero) regime subsidiário da LQCAmb. Nem, tão pouco, foram desaplicadas pelo Tribunal as normas em causa do RGCO, por eventual violação dos limites estabelecidos neste diploma ou por ali não prever a sanção acessória em causa e, bem assim, por pretensa inconstitucionalidade orgânica. Simplesmente, não foi mobilizada essa equação legal (artigos 12º e 17º do DLR 6/98/A e artigos 17º e 21º do RGCO) para a decisão, antes foi adotada a conjugação normativa dos artigos 12º e 17º do DLR 6/98/A, como diploma concretizador, e disposições da LQCAmb, como lei habilitante e subsidiária. Decerto, fundando-se na ideia segundo a qual o RGCO ficou prejudicado como regime geral aplicável, em primeira mão, no tocante a matérias ambientais e do ordenamento do território, tendo criado o legislador, por razões atendíveis, um regime próprio e diferenciado, designadamente, em matéria de limites da moldura punitiva e da sanção acessória aqui em causa». Deste modo, conclui o Ministério Público que um julgamento de inconstitucionalidade das normas que constituem o objeto do recurso ficaria ferido de inutilidade, por não terem sido aquelas aplicadas na decisão recorrida. 5.2. Quanto ao mérito do recurso, o Ministério Público pronuncia-se pela sua improcedência. Considera que, ainda que as normas dos artigos 12.º e 17.º do Decreto Legislativo Regional n.º 6/98/A fossem inconstitucionais à data da sua edição, «A partir da entrada em vigor da LQCAmb, qualquer situação, enquadrável nos artigos 12º e 17º do DLR, que fosse objeto de apreciação judicial passou a ser aferida pelos limites paramétricos definidos na nova lei de enquadramento (LQCAmb) e não pelos do regime geral anterior», assim se operando uma convalidação das normas através da entrada em vigor de uma nova lei com valor reforçado. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 6. O recorrente interpôs o presente recurso ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, que estabelece caber recurso das decisões «que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo». Trata-se, pois, de um recurso de constitucionalidade (e não de ilegalidade) , destinado a sindicar o juízo do tribunal a quo acerca da conformidade constitucional de certa norma que haja sido aplicada. Como objeto do recurso, o recorrente indicou duas normas: «o artigo 12.º do Decreto legislativo regional 6/98/A de 13 de Abril por inconstitucionalidade orgânica por violação do artigo 165.º, n.º 1, al. d) da Constituição da República e ilegalidade por violação do artigo 17.º, n.º 1 do RGCO» ; e o «artigo 17.º do decreto legislativo regional 6/98 de 13 de Abril inconstitucionalidade orgânica por violação do artigo 165.º, n.º 1 da Constituição da República e ilegalidade por contrariar o disposto no n.º 1 do artigo 21.º do RGCO». Trata-se de normas que estabelecem, respetivamente, sanções pecuniárias superiores aos intervalos consagrados no RGCO e sanções acessórias não consagradas naquele diploma. Nessa medida, sustenta o recorrente que, ao ultrapassar os limites do «regime geral (…) dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo» (alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição) — regime geral esse que o recorrente sobrepõe ao RGCO —, o legislador regional invadiu a reserva de competência relativa da Assembleia da República, estando as normas em causa feridas de inconstitucionalidade. 7. O teor das disposições legais indicadas pelo recorrente é o seguinte: «Artigo 12.º Arroteamento e transformação de terrenos O arroteamento de terrenos incultos ou a transformação de terrenos florestais em quaisquer outras culturas ou fins constitui contraordenação punível com coima de 20000$00 a 200000$00 por are ou fração. Artigo 17.º Dever de reposição Relativamente aos atos praticados em violação do disposto no presente diploma, após trânsito em julgado da decisão condenatória e sempre que possível, fica o arguido constituído na obrigação de proceder à reposição da situação existente à data da infração, de acordo com as condições e prazos de execução impostos pela Direção Regional dos Recursos Florestais». Em aplicação de tais normas, foi o ora recorrente condenado na coima de € 18 056,56, e na sanção acessória de reposição da situação existente à data da infração. Simplesmente, dispõe o artigo 17.º do RGCO que «o montante mínimo da coima aplicável às pessoas singulares é de (euro) 3,74 e o máximo de (euro) 3740,98» ; e, no artigo 21.