03047/04.4BELSB - Tribunal Central Administrativo Norte

I. Existe omissão legislativa ilícita relativamente à situação dos docentes do ensino superior ligados à Administração através de contrato administrativo de provimento e que se vêem em situação de desemprego por término ou não renovação daquele contrato.

II. O Estado é responsável civil, por tal omissão, pelos danos causados a docente universitária que, vendo-se em situação de desemprego, não pode beneficiar dum regime de assistência material no desemprego imposto pela al. e) do n.º 1 do art. 59.º da CRP, enquanto direito fundamental subjectivado da mesma e que se mostrou lesado indelevelmente pela ausência de previsão legislativa decorrente daquela concreta omissão legiferante.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

SINDICATO..., em representação da sua associada L..., devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Coimbra, datada de 02/10/2008, que no âmbito da acção administrativa comum, sob forma ordinária instaurada contra o ESTADO PORTUGUÊS na qual se peticionava a condenação deste a pagar uma indemnização no montante de 13.835,88€ acrescida de juros de mora, julgou totalmente improcedente a pretensão e absolveu aquele R. do pedido.

Formula o recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 93 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:

“...

1.ª Por força do disposto nos arts. 37.º e 42.º do CPTA, as acções administrativas comuns seguem os termos do processo civil de declaração, pelo que a tramitação de tais acções é a prevista no CPC e não nos arts. 78.º e segs. do CPTA (v., neste sentido, AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, Comentário ao CPTA, 2ª ed., pág. 455).

2.ª No caso sub judicie estava-se perante uma acção comum com processo ordinário, tendo o Tribunal a quo entendido, findo os articulados, conhecer de imediato do mérito do pedido.

Porém,

3.ª A realização da audiência preliminar é obrigatória sempre que o juiz pretenda, findos os articulados, conhecer de imediato do pedido (v., aliás, neste sentido, o próprio arts. 508.º-A e 509.º-A do CPC).

Consequentemente,

4.ª Ao conhecer do mérito da acção sem previamente marcar e realizar a audiência preliminar para permitir às partes discutir o aspecto fáctico e jurídico da causa, o aresto em recurso não só violou a lei - o art. 508.º-B/1/a), que apenas permite dispensar a audiência preliminar quando ela se destine exclusivamente a fixar a base instrutória -, como omitiu um acto e uma formalidade prevista na lei e que influencia a boa decisão da causa - a marcação e realização da audiência preliminar destinada a discutir o aspecto fáctico e jurídico da causa -, tanto mais que representa uma nítida violação do princípio fundamental do contraditório e uma verdadeira decisão-surpresa, pelo que é nulo todo o processado posterior à apresentação da contestação (v. art. 201.º do CPC).

Acresce que,

5.ª A nulidade de todo o processado posterior aos articulados decorre ainda do facto de o Tribunal a quo não ter elaborado, após debate entre as partes na audiência preliminar, a base instrutória com os factos que eram controvertidos - e que haviam sido alegados nos arts. 31.º, 32.º, 35.º a 37.º da p.i., -, o que representa a omissão de um acto e de uma formalidade prevista na lei, com importantes reflexos para a boa decisão da causa, uma vez que impediu uma das partes de demonstrar a veracidade de factos por si alegados e que eram essenciais para a procedência da sua pretensão.

Na verdade,

6.ª Ou o Tribunal a quo considerava que os factos alegados pelo A. nos arts. 31.º, 32.º e 35.º a 37.º estavam provados e, então, pretendendo conhecer do mérito do pedido, tinha que marcar a audiência preliminar para os fins da alínea b) do n.º 1 do art. 508.º-A do CPC, ou, caso considerasse que tais factos não estavam provados por acordo, poderia dispensar a audiência preliminar mas teria que elaborar a base instrutória e permitir às parte fazer prova sobre os mesmos, pelo que em ambos os casos é manifesta a nulidade do processado posterior à apresentação da contestação, tendo-se omitido um acto e uma formalidade que eram essenciais para a boa decisão da causa.

Por outro lado,

7.ª O aresto em recurso enferma de um claro erro de julgamento no tocante à matéria de facto dada por provada, uma vez que não deu por provados os factos constantes dos arts. 31.º, 32.º e 35º a 37.º da p.i., os quais estavam provados por acordo ex vi do disposto nos n.ºs 1 e 2 do art. 490º do CPC - uma vez que não foram objecto de impugnação especificada por parte do réu - devendo, em consequência, ser modificada por este douto Tribunal aquela decisão por estarem preenchidos os requisitos para esse efeito exigidos pelo nº 1 do art. 712.º do CPC.

Acresce que,

8.ª O aresto em recurso enferma de um claro erro de julgamento ao julgar a acção improcedente com o argumento de o dano não ter sido invocado nem demonstrado, não só por a matéria de facto alegada nos arts. 31.º, 32.º e 35.º a 37.º integrarem e demonstrarem o prejuízo sofrido pela associada do A., mas, sobretudo, por a regra probatória enunciada no n.º 1 do art. 342.º do C. Civil determinar que o A. apenas tem de alegar e demonstrar os factos constitutivos do seu direito - o prejuízo que sofreu em consequência da não regulamentação pelo legislador do subsídio de desemprego - e já não os factos impeditivos ou extintivos do direito, pelo que é de todo errado considerar-se que o dano não está invocado por o A. não ter alegado factos negativos, maxime que após a situação de desemprego não obtivera qualquer outro trabalho nem qualquer rendimento - uma vez que tal alegação constitui um facto impeditivo ou extintivo do direito ao subsídio e, como tal, compete ao Réu e não ao A

Para além disso,

9.ª O aresto em recurso enferma igualmente de um claro erro de julgamento quando julga improcedente a acção indemnizatória por considerar que o efeito por ela pretendido não podia ser alcançado por envolver a criação de um sistema de protecção no desemprego por parte do Tribunal, podendo-se dizer que semelhante tese não tem em conta a aplicabilidade imediata do direito em causa, esquece que o direito à indemnização abrange a falta do próprio direito e, sobretudo, permite encontrar a milagrosa solução para o Estado nunca responder civilmente pelos prejuízos que os seus cidadão sofram em consequência de uma omissão legislativa, na medida em que o ressarcimento de tais prejuízos implicaria sempre o reconhecimento de um direito que a lei não lhes concedia.

Na verdade,

10.ª Ao sustentar que se está a pretender que por via judicial seja instituído um regime de protecção no desemprego, o Tribunal a quo encontra a milagrosa solução para o Estado não responder civilmente pelos prejuízos que os seus cidadão sofram em consequência de uma omissão legislativa - pela simples razão que o ressarcimento de tais prejuízos pressupõe sempre a aplicabilidade do regime legal que deixou de ser concretizado para tais cidadãos - esquecendo, porém, que o direito à indemnização distingue-se da realização específica do direito ou interesse violado e que a inexistência deste direito ou interesse principal não impede o nascimento de um direito de indemnização autónomo (v. RUI DE MEDEIROS, Ensaio sobre os Pressupostos da Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos, 1992, pág. 127).

Para além disso,

11.ª Não pode o Tribunal a quo ignorar a natureza do direito em questão - o qual possui uma natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias (v. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, CRP Anotado, 3ª ed., págs. 318 e 320) - e demitir-se das suas obrigações constitucionais, como se tal direito não fosse directamente aplicável e como se não estivesse constitucionalmente vinculado a aplicar tal direito mesmo na ausência de disposição legal, pelo que competia-lhe fazer respeitar e aplicar o direito à protecção no desemprego, assegurando que o cidadão inconstitucionalmente excluído do acesso a tal direito fosse indemnizado pelo prejuízo daí decorrente e, por essa via, tivesse acesso a um direito que constitucionalmente lhe é assegurado (e veja-se que na doutrina vem-se defendendo que, estando em causa um preceito constitucional directamente aplicável, pode o mesmo ser invocado pelos particulares para serem indemnizados - v. RUI DE MEDEIROS, Ensaio sobre os Pressupostos da Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos, 1992, pág. 127).

Acresce que,

12.ª O ordenamento jurídico Português consagra a responsabilidade civil do Estado pelo exercício ou não exercício da função legislativa (v. art. 22.º da Constituição e o art. 1.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro), sendo pacífico que os efeitos da inconstitucionalidade implicam uma obrigação de indemnizar e que esta cobre a falta do próprio bem devido e os demais danos patrimoniais e morais causados (v. RUI DE MEDEIROS, Ensaio sobre os Pressupostos da Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos, 1992, pág. 163 e 193), pelo que é por demais notório que o dano abrangido na presente acção e que se pretende ver ressarcido engloba os prejuízos decorrentes da falta de pagamento do subsídio de desemprego reconhecido a todos os demais trabalhadores.

13.ª Neste mesmo sentido se vem pronunciando a nossa mais autorizada jurisprudência, tendo os Tribunais Centrais Administrativos já reconhecido que os prejuízos a indemnizar por inconstitucionalidade por omissão são aqueles que se não teriam sofrido se a concretização legislativa tivesse ocorrido oportunamente (v. Ac. do TCA Norte de 8/03/07, Proc. n.º 00996/04 e do TCA SUL de 21/02/08, Proc. n.º 481/04), pelo que é notório que a associada do A. tinha direito a ser ressarcida do prejuízo decorrente de não ter recebido o subsídio de desemprego pelo período de tempo e no montante reconhecido à generalidade dos trabalhadores.

Por fim,

14.ª Demonstrado que está o desacerto dos argumentos empregues pelo Tribunal a quo para julgar a acção improcedente, mais notório se torna o erro de julgamento em que incorre o aresto em recurso, violando frontalmente o art. 22.º da Constituição e os arts. 1.º a 5.º do, à data em vigor, DL n.º 48051, uma vez que estavam preenchidos no caso sub judicie todos os pressupostos de que dependia a efectivação da responsabilidade civil extra-contratual do Estado por inconstitucional omissão do dever de concretizar o direito à protecção no desemprego - a ilicitude, a culpa, o nexo causal e o dano - pelo que, devendo considerar-se provada a matéria de facto alegado nos arts. 31.º, 32.º e 35.º a 37.º da p.i., não poderia o tribunal a quo deixar de julgar totalmente procedente a acção …”.

Termina sustentando o provimento do recurso jurisdicional com revogação da decisão recorrida, com as legais consequências.

O R., ora recorrido, notificado apresentou contra-alegações (cfr. fls. 128 e segs.), concluindo da forma seguinte:

“...

1.ª Sendo manifesta a simplicidade quanto à resolução de direito da questão que importava conhecer - sobre os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por omissão legislativa -, nos termos do art. 508.º-A, nº 1, als. a) e b), do CP Civil), não pode falar-se em nulidade caso a audiência preliminar não seja convocada.

2.ª Mesmo que assim se não entenda, a não realização de audiência preliminar, com vista à discussão do mérito da causa (de facto e de direito), não integra nulidade absoluta, por não estar expressamente prevista, nem legalmente declarada como tal, mas integra, sim, nulidade secundária, visto o preceituado no art. 201.º, n.º 1, do CP Civil.

