0168/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A imposição pela força das decisões administrativas só pode ter lugar após esgotada definitivamente a possibilidade de elas serem observadas voluntariamente pelos seus destinatários.

II- Assim, a notificação da decisão de proceder à execução não pode prescindir, salvo previsão legal em contrário, da indicação de um prazo para cumprimento voluntário do acto administrativo por parte do seu destinatário: sem a sua fixação, o destinatário do acto desconhece obviamente uma das condições essenciais do eventual acatamento voluntário.

III- O cumprimento do princípio da boa-fé por parte de um Município implica que este tenha de estipular um prazo certo para a entrega voluntária do locado findo o qual se procederá à execução.

IV- Ao despejo administrativo aplica-se o quadro da execução do acto administrativo regulado no artº149º e ss. do Código do Procedimento Administrativo.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A…… e marido B……, residentes, de momento, na Rua ……, nº……, …., ….., Vila do Conde, intentaram no TAF do Porto, contra o Município do Porto, C……., vereadora do pelouro da Habitação da Câmara Municipal do Porto acção administrativa especial pedindo que:

1º seja declarado nulo o despacho da Sra. Vereadora do Pelouro da Habitação do Município do Porto, que lhes foi notificado em 8/4/2005 e que lhes ordenou que se desalojassem o fogo correspondente ao Bloco …., casa …., do Bairro …….;

2º se declare que os AA têm direito à ocupação da habitação nº…. do Bairro ……., Porto, e condenados os RR a reconhecê-lo;

3º sejam condenados o 1º réu e a 2ª ré, a entregar-lhe aos AA, livre de pessoas e coisas, a referida casa …… e a proporcionar-lhes o seu gozo, para habitação, nos termos em que vinham usando até ao desajolamento, contra o pagamento da renda respectiva;

4º sejam condenados os 1º e a 2ª RR a indemnizar os AA por todos os danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes da desocupação do prédio, indemnização que só, poderá ser liquidada em execução de sentença e após reocupação.

Por sentença do TAF do Porto de 20/10/2009 (fls.409 a 428) foi a acção julgada parcialmente procedente e, em consequência, condenada a entidade demandada a pagar aos autores o montante indemnizatório de 5 000€00, a título de danos não patrimoniais, absolvendo-se a mesma dos restantes pedidos e absolvendo-se a 2ª ré dos pedidos.

Interpuseram desta sentença recurso jurisdicional para o TCAN os AA e o Município do Porto, tendo tal tribunal por acórdão de 12/10/2011 (fls. 623 a 650) “concedido parcial provimento ao recurso interposto pelos AA, no segmento relativo à impugnação do julgamento de facto com aditamento de factos supra determinados, mantendo em tudo o mais a decisão judicial recorrida; e e negar totalmente provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Réu e, em consequência, pelos fundamentos antecedentes manter integralmente a decisão jurisdicional recorrida”.

Ao abrigo do disposto no artº150º do CPTA o recorrente Município do Porto interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCAN para este STA, o qual foi admitido por acórdão da Formação de Apreciação Preliminar de 28/3/2012 (fls. 697 a 704).

Nas suas alegações formula o recorrente as seguintes conclusões:

1ª O cumprimento do princípio da boa-fé pelo aqui recorrente não implica, ao contrário do decidido, que esta tenha de estipular um prazo certo para a entrega voluntária do locado findo o qual se procederá à execução, pois o cumprimento daquele dever basta-se com a indicação de que não se fazendo a entrega voluntária do imóvel a administração procederá à sua entrega coerciva imediata, dado que o art. 155º do CPA bem ou mal não impõe a obrigação de estabelecimento de um prazo para o efeito.

2ª Perante tal advertência, os destinatários dos actos em causa — no caso concreto, os recorridos — deveriam ter entregue imediatamente o locado de forma voluntária, ou então deveriam ter dado entrada da providência cautelar de suspensão de eficácia com citação urgente, o que não fizerem apesar de esta solução estar ao seu alcance legal e processual, pois se o tivessem feito teriam logrado automaticamente impedir a entrega coerciva imediata que lhes foi notificada, pelos meios legais ao seu dispor.

3ª Atento o facto de terem outra habitação que declaravam como sua e para na qual podiam passar a habitar, a execução imediata nem sequer é desproporcional.

4ª Se o legislador que determinou a estipulação de prazo para a execução de acto que configure prestação de facto e para a execução de quantias pecuniárias e não o fez para a execução de entrega de coisa certa é porque entendeu neste caso deixar à administração a discricionariedade de o fixar ou não o mesmo. Dito de outro modo é porque entendeu que no caso em questão não se devia impor à administração a obrigatoriedade de fixação de prazo para desocupação voluntária.

