0842/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A nulidade da sentença decorrente da falta de fundamentação de facto, estabelecida no artigo 668.º, n.º 1, alínea b) do CPC, só se verifica quando a falta de motivação for absoluta, ou seja, quando a omissão dos fundamentos de facto for total, e não quando a justificação do decidido for insuficiente, medíocre ou quando a veracidade dos factos apontados não esteja provada.

II- Nesta última hipótese, o que pode acontecer é erro de julgamento e não essa nulidade.

III- Uma sentença que rejeita o recurso contencioso de um despacho do Director-Geral do DAFSE, que ordenou a reposição de determinada importância no âmbito de uma acção de formação profissional, com o fundamento de esse acto ser um acto de mera execução do despacho do PRODEP que aprovou o saldo final dessa acção, do qual resultava a restituição ordenada pelo Director-Geral do DAFSE, é de anular, se não está provada a existência do referido acto do PRODEP e da sua notificação à recorrente.

IV- Perante esta solução, impõe-se a ampliação da matéria de facto, para apuramento dos factos referidos no número anterior (artigo 712.º, n.º 4 do CPC).

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. A Fundação Escola Profissional de Leiria, com os devidos sinais nos autos, interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Coimbra, recurso contencioso do despacho do Director - Geral do Departamento para o Fundo Social Europeu (DAFSE) de 29/3/01, que lhe ordenou a restituição da quantia de 8 445 569$00, no âmbito de uma acção de formação profissional co-financiada pelo Fundo Social Europeu - processo n.º 17/90.1006 P1.

Por decisão do TAC de 22/5/03, o recurso foi rejeitado por legal interposição, atribuída ao facto do acto recorrido ser um acto "de mera execução de anterior decisão do PRODEP, limitando-se a proceder à cobrança da respectiva quantia, motivo por que não constitui um verdadeiro acto administrativo tal como definido no artigo 120.º do CPA, ou seja, um acto produtor de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, não constituindo pois um objecto idóneo de recurso contencioso nos termos do artigo 25.º da LPTA."

Com ela se não conformando, a recorrente dela interpôs o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

1.ª - A douta sentença recorrida não contém matéria de facto que permita apreciar e decidir a questão da recorribilidade.

2.ª - A ausência da indicação dos factos considerados provados e que justificam a decisão tomada conduz à nulidade da sentença recorrida.

3.ª - Esta violou, assim, o preceituado no artigo 659.º, n.ºs 2 e 3 do CPC. Porém, quando assim se não entenda, sempre se concluirá ainda o seguinte:

4.ª - Se o gestor do PRODEP aprovou ou não o saldo é coisa que a recorrente desconhece em absoluto, pois esta nunca foi notificada de qualquer decisão daquela entidade contendo a aprovação do saldo em questão.

5.ª - A existir o referido acto de aprovação emitido pelo PRODEP - e cuja existência e conteúdo não se encontra provado nos autos - este não é eficaz relativamente à recorrente, uma vez que nunca dele foi notificada.

6.ª - O acto recorrido surge ex novo na esfera jurídica da recorrente, definindo a sua situação perante a Administração.

7.ª - O acto recorrido não poderá ser, assim, acto de execução de um acto que lhe sobreveio.

8.ª - A simples conclusão de que o acto recorrido é um acto de execução não é suficiente para, sem mais, se concluir pela sua irrecorribilidade contenciosa.

9.ª - Os actos de execução são sindicáveis contenciosamente com fundamento em vícios próprios que exorbitem o conteúdo dos actos que pretendem executar.

10.ª - Não conhecendo a recorrente a invocada "decisão do PRODEP", o conteúdo do acto recorrido é para ela necessariamente algo de novo.

11.ª - Face à ausência de notificação da alegada "decisão do PRODEP" e face à ameaça de cobrança coerciva, nada mais lhe restava que impugnar contenciosamente o acto sob recurso.

12.ª - A sentença recorrida, ao rejeitar o presente recurso contencioso nos termos supra expostos, violou o direito da recorrida ao recurso contencioso previsto no artigo 268.º, n.º 4, da CRP, pelo que deverá ser anulada e substituída por outra que faça Justiça.

1. 2. A autoridade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

1.ª - De acordo com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 26.º, conjugado com o artigo 40.º, alínea a), ambos do ETAF, na redacção resultante do De. 229/96, de 29/11, compete ao Supremo Tribunal Administrativo, e não ao Tribunal Central Administrativo, conhecer do presente recurso jurisdicional.