º, que as sanções acessórias que a lei pode vir a aprovar são «a) Perda de objetos pertencentes ao agente; b) Interdição do exercício de profissões ou atividades cujo exercício dependa de título público ou de autorização ou homologação de autoridade pública; c) Privação do direito a subsídio ou benefício outorgado por entidades ou serviços públicos; d) Privação do direito de participar em feiras ou mercados; e) Privação do direito de participar em arrematações ou concursos públicos que tenham por objeto a empreitada ou a concessão de obras públicas, o fornecimento de bens e serviços, a concessão de serviços públicos e a atribuição de licenças ou alvarás; f) Encerramento de estabelecimento cujo funcionamento esteja sujeito a autorização ou licença de autoridade administrativa; g) Suspensão de autorizações, licenças e alvarás». Nessa medida, invoca o recorrente que, ao ultrapassar os limites fixados pela Assembleia da República em matéria de coima e de sanções acessórias, o legislador regional invadiu o espaço constitucionalmente reservado à Assembleia da República na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Nessa medida, o objeto do recurso limita-se a uma dimensão normativa dos artigos 12.º e 17.º do Decreto Legislativo Regional n.º 6/98/A, de 13 de abril: está em causa unicamente a parte em que os referidos preceitos ultrapassam os limites fixados pelo RGCO, sendo esse o objeto do presente recurso de constitucionalidade. 8. O recorrente termina o seu pedido invocando não só a inconstitucionalidade das normas sob fiscalização, como também a sua ilegalidade. Ora, o recurso vem interposto somente ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC — que prevê caber recurso para o Tribunal Constitucional de decisões «que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo» — e não ao abrigo de qualquer das alíneas do mesmo preceito que legitimam a apreciação da ilegalidade. Nessa medida, importa saber se e em que medida pode o Tribunal Constitucional pronunciar-se. Com efeito, sendo dois os vícios assacados às normas sob fiscalização (ilegalidade e inconstitucionalidade) e tendo o presente recurso sido interposto exclusivamente ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC — isto é, versando apenas sobre o vício de inconstitucionalidade — põe-se o problema de saber se uma eventual procedência do recurso interposto ao abrigo daquela alínea seria apta a provocar a reforma da decisão recorrida. À semelhança do que se concluiu, entre muitos outros, nos Acórdãos n.ºs 3/1989, 356/1989 e 441/1993, está-se perante um caso em que a apreciação da constitucionalidade das normas sindicadas — único juízo que foi pedido ao Tribunal Constitucional — envolve incindivelmente uma apreciação da sua legalidade , por se tratar de um único problema jurídico-constitucional . Vejamos porquê. 8.1. A alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição reserva ao Parlamento, salvo autorização legislativa, a competência legislativa quanto ao regime geral dos ilícitos de mera ordenação social, bem como do seu processo. Trata-se, como se sublinhou no Acórdão n.º 3/1989 recebendo a lição de Gomes Canotilho e Vital Moreira, de «um nível menos exigente, em que a reserva da AR se limita ao regime geral [alíneas, d), e), h) e p)], ou seja, em que compete à AR definir o regime comum ou normal em matéria». O conteúdo constitucionalmente necessário desse regime geral é mais denso do que o das bases . Impõe-se ao Parlamento aprovar «uma densificação suficiente, uma direção específica, na lei a emitir; pois, se se cingir a preceitos vagos, imprecisos, muito gerais, em branco, frustrará o próprio sentido da reserva» ( Jorge Miranda, Atos legislativos, AAFDL, 2019, p. 138) . Trata-se, pois, de um regime normal, total e completo, relativo às matérias que o integram, não carecendo de qualquer ato legislativo de desenvolvimento para assimilação total do regime. Quanto à identificação das matérias que compõem o regime geral — as que correspondem à reserva relativa de competência da Assembleia da República — o Tribunal Constitucional, vem concluindo aí se incluírem a identificação do tribunal competente para julgamento das respetivas impugnações (Acórdãos n.ºs 255/1988 e 3/1989); a «disciplina contida no Decreto-Lei n.º 433/82 para o recurso e processo judiciais (artigos 59.º a 75.º) e para o processo de execução (artigos 88.º a 91.º)» (Acórdão n.º 356/1989); os limites mínimos e máximos das coimas que vierem a ser criadas em normas especiais (Acórdãos n.ºs 324/1990, 154/1992, 329/1992 e 441/1993). Na síntese do Acórdão n.