5ª Não pode o tribunal impor à Administração o cumprimento de uma obrigação que não está contida na lei, abrigando-se no princípio da boa-fé, sob pena de ele próprio, o Tribunal, estar a criar a norma, violando o princípio da separação de poderes.

6ª Por outro lado, o que resulta da notificação do acto administrativo em causa é que se não fosse efectuada a entrega voluntária do lotado, a administração aqui recorrente procederia de mediato à sua desocupação coerciva, o que significa que, antes do acto executivo, existiu o acto declarativo (o que determinou a cessação da ocupação do fogo em causa); por outro lado, existe um acto a notificar a execução (a própria notificação do acto administrativo de cessação foi acompanhado da notificação de que não havendo despejo voluntário se seguiria o despejo coercivo como é permitido e decorre directamente do nº2 do artigo 152º do CPA) finalmente, lá se refere que a execução coerciva seria imediata, ou seja, logo que após a notificação do acto que se acabara de fazer.

7ª O recorrente tornou previsível que o despejo poderia ocorrer a partir daquela data em qualquer momento, ou seja, que estava iminente, o que, neste caso em particular, nem sequer é desproporcional por duas ordens de razões em primeiro lugar, porque os aqui recorridos tinham, como ficou demonstrado, casa própria em Vila do Conde. Em segundo lugar, porque o despejo não foi, de facto, executado de modo imediato, em segundo lugar, porque o despejo não foi efectivamente imediato tendo demorado pelo menos 30 dias a ser efectivada essa execução, sem que contudo os aqui recorridos tenham nesse período efectuado a entrega voluntária do fogo.

8ª Os aqui recorridos tiveram, de facto e na verdade um prazo superior ao notificado para entregar voluntariamente a habitação em causa, o que não fizeram apenas e simplesmente porque não quiseram e entenderam não o dever fazer, o que, de resto, é algo de habitual nestes casos.

9ª É que não se pode esquecer que o processo administrativo, mesmo o cautelar, é um processo de partes. E que se uma dessas partes são os recorridos a outra com iguais direitos e deveres e com igual medida de tutela judicial efectiva (ainda mais na prossecução do interesse público) é a aqui recorrente.

10ª Assim, ao decidir que a administração violou o princípio da boa-fé por não ter fixado um prazo para o despejo, o tribunal a quo errou na aplicação do direito e na decisão recorrida porque na notificação do acto é claramente dito que se a entrega rio for voluntária a entrega será efectuada de forma coerciva e imediata.

11ª Portanto, não é possível afiançar como o faz a decisão recorrida que os aqui recorridos não podiam prever nem conformar a sua decisão de sair ou no sair por causa de não lhes ter sido agendado um prazo, porque podiam com a notificação da execução coerciva imediata ter tomado a decisão se ir para a sua casa de Vila do Conde.

12ª É que não se pode esquecer que o processo administrativo, mesmo o cautelar, é um processo de partes; se uma dessas partes são os recorridos a outra com iguais direitos e deveres e com igual medida de tutela judicial efectiva (ainda mais na prossecução do interesse público) é a aqui recorrente.

13ª Assim, ao decidir que a administração violou o princípio da boa-fé por não ter fixado um prazo para o despejo, o tribunal a que errou na aplicação do direito e na decisão recorrida porque na notificação do acto é claramente dito que se a entrega não for voluntária a entrega será efectuada de forma coerciva e imediata.

14ª Não é possível afiançar, como o faz a decisão recorrida, que os aqui recorridos no podiam prever nem conformar a sua decisão de sair ou não sair por causa de não lhes ter sido agendado um prazo, porque podiam com a notificação da execução coerciva imediata ter tomado a decisão se ir para a sua casa de Vila do Conde.

Não houve contra-alegações.

Emitiu douto parecer do Ministério Público, com o seguinte teor:

“O recorrente imputa ao douto Acórdão recorrido proferido pelo TCA Norte violação, por erro de julgamento, do artº156 do CPA e do princípio da boa fé.

Sustenta, em síntese, que (i) a referida norma não impõe a obrigação de estabelecimento de um prazo certo para a entrega voluntária do locado, findo o qual se procederá à execução e que (ii) a observância do princípio da boa fé se basta com a notificação do acto exequendo aos recorridos com a indicação de que a entrega será efectuada de forma coerciva e imediata, se a entrega não for feita voluntariamente — cf. conclusões 1ª e 10ª, designadamente.

Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento.

1.

Entendeu o douto acórdão em apreço que a condução do procedimento administrativo, na fase de execução coerciva, não respeitou o quadro normativo previsto nos arts 149º a l56º do CPA, em face da ausência de fixação, na notificação aos AA. do acto que determinou a cessação da utilização da habitação e consequente desalojamento/despejo, de um prazo para cumprimento voluntário.