2.ª - A sentença em apreço, conforme impõe o artigo 659.º, n.ºs 2 e 3 e artigo 668, n.º 1, alínea b), do CPC, indica de forma clara a matéria de facto que justificou a decisão adoptada, não sendo, consequentemente, nula.

3.ª - O despacho impugnado não é contenciosamente impugnável, nos termos do disposto no artigo 268.º, n.º 4, da CRP, e artigo 25.º, n.º 1, da LPTA, entendido à luz daquele preceito, daí resultando a ilegalidade da interposição do recurso, determinante da sua rejeição, de acordo com o § 4.º do artigo 57.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, aplicável ex vi da alínea b) do artigo 24.º da LPTA.

4.ª - A sentença recorrida tem pleno suporte de facto e de direito, não merecendo qualquer censura.

1. 3. Por acórdão do STA de 27/5/04, o TCA declarou-se incompetente para o conhecimento do presente recurso jurisdicional, que considerou pertencer a este STA (fls 68 dos autos), tendo o mesmo, a requerimento da recorrente, ao abrigo do disposto no artigo 4.º da LPTA (fls 76), sido remetido a este Supremo Tribunal por despacho de fls 79 do Excelentíssimo relator no TCA.

1. 4. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, não por verificação da nulidade arguida, mas sim por insuficiência de matéria de facto que permita sustentar o juízo contido na decisão recorrida.

1. 5. Os autos vêm à conferência sem precedência de vistos, cumprindo decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. A recorrente argui, nas suas alegações, a nulidade da sentença, que faz decorrer da ausência da indicação dos factos considerados provados que justificam a decisão tomada.

Considera violados os n.ºs 2 e 3 do artigo 659.º do CPC (conclusão 3.ª), aludindo, no corpo das alegações, à nulidade prevista no artigo 668.º, n.º 1, alínea b) do mesmo diploma (a referência ao artigo 659.º deve-se a manifesto lapso de escrita).

Está-se, assim, perante a nulidade decorrente da falta de fundamentação de facto, prevista no artigo 668.º, n.º 1, alínea b) do CPC., de que há que conhecer prioritariamente.

E conhecendo, desde já adiantamos, na senda do defendido pela autoridade recorrida e pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público, que essa nulidade se não verifica.

Com efeito, constitui jurisprudência uniforme deste STA, bem como, aliás, do STJ, que essa nulidade só ocorre quando a falta de motivação for absoluta, ou seja, quando a omissão dos fundamentos de facto for total, e não quando a justificação do decidido for insuficiente, medíocre ou quando a veracidade dos factos apontados não esteja provada.

No caso sub judice, a sentença considerou provado, com interesse para a decisão da excepção da irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado, apenas este acto, tendo concluído, a partir dele, pela existência de um acto anterior, ao qual o mesmo daria execução.

Esse acto é do seguinte teor: "Tendo o Gabinete do Gestor do PRODEP procedido à aprovação do saldo do pedido de contribuição em epígrafe, nos termos do artigo 17.º do DL 68/91, informa-se essa entidade de que deverá proceder à restituição do montante de 8 448 569$00 (...)".

E imediatamente a seguir à sua transcrição, referiu a sentença que "foi uma entidade diversa da aqui recorrida que, após análise do pedido de contribuição apresentado pela recorrente, procedeu à aprovação do saldo desse pedido, do que resultou dever a recorrente restituir o montante referido, sendo, portanto a decisão dessa entidade que fixou essa obrigação de restituição e respectiva medida, desta forma lesando o interesse da recorrente.

Diversamente, a entidade recorrida limitou-se a proceder à cobrança daquele montante, após ser informada por aquela outra entidade de que ela era devida pela recorrente (...).

E, assim sendo, é manifesto que o despacho impugnado é de mera execução de anterior decisão do PRODEP, limitando-se a proceder à cobrança da respectiva quantia, motivo por que não constitui um verdadeiro acto administrativo tal como definido no artigo 120.º do CPA, ou seja, um acto produtor de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, não constituindo pois um objecto idóneo de recurso contencioso nos termos do artigo 25.º da LPTA (...)."

Do exposto resulta que estão suficientemente indicados os factos constantes da decisão, que foram o PRODEP ter decidido, na sequência da aprovação do saldo da acção em causa, haver lugar à restituição da importância referenciada, o que terá comunicado à autoridade recorrida, que se limitou a dar execução a essa determinação.

Não se verifica, assim, a arguida nulidade da sentença decorrente da falta de fundamentação de facto.