º 578/2009, «é matéria de competência reservada da Assembleia da República (...) legislar (...) sobre a definiç ã o da natureza do ilícito contraordenacional, (ii) a definiç ã o do tipo de sanç õ es aplicáveis às contraordenaç õ es (iii) a fixaç ã o dos respetivos limites das coimas e (iv) a definiç ã o das linhas gerais da tramitaç ã o processual a seguir para a aplicaç ã o concreta de tais sanç õ es» ( v., com síntese similar, o Acórdão n.º 74/1995, 274/2012, 374/2013 e 401/2024). Em contraponto, o Tribunal Constitucional já concluiu estarem fora do âmbito do regime geral — e, por isso, abertos à normação do Governo e das regiões autónomas — «a definição das entidades competentes para punir esse ilícito» (Acórdão n.º 62/2003) ou a definição das concretas contraordenações e respetivas molduras das coimas (Acórdão n.º 274/2012), razão pela qual a Constituição «admite uma inerente flexibilidade quanto às fontes normativas de tais ilícitos, as quais poderão ter, em última análise, a natureza de fontes regulamentares» (Acórdão n.º 41/2004). Isto é, tal como se sublinhou no Acórdão n.º 255/1988, por apelo à doutrina de Gomes Canotilho e Vital Moreira, « Cabe assim à AR definir a natureza do ilícito e os tipos de sanç õ es, bem como os seus limites além das regras gerais do respetivo processo, mas não a definiç ã o de cada infraç ã o concreta e a cominaç ã o da respetiva pena», excluindo-se da reserva de lei parlamentar «a tipificação de contraordenações e suas coimas» ( Nuno Brandão, “O direito das contraordenações visto a partir da Constituição”, Comemoração dos 50 Anos da Constituição da República Portuguesa, vol. 1, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2026, p. 1322) . Ora, quanto às matérias que compõem o regime geral, o desvio pelo Governo ou pelas regiões autónomas das opções fixadas pelo legislador parlamentar implica uma derrogação da lei que coenvolve uma inconstitucionalidade orgânica ( Jorge Miranda, Atos legislativos…, cit., p. 138) , porquanto só a Assembleia da República pode sobre tais elementos legislar: «ao desviar-se de tal disciplina geral, atinge matéria que o legislador constitucional reservou para o parlamento» (Acórdão n.º 3/1989; e, no mesmo sentido, Acórdão n.º 356/1989). Ou, dito de outro modo, ocorre «uma dupla viciação, coexistindo naquela norma os vícios de ilegalidade e de inconstitucionalidade, “resultante este último da ofensa à norma constitucional que define a competê n cia legislativa da Assembleia da República”» (Acórdão n.º 175/1997) — jurisprudência expressamente aplicada às normas contraordenacionais emanadas pelas regiões autónomas no Acórdão n.º 374/2013 . 8.2. É por isso que há plena utilidade no julgamento do recurso de constitucionalidade, interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Caso, numa das matérias que compõem o regime geral dos ilícitos de mera ordenação social, ocorra «a violação por parte de atos normativos do Governo [ou das regiões autónomas] , sem autorizaç ã o parlamentar, do regime geral de puniç ã o dos ilícitos contraordenacionais a que se refere o artigo 16[5] .º, n.º 1, alínea d), da Constituiç ã o se traduz em inconstitucionalidade orgâ n ica e não já em inconstitucionalidade material» (Acórdão n.º 441/1993) . A referência ao bloco de normas que corresponde à aprovação pela Assembleia da República (ou pelo Governo, se por aquela autorizado) do regime geral dos ilícitos de mera ordenação social corresponde à operação necessária para apurar se as regiões autónomas ultrapassaram os limites constitucionais da sua competência. O que constituirá um vício de inconstitucionalidade, para cujo julgamento é plenamente adequado o recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º. Nada obsta, por este prisma, à apreciação do objeto do recurso. 9. O Ministério Público sustenta, porém, que um juízo de inutilidade do recurso se deve impor. Como supra se relatou, considera que a decisão recorrida aplicou as normas «dos artigos 12º e 17º do DLR 6/98/A com os artigos 22º, nº 3 al. a), e 30º, nº 1 al. j) da LQCAmb», ao passo que o recorrente pretende a fiscalização das normas dos «artigos 12º e 17º do DLR 6/98/A e artigos 17º e 21º do RGCO». Não haveria, segundo a sua argumentação, uma coincidência entre o objeto do recurso e as normas que foram efetivamente aplicadas pela decisão recorrida — a implicar a inutilidade do recurso de constitucionalidade, por um eventual julgamento de inconstitucionalidade das normas sindicadas não determinar a reforma da decisão recorrida. Não é possível acompanhar o Ministério Público neste ponto. De facto, as normas que foram efetivamente aplicadas no acórdão impugnado são as que constam dos artigos 12.