Pelos fundamentos nele invocados, tal pronúncia não merece a censura que o recorrente lhe dirige.

Na verdade, nos termos do artº152º, nº 1 do CPA, constituem marcos iniciais do procedimento executivo a decisão de proceder à execução administrativa e a sua notificação ao destinatário.

Esta justifica-se por “uma protecção acrescida dos interesses dos administrados”, tendo em consideração a autonomia jurídica e a subsidiariedade do procedimento executivo, “surgindo a execução coerciva, por parte da Administração, como último recurso” — cf. Código do Procedimento Administrativo”, Mário Esteves de Oliveira/ Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Almedina, 2 Edição, pp. 727/729.

Como consequência do princípio da proporcionalidade, na sua dimensão de necessidade, a subsidiariedade constitui princípio geral da execução administrativa, pelo que a imposição pela força das decisões administrativas só pode ter lugar após esgotada definitivamente a possibilidade de elas serem observadas voluntariamente pelos seus destinatários — cf. “Curso de Direito Administrativo”, Diogo Freitas do Amaral, Almedina, 2003, Vol. II, p. 482 e “Direito Administrativo Geral”, Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, D. Quixote, 2009, Tomo III, 2 Edição, p. 235.

Assim, a notificação da decisão de proceder à execução não pode prescindir, salvo previsão legal em contrário, da indicação de um prazo para cumprimento voluntário do acto administrativo por parte do seu destinatário: sem a sua fixação, o destinatário do acto desconhece obviamente uma das condições essenciais do eventual acatamento voluntário.

Está ínsita, no preceito do nº 1, “do artºl52º do CPA, “a exigência de a decisão de proceder à execução levar consigo não apenas a determinação de que a execução se vai iniciar, mas também a fixação das modalidades e condições da sua observância ou do seu cumprimento voluntário pelo respectivo destinatário” — cf. Mário Esteves de Oliveira / Pedro Costa Gonçalves / J. Pacheco de Amorim, ob. cit. p. 729.

À Administração caberá o poder discricionário de fixar tal prazo, devendo o mesmo mostrar-se razoável para o cumprimento da obrigação, nos termos do artº157º, nº 1 do CPA, generalizável à situação em causa de execução para entrega de coisa certa — cf. Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, ob. cit., p. 236.

Improcederá pois, nesta parte, o recurso.

2.

No que concerne ao alegado erro de julgamento em sede de violação do princípio da boa fé, soçobrará manifestamente o recurso, por não bastar para o seu afastamento, como pretende o recorrente, que na notificação do acto exequendo aos recorridos se tenha consignado que a decisão de desalojar o fogo em causa deveria ser voluntariamente acatada, sob pena de imediata execução coerciva da mesma.

Como se deixou dito, a indicação de um prazo para eventual entrega voluntária do fogo ocupado precariamente pelos recorridos constituía elemento essencial da notificação da decisão de execução e condição ou requisito legal da execução material coerciva do acto de desalojamento/despejo”.

Vêm os autos à conferência após a aposição dos vistos legais.

As instâncias deram como assentes os seguintes factos:

I) Os pais da A. residiam, como arrendatários, em prédio situado na zona do mercado do ……, na cidade do Porto, sendo que aquela também com eles aí vivia.

II) Tal prédio foi demolido pela Câmara Municipal do Porto pelo ano de 1960, na sequência de expropriação que levou a cabo.

III) Como consequência da demolição, a Câmara Municipal do Porto obrigou-se a garantir habitação aos moradores desalojados, o que também aconteceu aos pais da A. e com a própria A., que com eles residia.

IV) Todos tendo, a partir de Junho de 1960, passado a residir na moradia nº …… do Bloco «…..», do Bairro ……., de que é proprietário o Município do Porto, direito que foi titulado pelo alvará nº 1177, de 22.06.1960, junto a fls. 02 do processo administrativo apenso.

V) Tal direito foi conferido aos pais da A. independentemente da sua situação económica e social, tendo o mesmo resultado como consequência da expropriação e posterior demolição, pela Câmara Municipal do Porto, da casa em que viviam.

VI) Desde então, sempre a A. viveu com os seus pais na referida habitação do Bairro do …….

VII) Em 15.03.1982, a A., ainda no estado de solteira, falecidos seus pais, requereu à Câmara Municipal do Porto a passagem para seu nome do alvará que titulava a ocupação da casa, tendo declarado ser escriturária e auferir por mês Esc. 20.500$00 (cfr. doc. de fls. 04 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

VIII) Em 09.06.1982 a Câmara Municipal do Porto emitiu o alvará nº 20178 em nome da A

IX) Em 19.03.1986, o A. declarou residir na moradia nº …., Bloco «….. o do Bairro …… desde que contraiu matrimónio com a A. em 01.01.1983 (cft.doc. de fls. 09 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

X) Periodicamente era solicitada aos AA. a prova da sua situação económica para efeitos de actualização das rendas, prova que os mesmos sempre fizeram.