3.ª Sendo assim, o Autor deveria ter reclamado no prazo de 10 dias contados da notificação do saneador-sentença (art. 205.º, n.º 1, do CP Civil), e tendo-o feito apenas com as alegações de recurso, já depois de decorrido aquele prazo, a eventual irregularidade (nulidade secundária) ficou sanada.

4.ª Todos os factos relevantes a uma boa decisão da causa foram considerados como assentes e dado por provados pelo douto despacho saneador-sentença, ora sob recurso.

5.ª É facto constitutivo do direito ao subsídio de desemprego, como seu pressuposto natural, não só a situação de desemprego, mas também a involuntariedade do desemprego e a não obtenção de qualquer fonte de rendimento.

6.ª Tais factos, sendo constitutivos do direito ao subsídio de desemprego a que a associada do Autor se arroga, têm de ser invocados e provados por este, nos termos do art. 342.º, n.º 1, do C. Civil.

7.ª Sob pena da violação do princípio constitucional da separação de poderes, previsto no art. 111.º da CRP, o tribunal não pode substituir-se ao legislador no exercício do poder legislativo, colmatando omissão legislativa numa situação concreta e determinada.

8.ª No caso de omissão legislativa, não existe um direito individual à prestação legislativa.

9.ª A omissão legislativa verificada e declarada pelo Tribunal Constitucional no seu Acórdão n.º 474/02, configura, apenas, uma violação por parte do Estado de um dever geral, e como tal inespecífico, de legislar sobre assistência material a trabalhadores em situação de desemprego involuntário, e não a violação de uma posição jurídica subjectiva individual traduzida na violação do direito da associada do ora Recorrente a concretas e determinadas prestações por parte do Estado.

10.ª Não tendo o Autor, ora Recorrente, alegado factos que, uma vez provados, demonstrassem a existência de danos patrimoniais, ou morais, causados pelo deficit de protecção resultante da omissão legislativa, sempre a acção teria de improceder …”.

Termina pedindo a confirmação da decisão judicial recorrida.

Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recurso de ‘revisão’” (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 9.ª edição, págs. 453 e segs.; M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa”, in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71).

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar, por um lado, se a decisão judicial recorrida enferma de nulidades (infracção aos arts. 201.º, 508.º-A, 509.º-A do CPC) e, por outro, se a mesma incorreu em erro de julgamento de facto e de direito traduzido na incorrecta e ilegal análise da prova e da interpretação e aplicação do disposto nos arts. 490.º do CPC, 342.º do CC, 22.º da CRP, 01.º a 05.º do DL n.º 48051, de 21/11/1967 [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Resultou apurada da decisão judicial recorrida a seguinte factualidade:

I) A associada do autor, L..., celebrou com Escola Superior de Tecnologia da Saúde de Coimbra em 5 de Novembro de 2001 o contrato administrativo de provimento que constitui fls. 19 e 20 dos autos, para o exercício de funções correspondente à categoria de “Equiparada a Assistente do 1.º triénio em regime de tempo integral”;

II) Por ofício datado de 13 de Setembro de 2004, a associada do autor foi notificada da deliberação do Conselho Científico de 29 de Julho de 2004, na qual se determinou a não renovação do seu contrato administrativo de provimento, com efeitos a partir do dia 5 de Novembro de 2004 - cfr. fls. 21 dos autos;

III) Em virtude de não ter qualquer outro emprego e fonte de subsistência, a associada do autor dirigiu-se à Segurança Social para requerer o respectivo subsídio, tendo, no entanto, sido informada de que não poderia requerer o subsídio de desemprego por não haver legislação a reconhecer tal direito aos docentes do ensino superior;

IV) No mês de Outubro de 2004, a associada do autor auferia a remuneração ilíquida de 1.479,73 euros - cfr. documento de fls. 22 dos autos.

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3.2. DE DIREITO

Considerada a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

3.2.1. O A. e, representação daquela sua associada veio peticionar a condenação do R. no pagamento de indemnização no valor global de 13.835,88€ acrescido de juros de mora, fundando para o efeito a pretensão em responsabilidade civil extracontratual do Estado por alegada omissão legislativa.

3.2.2. O TAF de Coimbra, através da decisão judicial ora objecto de recurso jurisdicional, negou total provimento a tal pretensão dada a ausência do requisito/pressuposto do dano argumentando, no essencial, que “… a alegação desse facto (que a associada do autor não pôde beneficiar de um qualquer subsídio destinado dar protecção no desemprego), desacompanhado da alegação diferenciada de outras ocorrências, de diversa natureza, determinados pela respectiva circunstância individual e concreta, não é suficiente, em si mesma, para justificar a condenação do réu na indemnização peticionada na presente acção.

…, pese embora se possa considerar que a impossibilidade de perceber o eventual subsídio de desemprego que pudesse caber à associada do autor corresponderá, em princípio, a um dano, a indemnização que tenderia a corresponder à privação dos abonos em causa poderá ser reduzida ou excluída, conforme a situação de desemprego tenha propiciado, ou não, a obtenção de outras vantagens, e ainda consoante ainda o montante destas.

…, à associada do autor não assiste necessariamente o direito às prestações de desemprego correspondentes ao período máximo legalmente fixado.

De resto, não vêm concretizados factos que permitam concluir que o dano invocado se produziu necessariamente na sua esfera jurídica e que a mesma teria direito aos doze meses do subsídio, nomeadamente que não tenha obtido colocação noutro emprego, sendo certo que tendo em conta a data de entrada da acção em juízo (14 de Dezembro de 2004) e a data da cessação de funções (que, conforme a alínea B do probatório, se deu em 5 de Novembro de 2004), tal alegação seria também impossível.

Ou seja, não está demonstrado o dano.

Acresce que, ainda que assim não fosse, tendo em conta o modo como se chegou ao montante peticionado («A associada da A. teria direito a auferir o subsídio de desemprego pelo período de 12 meses, subsídio esse que corresponderia a 65% da remuneração de referência, e calculado na base de 30 dias por mês, a qual é igual à remuneração média diária definida por R/360, sendo R o total das remunerações dos 12 meses que precederam o 2° mês anterior ao da data do início da situação de desemprego e dos respectivos subsídios de Natal e férias devidos no mesmo período (v. art. 22.º, n.ºs 1, 2 e 3, e ss. do DL n.º 119/99»), o que vem efectivamente peticionado, em última análise, é a criação de um sistema de protecção no desemprego pelo tribunal, reconhecendo à associada do autor um direito cujo conteúdo e alcance está dependente de concretização legislativa.

Ora, na apreciação judicial da eventual responsabilidade civil do Estado por omissão legislativa, vigorando entre nós o princípio da separação de poderes (constitucionalmente consagrado no artigo 111.º da Lei Fundamental), o tribunal não pode substituir-se ao legislador no exercício do poder legislativo, pelo que nunca poderia colmatar a alegada omissão legislativa através da aplicação à situação da associada do autor do regime legal que exclui, precisamente, da sua aplicação, os trabalhadores não abrangidos pelo regime geral aí previsto (cfr. n.º 2 do artigo 5.º do DL n.º 119/99 de 16 de Abril, então em vigor), nem mesmo indemnizar aquela pessoa dum pretenso prejuízo que não é certo que se tenha produzido, partindo para a determinação da sua existência e do seu montante do regime legal que não lhe é aplicável …”.

3.2.3. Inconformado o A. interpôs o presente recurso fundando a sua discórdia nos vários fundamentos supra elencados e cuja análise se passa a efectuar de seguida.

3.2.3. 1. DAS NULIDADES DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA

3.2.3. 1.1.

O recorrente inicia as suas alegações invocando, desde logo, uma nulidade processual nos termos do art. 201.º do CPC traduzida na omissão de formalidade imposta por lei decorrente do facto de haver sido conhecido do pedido sem convocação e realização de audiência preliminar em contravenção ao disposto nos arts. 508.º-A e 509.º-A do mesmo Código e do princípio do contraditório.

No seu entendimento traduz nulidade processual gerador de nulidade/anulação do processado o facto das partes não terem sido notificadas para audiência preliminar com a finalidade prevista no art. 508.º-A, n.º 1, al. b) parte final do CPC e serem confrontadas com saneador-sentença sem lhes ter sido dada a oportunidade de se pronunciarem sobre a selecção da matéria de facto que serviu de fundamento à decisão ora impugnada e sobre o respectivo direito.

Vejamos.

Como se evidencia dos autos a Mm.ª Juiz conheceu do mérito da causa no despacho saneador sem haver convocado e realizado qualquer audiência preliminar.

Afigura-se-nos, todavia, que a arguição da presente nulidade deverá ser desatendida por vários motivos.

Assim e desde logo o recorrente erra no quadro factual e normativo no qual a sustenta já que estamos em presença duma acção administrativa comum, sob forma sumária e não ordinária e como tal o regime para a dispensa de audiência preliminar decorrente dos arts. 508.º-A e 508.º-B do CPC não é o aplicável [arts. 42.º e 43.º do CPTA, 461.º e 462.º do CPC e 24.º, n.º 1 da LOTJ na redacção vigente à data da propositura da acção], mas antes o regime que se mostra previsto no art. 787.º do CPC.

Por outro lado, temos que ainda que se considere o regime legal pertinente a idêntica conclusão chegaremos impondo-se desatender em concreto a arguida nulidade.

Explicitemos este nosso juízo.

É certo que a audiência preliminar introduzida pela reforma do CPC foi, tal como se refere no relatório preambular do DL n.º 329-A/95, de 12/12, “… erigida em pólo aglutinador de todas as medidas organizativas do mesmo processo e traduz a instituição de um amplo espaço de debate aberto e corresponsabilizante entre as partes, seus mandatários e o tribunal, de forma a que os contornos da causa, nas suas diversas vertentes de facto e de direito, fiquem concertada e exaustivamente delineados; e se o manifesto apelo subjacente, nesta fase, a uma via de conciliação, não for bem sucedido e a questão não se mover apenas e essencialmente no plano de direito, seguir-se-á a fixação comparticipada da base instrutória, com virtualidade de reclamação e decisão imediata das respectivas questões, assim se delimitando o objecto da futura audiência de discussão e julgamento. Por tudo isto se procurou rodear a respectiva disciplina de cautelas peculiares, de forma a que, privilegiando-se a presença das partes em caso de interesses disponíveis, a sua realização seja realmente efectiva, por via de consenso de data e sem possibilidade de adiamento, nela se indicando, sendo caso disso, os meios probatórios e se fixando, também concertadamente, a data da audiência final. Sem embargo, será de admitir que, quando a discussão a fazer, findos os articulados, tenha apenas por objecto a fixação da base instrutória e esta se prefigure revestir simplicidade, o juiz possa dispensar a convocação da audiência preliminar, saneando e fixando essa base em despacho escrito, contemporaneamente com o saneador, constituindo preliminar da audiência final eventuais reclamações dessa fixação e respectiva decisão ...”.