º e 17.º do Decreto Legislativo Regional n.º 6/98/A, respetivamente fixando a coima e a sanção acessória para a contraordenação em causa. E são apenas estas as normas que o recorrente indicou no requerimento de interposição do recurso como objeto da fiscalização concreta da constitucionalidade. A referência ao RGCO ou à LQCA prende-se com a fundamentação do recorrente e do tribunal a quo quanto à bondade constitucional das normas em causa. Para o recorrente, o regime geral dos ilícitos de mera ordenação social consta dos artigos 17.º e 21.º do RGCO; por ultrapassarem os limites ali fixados, as normas fiscalizadas traduzir-se-iam numa invasão, pelo legislador regional, da reserva de competência parlamentar. Já para a decisão recorrida, esse regime geral consta antes da LQCA, diploma dentro de cujos limites as normas em crise se contêm — daí que não vislumbre qualquer inconstitucionalidade. A referência feita pela decisão recorrida àquelas normas legais não corresponde, pois, à sua aplicação enquanto ratio decidendi , mas antes à argumentação jurídica que sustenta a conformidade constitucional das normas dos artigos 12.º e 17.º do Decreto Legislativo Regional n.º 6/98/A. Nada obsta, pois, à apreciação do objeto do recurso. 10. De acordo com a argumentação do recorrente, ao ultrapassar os limites fixados pela Assembleia da República no RGCO em matéria de coima e de sanções acessórias, o legislador regional invadiu o espaço constitucionalmente reservado à Assembleia da República na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Sucede, porém, que, depois da emanação das normas sob fiscalização , foi aprovada a Lei Quadro das Contraordenações Ambientais ( Lei n.º 50/2006 , de 29 de agosto) que fixa outros limites para as coimas, fixando-se um máximo de € 200 000 para pessoas singulares (artigo 21.º) e tendo passado a incluir-se, no leque de sanções acessórias, a reposição da situação anterior (alínea j) do n.º 1 do artigo 30.º da Lei Quadro das Contraordenações Ambientais). E foi a conformidade das normas fiscalizadas com os limites desta nova lei que fundamentou, no acórdão recorrido, o juízo de bondade constitucional das normas em crise. Deve sublinhar-se que recorrente e Ministério Público concordam que as normas sob fiscalização excedem os limites fixados no RGCO e que tal matéria integra o regime geral a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Nessa medida, estão de acordo que as normas em crise padeciam, à data da sua edição, de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que, ao desviarem-se do regime geral submetido a reserva relativa parlamentar, invadiram o espaço de competência da Assembleia da República. Assim, nem recorrente nem Ministério Público põem em causa a conclusão estabilizada na jurisprudência deste Tribunal segundo a qual «A autonomia legislativa das Regiões Autónomas tem como limite as matérias reservadas aos órgãos de soberania o que significa, neste caso, a necessidade de respeito pelos valores máximo e mínimo das coimas definidos no RGCO. Se as Regiões Autónomas ultrapassam esses limites, excedem os poderes que lhes são constitucionalmente confiados, pelo que o ato legislativo em causa será inconstitucional, por forç a do artigo 227.º, n.º 1, alínea q), e do artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da CRP» (Acórdão n.º 374/2013) . Não é esse, pois, o problema jurídico-constitucional que é posto ao Tribunal. Diferentemente, a questão que se põe ao Tribunal Constitucional é a de saber se a aprovação ulterior, por Lei da Assembleia da República, da Lei Quadro das Contraordenações Ambientais ( Lei n.