XI) Nunca foi suscitada pela Câmara Municipal do Porto qualquer reserva quanto à ocupação da habitação por parte dos AA. em consequência da sua situação de desafogo económico.

XII) Em 23.03.2005 foi elaborada a seguinte informação pela “PORTO - Habitação e Manutenção, EM” (cfr. doc. de fls. 55 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais):

“... A Casa …… do Bloco ….. do Bairro do ……. está concessionada à Sra. D. A…… e seu agregado.

Na sequência de denúncia anónima esta Empresa teve conhecimento de que tal agregado possui habitação própria na Rua ……., nº …., ……. - ……, Vila do Conde, registada em nome de B…… (marido da concessionária) conforme informação prestada pela Direcção Geral de Impostos. Consta do processo habitacional que o agregado mantém a casa camarária devoluta, nunca tendo efectuado a entrega desta, pese embora tenha sido notificado para o efeito, por ofício.

Foi superiormente entendido proceder a notificação de projecto de decisão de despejo com base na falta de residência permanente do concessionário e por possuir casa própria.

Após notificação e em sede de audiência prévia veio a interessada opor-se à intenção de despejo alegando que …

Apreciados os argumentos usados na oposição à intenção de despejo, há que ponderar o seguinte:

… No caso concreto a casa do Bairro ……, Bloco ……, casa …… foi atribuída a A……. em 09.06.82, para que a habitasse conjuntamente com o seu marido B…….., no pressuposto de se tratar de um agregado carenciado que por si não possuía capacidade para resolver as suas carências habitacionais de forma autónoma.

Passados anos, o agregado atingiu capacidade para se autonomizar em termos habitacionais …... de tal forma que adquiriu habitação própria, no concelho de Vila do Conde (onde alega passar fins de semana). Ora, ao arrecadar meios para proceder à aquisição da sua casa, o agregado pôde optar pela localização do fogo a adquirir, pelo que se o adquiriu no concelho de Vila do Conde foi porque quis não podendo agora vir alegar que o mesmo não é no Porto e que por isso não deixou de ter necessidade do fogo camarário, isto porque passou a ter capacidade para se bastar em termos habitacionais e se a localização do seu imóvel não lhe é conveniente para o seu dia à dia, é só ao agregado que compete resolver o problema.

Também não se enquadra no espírito da legislação vigente a concessão de habitação social por forma a que os seus beneficiários possam passar a dispor de meios para adquirir e usufruir de casa de férias.

A concessionária veio alegar que a casa adquirida se situa em Vila do Conde pelo que não motivaria o despejo na medida em que o Decreto 35106, no seu artigo 12.º- refere que há motivo de despejo se possuírem casa própria na mesma localidade e tiverem possibilidade legal de a ocupar.

Ora, o facto da casa adquirida pela concessionária e seu agregado se situar no concelho de Vila do Conde não obsta ao despejo pois há que ter presente o espírito da lei e importa não esquecer a data da sua publicação pois, em 1945 ter uma casa fora da localidade (neste caso o Porto) não é o mesmo que hoje dadas as facilidades quer de transportes (públicos e privados) quer de vias de acesso

Está aqui em causa o facto do agregado possuir uma casa mas também, subjacente a isso, a alteração das suas capacidades para prover, por si, a sua habitação - o que é inegável - o que faz cessar a utilização do fogo para os fins a que foi atribuído (garantir a habitação a um agregado carenciado).

Reafirma-se, assim, que, nos termos do disposto nos artigos 1., 2. e 22.° do Decreto nº 35.106, de 6 de Novembro de 1945 e do disposto no artigo 156º do Código do Procedimento Administrativo, está a Câmara Municipal do Porto, enquanto concedente da casa, legitimada a decidir e a proceder ao desalojamento da mesma.

Por isso, com os fundamentos supra enunciados, informa-se que:

Estão reunidos os pressupostos legalmente previstos para que possa ser legitimamente decidido desalojar o fogo correspondente à casa ……., do Bloco …… do Bairro …….

E, por isso, caso seja superiormente decidido proceder ao desalojamento do fogo em causa, propõe-se:

Que seja aprovada a minuta de decisão final a recomendar à Vereação do Pelouro, que se anexa à presente...”.

XIII) Na informação referida em XII) a Vereadora do Pelouro da Habitação Social proferiu o seguinte despacho em 28.03.2005 (cfr. doc. de fls. 55 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais):

“Proceda ao despejo. Aprovada a minuta …” (ACTO IMPUGNADO).

