01124/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em processo judicial de contra-ordenação tributária, é admissível recurso jurisdicional, a requerimento do arguido ou do Ministério Público, “quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência” – nos termos do n.º 2 do artigo 73.º da Lei Quadro das Contra-ordenações, e por força da alínea b) do artigo 3.º do Regime Geral das Infracções Tributárias.

II- Em processo judicial de contra-ordenação tributária, a declaração de nulidade insuprível consequente da falta de descrição sumária dos factos respectivos não desencadeia a absolvição da instância, mas, diferentemente, implica a remessa do processo à Administração Fiscal, para possível sanação daquela irregularidade e casual renovação do pertinente acto sancionatório.

1. 1O Ministério Público vem interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa II (Loures), de 15-3-2005, que «julga procedente a excepção dilatória que consiste na nulidade da decisão de aplicação de coima exarada a fls. 19 dos presentes autos e, consequentemente, absolve o arguido “A..., Lda” da presente instância e não conhece do mérito da causa» – cf. fls. 69 e seguintes.

1. 2 Em alegação, o Ministério Público recorrente formula as seguintes conclusões – cf. fls. 103 a 111.

1. Não obstante a coima aplicada à arguida pela autoridade administrativa não ultrapassar um quarto da alçada fixada para os tribunais judiciais de 1.ª instância e não ter sido aplicada sanção acessória - cfr. artigo 83.º do RGIT - o que impediria a interposição do presente recurso,

2. Sucede que o mesmo se mostra, manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito e visa, inequivocamente, a uniformidade da jurisprudência relativa à questão em causa que é

3. Saber se a consequência de ser decretada a nulidade insuprível decorrente da falta de requisitos essenciais da decisão da autoridade administrativa que aplicou à arguida uma coima,

4. Que tem sido objecto de decisões, transitadas em julgado, proferidas por este Tribunal em sentido não coincidente com a decisão judicial sob recurso a saber: decisão proferidas nos autos de recurso de contra-ordenação nºs 166/05.3BELRS, 219/05.8BELRS, 507/05.3BELRS,

5. E ainda nos autos n.º 129/05.9BELRS.

6. Bem como de Acórdãos do STA a saber Ac n. 0531/04, de 22.9.2004, 01507/02, de 6.11.2002.

7. Importando, pois uniformizar a jurisprudência,

8. Sendo certo que a decisão sob recurso contem claro erro de direito sendo, comprovadamente, duvidosa a solução jurídica preconizada na decisão sob recurso, sendo pois o presente recurso, manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito e à promoção da uniformidade da jurisprudência.

9. São, pois, esses objectivos que a recorrente pretende alcançar através deste recurso.

10. Assim requer-se que o mesmo seja admitido, dos termos do artigo 73.º n. 2 do RGCO, aplicável, subsidiariamente, ao RGIT, por força do disposto no artigo 3.º al.b) do RGIT. conforme Ac do STA de 18.6.2003, rec. nº 0503/03.

11. Quanto à questão sob recurso, diremos:

12. A declaração de nulidade da decisão de aplicação da coima não tem, como efeito, a absolvição dos arguidos da instância, como refere o Mm° Juiz na decisão sob recurso;

13. A declaração de nulidade da decisão de aplicação de coimas, nos termos do disposto no artigo 63.º do RGIT tem por efeito a anulação dos termos subsequentes do processo que dela dependam absolutamente, devendo, porém aproveitar-se as peças úteis ao apuramento dos factos;

14. As nulidades previstas no artigo 63.º do RGIT não são, susceptíveis de constituir excepção dilatória determinante da absolvição da instância, figura jurídica não existente no processo contra-ordenacional, nem no processo penal.

15. O M.mo Juiz "a quo" ao decidir como decidiu, absolvendo a arguida da instância, violou, claramente, o disposto no art.º 63 do RGIT,

16. Para além de ter decidido em sentido contrário ao de outras decisões deste TAF e de Acórdão do STA sobre a mesma matéria. - cfr. certidões juntas.

17. A decisão recorrida deve ser revogada e substituída outra que, declarando a nulidade da decisão da Autoridade Administrativa declare a nulidade dos termos que lhe são subsequentes e ordene a remessa do processo de contra-ordenação ao Serviço de Finanças competente para ser proferida decisão que dê cumprimento ao disposto nos artigos 63.° nº3 e 79.° nº l do RGIT.

18. Normas jurídicas violadas: artigos 63º, nºs 1 al. d) e 3 e 79º nºl do RGIT.

1. 3 Não houve contra-alegação.

