0761/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A passagem de um quadro de carreira vertical, parcelar por categorias, a quadro de dotação global, tem como efeito os lugares das diferentes categorias passarem a somar-se como vagas na carreira.

II- O DL nº 141/2001, de 24 de Abril, visou apenas fixar “o regime de dotação global dos quadros de pessoal, para as carreiras de regime geral, de regime especial e com designações específicas” (art. 1º), tendo como único objectivo o de transformar as dotações previstas para cada uma das diferentes categorias de uma carreira numa dotação global dessa carreira, cujo resultado era a soma das parcelas correspondentes a cada uma dessas categorias (art. 3º, nº 2).

III- Relativamente aos concursos pendentes à data de entrada em vigor do diploma, a adaptação (nele referenciada) a considerar é apenas a de que o número de lugares de categoria para que foram abertos os concursos passa a ser número de lugares na carreira a prover naquela categoria, ou seja, que os lugares previstos nos concursos pendentes passam a ser providos como lugares da carreira e não como lugares de categoria, e não a de que possam ser providos na categoria desejada todos os concursados aprovados, desde que o quadro legal comporte esse provimento, mesmo que o concurso a que se apresentaram não tenha aberto as vagas suficientes para isso.

A…, Técnica Profissional 1ª, a exercer funções no 2º Serviço de Finanças de Cascais interpôs, com fundamento na violação do disposto no art.º 4.º do DL 141/01, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito que se formou na sequência do recurso hierárquico que dirigiu, em 11/09/2002, ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais do despacho do Sr. Director Geral dos Impostos, de 25/07/2002, que não a nomeou para a categoria de técnico profissional principal do quadro de pessoal da Direcção Geral dos Impostos, apesar de aprovada no concurso aberto para o efeito.

Por Acórdão de 26/03/2006 (fls. 48 a 23) foi negado provimento ao recurso.

Inconformada, a Recorrente agravou para este Tribunal formulando as seguintes conclusões:

a) Pelo despacho de 19/07/02 do Sr. Director Geral dos Impostos, publicado no DR II série de 09/08/02 (doc. 3), foram nomeados, precedendo concurso limitado de acesso para a categoria de Técnico Profissional Principal, da área de apoio técnico à utilização de equipamento informático, carreira técnico-profissional do quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos, os funcionários ali mencionados, em número de 6, que ficaram colocados nos respectivos quadros de contingentação.

b) A ora recorrente, que também foi aprovada nesse concurso conforme resulta da respectiva lista classificativa final, não foi, no entanto, nomeada pelo despacho supracitado do qual, por esse facto, interpôs recurso hierárquico necessário para a Autoridade ora recorrida.

c) É certo que a Autoridade Recorrida e com ela o douto Acórdão sustentam que a norma do art.º 4.º do DL 141/04 deve ser interpretada no sentido de que se mantêm válidos os concursos permanentes, mas apenas relativamente ao número de lugares postos a concurso que estejam por preencher à data da entrada em vigor do diploma, os quais serão providos como lugares de carreira e não como lugares na categoria, estando assim fora do alcance da norma os candidatos que na lista de classificação final estão graduados em lugar que ultrapassa o número de lugares para que foi aberto o concurso.

d) Com o devido respeito, com tal interpretação não pode a recorrente conformar-se. É que, de acordo com o disposto no DL 141/2001, de 24/04/01, que veio fixar o regime de dotação global dos quadros de pessoal, para as carreiras de regime geral, de regime especial e com designações específicas, mantiveram-se válidos os concursos de promoção que se encontrassem pendentes (é o caso do dos autos) com as adaptações decorrentes da globalização das dotações, uma vez que os lugares passaram a ser previstos na carreira e não por categoria como resulta do disposto no seu art.º 4° devidamente interpretado no seu contexto, isto é, tendo designadamente, em conta o que é dito no respectivo preâmbulo.

e) Assim sendo, os concursos que se encontravam pendentes à data da entrada em vigor deste diploma - o que era o caso do aqui em apreço - não se mantiveram válidos apenas para o preenchimento dos lugares vagos que tinham sido postos a concurso - no caso - em número de 6 - mas, sim, para todos os candidatos aprovados uma vez que, entretanto, se introduziu o novo regime de dotação global.

f) Donde, deveria a recorrente ter sido nomeada na categoria em que ficou aprovada por força do disposto no DL 141/2001 de 24/04, em especial, do seu art.º 4°.

g) Assim, o douto Acórdão recorrido ao manter o despacho hierarquicamente recorrido que não nomeou a ora recorrente na categoria de Técnico Profissional Principal nos termos supra referidos violou o art.º 4 do DL 141/2001 de 24/4.