XIV) Em 28.04.2005 os AA. instauraram os autos de providência cautelar nº 909/05.5BEPRT, pedindo a suspensão de eficácia do acto ora impugnado.

XV) Aquando da transmissão para a A. do direito à ocupação da habitação referida em VIII) da matéria de facto assente, a mesma desempenhava funções em empresa privada, onde auferia o salário mensal de Esc. 22.100$00.

XVI) O A. marido tinha também o curso de contabilista do Instituto Comercial do Porto e era técnico da Administração Pública.

XVII) Os AA. nunca tiveram filhos.

XVIII) Os AA. sempre trabalharam na cidade do Porto.

XIX) O A. marido sofre, há mais de 20 anos, de grave doença do foro neurológico que, em algumas ocasiões, impõe tratamentos que determinam a sua saída do Porto por períodos curtos.

XX) Os AA. são proprietários de um apartamento que se situa no concelho de Vila do Conde.

XXI) Trata-se de um apartamento que os AA. compraram no ano de 1998.

XXII) A A. mulher tem o seu local de trabalho na cidade do Porto.

XXIII) O A. marido tem graves dificuldades de locomoção.

XXIV) Carece, muitas vezes, do auxílio de terceiros, o que só consegue no seio das suas relações.

XXV) No dia 03 de Maio, pelas 9.30 horas, quando o A. marido ainda estava a repousar, apresentaram-se na sua residência pessoas que, às ordens dos RR., vinham executar a decisão de despejo, o que o surpreendeu.

XXVI) A notificação da decisão não assinala qualquer data limite para a desocupação.

XXVII) O A. marido viu-se na presença de uma brigada composta por cerca de 12 pessoas que se aprestavam para executar o despejo, tudo perante pessoas que vivem no Bairro.

XXVIII) O A. marido vestiu-se tão apressadamente quanto lhe permitiu a sua deficiência e tentou contactar directamente a 2.ª R. pelo telefone, a qual não atendeu por alegadamente se encontrar numa reunião.

XXIX) Os AA. sentiram-se escorraçados.

XXX) Tal situação provocou e continua a provocar-lhes grande sofrimento.

XXXI) Contra a sua vontade e sem aviso da data da realização do despejo, os AA. viram-lhes retirada a casa.

XXXII) Os AA procederam, ainda em 28/4/2005, ao envio de “fax” e de carta sob registo postal contendo requerimento dirigido à Sra. Vereadora do pelouro da Habitação da Câmara Municipal do Porto, requerimento esse contendo cópia do articulado relativo à instauração da providência cautelar referida em XIV (cfr. docs. de fls. 42/43/44 dos autos de processo cautelar apenso e bem assim fls. PA apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido).

Apurados estes factos passamos a conhecer do mérito.

Segundo o recorrente o acórdão recorrido viola o princípio da boa fé ao violar o artº156º do Código do Procedimento Administrativo.

Na tese do recorrente, o princípio da boa fé é violado por ter sido violado o artº156º do CPA.

Começaremos, pois, por averiguar se o acórdão recorrido viola o artº156º do CPA.

O despejo efectuado pelo recorrente foi-o na vigência do Decreto nº35.106 de 6/11/1945.

No seu artigo 12º estatuía-se que “os ocupantes das casas podem ser desalojados sempre que se verifique não terem necessidade de ocupar a casa ou se tornem indignos do direito de ocupação que lhes foi concedido”. E acrescentava-se no seu § 2º que “o despejo das casas será feito pela polícia de segurança pública ou pela autoridade policial do concelho, a requisição da entidade proprietária”.

Não regulava este Decreto a execução do acto que ordenava o despejo dos prédios relativos a este tipo de habitação. Por isso, com a entrada em vigor do CPA, onde foi consagrado um regime regra para a execução do acto administrativo (arts. 149º a 157º), passou este regime a ser aplicável à execução do despejo ordenado no caso sub judice.

Passamos a transcrever os preceitos julgados pertinentes para o conhecimento desta violação:

Artigo 151.º

Legalidade da execução

1- Salvo em estado de necessidade, os órgãos da Administração Pública não podem praticar nenhum acto ou operação material de que resulte limitação de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, sem terem praticado previamente o acto administrativo que legitime tal actuação.

2- Na execução dos actos administrativos devem, na medida do possível, ser utilizados os meios que, garantindo a realização integral dos seus objectivos, envolvam menor prejuízo para os direitos e interesses dos particulares.

3- Os interessados podem impugnar administrativa e contenciosamente os actos ou operações de execução que excedam os limites do acto exequendo.

4- São também susceptíveis de impugnação contenciosa os actos e operações de execução arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo.

Artigo 152.º

Notificação da execução

1- A decisão de proceder à execução administrativa é sempre notificada ao seu destinatário antes de se iniciar a execução.