Temos, pois, que a audiência preliminar, face ao conteúdo previsto no CPC, funcionará como um verdadeiro espaço de eleição de funcionamento do princípio da cooperação (cfr. art. 266.º do aludido Código), aí podendo o tribunal tentar a conciliação, solicitar todos os esclarecimentos, sugerir todos os aperfeiçoamentos, receber e provocar toda a discussão dos diversos aspectos jurídicos relevantes, sanear a causa e seleccionar a matéria de facto relevante para a boa decisão da causa (quer a assente como a controvertida a submeter a produção de prova em sede de audiência final) ou mesmo a julgar-se habilitado a decidir de mérito.

Decorre do n.º 1 do art. 787.º do CPC que findos “… os articulados, observar-se-á o disposto nos artigos 508.º a 512.º-A, mas a audiência preliminar só se realiza quando a complexidade da causa ou a necessidade de actuar o princípio do contraditório o determinem; se a selecção da matéria de facto controvertida se revestir de simplicidade, o juiz pode abster-se de fixar a base instrutória …”, sendo que deriva do n.º 1 do art. 508.º-B do mesmo Código que o “… juiz pode dispensar a audiência preliminar, quando: a) Destinando-se à fixação da base instrutória, a simplicidade da causa o justifique; b) A sua realização tivesse como fim facultar a discussão de excepções dilatórias já debatidas nos articulados ou do mérito da causa, nos casos em que a sua apreciação revista manifesta simplicidade …”.

Presente o quadro legal trazido à colação temos que, em regra, ao invés do regime previsto para as acções que seguem a forma ordinária, nas acções sob forma sumária não tem, por princípio, cabimento a realização de audiência preliminar, constituindo o regime previsto no n.º 1 do art. 787.º do CPC um desvio à regra enunciada no art. 508.º-B do mesmo diploma.

Deriva, pois, do art. 787.º, n.º 1 do CPC que são duas as hipóteses em que é pertinente a realização da audiência preliminar em processo sob forma sumária:

- Quando a complexidade da causa aconselhar a realização daquela audiência, mormente, por a matéria de facto controvertida só poder ser correctamente seleccionada através de elaboração de base instrutória nos termos disciplinados no art. 511.º do CPC;

- Quando seja indispensável fazer operar e actuar o princípio do contraditório, previsto no art. 03.º do CPC, nomeadamente, quando deva ser facultada às partes, ou a apenas a uma delas, a discussão de matéria de excepção que não hajam tido oportunidade de discutir em sede dos articulados produzidos ou a produção de alegações sobre o mérito da causa quando se pretenda conhecer do pedido.

Temos, por outro lado, para nós que a injustificada dispensa da audiência preliminar ao abrigo duma incorrecta interpretação e aplicação do quadro legal pertinente constitui nulidade secundária a arguir tempestivamente e sob pena de preclusão pela parte que entenda ou se considere prejudicada com a omissão de tal acto/diligência processual (arts. 201.º, 203.º e 205.º do CPC “ex vi” arts. 01.º do CPTA) (cfr. neste sentido, Ac. do Tribunal da Relação de Guimarães de 15.02.2006 - Proc. n.º 160/06-2 in: «www.dgsi.pt/jtrg»; Ac. do Tribunal da Relação de Lisboa de 22.01.2008 - Proc. n.º 5705/2007-1 in: «www.dgsi.pt/jtrl»; C. Lopes do Rego in: “Comentários ao Código Processo Civil”, vol. I, 2.ª edição, pág. 439; José Lebre de Freitas in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. II, pág. 364; Paula Costa e Silva em “Saneamento e Condensação” in: “Aspectos do novo Processo Civil”, págs. 261/262).

Cientes destes considerandos e revertendo ao caso em presença constata-se que efectivamente que a Mm.ª Juiz conheceu do mérito da causa sem ter havido lugar à realização de audiência preliminar, diligência esta que foi dispensada “… dada a simplicidade … nos termos da alínea a) do artigo 508.º-B do Código Processo Civil …”.

Ora a fundamentação utilizada na e para a dispensa da realização do audiência preliminar mostra-se, face ao quadro legal atrás explicitada e considerandos desenvolvidos, errada, já que, por um lado, no caso estamos em presença dum despacho saneador que conhece do mérito da causa [situação a enquadrar na al. b) do n.º 1 do art. 508.º-B do CPC] e não de um despacho saneador com elaboração de base instrutória [situação prevista na al. a) do n.º 1 do mesmo artigo] e, por outro, tal como vimos o regime pertinente de dispensa da audiência preliminar é o que se mostra previsto no n.º 1 do art. 787.º do CPC e não o do art. 508.ºB.

Pese embora a incorrecção utilizada na e para a fundamentação da dispensa da audiência preliminar temos que ainda, assim, não ocorrerá a arguida nulidade, visto que na situação vertente não se estando, por um lado, perante situação de prosseguimento dos autos para realização de ulterior julgamento com necessária elaboração de prévio despacho saneador com fixação de base instrutória temos que, por outro lado, não se está perante situação em que se revele necessário assegurar o princípio do contraditório, não se mostrando evidente a existência de questão de facto ou de direito relativamente à qual as partes não tenham tido a oportunidade de se pronunciar nos articulados, tanto mais que estamos em face duma decisão judicial (saneador-sentença) que procedeu à apreciação do mérito da pretensão indemnizatória à luz da verificação no caso dos vários requisitos/pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do R. considerando o que havia sido alegado nos articulados pelas partes e aquilo que o julgador, no seu entendimento, deveria ter sido alegado para que aqueles requisitos/pressupostos se pudessem ter como verificados.

Nessa medida, não deriva dos autos que tenha havido qualquer “entorse” ao regime previsto no art. 787.º do CPC e, como tal, inexiste a nulidade arguida [conclusões 01.ª a 04.ª].

3.2.3. 1.2.

O recorrente sustenta igualmente nas suas alegações que ocorre ainda nulidade processual geradora de nulidade da decisão judicial em crise porquanto Mm.ª Juiz “a quo” não elaborou, após debate em sede de audiência preliminar, a competente base instrutória relativamente aos factos alegados nos arts. 31.º, 32.º, 35.º a 37.º da petição inicial, factos esses essenciais para a procedência da sua pretensão e que se revelavam necessários para a boa decisão da causa.

Vejamos.

Analisada a decisão judicial em crise em si e ponderada a sua inserção nos autos não se vislumbra ocorrer a invocada nulidade já que face ao decidido e aos seus termos não haveria lugar à necessidade de realização de audiência preliminar, sendo certo que esta só teria lugar, mercê do disposto no art. 787.º do CPC, se a complexidade da causa aconselhasse a realização daquela audiência, mormente, por a matéria de facto controvertida só poder ser correctamente seleccionada através de elaboração de base instrutória nos termos disciplinados no art. 511.º do CPC.

Ora tal não se mostra minimamente demonstrado nos autos e não se revela da sua análise, pelo que também esta nulidade improcede [conclusões 05.ª e 06.ª].

3.2.3. 2. DO ERRO NO JULGAMENTO DE FACTO

Defende o recorrente, enquanto fundamento material de recurso, que a decisão judicial em crise incorreu em erro de julgamento de facto porquanto deveria ter dado como assente a factualidade vertida sob os arts. 31.º, 32.º e 35.º a 37.º da petição inicial, realidade que estaria assente por acordo dada a sua não impugnação por parte do R

Analisemos.

A Mm.ª Juiz “a quo” em sede de julgamento de facto fixou o seguinte quadro factual:

I) A associada do A. celebrou com ESTS de Coimbra em 05/11/2001 o contrato administrativo de provimento para o exercício de funções correspondente à categoria de “Equiparada a Assistente do 1.º triénio em regime de tempo integral”;

II) Por ofício datado de 13/09/2004, a associada do A. foi notificada da deliberação do Conselho Científico de 29/07/2004, na qual se determinou a não renovação do seu contrato administrativo de provimento, com efeitos a partir do dia 05/11/2004;

III) Em virtude de não ter qualquer outro emprego e fonte de subsistência, a associada do A. dirigiu-se à Segurança Social para requerer o respectivo subsídio, tendo, no entanto, sido informada de que não poderia requerer o subsídio de desemprego por não haver legislação a reconhecer tal direito aos docentes do ensino superior;

IV) No mês de Outubro de 2004, a associada do A. auferia a remuneração ilíquida de 1.479,73 euros.

Ora ponderada e presente esta factualidade assente temos, desde logo, que a alegação vertida no art. 31.º da petição inicial se revela desnecessária na medida em que constitui repetição daquilo que já foi fixado sob os pontos II) e III), porquanto dos mesmos já resulta assente que a associada do A. foi colocada numa situação de desemprego, sendo que a caracterização do mesmo como “desemprego involuntário” deriva da sua qualificação por referência ao pertinente quadro legal, e que a mesma não tinha outro emprego e fonte de subsistência desde aquela data.

Já quanto aos arts. 32.º, 35.º, 36.º e 37.º do mesmo articulado temos que, com ressalva da alegação vertida no art. 36.º quanto ao montante de remunerações auferidas pela associada do A. nos 12 meses que precederam o 2.º mês anterior ao início da situação de desemprego daquela associada no valor de 21.286,02€ que se tem por pertinente e que importa aditar ao n.º IV), trata-se de matéria conclusiva/direito e como tal insusceptível de ser qualificada como matéria de facto.

Procede, pois, em parte o recurso jurisdicional quanto a este fundamento, termos em que se determina que seja aditado ao ponto IV) dos factos provados realidade factual decorrente do art. 36.º da petição inicial, passando tal ponto a ter o seguinte teor:

“IV- No mês de Outubro de 2004, a associada do A. auferia a remuneração ilíquida de 1.479,73 euros (cfr. documento de fls. 22 dos autos), tendo a mesma auferido remunerações no montante total de 21.286,02€ nos 12 meses que precederam o 2.º mês anterior ao início da sua situação de desemprego”.

3.2.3. 3. DO ERRO NO JULGAMENTO DE DIREITO

3.2.3. 3.1.

Sustenta o A., aqui recorrente, que a decisão judicial recorrida enferma de erro no julgamento de direito na análise que faz do pressuposto/requisito do dano, na medida em que contraria o que resulta do regime vertido no art. 342.º do CC.

Apreciemos da procedência deste fundamento de recurso presente a fundamentação expendida naquela decisão e de que supra demos nota em transcrição parcial.

Para efeito importa tecer alguns considerandos de enquadramento quanto ao requisito/pressuposto da responsabilidade civil extracontratual do “dano”.

Ora para haver obrigação de indemnizar é condição essencial que o facto ilícito culposo tenha gerado um prejuízo a alguém.

Refere M. Almeida Costa que “… dano ou prejuízo é toda a ofensa de bens ou interesses alheios protegidos pela ordem jurídica …” (cfr. “Direito das Obrigações”, 11.ª edição, revista e aumentada, pág. 591), sendo que nas palavras de L. Meneses Leitão “… o conceito de dano terá … que ser definido num sentido simultaneamente fáctico e normativo, ou seja, como a frustração de uma utilidade que era objecto de tutela jurídica …” (in: “Direito das Obrigações”, vol. I, 7.ª edição, pág. 335).