A Autoridade Recorrida contra-alegou para concluir da seguinte forma:

A) O, aliás, douto acórdão recorrido, ao ter negado provimento ao recurso contencioso interposto pela recorrente, fez uma correcta interpretação e aplicação da lei aos factos, motivo pelo qual deve ser mantido.

B) A ora recorrente foi aprovada no concurso limitado de acesso para a categoria de Técnico Profissional Principal, da área de apoio técnico à utilização de equipamento informático, do quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos, tendo ficado posicionada no 35º lugar e, pretende que a Administração Fiscal proceda à sua nomeação para a categoria de Técnico Profissional Principal.

C) Argumenta para tanto que, de acordo com o DL 141/01, de 12/04 - que veio fixar o regime de dotação global dos quadros de pessoal - mantiveram-se válidos os concursos de promoção que se encontravam pendentes não apenas para o preenchimento dos lugares válidos postos a concurso - que no caso eram 6 - mas sim, para todos os candidatos aprovados uma vez que, entretanto, se introduziu o novo regime de dotação global.

D) Contudo, não é pelo facto de o DL 141/01, de 12/04, ter fixado o regime de dotação global dos quadros de pessoal para as carreiras de regime geral, de regime especial e com designações específicas que as promoções passaram a ser automáticas.

E) A globalização da dotação nas carreiras implica, tão só, a ocorrência de lugares vagos na carreira e não numa determinada categoria como acontecia até então.

F) E, o DL 141/01, de 24/04, visa regulamentar o regime das dotações globais e não a matéria dos concursos.

G) Conforme bem o entendeu o Acórdão recorrido: “É que, impondo o art. 4º do DL 141/2001 que” o disposto no presente diploma não prejudica os concursos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor”, tal apenas significa que os mesmos mantêm a validade e os efeitos em conformidade com a lei anterior, ou seja, o DL nº 204/98, de 11 de Julho, ao abrigo do qual foram abertos, com a salvaguarda dos direitos dos concorrentes e em estreita obediência ao princípio da irretroactividade das normas e do princípio “tempus regit actum”.

H) Logo, como também o decidiu o Ac. do STA de 08/03/05, “… o artigo 4.º do DL 141/01 tem o alcance de determinar que a alteração dos quadros não prejudica os concursos pendentes, no sentido de permitir que eles prossigam sem alterações, o que significa também que prossigam para o preenchimento dos lugares que a Administração já tinha considerado necessário preencher, mas nunca para todos os lugares do quadro, agora de dotação global, o que além do mais, como é evidente se traduziria em desvio dos objectivos pretendidos com esta transformação dos quadros.

I) Assim, uma vez que a recorrente não se encontrava posicionada, na lista de classificação final, no montante limite das vagas postas a concurso e nem demonstrou que, durante o prazo de validade do concurso, ocorreu a vacatura de tantos lugares quantos os necessários para chegar ao lugar em que estava posicionada, não podia ser nomeada na categoria de Técnico Profissional Principal da área de apoio técnico à utilização de equipamento informático, do quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. Pelo despacho de 19-7-2002, do Director-Geral dos Impostos, publicado no DR, II Série, n.° 183, de 9-8-2002, foram nomeados, precedendo concurso limitado de acesso para a categoria de Técnico Profissional Principal, da área de apoio técnico à utilização de equipamento informático, do quadro geral de pessoal da Direcção Geral dos Impostos, os funcionários ali mencionados, em número de 6, que ficaram colocados nos respectivos quadros de contingentação [cfr. fls. 9 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

2. A ora recorrente, que também foi aprovada nesse concurso, conforme resulta da respectiva lista classificativa final, onde ficou colocada em 35° lugar, não foi, no entanto, nomeada pelo despacho supracitado [cfr. fls. 10113 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

3. Por esse facto, a recorrente interpôs em 11-9-2002 recurso hierárquico necessário para a entidade ora recorrida, nos termos melhor constantes de fls. 7/8 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

4. A entidade recorrida não se pronunciou sobre a pretensão deduzida no aludido recurso hierárquico.

5. Dão-se aqui por integralmente reproduzidos o teor da Ordem de Serviço da Direcção-Geral dos Impostos, de 9-10-2000, e o da Circular n.° 1/DGAP/200 1, da Direcção-Geral da Administração Pública, constantes do processo instrutor apenso, não numerado.