2- O órgão administrativo pode fazer a notificação da execução conjuntamente com a notificação do acto definitivo e executório.

Artigo 156.º

Execução para entrega de coisa certa

Se o obrigado não fizer a entrega da coisa que a Administração deveria receber, o órgão competente procederá às diligências que forem necessárias para tomar posse administrativa da coisa devida.

Impõe o artigo 151º nº1 do CPA que todo o procedimento executivo seja precedido de um acto administrativo (exequendo).

Mas não basta que haja uma decisão administrativa para poder ser executada. Como referem Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim “se a produção do acto administrativo é…uma condição necessária da legalidade do procedimento executivo não é, no entanto, uma condição suficiente: é preciso também que se notifique (àqueles cuja pessoa, direitos ou bens estão envolvidos nessa execução) que se vai proceder a ela, externar essa decisão executiva…” (CPA Comentado, 2ª ed., pág. 727).

Consagra-se nestes preceitos uma autonomia entre o procedimento declarativo e o procedimento executivo. Com a obrigação da notificação da decisão de proceder à execução administrativa antes de esta se iniciar visa-se dar aos respectivos destinatários a possibilidade de os cumprirem voluntariamente, surgindo a execução por parte da Administração como último recurso.

Entendem, ainda, aqueles tratadistas que “está ínsita no nº1 do artº152º do CPA a exigência de a decisão de proceder à execução levar consigo não apenas a determinação de que a execução se vai iniciar, mas também a fixação das modalidades e condições da sua observância ou do seu cumprimento voluntário pelo respectivo destinatário…Já a decisão de proceder à execução para prestação de facto positivo ou entrega de coisa certa…deve ser notificada com a indicação das datas, dos locais e das modalidades do respectivo cumprimento e de tudo o mais que for necessário para que o particular sofra menos (ou beneficie o mais) possível com o modo de cumprir” (ob. cit., fls. 729).

Aliás, estatuindo o artº156º do CPA que “se o obrigado não fizer a entrega da coisa que a Administração deveria receber, o órgão competente procederá às diligências que forem necessárias para tomar posse administrativa da coisa devida”, escrevem aqueles mesmos autores que “onde quer que se vá buscar o regime-regra da posse administrativa, a verdade é que ela há-de ser sempre precedida duma formalidade: a elaboração de um auto ad perpetuam (rei memoriam), feito em vistoria ou exame da coisa sobre que recai a posse, bem como a assinatura de um auto e entrega do seu do seu duplicado à pessoa desapossada. Sem esquecer, claro, também a exigência da sua notificação prévia ao interessado – quer quanto à decisão de posse quer quanto à data em que se vai tomá-la materialmente, para ele poder estar presente (se o quiser) e assinar o respectivo auto” (ob. cit., pág.739).

De tudo o que vem de explanar-se, pode-se concluir que o procedimento de execução do acto administrativo obedece ao princípio da legalidade, ou seja, a execução do acto administrativo está procedimentalizada, sendo uma das suas formalidades legais a notificação da execução (artº152º do CPA).

É verdade que o artº152º nº2 do CPA permite a notificação conjunta da “execução e do acto definitivo e executório”, só que no presente caso os recorridos foram notificados do seguinte: «Proceda-se ao despejo» (ponto XIII da matéria de facto dada como provada), não tendo sido fixado qualquer prazo aos requerentes para voluntariamente entregarem a habitação em causa, como deveria ter sido fixado, nos termos e pelas razões expostas supra.

Em abono desta posição (da procedimentalização da execução do despejo ordenado), pode acrescentar-se que quando o Decreto nº35 106 foi revogado pela Lei nº21/2009 de 20/5, esta, no seu artº3º nº6, veio consagrar que “a comunicação da cessação da utilização torna exigível a desocupação e entrega da habitação pelo ocupante decorridos 90 dias a contar da data da sua recepção, devendo conter menção expressa à obrigação de desocupação e entrega da habitação, ao prazo para o efeito e às consequências da inobservância dos mesmos”. E acrescenta-se que “caso não ocorra a desocupação e entrega da habitação nos termos determinados, pode a entidade proprietária ordenar e mandar executar o despejo, podendo, para o efeito, requisitar as autorizardes policiais competentes para que procedam à prévia identificação dos ocupantes da habitação ou para assegurar a execução do despejo”.

Veio o legislador através desta lei instituir um processo de execução específico para este tipo de situações que entendeu adaptar mais em concreto a este tipo de execução do acto administrativo (do despejo).

Aliás, como bem salienta o Exmo. Magistrado do Ministério Público no seu douto parecer, como consequência do princípio da proporcionalidade, na sua dimensão de necessidade, a subsidiariedade constitui princípio geral da execução administrativa, pelo que a imposição pela força das decisões administrativas só pode ter lugar após esgotada definitivamente a possibilidade de elas serem observadas voluntariamente pelos seus destinatários (cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Almedina-2003, Vol. II, pág. 42 e Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, 2009, Tomo III, pág. 235).