Na fórmula avançada por F. Pereira Coelho “… por dano deve entender-se por um lado o prejuízo real que o lesado sofreu 'in natura', em forma de destruição, subtracção ou deterioração dum certo bem corpóreo ou ideal …” (in: "O problema da causa virtual na responsabilidade civil", pág. 250). E avança com exemplos “… dano será ... a perda ou a deterioração duma certa coisa, o dispêndio de certa soma em dinheiro para fazer face a uma despesa tornada necessária, o impedimento da aquisição dum determinado bem, a dor sofrida …”.

Assim, em geral, há que referir, desde logo, que a indemnização deve, sempre que possível, reconstituir a situação que existiria se não tivesse ocorrido o facto danoso (situação hipotética) (arts. 562.º, 563.º e 566.º do CC).

O art. 566.º do CC veio consagrar como regra o princípio da restauração ou reposição natural. Mas como advertia A. Vaz Serra a “… reposição natural não supõe necessariamente que as coisas são repostas com exactidão na situação anterior: é suficiente que se dê a reposição de um estado que tenha para o credor valor igual e natureza igual aos do que existia antes do acontecimento que causou o dano. Com isto, fica satisfeito o seu interesse …” (in: BMJ n.º 84, pág. 132).

Tal princípio só é substituído ou completado pelo princípio da indemnização em dinheiro, nos termos do art. 566.º, n.º 1 do citado código, em três situações taxativas: 1) Quando for impossível a restauração natural; 2) Quando essa restauração não reparar integralmente os danos; 3) Quando a restauração natural seja excessivamente onerosa para o devedor.

Não existe dúvida de espécie alguma de que é ao lesante e não ao lesado que a lei impõe a obrigação de reparar ou mandar reparar os danos causados a este.

Como decorre do n.º 1 do art. 564.º do aludido Código o dever de indemnizar em matéria de “danos patrimoniais” compreende não só o prejuízo causado, ou seja, os “danos emergentes” (“prejuízo causado nos bens ou nos direitos já existentes na titularidade do lesado à data da lesão” - cfr. J. Antunes Varela in: “Das Obrigações em Geral”, vol. I, 10.ª edição, pág. 599), como também os benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão, ou seja, os “lucros cessantes” (“benefícios que o lesado deixou de obter por causa do facto ilícito, mas a que ainda não tinha direito à data da lesão” - cfr. J. Antunes Varela in: ob. cit., pág. 599) sendo que nos termos do n.º 2 daquele mesmo normativo na fixação da indemnização pode o tribunal atender aos danos futuros, desde que sejam previsíveis; e se não forem determináveis a fixação da indemnização correspondente será remetida para decisão ulterior.

Mas na fixação da indemnização a título de responsabilidade civil extracontratual do Estado por acto/omissão legislativo deve atender-se não só aos “danos patrimoniais” mas, também, aos “danos não patrimoniais” (cfr. Rui Medeiros in: “Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por acto legislativo”, págs. 193/194), sendo que quanto a estes últimos importa ainda atender ao regime legal que decorre do art. 496.º do CC.

Munidos destes breves considerandos de enquadramento do requisito/pressuposto em análise centremos a nossa atenção no caso vertente e no regime legal a considerar tido por infringido.

Assim, preceitua-se no art. 342.º do CC, sob a epígrafe de “ónus da prova”, que àquele “… que invocar um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado …” (n.º 1), e que a “… prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado compete àquele contra quem a invocação é feita …” (n.º 2), sendo que em “… caso de dúvida, os factos devem ser considerados como constitutivos do direito …” (n.º 3).

Ora presente os termos da fundamentação utilizada na decisão posta em crise temos que a mesma efectivamente fez errada interpretação e aplicação do disposto no art. 342.º do CC.

Na verdade, para além do ónus de alegação e de prova que impende sobre o A. relativamente aos factos constitutivos do direito à indemnização em decorrência da responsabilidade civil extracontratual por ausência (omissão legislativa) de disciplina e consagração do direito ao subsídio de desemprego por parte dos docentes do ensino superior que terminem o respectivo contrato, não pode exigir-se ainda do A. a alegação de todos os potenciais factos que poderiam impedir, modificar ou extinguir esse mesmo direito.

É que em termos de ónus de alegação o mesmo mostra-se satisfeito pelo A. para efeitos de configuração e preenchimento do requisito/pressuposto do dano tal como, aliás, deriva e consta do próprio julgamento de facto realizado na decisão judicial em crise quando ali se fez constar que a associada do A. não viu renovado o seu contrato administrativo de provimento com a ESTS Coimbra com efeitos a partir do dia 05/11/2004 e que pese embora desde essa data não ter qualquer outro emprego e fonte de subsistência viu a Segurança Social negar-lhe o direito ao respectivo subsídio de desemprego por não haver legislação a reconhecer tal direito aos docentes do ensino superior, tendo deixado de auferir aquilo que corresponderia ao montante pago a título de subsídio de desemprego durante o período legalmente previsto para a sua liquidação (11 meses).

O A. em representação da sua associada vem, através da presente acção, peticionar indemnização e reparação do dano patrimonial sofrido correspondente ao montante que a associada teria direito a auferir a título de subsídio de desemprego não fora a alegada omissão legislativa ilícita. O mesmo apenas tinha que alegar e demonstrar os factos constitutivos do seu direito, nomeadamente e no caso vertente, o prejuízo que a sua associada sofreu em consequência da não regulamentação pelo legislador do subsídio de desemprego, já que outros danos pelo A. em representação da sua associada não foram alegados e peticionados.

Sobre o aqui R. recaia o ónus de alegação e prova de factos impeditivos, modificativos ou extintivos daquele pretenso direito indemnizatório, mormente, de que após o início da situação de desemprego a associada A. obtivera outro emprego ou que obtivera qualquer outro rendimento e que, por esse efeito, a mesma não teria tido o direito a auferir tal subsídio na totalidade ou não o teria recebido durante todo aquele período ou lapso temporal.

Daí que procede este fundamento de recurso, não podendo manter-se a decisão judicial que julgou em sentido inverso.

3.2.3. 3.2.

Invoca, ainda, o A. que a decisão judicial recorrida enferma de erro no julgamento de direito na análise que faz dos pressupostos/requisitos da responsabilidade civil extracontratual quando nela se sustentou o julgamento de improcedência da pretensão no facto do Tribunal estar a criar um sistema de protecção de desemprego em contravenção do princípio da separação de poderes, não podendo por esta via o Tribunal colmatar uma omissão legislativa de um direito fundamental.

Analisemos da bondade do decidido, sendo que previamente importa tecer alguns considerandos de enquadramento da questão jurídica em presença, trazendo à colação o quadro normativo tido por pertinente.

Assim, decorre do art. 22.º da CRP que o “… Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem …”.

Temos, por outro lado, que a disciplina em sede de lei ordinária do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de “gestão pública” regia-se, à data dos factos, pelo DL n.º 48.051 “em tudo o que não esteja previsto em leis especiais” (art. 01.º).

Decorre do art. 02.º, n.º 1 do mesmo DL que o “… Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício …” sendo que resulta do art. 06.º daquele DL que se consideram como ilícitos para efeitos deste diploma “… os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração …”.

Discute-se nos autos a existência e termos da responsabilidade civil extracontratual do Estado Português por acto/omissão da função legislativa no âmbito do regime legal decorrente do art. 22.º da CRP na sua concatenação com o DL n.º 48051.

A questão da existência e da admissibilidade da responsabilidade civil extracontratual do Estado-legislador tem sido debatida na doutrina e na jurisprudência e veio a merecer, entre nós, uma resposta maioritariamente positiva quanto à sua existência.

Assim, no sentido da sua existência e consagração no nosso ordenamento jurídico militam na doutrina opiniões, entre outras, como as de Jorge Miranda (in: “Manual Direito Constitucional”, Tomo IV, Coimbra 2000, capítulo V, págs. 294 e segs.; e conjuntamente com Rui Medeiros in: “Constituição Portuguesa Anotada” Tomo I, págs. 210, 211, 213 e 214), de J. Gomes Canotilho (in: RLJ, Ano 134, pág. 221 e segs.), de J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, vol. I, pág. 430), de Fausto Quadros (em “Omissões legislativas sobre direitos fundamentais” in: “Nos dez anos da Constituição” - Org. Jorge Miranda, págs. 60/61), de Rui Medeiros (in: ob. cit., págs. 118 e segs.).

Também ao nível jurisprudencial foram sendo proferidas várias decisões reconhecendo e condenando o aqui R. enquanto Estado-legislador por responsabilidade civil extracontratual (cfr., entre outros, Acs. STJ de 14.11.1996 - Proc. n.º 96B156, de 25.09.2003 - Proc. n.º 03B1944, de 26.02.2004 - Proc. n.º 04B2543, de 29.06.2005 - Proc. n.º 05A1064, de 21.03.2006 - Proc. n.º 06A294, de 14.06.2007 - Proc. n.º 07B190, de 27.11.2007 - Proc. n.º 07A3954, de 10.07.2008 - Proc. n.º 07B740, de 31.03.2009 - Proc. n.º 08B2421 in: «www.dgsi.pt/jstj»; Ac. Tribunal de Conflitos de 10.02.2004 - Proc. n.º 0370 in: «www.dgsi.pt/jsta»; Ac. do TCAN de 08.03.2007 - Proc. n.º 00996/04.3BEBRG in: «www.dgsi.pt/jtcn»; Acs. do Tribunal da Relação de Lisboa de 07.05.2002 - Proc. n.º 0035211, de 10.02.2009 - Proc. n.º 5629/2008-1 in: «www.dgsi.pt/jtrl»; Acs. do Tribunal da Relação do Porto de 07.04.2005 - Proc. n.º 0530820, de 26.11.2007 - Proc. n.º 0750699 in: «www.dgsi.pt/jtrp»).

Ora consagra-se no art. 22.º da CRP o princípio da imputação directa ao Estado dos ilícitos cometidos pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, impondo-se-lhe que responda, ao lado daqueles titulares dos órgãos, funcionários ou agentes, por actos funcionais, quando a lei impuser a responsabilidade directa destes.

Visa-se consagrar, ao lado do princípio da legalidade (art. 03.º) e do princípio da judicialidade/direito à tutela jurisdicional efectiva (art. 20.º), o direito geral dos cidadãos à reparação dos danos causados por outrem, neste caso dos danos causados por funcionários, agentes ou titulares de órgãos do Estado.

Temos para nós que o art. 22.º da CRP, por integrar um direito fundamental de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, pode ser invocado directamente pelo lesado (cfr. Marcelo Rebelo de Sousa em “Responsabilidade dos estabelecimentos públicos de saúde” in: “Direito da Saúde e Bioética”, Lisboa, pág. 161).