II. O DIREITO.

Resulta do antecedente relato que a Recorrente se apresentou ao concurso de acesso à categoria de Técnico Profissional Principal destinado ao preenchimento de 6 vagas na área de apoio técnico à utilização de equipamento informático e que tendo ficado posicionada em 35.º lugar se considerou no direito a ser provida naquela categoria, por força do que se dispõe no DL 141/01, pelo que requereu esse provimento e tendo a sua pretensão sido indeferida recorreu hierarquicamente desse indeferimento.

Mas sem êxito já que a Autoridade Recorrida não decidiu, o que significa que o recurso foi tacitamente indeferido.

Recorreu, então, para o Tribunal Central Administrativo.

O Acórdão recorrido entendeu, porém, que a pretensão da Recorrente não tinha apoio nem na letra nem no espírito lei, justificando deste modo o seu entendimento:

“É que, impondo o artigo 4° do DL n.° 141/2001 que "o disposto no presente diploma prejudica os concursos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor”, tal apenas significa que os mesmos mantêm a validade e os efeitos em conformidade com a lei anterior, ou seja, o DL n.° 204/98, de 11 de Julho, ao abrigo do qual foram abertos, com a salvaguarda dos direitos dos concorrentes e em obediência ao princípio da irretroactividade das normas e do princípio "tempus regit actum".

Assim sendo, só os candidatos posicionados na lista de classificação final, até ao limite das vagas previstas no concurso e durante o respectivo prazo de validade, é que seriam providos, o que não é manifestamente o caso da recorrente, já que tendo o concurso em causa sido aberto para o preenchimento de 6 lugares vagos e dos que viessem a vagar no prazo de um ano, conforme decorre do ponto 4. da Ordem de Serviço da Direcção-Geral dos Impostos, de 9.10-2000, impunha-se que a recorrente demonstrasse ao menos, durante o prazo de validade do concurso, ocorreu a vacatura de tantos lugares quantos os necessários para chegar ao lugar que ocupava na referida lista de classificação final, ou seja, o 35° lugar [em idêntico sentido, cfr. o acórdão deste TCA Sul de 13-5-2004, proferido no âmbito do proc.º 11748/02, do 1° Juízo liquidatário].

Contudo, como a recorrente não só não alegou como também não demonstrou esse presente recurso não pode proceder.”

A questão que se nos coloca é, pois, a de saber qual a repercussão da entrada em vigor do DL 141/01 relativamente aos concursos para preenchimento de um número limitado de lugares numa categoria, que se encontrassem pendentes, ou, dito de uma forma mais concretizada, a de saber se o disposto no citado diploma consente que todos os concorrentes aprovados no concurso ora em causa - designadamente a Recorrente - podem ser providos na categoria a que concorreram, desde que o quadro legal comporte esse provimento, mesmo que o concurso a que se apresentaram não tenha aberto as vagas suficientes para o efeito.

Trata-se de questão que tem sido abordada neste Supremo Tribunal em termos que nos parecem correctos pelo que nos limitaremos a acompanhar o que vem sendo dito. – vd Acórdãos de 16/11/04 (rec. 871/04), de 24/11/04 (rec. 967/04), de 13/01/05 (rec. n.º 1147/04, de 25/01/2005 (rec. 1320/04) de 3/02/2005 (rec. 845/04), de 23/02/2005 (rec. 1192/04), de 8/03/2005 (rec. 1114/05), de 17/05/2005 (rec. 3/02, de 31/05/2005 (rec. 452/05), de 7/07/2005 (rec. 538/05), de 8/11/2005 (rec. 786/05) e de 25/05/2006 (rec. 155/05).