Podemos, por tudo isto, concluir que, tal como se decidiu no acórdão recorrido, o recorrente com a sua conduta violou o artº152º do CPA.

Mas será que a administração violou o princípio da boa-fé por não ter fixado um prazo para o despejo, como foi entendido pelo TCAN?

Vejamos.

O instituto da boa fé sendo originariamente uma criação do direito civil (Digesto 19.2.21, 50.17.57, e Decretos de Bonifácio VIII, 5.12.83, citados por Fernanda Carrilho, in Dicionário de Latim Jurídico; ver: Menezes Cordeiro, Da boa fé no direito civil, fls. 53 e ss. e 373), a sua aplicação estendeu-se a outros domínios.

Embora sendo vários os preceitos legais a referir-se à boa fé (i.a.: arts. 227º, 243º, 612º, 762º nº2 e 1648º nº1 do CC, 266º-A e 456º a 459º do CPC, 6º-A do CPA e 266º nº2 da CRP) nenhum deles nos dá uma noção legal da mesma, nem em qualquer outro preceito tal se vislumbra.

Fundamentalmente, o termo “boa fé” usa-se em duas acepções. A boa fé, em sentido objectivo ou ético, é a consideração razoável e equilibrada dos interesses dos outros, a honestidade e a lealdade nos comportamentos e designadamente, na celebração e execução dos negócios jurídicos; é um padrão objectivo de comportamento e, concomitantemente, um critério da sua valoração. Em sentido subjectivo ou crença, a boa fé é um estado de espírito, a convicção errónea e não culposa da existência de um facto ou de um direito ou da validade de um negócio, a ignorância desculpável dos fundamentos de invalidade ou de um vício de um negócio. No primeiro sentido, a boa fé é uma regra de conduta, já no segundo a boa fé é a convicção em que se encontra o sujeito de que o seu comportamento é conforme ao direito (ver: Rui de Alarcão, citado por Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves, CPA Anotado, 2ª ed., págs. 108 e ss.; ver, ainda, Rapold Mello, O Princípio da Boa-fé Objectiva).

No nosso sistema legal, e no que respeita à Administração Pública, são dois os textos legais que expressamente se referem ao princípio da boa fé: o artº266º nº2 da CRP e o artº6º-A do CPA.

Nos termos do artº266º nº2 da CRP “os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e á lei e devem actuar no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé”.

Segundo o nº1 do artº6º-A do CPA “no exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé”.

Cotejando estes dois preceitos, facilmente se apura não ser igual o teor literal das consagrações positivas do princípio da boa fé: o artigo 266º n.º 2 da Constituição dirige-se, em primeira linha, à Administração: os órgãos e agentes administrativos devem actuar no exercício das suas funções com respeito pelo princípio da boa fé; o artigo 6.º-A do CPA dirige-se tanto à Administração, como aos particulares: aquela e estes devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé, o que, no quadro de uma administração participada e, porventura, concertada, é muito significativo.

Em suma, a boa fé, enquanto princípio constitucional concretizador da ideia de Estado de Direito, protege a confiança na actuação dos poderes públicos, exigindo um mínimo de certeza e de segurança quanto aos direitos e expectativas legítimas de cada um em face das autoridades públicas. Estas, pelo próprio poder que podem exercer, têm de assegurar um mínimo de continuidade nas respectivas posições em face dos particulares.

No plano legal, a boa fé vincula tanto a Administração, como os particulares, visto que todos “devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé” (artigo 6.º-A do CPA). Está em causa um princípio que veicula os padrões éticos vigentes na sociedade em cada momento: a boa fé remete para as valorações de um dado meio social. Os comportamentos juridicamente relevantes no âmbito do direito administrativo devem, assim, ser valorados também à luz dos critérios éticos por que se regem as pessoas honestas e leais.