Porém, pese embora tal preceito possa ser invocado directamente torna-se, todavia, necessário perceber como é que se efectiva o directo à indemnização, ou seja, a delimitação do âmbito da indemnização, a caracterização do dano indemnizável, pressupostos e condições da acção respectiva, fixação do tribunal competente, etc.,.

Barbosa de Melo sustentou que o preceito em referência se limitou a constitucionalizar o princípio geral da responsabilidade civil dos entes públicos, deixando ao legislador ordinário o poder de estabelecer diferentes tipos de responsabilidade e de fixar os especiais pressupostos de cada um deles, acrescentando que o texto constitucional, ao afirmar o princípio da responsabilidade (“são responsáveis”) e ao omitir, quer os pressupostos do dever de indemnizar quer o «quantum respondeatur», quis receber o instituto infraconstitucional, tal como o legislador, no uso dos seus normais poderes de ponderação, vier a organizá-lo e a equilibrá-lo em cada período (cfr. Parecer publicado in: CJ, Ano XI, tomo IV, pág. 36).

Por outro lado, como já tivemos oportunidade de aludir supra, importa ter presente que na delimitação do campo de aplicação do art. 22.º quanto à responsabilidade civil do Estado-legislador é praticamente unânime a doutrina (em sentido inverso atente-se no posicionamento de Maria Lúcia Amaral Pinto Correia in: “Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar do legislador”, Coimbra, págs. 422 e 423) e a jurisprudência de que o normativo em alusão confere ao particular o direito à reparação por virtude da prática de acto legislativo lesivo dos seus direitos, liberdades e garantias, sendo hoje, aliás, pacificamente aceite que no mesmo se mostram abarcados ou abrangidos qualquer dos poderes ou das funções do Estado (legislativa, executiva e jurisdicional).

E, é também pacífico o entendimento segundo o qual a responsabilidade civil extracontratual do Estado-legislador apenas existirá, em termos de poder legitimamente fundar uma pretensão indemnizatória, quando o facto praticado (por acção ou omissão legislativa) seja ilícito e culposo, mostrando-se os danos sofridos causalmente adequados aquele facto.

Caracterizemos, pois, ainda que brevemente cada um destes pressupostos tendo por referência e objecto o julgamento da causa “sub judice”.

Ora quanto ao “facto” o mesmo, no caso sob apreciação, consiste num acto ou facto que materialmente é traduzido num certo comportamento humano voluntário, que pode revestir a forma de acção ou de omissão, mas que juridicamente é um facto imputável à pessoa colectiva Estado aqui R

É necessário, por conseguinte, que haja um agente (não um mero facto natural causador de danos), pois, só o homem, como destinatário dos comandos emanados da lei, é capaz de violar direitos alheios ou de agir contra disposições legais, na certeza de que são os órgãos da pessoa colectiva que exprimem a vontade que pelo Direito é tida e reputada como juridicamente relevante e que as pessoas físicas que exprimem naturalisticamente essa vontade são suportes ou titulares daqueles órgãos, sendo que a vontade emitida é objectivamente imputada à pessoa colectiva.

E assim quanto ao primeiro dos pressupostos ou requisitos supra enunciados tem-se o mesmo como verificado, porquanto estamos, sem dúvida alguma, perante um acto ou comportamento da função legislativa desenvolvido omissivamente pelos órgãos legalmente competentes do R

Quanto ao pressuposto da “ilicitude” temos que um facto o é quando o acto/omissão se traduz numa negação dos valores tutelados pela ordem jurídica e que adveio da violação de direitos de outrem e/ou de disposições legais emitidas com vista à protecção de interesses alheios.

Como é advertido pela doutrina não basta a verificação de uma qualquer ilegalidade para haver ilicitude (cfr., entre outros, J. Gomes Canotilho in: "O Problema da Responsabilidade Civil do Estado por Actos Lícitos", Coimbra 1974, pág. 74 e segs. e in: RLJ Ano 125º, págs. 83 e segs.; e Rui Medeiros in: ob. cit., págs. 165 e segs., especialmente, pág. 167).

Como refere J. Gomes Canotilho a “... violação dos preceitos jurídicos não é, por si só, fundamento bastantes da responsabilidade. Quer se exija a violação de direitos subjectivos, quer a violação de um dever jurídico ou funcional para com o lesado, quer ainda uma falta da administração faz-se intervir sempre um elemento qualificador e definidor de uma relação mais íntima do indivíduo prejudicado para com a administração do que a simples legalidade e regularidade do funcionamento dos órgãos administrativos …” (in: ob. cit., págs. 74 e 75).

Mais recentemente afirma que “… um acto ilegal, só pelo facto de ser ilegal, transforma-se automaticamente num acto ilícito gerador de responsabilidade? Como se sabe, a doutrina nem sempre associou as categorias de ilegalidade e de responsabilidade, pois considerava-se que um acto ilegal susceptível de anulação poderia não gerar qualquer mecanismo indemnizatório. Tinha-se sobretudo em vista os casos de ilegalidade por vícios de forma e os casos em que a medida administrativa ilegal poderia ter sido adoptada mediante um procedimento isento de vícios …” (in: RLJ Ano 125º, págs. 83 e 84).

E mais à frente escreve que tal: “… como no direito civil, a categoria da ilicitude pressuposta pela lei reguladora da responsabilidade extracontratual do Estado por factos ilícitos terá basicamente duas funções: uma, a de qualificar e caracterizar os comportamentos contra os quais são admissíveis medidas de defesa; a segunda, a de determinar quais as circunstâncias e requisitos que justificarão a indemnização de danos provocados por esses mesmos comportamentos …”.

Resulta, portanto, que para a verificação do requisito da "ilicitude" exige-se, pelo menos, que o fim das normas violadas seja também o da defesa do lesado, que haja violação de direitos subjectivos e outras posições jurídicas subjectivas que justifiquem o pagamento duma indemnização.

Daí que como defende o citado Professor “... tem sempre de existir uma específica referência da ordem jurídica objectiva aos direitos subjectivos e posições juridicamente protegidas dos particulares. Assim, por exemplo, a violação de normas ou princípios procedimentais não dará origem à responsabilidade por actos ilícitos se os preceitos procedimentais violados não tiverem uma qualquer referência à posição jurídico-material do interessado. Mas mesmo a violação de normas do direito material não postula obrigatoriamente o desencadeamento dos esquemas da responsabilidade extracontratual se não existir uma "conexão de ilicitude" (...) entre a norma e princípio violado e a posição juridicamente protegida do particular …” (in: RLJ Ano 125º, pág. 84).

Acolhendo esta doutrina pode ler-se em recente acórdão do STA datado de 23/10/2008 (Proc. n.º 0665/08 in: «www.dgsi.pt/jsta») o seguinte trecho “… a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil, cada vez que pratica um acto administrativo ilegal. Com efeito, resulta da conjugação do art. 6.º do DL 48051 …, com os arts. 2.º e 3.º do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade. Para haver ilicitude responsabilizante é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico, por isso, segundo alguma jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de protecção do interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional. Ou seja, é necessário existir "conexão de ilicitude" entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso …”.

Por outro lado e tal como vem sendo sustentado na jurisprudência o conceito de “ilicitude” que se mostra acolhido no art. 06.º do citado DL é mais abrangente que o estabelecido no art. 483.º do CC visto que neste o dever de indemnizar só nasce se o facto ilícito decorrer de uma violação, com dolo ou mera culpa, de uma disposição legal destinada a proteger os interesses de terceiros, ao passo que naquele se considera ilícito não só o acto que viole estas disposições legais, mas também aquele que viole as normas regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e, bem assim, as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração (cfr., entre os mais recentes, os Acs. do STA de 23/10/2008 - Proc. n.º 0264/08, e de 04/11/2008 - Proc. n.º 0104/08 in: «www.dgsi.pt/jsta»).

Munidos destes considerandos e presente o quadro factual e legal à data vigente [cfr., para além do atrás citado, ainda os arts. 59.º, n.º 1, al. e) da CRP e o DL n.º 119/99, de 14/04 - diploma que veio estabelecer à data, no âmbito do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, o quadro legal da reparação da eventualidade de desemprego] constitui nosso entendimento o de que também este requisito ou pressuposto se verifica em concreto, não envolvendo tal posicionamento uma qualquer violação do princípio da separação de poderes.

Diga-se, desde já, que o julgamento da pretensão substantiva perante a qual o Tribunal é chamado, no caso, a emitir pronúncia não envolve afectação ou lesão do citado princípio, pois, “in casu” a actividade jurisdicional em crise reconduz-se à análise e verificação dos pressupostos legalmente enunciados como necessários e conducentes à efectivação da responsabilidade civil do Estado-legislador, actividade essa eminentemente jurisdicional e que nada tem que ver com uma qualquer invasão da função ou actividade legislativa. E isto mesmo quando se analisam os danos patrimoniais alegadamente sofridos pela associada do A., em decorrência da situação de desemprego na qual se viu involuntariamente envolvida, sem que a mesma haja beneficiado de qualquer protecção da segurança social e pelo período temporalmente devido à luz daquilo que seria o regime legal vigente não fora a omissão legislativa ocorrida.

Note-se, ainda, que o princípio da separação de poderes não corresponde apenas a uma ideia formal organizatória de disposição dos órgãos constitucionais de poder, mas também a uma ideia material de moderação, concertação e racionalidade da actuação dos poderes públicos e, bem assim, a uma estratégia funcional de eficiência e de responsabilidade.

Também a esta luz não se descortina que no caso vertente a actividade desenvolvida ou a desenvolver constitua infracção ao aludido princípio ao invés do sustentado na decisão judicial em crise.

Tal como sustenta Jorge Reis Novais “… as questões de direitos fundamentais invadem toda a ordem jurídica e que, consequentemente, a instituição de um controlo de constitucionalidade das intervenções do legislador no domínio dos direitos fundamentais implica a possibilidade de um controlo judicial que incide sobre áreas significativas de decisão política dos órgãos democraticamente eleitos. Com efeito, …, não apenas o alargamento do catálogo de direitos fundamentais - com fonte na legislação ordinária, no direito internacional, na interpretação constitucional e no próprio legislador constitucional -, como, ainda, o reconhecimento da relevância jurídica da sua dimensão objectiva, a concepção dos direitos fundamentais como ordem de valores, a jusfundamentalização de direitos económicos associados à liberdade de iniciativa económica ou ao direito de propriedade ou a interpretação do direito ao desenvolvimento da personalidade como significando uma liberdade geral de acção constituem factores de expansão objectiva do domínio dos direitos fundamentais e da consequente margem de decisão do juiz constitucional, uma vez que, mesmo no terreno tradicionalmente deixado às questões políticas, praticamente todas as decisões dos órgãos do poder político são susceptíveis, em algum modo, de serem arguidas de afectação de direitos fundamentais.

… Ainda que com os riscos pontuais, e circunstancialmente potenciados, do extravasar dos limites funcionais da justiça constitucional, uma compreensão actual, constitucionalmente adequada, da separação de poderes própria de Estado de Direito passa pela atribuição ao poder judicial - the least dangerous branch (A. BICKEL) no conjunto dos poderes do Estado - dessa última palavra na garantia dos direitos fundamentais.