Escreveu-se no Acórdão de 31/05/2005 (rec. 452/05):

“Com efeito, o artigo 4.º do DL 141/2 001, pilar importante em que o recorrente baseia a sua pretensão, tem o alcance de determinar que a alteração dos quadros não prejudica os concursos pendentes, no sentido de permitir que eles prossigam sem alterações, como acontece praticamente sempre que existem alterações legais nas estruturas dos serviços, o que significa também que prossigam para o preenchimento dos lugares que a Administração já tinha considerado necessário preencher, mas não para todos os lugares do quadro, agora de dotação global, passando os lugares previstos nos concursos pendentes a ser providos como lugares da carreira e não como lugares de categoria.

Na verdade, e seguindo de perto o citado acórdão de 8/3/05 (recurso n.º 1114/04), «A Direcção Geral dos Impostos (DGI) rege-se pela Lei Orgânica constante do DL 366/99, de 18/9, que determina serem os quadros de pessoal os aprovados por Portaria nos termos do artigo 26.º, e enquanto aquela não for publicada, pelo DL 408/93, de 14.12 na redacção do DL 42/97, de 7/2.

O quadro de pessoal da DGI da carreira vertical de assistente administrativo era um quadro cujos lugares estavam distribuídos por categorias, mas com a publicação do DL 141/2001, de 24 de Abril, o quadro de pessoal da carreira de assistente administrativo, tal como os restantes enumerados no diploma, passou a ser um quadro de dotação global - art.ºs 1.º; 2.º n.º 1 e 3.º n.º 1 al. b).

O limite da dotação global passou a ser a soma dos lugares antes existentes nas diversas categorias da carreira - al. b) do n.º 1 do artigo 3.º.

A recorrente tinha sido candidata em concurso de acesso à categoria de Assistente Administrativo Especialista aberto antes da publicação do DL 141/2001, de 24 de Abril, que transformou os quadros parcelares por categoria em quadro de dotação global da carreira nos serviços centrais em causa.

Esse concurso tinha sido aberto em 21 de Junho de 2000, estava a desenrolar-se quando foi publicado o DL 141/2001 de modo que em 15 de Maio de 2001 foram homologadas as listas de graduação dos candidatos e só 29 de Agosto seguinte foram nomeados 27 candidatos para as vagas.

Dada a transformação dos quadros e dos respectivos lugares e para evitar dúvidas sobre o ponto de saber se com esta transformação se devia considerar algo alterado ou sem efeito quanto aos concursos pendentes, o art.º 4.º do DL 141/2001, estabeleceu:

“O disposto no presente diploma não prejudica os concursos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor”.

A recorrente sustenta neste recurso que dada a transformação do quadro o número de vagas da carreira passou a comportar necessariamente todos os lugares anteriores da carreira, pelo que passou a haver vagas para todos os candidatos aprovados no concurso.

E isto é verdadeiro e indiscutível.

Mas a recorrente pretende também que pelo facto de estar em condições de ser nomeada para o lugar a que concorrera, e dado que passou a haver vaga, teria forçosamente de ser nomeada dado o sistema legal decorrente da transformação do quadro por categorias em quadro de dotação global.

Mas, neste aspecto não lhe assiste razão.

Efectivamente, a solução encontra-se expressa no artigo 7.º do DL 204/98, de 11 de Julho que veio introduzir alterações no regime geral dos concursos de recrutamento e selecção de pessoal para a função pública, quando determina sob a epígrafe “lugares a preencher”:

“O concurso destina-se:

a) Ao preenchimento de todos ou alguns dos lugares vagos existentes à data da sua abertura;

b) Ao preenchimento dos lugares vagos existentes e dos que vierem a vagar até ao termo do prazo de validade;

c) Ao preenchimento dos lugares vagos existentes e dos que vierem a vagar até um número limite previamente fixado no aviso de abertura, desde que este número se verifique até ao termo do prazo de validade;

d) À constituição de reservas de recrutamento …”

Ao caso interessam as al. a), b) e c), sendo que em nenhuma delas se prevê que o concurso se destina ao preenchimento de todas as vagas existentes num determinado quadro, mas sim às vagas que existam ou apenas a algumas delas, ou das vagas que venham a ocorrer com um limite temporal bem definido.