O princípio da boa fé só foi aditado aos princípios fundamentais que devem reger toda a actividade administrativa (do nº2 do artº266º) com a revisão constitucional de 1977. Sobre este aditamento escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira “a expressa menção deste princípio, desenvolvido no direito civil, significa que ele é erigido pela Constituição à categoria de princípio jurídico autónomo de direito público. Mas não é transparente, a sua especificidade dentro do âmbito dos princípios vinculativos da Administração. A positivação constitucional denuncia a ideia subjacente a este Título da Constituição – o direito de administração pública como ordem informada por princípio de racionalidade material –, onde cabe precisamente o princípio da boa fé. Esta racionalidade material abre as portas à «subjectivização» das medidas orientadoras da actividade pública, desde logo no âmbito das relações jurídico-contratuais e jurídico-obrigacionais entre a administração e os particulares. Também não é líquido se o princípio da boa fé é aqui recortado como princípio autónomo em relação ao princípio da protecção da confiança, há muito considerado pela doutrina e jurisprudência como uma dimensão material do princípio do estado de direito (ex.:proibição de normas retroactivas, restrições à anulação de actos administrativos, garantias relativamente a planos de ordenamento do território, exigência de disposições transitórias para acautelar interesses juridicamente protegidos). Quer através do princípio da boa fé, quer através do princípio da protecção da confiança pretende-se erguer uma medida de «fiabilidade», de «confiança», de «esperança», vinculativa da actuação administrativa. De qualquer forma, a tendencial «subjectivização» detectada nestes princípios não neutraliza a obrigatoriedade de verificação dos pressupostos da protecção da confiança (existência de uma situação de confiança, dignidade da protecção da confiança, ponderação dos interesses em presença) (in CRP, Anotada, 4ª ed., Vol. II, pág.803 e 804).

Sobre este princípio escrevem Jorge de Miranda e Rui de Medeiros “este princípio adquiriu força constitucional por referência à tutela da confiança, em si decorrente do princípio do estado de Direito, expressamente consagrado no artigo 2º da Constituição… O princípio da boa fé pretende consagrar a ideia de previsibilidade e, bem assim. A ideia de não contraditoriedade, no domínio da actividade administrativa…O princípio permite afastar soluções legais expressas que conduzam, em concreto, a uma violação da boa fé…” (Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, pág. 574 e ss.).

Na medida em que a «confiança suscitada na contraparte» também constitui um factor de segurança e de previsibilidade, acaba por ser inevitável, quanto às actuações da Administração, uma sobreposição parcial da norma constitucional e da norma legal. Esta última, todavia, é estruturante do próprio agir administrativo (e, bem entendido, também é vinculativa para os particulares sempre que se tenham de relacionar com a Administração) (cfr. Pedro Machete – O Princípio da Boa Fé, pág. 8).

Com efeito, no âmbito do CPA a boa fé é não apenas um interesse mais a ponderar nas decisões administrativas ou jurisdicionais, mas também a expressão de um dever de agir, uma norma procedimental.

No caso sub judice, para além da ausência de fixação na notificação aos AA. [do acto que determinou a cessação da utilização da habitação e consequente desalojamento/despejo] dum prazo para cumprimento voluntário, no caso concreto, tal exigência reputa-se essencial e relevante no desencadear dos procedimentos coercivos decorrentes do incumprimento do acto administrativo [acto de cessação do direito de ocupação da habitação], acresce que, por outro lado, os AA. foram notificados em 08.04.2005 do acto administrativo – despejo - e nesta notificação não consta a fixação de qualquer prazo para o cumprimento voluntário do acto/ordem de cessação do direito de ocupação da habitação e, consequente, o desalojamento do imóvel gera alguma incerteza quanto à “margem” do tempo disponível para os AA. levarem a cabo os procedimentos e diligências tidos por úteis e necessários, tanto para mais que os mesmos em termos de impugnação contenciosa sempre disporiam, quanto às ilegalidades geradoras de mera anulabilidade, dum prazo de propositura de acção de 03 meses.

Se acrescentarmos que a esta situação de incerteza os AA. deram conhecimento ao R. “MP”, em 28.04.2005, da instauração da providência cautelar com vista à suspensão de eficácia do acto administrativo objecto de impugnação, com consequente impossibilidade de execução do mesmo a breve trecho recebida que fosse a comunicação oficial pelo tribunal, temos que toda esta actuação empreendida pelo R. logo em 03.05.2005 na execução do despejo administrativo não é ela também compatível com os ditames impostos pelo princípio da boa fé e da lealdade na actuação e relação com os seus administrados.

O recorrente apressou-se a executar o acto, sem cumprir o quadro jurídico que lhe era imposto e antes que os recorridos pudessem esgotar todos os meios dispostos pela lei ao seu alcance, no sentido de afastar qualquer ilegalidade ou diminuir qualquer efeito mais negativo na sua esfera jurídica que a execução do acto pudesse acarretar.

Resulta de tudo o exposto que o recorrido ao executar o despejo nos moldes em que o fez violou o princípio da boa fé, na vertente da confiança com que se deve relacionar com qualquer administrado.

Em concordância com tudo o exposto, improcedendo as conclusões das alegações do recorrente, e não sendo o acórdão recorrido portador das ilegalidades que o recorrente lhe aponta, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 25 de Setembro de 2012. – Américo Joaquim Pires Esteves (relator) – António Bento São Pedro – Fernanda Martins Xavier e Nunes.