1. 4 Colhidos os vistos, cumpre decidir, em conferência.

O Ministério Público recorrente, acenando «o artigo 73.º, nº 2, do RGCO, aplicável, subsidiariamente, ao RGIT, por força do disposto no artigo 3.º al.b) do RGIT», conclui que o presente recurso «se mostra manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito e visa, inequivocamente, a uniformidade da jurisprudência relativa à questão em causa que é», saber qual o efeito de haver sido decretada a nulidade insuprível decorrente da falta de requisitos essenciais da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima.

Nestes casos, de requerimento de recurso «necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência», diz o n.º 3 do artigo 74.º da Lei Quadro das Contra-ordenações (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com as alterações introduzidas pelos decretos-lei n.º 356/89, de 17 de Outubro, e n.º 244/95, de 14 de Setembro), «a decisão sobre o requerimento constitui questão prévia».

Da problemática acerca da necessidade de recurso jurisdicional para a “melhoria da aplicação do direito” se tratou já nesta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, primacialmente no acórdão de 18-6-2003, proferido no recurso n.º 503-03 – aresto do qual, por particularmente significativas, transcrevemos as seguintes passagens.

O artº 73º nº 2 do RGCO - aplicável ao caso por força do artº 3º al. b) do RGIT - prevê a aceitação do recurso da sentença, a requerimento do arguido ou do MP, "quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência".

Na verdade e uma vez que a não admissibilidade do recurso, em matéria contra-ordenacional, suscita fundadas dúvidas de constitucionalidade, tal inciso normativo concretiza “uma válvula de segurança do sistema de alçadas que permita assegurar a realização da justiça”.

Cfr. Jorge de Sousa e Simas Santos, RGIT, Anotado, 2ª edição, pág. 506.

[…]

Refere-se tal inciso normativo à necessidade manifesta do recurso para melhoria da aplicação do direito.

E, dado o escopo referido - válvula de segurança do sistema - ele não deve restringir-se, ao contrário do que parece resultar da sua letra, aos casos em que apenas estejam em causa questões de interpretação ou aplicação da regra jurídica, propriamente ditas.

Antes deve admitir-se em termos de "permitir o controle jurisdicional dos casos em que haja erros claros na decisão judicial ou seja comprovadamente duvidosa a solução jurídica" ou em que "se esteja perante uma manifesta violação do direito".

Cfr., cit, pag. 506.

No caso presente, o Ministério Público recorrente aduz o facto de estar em causa «a consequência de ser decretada a nulidade insuprível decorrente da falta de requisitos essenciais da decisão da autoridade administrativa» –, «que tem sido objecto de decisões, transitadas em julgado, proferidas por este Tribunal em sentido não coincidente com a decisão judicial sob recurso», «bem como de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo».

Por tal sinal, o Ministério Público recorrente invoca a contraditoriedade da decisão ora em crise com a generalidade das decisões do Tribunal recorrido e do Supremo Tribunal Administrativo sobre o mesmo problema.

Como assim, prefigura-se como questão a solucionar a interpretação ou aplicação da “regra jurídica” pertinente, e, por tal sinal, apresenta-se patenteada a necessidade do recurso para a melhoria da aplicação do direito e uniformidade da jurisprudência - pelo que deve aceitar-se, como se aceita, o presente recurso.

E, então, em face das conclusões da alegação, a questão essencial que agora se nos coloca é a de saber do sequente procedimento conforme com a declaração judicial de nulidade insuprível em processo de contra-ordenação tributária.

2. 1 Na sentença recorrida, e com interesse para a solução da questão, escreve-se principalmente o seguinte – cf. fls. 69 a 72.

[…]

Atento o referido, óbvia é a conclusão de que a decisão sobre apreciação viola o disposto no art°.79, nº.1, do R G. I. Tributárias, assim se consubstanciando uma nulidade insuprível consagrada no artº.63, nº.1, al. d), do mesmo diploma.

E qual o efeito da procedência da mencionada nulidade?

Para responder a tal questão convém, antes de mais, dizer que a decisão de aplicação de coima vale como acusação, a partir do momento em que o Digno Magistrado do M. P. torna presentes os autos ao Juiz (cfr.artº.62, nº.1, do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, aprovado pelo dec. lei 433/82, de 27/10, "ex vi" do art°.3, al. b), do R G. I. Tributárias).