Partindo de uma compreensão constitucionalmente adequada dos direitos fundamentais como escapando à disponibilidade do legislador, ou seja, preservando, no essencial, a sua natureza de trunfos contra a maioria, os objectivos devem ser, portanto, os de garantir as possibilidades de um controlo judicial efectivo sobre as decisões legislativas que afectem os direitos fundamentais sem que com isso, todavia, e ao arrepio da separação de poderes própria de Estado de Direito, se comprima inconstitucionalmente a margem de livre conformação política do legislador democrático …” (in: “As restrições aos direitos fundamentais não expressamente autorizadas pela Constituição”, págs. 881 e segs.).

Também J. Gomes Canotilho refere que “… quando hoje se defende a pretensão à legislação e o correspondente direito de acção perante os tribunais (ou tribunal especial) não se conclui pela substituição do juiz ao legislador com a consequente emanação judicial de uma norma nem pela correcção, a título incidental, da omissão legislativa …” (in: “Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador”, 2.ª edição, pág. 340 e segs.).

E Cristina M.M. Queiróz sustenta que os “… juízes fazem parte do sistema político não apenas como "aplicadores" ou "executores" do direito feito por outrem, mas também como "formadores" dos sentimentos que se expressam na legislação.

É neste sentido que RAWLS descreve o poder dos tribunais, e em particular dos tribunais de justiça constitucional, como um "fórum da razão pública". Quer dizer, ao lado da sua tarefa de fazer funcionar o sistema jurídico ao nível da dirimição das controvérsias, os juízes produzem ainda um "discurso legitimador" que não pode deixar de ser tido em conta.

Este último implica uma distinção entre o poder judicial e o poder legislativo. A função dos tribunais é essencialmente a de dirimir litígios que lhe sejam presentes de acordo com a ordem jurídico-constitucional de distribuição de competências. Decidem sobre "questões jurídicas" e não sobre "questões políticas". A sua função é essencialmente objectiva. E fazem-no apelando a um "método de coerência" ou "adequação" entre os significados linguísticos textuais contidos nos preceitos jurídicos e a "justeza" ou "correcção" (richtigkeit) da decisão perante o caso concreto. Nesses precisos termos, respeitam o "plano" previamente gizado pelo legislador político democrático. A sua forma de actuação não é mera "aplicação" ou "execução" do que se encontra previamente estatuído pelo legislador, mas essencialmente interpretação.

… o juiz ao decidir o caso que tem perante si fá-lo utilizando os "materiais jurídicos relevantes" para essa decisão. Isso distingue o juiz do legislador. Este último é livre de ignorar a solução a que conduzem esses mesmos materiais jurídicos, se julga que a sua opção é a melhor.

De modo diferente do poder judicial, o legislador não se encontra obrigado a respeitar o "princípio da coerência". Também, neste ponto, se distingue o poder judicial do poder legislativo …” (in: “Direitos Fundamentais (Teoria Geral)”, págs. 290/292).

Daí que também à luz destes considerandos não se descortina ocorrer uma qualquer violação do princípio da separação de poderes, sendo certo que, no caso, o Tribunal não é chamado a criar um determinado quadro legalmente omitido e a reconhecer à sua luz um direito subjectivo à associada do A., situação, essa sim, que seria violadora daquele princípio. O que na situação vertente o Tribunal é chamado a pronunciar-se é sobre a existência e verificação em concreto e relativamente ao R. Estado-legislador dos pressupostos/requisitos da responsabilidade civil extracontratual decorrente de alegada omissão legislativa ilícita e dirimir o litígio substancial que envolve as partes em conflito em torno, por um lado, da invocação da pretensão indemnizatória por parte do A. e, por outro, da sua negação por parte do R

E retomando o que supra já fomos avançando também o requisito da ilicitude se tem como preenchido.

Na verdade, estamos no caso “sub judice” perante uma omissão legislativa violadora do art. 59.º, n.º 1, al. e) da CRP, realidade essa que, aliás, assim foi considerada e qualificada pelo Tribunal Constitucional (abreviadamente TC), em 19.11.2002, no seu acórdão n.º 474/02 (Proc. n.º 489/94).

Atentemos ao que, a este propósito, fundamentou o juízo de inconstitucionalidade por omissão prolatado pelo TC para o que se passa a reproduzir o mesmo para melhor explicitação e compreensão da questão.

Refere-se no aludido acórdão:

“… Este Tribunal tem afirmado que uma inconstitucionalidade por omissão só é verificável, quando existir em concreto uma específica incumbência dirigida pela Constituição ao legislador e que este se abstenha de a satisfazer (assim, Acórdãos números 276/89 e 359/91, publicados nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, respectivamente 13.º volume, Tomo I, 135 e segs., e 19.º volume, 189 e segs.).

No primeiro daqueles arestos escreveu-se:

«... a intervenção do legislador não se reconduz aqui ao «dever» que impende sobre o órgão ou órgãos de soberania para tanto competentes de acudir às necessidades «gerais» de legislação que se façam sentir na comunidade jurídica (isto é, não se reconduz ao «dever geral» de legislar), mas é antes algo que deriva de uma específica e concreta incumbência ou encargo constitucional (Verfassungsauftrag). Por outro lado, trata-se de uma incumbência ou «imposição» não só claramente definida quanto ao seu sentido e alcance, sem deixar ao legislador qualquer margem de liberdade quanto à sua própria decisão de intervir (…) - em tais termos que bem se pode falar, na hipótese, de uma verdadeira «ordem de legislar» -, como o seu cumprimento fica satisfeito logo que por uma vez emitidas (…) as correspondentes normas ...».

Já no Acórdão n.º 424/2001 (in Diário da República, 2.ª Série, de 14 de Novembro de 2001), ao começar a analisar a situação então submetida ao Tribunal, afirmou-se:

«... No Acórdão n.º 276/89 deste Tribunal, publicado em ‘Acórdãos do Tribunal Constitucional’, 13.º vol. I, pp. 135 e segs., salientou-se a complexidade dos problemas que suscita a exacta delimitação do âmbito do conceito de ‘omissão legislativa’ com vista ao mecanismo do controlo previsto no artigo 283.º da CRP, evocando-se, a propósito, a jurisprudência da Comissão Constitucional (Pareceres n.ºs 4/77, 8/77, 11/77, 9/78 e 11/81, em ‘Pareceres da Comissão Constitucional’, 1.º vol., pp. 77 e segs. e pp. 145 e segs., 2.º vol. pp. 3 e segs, 5.º vol., pp. 21 e segs e 15.º vol. pp. 71 e segs., respectivamente) e a doutrinação de Gomes Canotilho (‘Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador’, pp. 325 e segs.), Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional, t. II, 2.ª ed., 1983, pp. 393 e segs.) e Vieira de Andrade (‘Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976’, Coimbra, 1983, pp. 300 e segs.).

À luz da doutrina geral então exposta - para que se remete - e de modo semelhante à situação que foi apreciada no Acórdão n.º 276/89, na situação em apreço, à data do pedido, estavam reunidas as circunstâncias típicas de uma ‘omissão legislativa’ (mesmo acolhendo uma visão restritiva do conceito), pois se configurava uma muito concreta e específica incumbência cometida pela Constituição ao legislador, perfeitamente definida no seu sentido e alcance, sem deixar qualquer margem de liberdade quanto à sua decisão de intervir ou não, mostrando-se cumprido o desiderato constitucional logo que emitidas as correspondentes normas.

Haveria, apenas, que ponderar se o tempo entretanto decorrido desde a entrada em vigor da Lei Constitucional n.º 1/97 - isto para quem entenda tratar-se de aspecto essencial na configuração de uma das situações previstas no artigo 283.º da CRP - era, ou não, bastante para o cumprimento da tarefa legislativa em causa ...».

Procurando sumariar a jurisprudência da Comissão Constitucional e do Tribunal Constitucional sobre a matéria, José Carlos Vieira de Andrade (Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 2.ª ed., Almedina, 2001, 380, nota 24) aponta como requisitos estabelecidos naquela jurisprudência «... 1) O não cumprimento de uma norma constitucional determinada; 2) A norma não ser exequível por si mesma; 3) Falta ou insuficiência das medidas legislativas necessárias na situação concreta; 4) Que essa falta seja causa do não cumprimento da Constituição ...».

Na doutrina, é dominante - se não unânime - o entendimento de que o objectivo do artigo 283.º da Constituição, ao consagrar o instituto da fiscalização da inconstitucionalidade por omissão, não consiste em pretender que se proceda a uma apreciação dos resultados globais da aplicação da Constituição, mas apenas a uma apreciação de uma concreta e específica situação de violação dela, necessariamente demarcada a partir de uma norma suficientemente densificada, a que o legislador ordinário não confere exequibilidade.

Nesta linha de pensamento, Gomes Canotilho (Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra Editora, 1982, 332 e segs. e 481 e segs.) assinala que «o conceito jurídico-constitucional de omissão não se identifica com o conceito naturalístico», pelo que «não se trata apenas de um simples negativo ‘não fazer’ do legislador; trata-se de este não fazer aquilo a que de forma concreta e explícita estava constitucionalmente obrigado». Ou seja, «omissão legislativa, jurídico-constitucionalmente relevante, existe quando o legislador não cumpre ou cumpre incompletamente o dever constitucional de emanar normas destinadas a actuar as imposições constitucionais permanentes e concretas».

O mesmo autor acrescenta noutro local (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 1998, 917 e segs.) que:

«... As omissões legislativas inconstitucionais derivam do não cumprimento de imposições constitucionais em sentido estrito, ou seja, do não cumprimento de normas que, de forma permanente e concreta, vinculam o legislador à adopção de medidas legislativas concretizadoras da Constituição. Consequentemente, devemos separar omissões legislativas resultantes da violação de preceitos constitucionais concretamente impositivos, do não cumprimento da Constituição derivado da não actuação de normas-fim ou normas-tarefa, abstractamente impositivas. É diferente dizer que há uma omissão legislativa inconstitucional quando o legislador não adopta as medidas legislativas necessárias para dar execução aos preceitos constitucionais que, de forma permanente e concreta, impõem, por ex., o estabelecimento e actualização do salário mínimo nacional (art. 59.º/2-a), a organização, coordenação e financiamento de um «sistema de segurança social unificado e descentralizado» (art. 63.º/2), a criação de «um serviço nacional de saúde, universal, geral e tendencialmente gratuito» (art. 64.º/2/a), a criação e desenvolvimento de «reservas e parques naturais e de recreio» (art. 66.º/2/c), a promoção e criação de uma «rede nacional de assistência materno-infantil e de uma rede nacional de creches» (art. 67.º/2-b), a garantia de um «ensino básico universal, obrigatório e gratuito» (art. 74.º/2/a), do que não dar cumprimento a normas-fim e normas-tarefa que, de forma permanente mas abstracta, impõem a prossecução de certos objectivos. É o caso, por ex., de preceitos como os dos arts. 9.º e 81.º. O incumprimento dos fins e objectivos da Constituição é também inconstitucional, mas a sua concretização depende essencialmente da luta política e dos instrumentos democráticos, ao passo que as omissões legislativas inconstitucionais, em sentido restrito, podem originar uma acção de inconstitucionalidade nos termos do art. 283.º da CRP.