º 50/2006 ) — cujos limites das coimas e leque de sanções acessórias compreendem aqueles que estão fixados nas normas sob fiscalização — tem por efeito a sanação da inconstitucionalidade das normas fiscalizadas. De acordo com a alegação do Ministério Público, a edição da LQCA tem por efeito a convalidação das normas fiscalizadas. Tendo o legislador parlamentar aprovado um regime geral próprio das contraordenações ambientais, as normas aplicadas nos autos passaram a estar cobertas pelas opções ali tomadas em 2006, deixando a inconstitucionalidade originária de poder relevar. Isto é, concordando que as normas fiscalizadas eram inconstitucionais à data da sua aprovação — porquanto, nesse momento, o regime geral dos ilícitos de mera ordenação social (alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição) estava fixado no RGCO —, essa inconstitucionalidade foi posteriormente sanada pelo exercício pelo legislador parlamentar da sua competência reservada, aprovando novos limites para as contraordenações. Já de acordo com o recorrente, a nova disciplina da Lei Quadro das Contraordenações Ambientais não pode constituir um regime geral, porquanto é uma regulação especial de certo tipo de contraordenações. Nessa medida, sustenta que as normas sob fiscalização continuam a padecer de inconstitucionalidade orgânica, na medida em que se desviam da disciplina do RGCO — a única que considera relevante para definição das matérias do regime geral a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição ( v. supra, ponto 6.2.). Assim, a dilucidação do problema de constitucionalidade impõe a solução de duas questões. Em primeiro lugar, se é possível ao legislador parlamentar exercer a sua competência reservada de definição do regime geral dos ilícitos de mera ordenação social em diplomas distintos , com regras diversas para certo tipo de contraordenações. Em segundo lugar, se a edição de um regime geral posterior convalida os vícios de normas anteriores que, no momento da sua aprovação, contradiziam o regime geral e assim invadiam a esfera legislativa sob reserva relativa do Parlamento. 11. Importa responder afirmativamente à questão de saber se pode o legislador parlamentar estabelecer um regime geral com regras diferenciadas (e em diplomas distintos) fixando regras jurídicas de aplicação genérica distintas consoante o grupo de ilícitos de mera ordenação social. De facto, nada na Constituição obriga o legislador parlamentar a, na fixação das regras que constituem o regime geral ( v. supra, ponto 7.1.), o estabelecer do mesmo exato modo para todas as áreas em que visa a instituição de um regime sancionatório de ilícitos de mera ordenação social. Pelo contrário, pode o legislador parlamentar, no uso da sua competência reservada de fixação do regime geral sancionatório, criar regras diferenciadas para distintos setores— v.g. contraordenações laborais, contraordenações tributárias, contraordenações estradais, etc. —, coisa que pode fazer num mesmo ato legislativo ou pela aprovação de diferentes atos legislativos. É esta, aliás, a conclusão que decorre da jurisprudência deste Tribunal. No Acórdão n.º 578/2009 concluiu-se que «sempre será legítimo ao Governo criar contraordenações num sector de atividade em que a Assembleia da República tenha estabelecido um regime geral sectorial, desde que respeite este regime ou, mais rigorosamente, as regras deste regime sectorial que possam simultaneamente ser concebidas como regras do regime geral das contraordenações», assim confirmando o juízo que já constava do Acórdão n.º 386/2003, que apreciou a conformidade constitucional de normas contraordenacionais por referência não ao RGCO mas ao regime geral que constava da Lei das Finanças Locais (cfr. Vital Moreira, “Sobre o poder sancionatório autónomo das autarquias locais”, Questões Atuais de Direito Local, n.º 4, 2014, p. 120). De facto, explica Cardoso da Costa a propósito da reserva de competência do regime geral das taxas que consta da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição — e que o Autor sublinha ter «um evidente símile na da alínea d) do mesmo preceito constitucional, relativa ao ilícito de mera ordenação social» — que «não será de excluir, por isso, que, em lugar de um único “regime geral”, a Assembleia da República venha a estabelecer (a ter mesmo de estabelecer) diversos regimes gerais de taxas, em função designadamente dos sectores da actividade pública a que respeitem — ou, se se preferir ver antes as coisas assim, a articular esse regime geral através de diferentes quadros regulativos e a distribuí-lo por diferentes diplomas. É perfeitamente óbvio que tal em nada contrariará a exigência e o sentido da reserva parlamentar» (“Sobre o Princípio da Legalidade das «Taxas» [e das «Demais Contribuições Financeiras»]”, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no Centenário do seu Nascimento, vol. I, p. 802). Com efeito, é essa a tendência recente, estando em vigor regras gerais sectoriais «nos domínios do mercado de valores mobiliários e da concorrência e, mais recentemente, na Lei­Quadro das contra­ordenações ambientais ( Lei n.