Antes deste momento processual, a Fazenda Pública goza de uma oportunidade para apreciar e sanar as eventuais nulidades da decisão de aplicação de coima, a qual consiste na possibilidade de revogação da referida decisão consagrada no artº.62, nº.2, do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, aprovado pelo dec. lei 433/82, de 27/10, possibilidade essa que se preclude com o envio dos autos para o Tribunal. Nova oportunidade surge com a possibilidade de apreciação, detida pelo Digno Magistrado do M. P., da petição de recurso e dos próprios autos, antes de os tornar presentes ao Juiz, isto é, antes de introduzir o feito em juízo, conforme referido acima.

No processo vertente estas duas hipóteses não foram aproveitadas para reformular ou revogar a decisão de aplicação de coima.

Diz-nos o artº.63, nº.3, do R G. I. Tributárias, que as nulidades referidas no nº.1, do mesmo preceito, têm por efeito a anulação dos termos subsequentes do processo que do acto inquinado dependam absolutamente, devendo, porém, aproveitar-se as peças processuais úteis ao apuramento dos factos.

Pensamos que tal normativo não tem aplicação ao caso vertente. É que, uma vez apresentados os autos ao Juiz e, consequentemente, introduzido o feito em juízo, sem que as nulidades referidas hajam sido objecto de apreciação pelas autoridades administrativas, o Tribunal deve das mesmas conhecer através de despacho, abstendo-se do conhecimento do mérito da causa e absolvendo o arguido da instância (cfr. art°s. 64, nº.3, do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas e 311, nº.1, do Código de Processo Penal, "ex vi" do artº.3, al.b), do R G. I. Tributárias; ac. S.T.A.-2ª. Secção, 13/12/95, rec.17465, Ap. D.R, 14/11/97, pág.2912 e seg. Alfredo José de Sousa e José da Silva Paixão, Código de Processo Tributário comentado e anotado, Almedina, 3ª.edição, 1997, pág.419). Por outras palavras, tais nulidades, na medida em que inquinam a acusação, ou seja, a decisão que aplica a coima, devem visualizar-se como excepções dilatórias que obstam ao conhecimento do mérito da causa pelo Tribunal (cfr.ac.S.T.A.-2ª. Secção, 30/6/99, rec.23834, Antologia de Acórdãos, ano II, nº.3, pág.182 e seg. ac.S.T.A.-2ª. Secção, 27/10/99, rec.23619, Ac. Dout., n°.460, pág.527 e seg.).

Atento o referido, o Tribunal deve considerar procedente a excepção dilatória sob análise, assim ficando prejudicado o conhecimento do mérito da causa (cfr.artº.368, nº.2, do C.P.Penal, e 660, nº.2, do C.P.Civil), ao que se procederá na parte dispositiva da presente sentença.

[…]

Face ao exposto, sem necessidade de mais amplas considerações, o TRIBUNAL JULGA PROCEDENTE A EXCEPÇÃO DILATÓRIA QUE CONSISTE NA NULIDADE DA DECISÃO DE APLICAÇÃO DE COIMA exarada a fls.19 dos presentes autos e, consequentemente, ABSOLVE O ARGUIDO "A... LDA." DA PRESENTE INSTÂNCIA e não conhece do mérito da causa.

2. 2O tema do sequente procedimento congruente com a declaração judicial de nulidade insuprível em processo de contra-ordenação tributária tem sido versado, de modo repetido, uniforme, pacífico e unânime, por esta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de que se apresenta como exemplo o seu acórdão de 22-9-2004, proferido no recurso n.º 531/04.

Deste referenciado acórdão, e para que nele se atente devidamente, respigamos do seu conteúdo nuclear o pedaço que segue, data venia.

O art. 63º, n.º 1, al. d) do RGIT preceitua constituir nulidade insuprível, no processo de contra-ordenação tributário, "a falta dos requisitos legais da decisão de aplicação das coimas" - os previstos no seu art. 79º -, a qual tem por efeito - n.º 3 - "a anulação dos termos subsequentes do processo que deles dependam absolutamente, devendo, porém, aproveitar-se as peças úteis ao apuramento dos factos".

Tal nulidade - n.º 5 - é de conhecimento oficioso, podendo ser arguida "até a decisão se tornar definitiva".

A qualificação como insuprível não significa que ela não possa ser sanada, mas antes, que o decurso do tempo não tem esse efeito.

Pelo que a sanação respectiva só pode concretizar-se com a supressão da deficiência ou irregularidade, designadamente com a prática, de acordo com a lei, do acto omitido ou da irregularidade praticada.