Existe ainda omissão legislativa quando a Constituição consagra normas sem suficiente densidade para se tornarem normas exequíveis por si mesmas, reenviando implicitamente para o legislador a tarefa de lhe dar exequibilidade prática. Esta hipótese adquire autonomia quando as normas constitucionais não se configurem, juridicamente, como ordens concretas de legislar ou como imposições permanentes e concretas (exs.: lei que define os crimes de responsabilidade política para assegurar a exequibilidade do art.117.º/3; lei que define o processamento da actividade administrativa para tornar exequível o art. 267.º/5).

Verifica-se também uma omissão legislativa inconstitucional quando o legislador não cumpre as ordens de legislar constitucionalmente consagradas em certos preceitos constitucionais. As ordens de legislar diferentemente das imposições constitucionais (que são determinações permanentes e concretas), traduzem-se, em geral, em imposições únicas (isto é: imposições concretas mas não permanentes) de emanação de uma ou várias leis necessárias à criação de uma nova instituição ou à adaptação das velhas leis a uma nova ordem constitucional. A LC n.º 1/82 continha, no art. 244.º, uma ordem de legislar, dado que esta imposição constitucional se esgotava logo que fosse publicada a lei sobre organização e funcionamento do Tribunal Constitucional. Em termos semelhantes, a LC 1/89 (art. 207.º) «ordena» a aprovação de legislação que permita adaptar a lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional às alterações introduzidas na segunda revisão constitucional. O mesmo se passa com o art. 196.º da LC 1/97 onde se pressupõe a alteração desta mesma lei da organização do Tribunal Constitucional.

Na doutrina mais recente salienta-se a possibilidade de omissão legislativa pelo não cumprimento da obrigação do legislador em melhorar ou corrigir as normas de prognose (= prognóstico, previsão) incorrectas ou desfasadas perante circunstâncias supervenientes. A omissão consiste agora não na ausência total ou parcial da lei, mas na falta da adaptação ou aperfeiçoamento das leis existentes. Esta carência ou «deficit» de aperfeiçoamento das leis assumirá particular relevo jurídico-constitucional quando, da falta de «melhorias» ou «correcções», resultem consequências gravosas para a efectivação de direitos fundamentais ...».

Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional, Tomo VI, Coimbra Editora, 2001, 284 e segs.), louva-se por inteiro, quanto a este preciso ponto, na jurisprudência do Tribunal Constitucional, fixada no Acórdão n.º 276/89, cuja doutrina reproduz e transcreve, não sem antes anotar que a «inconstitucionalidade por omissão - tal como a inconstitucionalidade por acção - não se afere em face do sistema constitucional em bloco. É aferida em face de uma norma cuja não exequibilidade frustra o cumprimento da Constituição. A violação especifica-se olhando a uma norma violada, e não ao conjunto de disposições e princípios. Se assim não fosse, o juízo de inconstitucionalidade seria indefinido, fluido e dominado por considerações extrajurídicas e o órgão de garantia poderia ficar remetido ao arbítrio ou à paralisia».

Por seu lado, Vieira de Andrade (obra citada, 380 e segs.) refere, a propósito da inconstitucionalidade por omissão:

«... Dos diversos requisitos de verificação deste tipo de inconstitucionalidade, interessa-nos acentuar agora que tem de tratar-se do incumprimento de uma certa e determinada norma e não do conjunto de determinações e de princípios constitucionais. Adoptando uma formulação mais elaborada, dominante na jurisprudência e doutrina alemãs, há omissão legislativa sempre que o legislador não cumpre, ou cumpre insuficientemente, o dever constitucional de concretizar imposições constitucionais concretas.

Julgamos que só há inconstitucionalidade por omissão e, portanto, censura jurídico-constitucional ao legislador na medida exacta em que o dever de legislar seja materialmente determinado ou determinável. A possibilidade de verificação da inconstitucionalidade depende, pois, do grau de densidade da norma impositiva e, consequentemente, do grau de vinculação do legislador em face da Constituição

Nesta ordem de ideias, torna-se certo que a disposição constitucional em que se funda a invocação da inconstitucionalidade por omissão tem que ser suficientemente precisa e concreta para que o Tribunal possa determinar, com segurança, quais as medidas jurídicas necessárias para lhe conferir exequibilidade, sem ter de se pronunciar sobre opções políticas eventualmente diversas.

Assim, quando as possibilidades deixadas pela Constituição ao legislador ordinário são praticamente ilimitadas, o Tribunal não pode determinar, por critérios estritamente jurídicos, o incumprimento do dever de legislar. E, consequentemente, como a verificação jurisdicional da inconstitucionalidade por omissão não pode assentar num juízo político, ela torna-se inviável.

Resumir-se-á, pois, este ponto dizendo que a verificação da inconstitucionalidade por omissão supõe a existência de uma concreta e específica situação de violação da Constituição, demarcada a partir de uma norma suficientemente densificada, a que o legislador ordinário não conferiu atempadamente exequibilidade …”.

E prosseguindo a análise sustenta-se ainda que uma ”… parte significativa do esforço argumentativo do requerente destina-se a demonstrar que o direito à assistência material em situação involuntária de desemprego tem natureza análoga à dos denominados direitos, liberdades e garantias. Provavelmente, por entender que só a omissão de legislação que garanta a efectivação destes últimos pode conduzir à verificação da inconstitucionalidade por omissão.

Deve considerar-se, porém, que a indagação atinente ao descortinar de uma eventual estrutura análoga entre o direito consignado no artigo 59.º, n.º 1, alínea e), da Constituição e os direitos, liberdades e garantias se apresenta como irrelevante, porquanto a eventual existência ou inexistência de uma tal analogia não revestirá interesse para a decisão do presente processo.

Com efeito, a generalidade da doutrina entende, sem qualquer margem de dúvida, que também as normas constitucionais consagradoras de direitos sociais podem fundar a verificação de uma inconstitucionalidade por omissão. Questão é que se verifiquem os pressupostos que acima se apontaram.

Assim, Gomes Canotilho (Direito Constitucional citado, 434) afirma que «as normas constitucionais consagradoras de direitos económicos, sociais e culturais, modelam a dimensão objectiva através de duas formas: (1) imposições legiferantes, apontando para a obrigatoriedade de o legislador actuar positivamente, criando as condições materiais e institucionais para o exercício desses direitos (cfr., por exemplo, artigos 58.º/3, 60.º/2, 63.º/2, 64.º/3, 65.º/2, 66.º/2, 73.º/2/3, 78.º/2); (2) fornecimento de prestações aos cidadãos, densificadoras da dimensão subjectiva essencial destes direitos e executoras do cumprimento das imposições constitucionais». E, mais adiante, acrescenta (ibidem, 440) que «as normas de legislar acopladas à consagração de direitos sociais são autênticas imposições legiferantes, cujo não cumprimento poderá justificar ... a inconstitucionalidade por omissão».

De outra banda, e de forma particularmente elucidativa, José Carlos Vieira de Andrade (obra citada, 378 e segs.), ao tratar da força jurídica dos preceitos relativos aos direitos sociais, aponta exactamente, como um dos aspectos em que ela se manifesta, a «imposição legislativa concreta das medidas necessárias para tornar exequíveis os preceitos constitucionais - incluindo, por vezes, a garantia pública da existência de um sistema de prestações de bens e serviços -, cujo incumprimento dará lugar a uma inconstitucionalidade por omissão (artigo 283.º)». E isto, depois de assinalar que «os preceitos relativos aos direitos sociais a prestações não são meramente proclamatórios, constituem normas jurídicas preceptivas, que, enquanto tais, concedem aos indivíduos posições jurídicas subjectivas (a que chamamos pretensões) e estabelecem garantias institucionais, impondo ao legislador a obrigação de agir para lhes dar cumprimento efectivo - constituem, assim, ‘imposições legiferantes’. Em consequência, os preceitos constitucionais relativos aos direitos sociais gozam da força jurídica comum a todas as normas constitucionais imperativas».

Sublinha ainda o mesmo autor, impressivamente, que o «efeito típico das normas constitucionais relativas aos direitos sociais decorre do seu carácter de imposições de legislação. Tratando-se, no seu conteúdo principal, de direitos a prestações públicas, o dever que lhes corresponde da parte do Estado é precisamente, em primeira linha, o dever de legislar, já que a feitura de leis é uma tarefa devida (no caso dos direitos a prestações jurídicas) ou uma condição organizatória necessária (no caso dos direitos a prestações materiais) para a sua realização efectiva».

O mencionado esforço argumentativo do requerente tendente a demonstrar a analogia entre o direito constitucional em causa e os direitos, liberdades e garantias, terá assentado, pois, no equívoco de que dá conta Gomes Canotilho (mencionada Constituição Dirigente, 336 e 337) ao dizer que não «raro se pretende que a omissão inconstitucional só tem relevo prático quando implica a violação de direitos fundamentais. A conexão de um comportamento omissivo do legislador com a lesão de direitos fundamentais tem, de novo, subjacente, um pensamento processual: como em certos países só pode haver uma acção constitucional de defesa contra actos do poder público ofensivos dos direitos, liberdades e garantias, daí resultaria que só neste caso poderia haver operatividade prática da omissão legislativa. Não se subscreve esta teoria: (1) a omissão legislativa inconstitucional existe sempre que o legislador não ‘executa’ ou apenas cumpre parcialmente uma imposição constitucional concreta; (2) nem todos os direitos fundamentam eventuais acções por omissão legislativa, pois também no âmbito destes direitos se tem de demonstrar existir um dever da acção concretamente imposto ao legislador pela constituição; (3) a violação dos direitos fundamentais por omissão legislativa pode resultar indirectamente de outras imposições constitucionais, sem que se possa falar, a não ser em termos amplos, de omissão lesiva de direitos fundamentais, subjectivos e concretos (ex: não realização da imposição da Reforma Agrária)».

Nesta conformidade, o que importa é verificar se a norma constitucional respeitante ao direito à assistência material em situação de desemprego possui as características pressupostas pela verificação da existência de uma inconstitucionalidade por omissão, ainda que tal direito seja um direito social e não deva ser tido como análogo aos direitos, liberdades e garantias.

… O direito à assistência material dos que involuntariamente se encontrem em situação de desemprego constava já da versão originária da Constituição, elencado, então, no artigo 52.º, e de entre as incumbências do Estado, para através da aplicação de planos de política económica e social, garantir o direito ao trabalho, partilhando a alínea a) daquele artigo com a execução de políticas de pleno emprego.