Na verdade, o que se poderá questionar, como também questiona a recorrente, é se esses factos se devem considerar provados e, em consequência, se é lícito extrair as consequências que extraiu a decisão recorrida, mas isso já contende com erro de julgamento, que também vem arguido, e não com a nulidade em apreciação.

Improcedem, assim, as conclusões 1.ª a 3.ª das alegações da recorrente.

2. 2. Nas restantes conclusões, a recorrente defende, em síntese, que não está provada a existência do acto do PRODEP em que a decisão recorrida se baseou e que mesmo que esse acto tenha sido praticado, não lhe foi notificado, pelo que é ineficaz, não podendo, em face dessa ineficácia, o acto recorrido ser um acto de mera execução daquele, pelo que, em face da eminente execução do acto impugnado, o mesmo é lesivo dos seus direitos e, como tal, contenciosamente impugnável.

A autoridade recorrida defende a solução consagrada na sentença impugnada, referenciando factos, nomeadamente ofícios, que sustentam a factualidade levada em conta nessa sentença, que não podiam levar a decisão diferente.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público, por sua vez, considera que a factualidade carreada para a decisão não permite sustentar a decisão tomada, uma vez que não fornece elementos dos quais se possa extrair a natureza de acto de execução do acto impugnado, concluindo pela insuficiência dessa matéria e pela necessidade da sua ampliação.

Vejamos.

Como foi salientado, a sentença recorrida baseou-se apenas no teor do acto recorrido, partindo dele para, aparentemente com base num raciocínio dedutivo, concluir pela existência de um acto anterior do PRODEP definidor da situação relativamente à obrigatoriedade de restituição da importância em causa, considerando irrelevante, para efeitos de qualificação do acto impugnado como acto de mera execução, a falta de notificação daquele.

Mas, como bem refere o Exm.º Magistrado do Ministério Público, esse acto não está provado, sendo necessário fazer essa prova, o mesmo acontecendo, dizemos nós, relativamente à sua notificação, pois que a falta desta, acarretando a ineficácia desse acto, leva, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, a que o acto que o executou seja contenciosamente impugnável.

Com efeito, apenas podendo ser executados actos eficazes, a execução de actos ineficazes constitui ilegalidade, através da qual podem ser lesados direitos ou interesses legítimos dos interessados, o que os torna contenciosamente impugnáveis, embora apenas quanto a essa ilegalidade.

A recorrente trata esta questão, quer no recurso contencioso (cfr. artigos 37.º a 42.º da sua petição), quer no recurso jurisdicional (cfr. conclusões 4.ª a 11.ª), defendendo a recorribilidade do acto contenciosamente impugnado, por ser um acto definitivo ex novo, quer em face da inexistência de acto definitivo anterior, quer da sua ineficácia, no caso de existir.

Impõe-se, por isso, apurar, como foi referido, quer a existência de anterior acto do PRODEP, quer da notificação deste à recorrente.

Os autos não contêm quaisquer documentos, fazendo referência a documentos juntos com o pedido de suspensão de eficácia do acto impugnado, que se não encontra junto aos autos, apenas se encontrando junto a eles um processo burocrático.

Dos elementos deste constantes e das posições assumidas pelas partes nas suas peças processuais, são de considerar provados os seguintes factos, com relevância para a questão sub judice:

1. No 1.º semestre de 1994, a Escola Profissional de Leiria (hoje Fundação Escola Profissional de Leiria), apresentou o pedido de pagamento de saldo final da candidatura n.º 17, de PO 90.1006P1 - Pedido de financiamento n.º 17/90, candidatura esta que respeitou a uma acção de formação que abrangeu os cursos de “Técnico de Informática de Gestão”, "Técnico de Manutenção e Equipamento" e “Técnico de Contabilidade”;

2. Após vicissitudes várias, a recorrente foi notificada mediante ofício do DAFSE n.º 2 790, datado de 29-03-2001, que “tendo o Gestor do PRODEP procedido à aprovação do saldo do pedido de contribuição em epígrafe, nos termos do art.º 17.º do Despacho Normativo n.º 68/91, de 25 de Março, informa-se essa entidade de que deverá proceder à restituição do montante de 8 448 569$00 (...)” - documento constante do processo burocrático junto, não numerado, que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais, tal como os outros que vierem a ser mencionados;

3. A recorrente recebeu o ofício de notificação referido no número anterior em 3/4/01;

4. Mediante ofício n.º 7 998 do DES - Departamento do Ensino Secundário do Ministério da Educação -, datado de 04-04-2001, a recorrente foi notificada (…) dos pedidos finais de saldo referentes às candidaturas 15, 17 e 18, com as alterações decorrentes do recomendado nas Auditorias efectuadas, nomeadamente, no que se refere às despesas consideradas não elegíveis, imputadas nos diferentes pedidos de saldo e dos mapas com a indicação dos valores a restituir pela Escola em cada um dos pedidos - primeiro grupo de documentos constantes do processo burocrático;