Portanto, o regime em vigor não pode ser visto apenas da perspectiva do alargamento do número de vagas na categoria que interessa à recorrente determinado pela passagem do quadro a dotação global através do DL 141/2001, porque o número total de vagas da carreira em que se integra não foi alargado e sobretudo há a considerar que as regras de preenchimento dos lugares do referido artigo 7.º são determinadas por critérios de oportunidade e de funcionamento dos serviços nas melhores condições.

As expressões usadas pela lei são significativas deste poder discricionário quanto à fixação do número de lugares a preencher que é referido na alínea a) pelas palavras “todos ou alguns”, na alínea b) por “lugares vagos existentes e dos que vierem a vagar até ao termo do prazo de validade…” e na alínea c) como “lugares vagos existentes e dos que vierem a vagar até um número limite previamente fixado no aviso de abertura.

Efectivamente, a carreira em que se integra a recorrente continua a ser uma carreira vertical, em relação à qual o poder dever de boa gestão dos responsáveis impõe que o número de vagas a preencher em cada categoria, mesmo que existam vagas no quadro, permita uma relação equilibrada entre o numero de funcionários de cada categoria visto que nos quadros de dotação global, em abstracto, todos os lugares existentes poderiam (numa perspectiva de má gestão) estar preenchidos por pessoal da categoria máxima.

Porém, a lei confere à Administração o poder discricionário de organizar o preenchimento destes quadros de dotação global, e dá esta margem de liberdade condicionada à finalidade de se atingir a máxima eficiência somente com os meios indispensáveis (designadamente os financeiros) o que exige que os lugares do topo de cada carreira efectivamente preenchidos sejam apenas os necessários ao bom funcionamento dos serviços e que continue a haver efectivos nas categorias inferiores da carreira para assegurar devidamente a realização diferenciada das tarefas.

De modo que o artigo 4.º do DL 141/01 tem o alcance de determinar que a alteração dos quadros não prejudica os concursos pendentes, no sentido de permitir que eles prossigam sem alterações, o que significa também que prossigam para o preenchimento dos lugares que a Administração já tinha considerado necessário preencher, mas nunca para todos os lugares do quadro, agora de dotação global, o que além do mais, como é evidente se traduziria em desvio dos objectivos pretendidos com esta transformação dos quadros, objectivos que não foram a promoção à categoria mais elevada de um maior número de funcionários, mas sim a mais eficaz gestão dos quadros de pessoal (...)».

Como se escreveu no acórdão de 3/2/2005 - recurso n.º 845/04, «como se retira da mera leitura do seu art. 4º (“O disposto no presente diploma não prejudica os concursos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor”), o DL nº 141/2001, de 24 de Abril, é neutro em matéria de concursos, não pretendendo dar ou retirar o que quer que fosse aos candidatos, visando apenas fixar “o regime de dotação global dos quadros de pessoal, para as carreiras de regime geral, de regime especial e com designações específicas” (art. 1º), o que equivale a dizer que o seu único objectivo foi o de transformar as dotações previstas para cada uma das diferentes categorias de uma carreira numa dotação global dessa carreira, cujo resultado era a soma das parcelas correspondentes a cada uma dessas categorias (art. 3º, nº 2).»

O exposto evidencia que o art.º 4.º do DL 141/01 não prejudica os concursos pendentes, no sentido de permitir que eles prossigam sem alterações, e que o mesmo não determina que a Administração fique obrigada a preencher todos os lugares do quadro, agora de dotação global, mas apenas e tão só aqueles que a mesma já tinha considerado necessário preencher. Tanto mais quanto é certo que a finalidade daquele diploma foi a de permitir uma mais eficaz e mais racional gestão dos quadros de pessoal da Administração Pública e não a promoção à categoria mais elevada de um maior número de funcionários.

A recorrente não faz, assim, a melhor interpretação das normas do DL 141/01, pelo que improcede a sua argumentação e todas as conclusões deste recurso.

Face ao exposto, e pelas razões acabadas de enumerar, os Juízes que compõem este Tribunal acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o Acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 250 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 11 de Janeiro de 2007. Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Azevedo Moreira.