Assim, e designadamente, "a nulidade por falta dos requisitos legais da decisão de aplicação de coima ... não impede que venha a ser proferida nova decisão em substituição da anulada".

E, tal conhecimento pode ocorrer "até ao trânsito em julgado da decisão final", tanto na fase administrativa como na judicial e nesta tanto na 1ª instância como no tribunal ad quem.

O próprio art. 19º do CPPT estabelece que o tribunal ou entidade para onde subir um processo administrativo tributário deverá tomar a iniciativa de sanar ou mandar suprir qualquer deficiência ou irregularidade.

Cfr. Jorge de Sousa e Simas Santos, RGIT Anotado, 2ª edição, págs. 403/05.

O dito n.º 3 é, pois, expresso: apenas são anulados os actos processuais consequentes dos que conformam a nulidade, aproveitando-se as peças úteis ao apuramento dos factos.

E o limite temporal não é o momento em que os autos são tornados presentes ao juiz, ainda que tal apresentação valha como acusação - art. 62º, n.º 1 do RGCO - mas a definitividade da decisão que aplica a coima - dito n.º 5 - seja, o seu trânsito em julgado que apenas se verifica quando aquela deixa de ser impugnável por via de reclamação ou recurso ordinário - art. 677º do CPC.

Não pode, por outro lado, esquecer-se que, em rigor, a decisão que aplica a coima constitui, substancialmente, um acto administrativo, embora de conteúdo sancionatório, como decisão autoritária de um órgão da Administração, que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, cuja apreciação jurisdicional só não cabe exclusivamente aos tribunais administrativos e fiscais por razões de praticabilidade.

Cfr. art. 120º do CPA, o preâmbulo do D.L. n.º 232/79, de 24 de Julho e ainda Faria da Costa in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra n.º 62, 1986, pág. 166.

De modo que não pode impedir-se a Administração de renovar o acto anulado por vícios procedimentais, como é o caso.

Assim, decretada, em processo judicial de contra-ordenação tributária, a nulidade insuprível decorrente da falta de descrição sumária dos factos respectivos, não há lugar à absolvição da instância mas, antes, à baixa dos autos à AF para eventual sanação da mesma e renovação do acto sancionatório.

Cfr., aliás, no sentido exposto, os Ac’ deste STA, de 06/11/2002, Rec. 1507/02 e 18/02/2004, Rec. 1747/03.

No caso sub judicio, a sentença recorrida dispõe, nos seus dizeres, que, «sem necessidade de mais amplas considerações, o Tribunal julga procedente a excepção dilatória que consiste na nulidade da decisão de aplicação de coima (…) e, consequentemente, absolve o arguido (…) da presente instância e não conhece do mérito da causa».

Ora, em face do que vem de ser exposto, e, especialmente, perante o teor do n.º 3 do artigo 63.º do Regime Geral das Infracções Tributárias (aprovado pela Lei n.º 15/2001, de 5 de Junho), podemos seguramente afirmar que a sentença recorrida não goza de acerto, quando «consequentemente, absolve o arguido (…) da presente instância e não conhece do mérito da causa».

Na verdade, a absolvição da instância e o não conhecimento do mérito da causa não se impõem como consequência adequada (bem ao invés) da procedência da nulidade da decisão de aplicação de coima.

A procedência da nulidade da decisão de aplicação de coima postula, sim, que devam, e nos termos da lei, «aproveitar-se as peças úteis ao apuramento dos factos».

Razão por que não pode subsistir a sentença recorrida, na parte em que assim o não entendeu.

Estamos deste modo a concluir que, em processo judicial de contra-ordenação tributária, é admissível recurso jurisdicional, a requerimento do arguido ou do Ministério Público, “quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência” – nos termos do n.º 2 do artigo 73.º da Lei Quadro das Contra-ordenações, e por força da alínea b) do artigo 3.º do Regime Geral das Infracções Tributárias.

Em processo judicial de contra-ordenação tributária, a declaração de nulidade insuprível consequente da falta de descrição sumária dos factos respectivos não desencadeia a absolvição da instância, mas, diferentemente, implica a remessa do processo à Administração Fiscal, para possível sanação daquela irregularidade e casual renovação do pertinente acto sancionatório.

3. Termos em que se acorda conceder provimento ao recurso, e revogar a sentença recorrida, no segmento em que absolveu a arguida da instância – devendo ordenar-se a remessa dos autos à autoridade tributária para os fins referidos.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Janeiro de 2007. - Jorge Lino (relator) – Lúcio Barbosa – António Calhau.