5. A recorrente recebeu este ofício em 5/4/01;

6. Na sequência do ofício da recorrente D/SN/ME 264/01, de 05-04-2001, constante do processo burocrático, o recorrido respondeu nos termos constantes do ofício n.º 3587, de 17/5/01, recebido pela recorrente em 21/5/01, também dele constante, informando que ficavam suspensos os pedidos de restituição relativos aos financiamentos referidos, neles se incluindo a candidatura 17;

7. Após novo pedido de pagamento, solicitação de notificações, respostas com suspensão dos pedidos de restituição, reunião e manutenção da suspensão da restituição, nos termos constantes de diversos documentos constantes do processo burocrático, nomeadamente do ofício do DAFSE n.º 892, de 21/2/02, foi, por ofício do DAFSE com o n.º 3 560, de 14-08-2002, dado conhecimento à recorrente de que se “confirma o ofício n.º 892, de 21-02-2002, solicitando-se a restituição de (…) 42 141,28 €, recebidos indevidamente no âmbito do pedido de contribuição n. 17, (…), devendo a regularização do débito ser efectuada no prazo de 10 dias úteis, contados a partir da data da recepção do presente ofício (última folha do processo burocrático).

Ora, tendo em conta estes factos e procedendo ao seu enquadramento no âmbito do procedimento, tendo em conta o conteúdo dos documentos referenciados da matéria de facto, verifica-se que, na sequência da notificação do acto recorrido, recebida em 3/4/01, a recorrente enviou ao Director do DAFSE o ofício n.º 264/01, de 05/04/01, referido em 6, mediante o qual dava conta de as suas candidaturas não terem sido auditadas, nem ter sido notificada dos documentos objecto dos cortes ao montante do financiamento inicialmente aprovado, do mesmo modo que solicitava a suspensão do prazo concedido para pagamento.

Em resposta a esse ofício, o Director do DAFSE suspendeu o pagamento das verbas, enquanto pedia esclarecimentos ao Gestor do PRODEP.

Entretanto, pelo ofício n.º 7 998, de que a Escola de Leiria teve conhecimento em 05/04/01, o DES (Departamento do Ensino Secundário do Ministério da Educação), que funciona como uma entidade técnica de apoio ao PRODEP, enviou à Escola de Leiria os pedidos finais de saldo referentes às diversas candidaturas, incluindo a 17, com as alterações decorrentes do recomendado na auditoria, nomeadamente no que se refere às despesas consideradas não elegíveis, os mapas com a indicação dos valores a restituir pela Escola em cada um dos pedidos, bem como a indicação das alterações registadas nas diversas subrubricas.

O DAFSE, reconhecendo, por um lado, que a Escola recebera este ofício em data posterior (05/04/01) à do ofício n.º 2 791 (03/04/01), mas, por outro, que já lhe fora entretanto comunicada pelo DES a análise dos processos, através do ofício n.º 7 998, solicitou, de novo, a restituição das verbas que havia pedido através do ofício n.º 2 791. E fê-lo através do ofício n.º 892, de 21/02/02, tendo repetido essa solicitação por ofício datado de 16/08/02, depois de várias diligências efectuadas.

O ofício n.º 7 988 é assinado pelo coordenador do NAP da DES, não se fazendo referência alguma a qualquer acto do PRODEP, dele parecendo resultar que o saldo obtido foi apurado pela DES (nele se escreve "(...) Manteve-se os restantes encargos considerados não elegíveis na análise da DES (...)").

Do exposto é de considerar que não resulta provada a prática do acto de aprovação do saldo final da acção pelo PRODEP nem a sua notificação à recorrente. O que significa que, sem esse apuramento, não se pode considerar o acto contenciosamente impugnado como um acto de mera execução do acto do PRODEP dado como praticado na decisão recorrida, que, por isso, não pode ser mantida, impondo-se a sua anulação, para ampliação da matéria de facto com vista a esse apuramento, de acordo com o estabelecido no artigo 712.º, n.º 4, do CPC.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em, concedendo provimento ao recurso, anular a decisão recorrida e ordenar a baixa do processo ao TAC para aí se proceder à ampliação da matéria de facto para os fins indicados.

Sem custas.

Lisboa, 12 de Outubro de 2004. - António Madureira – (relator) – São Pedro – Fernanda Xavier.