º 50/2006 , de 29 de Agosto), na Lei­Quadro das contra­ordenações do sector das comunicações ( Lei n.º 99/2009 , de 4 de Setembro), no RSSE ( Lei n.º 9/2013 , de 28 de Janeiro), e no RJCE (aprovado pelo DL n.º 9/2021 , de 29 de Janeiro)» ( Augusto Silva Dias e Rui Soares Pereira, Direito das Contra-Ordenações, 2.ª edição, Almedina, 2022, p. 37) . De resto, a Constituição parece admitir expressamente a existência de mais do que um regime geral quando prevê a possibilidade de autorização legislativa às regiões autónomas para legislar em matéria de regime geral dos ilícitos de mera ordenação social, admitindo assim que se possa «estabelecer tal regime geral, a nível da região» ( Jorge Miranda, Atos legislativos…, cit., p. 329). Nessa medida, nada obsta a que a Assembleia da República haja fixado o regime geral das contraordenações ambientais na Lei n.º 50/2006 e que, nessa medida, seja esse o diploma de que se não pode afastar o autor do poder normativo que cria as contraordenações. Assim, a questão que importa resolver nos presentes autos é a de saber se uma norma que, no momento da sua edição, padecia de inconstitucionalidade orgânica — por ter sido emitida por órgão incompetente, em violação dos limites da competência que a esse órgão havia sido reservada — pode considerar-se sanada ou convalidada por uma alteração superveniente do parâmetro de competência (alteração da lei que definia o regime geral dos ilícitos de mera ordenação social, estabelecendo novos limites de coimas e novos leques de sanções acessórias) . Para dilucidação da questão, é importante sublinhar a distinção entre os vícios de inconstitucionalidade orgânica e formal, que respeitam à regularidade da formação do ato normativo — o órgão competente para o emitir e a forma do ato — ; e de inconstitucionalidade material, que respeita à conformidade do conteúdo da norma com a Constituição (cfr. Miguel Galvão Teles, “Inconstitucionalidade pretérita”, Nos dez anos da Constituição, 1986, p. 274). Trata-se de distinção cuja relevância para o problema da viabilidade de convalidação da norma inconstitucional vem sendo sublinhada por este Tribunal desde o Acórdão n.º 408/1989: «É incontestável que, se a norma legal em causa tivesse violado as normas constitucionais vigentes na altura em matéria de forma e de competência legislativa, seguramente que essas normas teriam nascido inconstitucionais, e inconstitucionais continuariam a ser, mesmo que uma revisão constitucional viesse a alterar as regras constitucionais pertinentes. Em matéria de forma e competência, as alterações constitucionais só são relevantes para o futuro, isto é, só relevam para os atos normativos posteriores; os atos normativos anteriores continuam a ser constitucionalmente válidos ou inválidos de acordo com as normas constitucionais vigentes à data deles; nem se tornam inconstitucionais, se o não eram; nem deixam de ser inconstitucionais, se o eram. (…) [N]a inconstitucionalidade formal e na orgânica o que importa é a forma e a competência para a emissão da norma, e isso rege-se naturalmente pelas normas vigentes ao tempo da formação do ato: pode haver duas normas de conteúdo igual, sendo uma inconstitucional e outra não, pois na inconstitucionalidade formal e orgânica é indiferente o conteúdo das normas. (...) Em suma: enquanto a inconstitucionalidade formal e orgânica nascem com as normas e jamais as abandonam (mas também não podem sobrevir-lhes a posteriori ), a inconstitucionalidade material existe ou deixa de existir no decurso da vigência temporária de uma norma, de acordo com o parâmetro constitucional vigente em cada momento». A consequência prática desta distinção é nítida: apenas a inconstitucionalidade material é sensível às alterações supervenientes do parâmetro constitucional — podendo originar tanto uma inconstitucionalidade superveniente (quando a alteração constitucional torna inconstitucional norma que antes não o era) como uma convalidação superveniente (quando a alteração torna conforme à Constituição norma que antes era materialmente inconstitucional). A inconstitucionalidade orgânica e a formal, pelo contrário, fixam-se definitivamente no momento da formação do ato : nem uma alteração de competências supervenientemente desfavorável faz nascer inconstitucionalidade onde ela não existia (o ato praticado ao abrigo da competência então existente permanece válido), nem uma alteração supervenientemente favorável convalida ou sana o vício orgânico ou formal originário. 12.2. Ora, a qualificação do vício aqui em causa como orgânico — a Assembleia Legislativa, quando atuou, não tinha competência para fixar as sanções contraordenacionais que se afastam do regime geral então vigente — importa a impossibilidade de convalidação das normas inconstitucionais. Com efeito, «tanto a inconstitucionalidade como a constitucionalização supervenientes só podem ocorrer quanto à constitucionalidade material, pois a forma e a competência dos atos são as do momento da sua prática, devendo ser aferidas pelas normas constitucionais vigentes nessa altura» ( Gomes C anotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª Edição, Coimbra Editora, 2010, p. 914) . O que, de resto, o Tribunal Constitucional já várias vezes sublinhou justamente a propósito de normas contraordenacionais emanadas pelo Governo ou pelas regiões autónomas que, no momento da sua edição, invadiam a esfera de competência reservada à Assembleia da República. Nos Acórdãos n.ºs 154/1992 e 329/1992, determinou-se a inconstitucionalidade de normas que fixavam coimas inferiores ao limite mínimo contido no RGCO porque, «desacompanhado da necessária autorizaç ã o parlamentar, o Governo, ao tempo, não poderia definir contra-ordenações ou «desgraduar» contravenç õ es em contra-ordenações para cujas puniç õ es se estabelecessem coimas mínimas inferiores a 200$00 ou máximas superiores a esc: 200 000$00. Estava, ao tempo , consequentemente, o Governo balizado por aqueles limites, tendo liberdade para, entre eles, estabelecer as coimas que se mostrassem adequadas e proporcionadas ao sancionamento do ilícito contra-ordenacional definido de novo ou estatuído por «desgraduação» de prévio ilícito administrativo» (sublinhados aditados) . De modo mais claro, disse-se no Acórdão n.º 441/1993 que «caracterizando-se esta situaç ã o, manifestamente como uma situaç ã o de inconstitucionalidade orgâ n ica, há-de dizer-se, e é essa a liç ã o unâ n ime da doutrina, não ser possível verificar-se aqui uma constitucionalizaç ã o parcial superveniente, na decorrê n cia das alteraç õ es entretanto introduzidas na lei-quadro de puniç ã o do ilícito contraordenacional» (Acórdão n.º 441/1993) . Trata-se da ilação necessária da qualificação do vício como inconstitucionalidade orgânica, enquanto consideração de que «não estava em causa a “constitucionalização superveniente” de uma norma ferida de inconstitucionalidade orgânica, mas tão somente a verificação da existência de inconstitucionalidade que deriva da violação de norma que funciona como simples parâmetro mediato ou interposto de validade — cumprindo, deste modo, aferir tal inconstitucionalidade, em cada momento, em função do teor da “norma interposta” vigente no momento da prática da infracção» ( Lopes do Rego, “Alguns problemas constitucionais do direito das contra-ordenações”, Questões Laborais, Ano VIII, 2001, p. 16) . É certo que este juízo de inconstitucionalidade não obsta a que as regiões autónomas possam, agora, aprovar normas com o mesmo exato conteúdo e que, por serem emanadas em momento em que a Assembleia da República reponderou o regime geral, não enfermariam de qualquer inconstitucionalidade (cfr. Declaração de Voto do Conselheiro Cardoso da Costa aposta ao Acórdão n.º 441/1993). Mas essa é apenas a confirmação da necessária qualificação do vício como orgânico e, em consequência, da impossibilidade de convalidação posterior (Acórdão n.º 408/1989) : o problema jurídico-constitucional não é o do conteúdo das normas fiscalizadas, mas o de saber se as sanções em causa foram aprovadas pelo órgão constitucionalmente competente , necessariamente apreciada à luz do regime vigente ao tempo da edição das normas. Ora, as normas cuja fiscalização é pedida foram aprovadas por órgão que, ao tempo, era constitucionalmente incompetente, razão pela qual padecem de inconstitucionalidade orgânica. III. Decisão Nestes termos, decide-se: Julgar inconstitucionais as normas dos artigos 12.º e 17.º do Decreto Legislativo Regional n.º 6/98/A, de 13 de abril, n a parte em que ultrapassam os limites fixados pelo Regime Geral das Contraordenações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82 , de 27 de outubro) , por violação do disposto na alínea do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição; e, em consequência, Determinar a reforma da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de inconstitucionalidade. Sem custas. Lisboa, 24 de setembro de 2026 - Afonso Patrão - Paula Ribeiro de Faria - Carlos Medeiros de Carvalho - Rui Guerra da Fonseca