A rearrumação dos direitos dos trabalhadores, operada pela 1.ª Revisão Constitucional [que conduziu, por exemplo, a que a segurança no emprego, com proibição dos despedimentos sem justa causa ou por motivos políticos ou ideológicos, fosse transferida da alínea b) do referido artigo 52.º para o novo capítulo atinente aos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores], teve como consequência a integração do direito à assistência material dos desempregados no artigo que passou, em geral, a contemplar os direitos dos trabalhadores.

No domínio da versão originária da Constituição, António da Silva Leal (in O Direito à Segurança Social, Estudos sobre a Constituição, coordenação de Jorge Miranda, 2.º volume, 1978, 335 e segs.), a propósito da disposição constitucional aqui em causa, escreveu:

«... Por outro lado, uma leitura desprevenida da Constituição revela que nela há algumas influências da concepção laborista da segurança social.

Não se poderá invocar como exemplo destas influências a alínea a) do art. 52.º, que incumbe o Estado de assegurar, como garantia do direito ao trabalho, a assistência material dos que involuntariamente se encontram em situação de desemprego - embora seja evidente a identificação incorrecta do direito ao trabalho com o direito à segurança social. De qualquer modo, a protecção do desemprego é uma protecção específica dos trabalhadores, que pode ser alargada aos que procuram obter um primeiro emprego.

... Deve-se considerar incluído no direito à segurança social o direito à existência material dos que involuntariamente se encontram na situação de desemprego, que, nos termos da alínea a) do art. 52.º da Constituição, faz parte do conteúdo do direito ao trabalho. A circunstância de a Constituição ter autonomizado este direito à assistência dos desempregados não pode ser invocada contra a sua integração no sistema de segurança social, que resulta da referência expressa ao desemprego, feita no n.º 4 do art. 63.º. A criação ou manutenção de um regime de protecção no desemprego à margem do sistema contraria a unificação que constitucionalmente o caracteriza ...».

E, na verdade, desde a sua versão originária que a Constituição enquadra igualmente a protecção no desemprego no direito à segurança social (ver, hoje, o seu artigo 63.º, n.º 3, que, após proclamar no seu n.º 1 que todos têm direito à segurança social, vem consagrar que o sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho).

Sobre esta repetida preocupação, interroga-se Ilídio das Neves (Direito da Segurança Social, 1996, 121) ao dizer que é «ainda mais surpreendente a dupla referência à protecção no desemprego. De facto, o artigo 63.º, n.º 4, indica-o como uma das eventualidades protegidas, enquanto o artigo 59.º, n.º 1, alínea e), estabelece que ‘todos os trabalhadores têm direito à assistência material quando involuntariamente se encontrem em situação de desemprego’. De resto, esta expressão ‘assistência material’ parece pouco apropriada, em termos de rigor técnico, para definir um direito específico a protecção social».

É significativo que Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, 1993, nota VII ao artigo 59.º, 320) tratem da matéria em causa a propósito do artigo 59.º, n.º 1, alínea e), e se refiram imediatamente ao subsídio de desemprego da seguinte forma:

«... O subsídio de desemprego (n.º 1/e)) é uma espécie de compensação ou indemnização por não satisfação do direito ao trabalho (cfr. art. 58.º - 1). Nesta perspectiva ele deve satisfazer os seguintes requisitos: (a) ser universal, abrangendo todos os desempregados, independentemente de terem já tido um emprego ou não; (b) manter-se enquanto persistir a situação de desemprego, não podendo portanto ter um limite temporal definido; (c) permitir ao desempregado uma «existência condigna» (cfr. n.º 1/a), não podendo portanto ficar muito aquém do salário mínimo garantido. Fácil é verificar que o regime legal (Decreto-Lei n.º 79-A/89) não dá resposta a todos estes requisitos ...».

Para o que ora nos importa, todavia, basta reconhecer que a assistência material a que se reporta o artigo 59.º, n.º 1, alínea e), tem necessariamente de assumir a forma de uma prestação específica, directamente conexionada com a situação de desemprego involuntário, prestação essa que a leitura conjugada da mencionada disposição com a constante do artigo 63.º, n.º 3, permite concluir que se deve obrigatoriamente integrar no âmbito da segurança social, não podendo ser estabelecida sem precedência de recurso à via legislativa.

Estamos, portanto, perante uma concreta e específica imposição legiferante, constante de uma norma com um grau de precisão suficientemente densificado. Isto, evidentemente, sem prejuízo da larga margem de liberdade conformadora do legislador ordinário: este, na verdade, se não pode deixar de prever a existência de uma prestação social aos que se encontrem involuntariamente na situação de desemprego, já pode optar, designadamente, entre diferentes formas organizatórias e entre distintos critérios de fixação do montante dessa mesma prestação.

Finalmente, assinale-se que o artigo 59.º da Constituição tem como destinatários todos os trabalhadores, abrangendo também, obviamente, os trabalhadores da Administração Pública - designação expressamente usada no artigo 269.º da Lei Fundamental. Aliás neste sentido se pronunciam Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição..., citada, nota III ao artigo 53.º, 286), como resulta do passo onde indicam que os «direitos previstos neste capítulo (bem como no artigo 59.º) são direitos específicos dos trabalhadores, e só a eles são constitucionalmente reconhecidos e garantidos. Saber qual é a noção constitucional de trabalhador é, por isso, de importância primordial. Não contendo a Constituição nenhuma definição expressa, o conceito há-de ser definido a partir do conceito jurídico comum, sem prejuízo das qualificações que a Constituição exigir. Haverá por isso de considerar-se trabalhador para efeitos constitucionais o trabalhador subordinado, ou seja, aquele que trabalha ou presta serviços por conta e sob direcção e autoridade de outrem, independentemente da categoria deste (entidade privada ou pública) e da natureza jurídica do vínculo (contrato de trabalho privado, função pública etc.). Estão assim seguramente abrangidos pelo conceito os funcionários públicos (‘trabalhadores da Administração Pública’, é a expressão utilizada no art. 269.º)».

Em consequência, pode-se concluir que existe uma específica e concreta imposição constitucional no sentido de o legislador, sob pena de inconstitucionalidade por omissão, prever uma prestação que corresponda a assistência material aos trabalhadores - incluindo os trabalhadores da Administração Pública - na situação de desemprego involuntário.

… Já após a apresentação do vertente pedido, o regime jurídico geral da assistência material em situação de desemprego passou a constar do Decreto-Lei n.º 119/99, de 14 de Abril, que veio substituir o Decreto-Lei n.º 79-A/89, de 13 de Março, o qual, entretanto, já sofrera várias alterações.

De entre as disposições constantes da nova legislação, destacam-se as seguintes, que relevam para a análise do caso:

Artigo 1.º

(Objecto)

1- O presente diploma estabelece, no âmbito do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, o quadro legal da reparação da eventualidade de desemprego, sem prejuízo do disposto em instrumento internacional aplicável.

2- A reparação da situação de desemprego realiza-se através de medidas gerais, passivas e activas, bem como de medidas excepcionais de causa conjuntural.

Artigo 2.º

(Medidas gerais passivas)

Constituem medidas gerais passivas:

a) A Atribuição do subsídio de desemprego;

b) A atribuição do subsídio social de desemprego inicial ou subsequente ao subsídio de desemprego.

Artigo 3.º

(Medidas gerais activas)

Constituem medidas gerais activas:

a) O pagamento, por uma só vez, do montante global das prestações de desemprego com vista à criação do próprio emprego;

b) A possibilidade de acumular o subsídio de desemprego parcial com trabalho a tempo parcial;

c) A suspensão total ou parcial das prestações de desemprego durante a frequência de curso de formação profissional com atribuição de compensação remuneratória;

d) A manutenção das prestações de desemprego durante o período de exercício de actividade ocupacional.

Artigo 5.º

(Disposição geral)

1- A reparação da eventualidade de desemprego dos benefícios abrangidos pelo regime geral é efectivada mediante a atribuição de prestações.

2- A reparação no desemprego pode ainda abranger trabalhadores cujo sistema de protecção social não integre a eventualidade de desemprego, nos termos estabelecidos em diploma próprio.

Artigo 11.º

(Modalidades das prestações)

1- Constituem prestações de desemprego o subsídio de desemprego, o subsídio social de desemprego e o subsídio de desemprego parcial.

2- A protecção através do subsídio social de desemprego tem lugar:

a) Nas situações em que não seja atribuível subsídio de desemprego;

b) Nos casos em que os beneficiários tenham esgotado os períodos de concessão do subsídio de desemprego, desde que se encontrem preenchidos os demais condicionalismos previstos no presente diploma.

3- A protecção através do subsídio de desemprego parcial é assegurada nas situações em que o beneficiário, a receber subsídio de desemprego, celebre contrato de trabalho a tempo parcial, nos termos previstos no presente diploma.

Da análise da legislação onde se inserem os transcritos preceitos resulta imediatamente (cfr., designadamente, o art. 1.º) a estreita ligação entre as prestações de desemprego e o regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem.

Daí que se deva concluir que, para se poder beneficiar de uma prestação de desemprego, não basta ser trabalhador por conta de outrem e encontrar-se em situação de desemprego involuntário: é ainda necessário ser igualmente beneficiário do regime geral de segurança social.

Ora, se o art. 36.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, determina que em todas as situações de prestação de trabalho subordinado à Administração é obrigatória a inscrição no regime de segurança social adequado, a verdade é que, no quadro da Administração Pública, só numa reduzida minoria dos casos o regime adequado é o regime geral de segurança social. E isso porque, conforme se encontra estabelecido no art. 1.º do Decreto-Lei n.º 343/79, de 28 de Agosto, só são obrigatoriamente inscritos nas caixas sindicais de previdência - a que corresponde, hoje, a inscrição no referido regime geral - todos os trabalhadores que, concorrendo, com a sua actividade profissional, para a satisfação de necessidades normais do Estado, institutos públicos, e autarquias locais, suas federações e uniões, zonas de turismo e demais pessoas colectivas de direito público, não reúnam as condições de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

Ou seja, como assinala Ilídio das Neves (obra citada, 690 e 691), o enquadramento dos trabalhadores da Administração Pública no regime geral de segurança social «é feito pela negativa, já que tem, afinal, natureza residual, dados os termos estritos com que é feito o enquadramento no regime de protecção social da função pública». Com efeito, o art. 1.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro, manda proceder à inscrição obrigatória, como subscritores da Caixa Geral de Aposentações, dos funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na Administração Central, Local e Regional, incluindo federações ou associações de municípios e serviços municipalizados, institutos públicos e outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível, pela sua natureza, de pagamento de quota.

Dir-se-á, assim, que é reduzido o grupo de trabalhadores da Administração que são beneficiários do regime geral de segurança social (cfr. Ilídio das Neves, ibidem, que refere que se incluem «neste grupo os trabalhadores contratados pelo Estado e por outras entidades de direito público, mas que não fiquem sujeitos ao regime de emprego público, mediante contrato administrativo de provimento, que caracteriza o estatuto jurídico próprio dos funcionários e agentes da Administração Pública nem, consequentemente, abrangidos pela Caixa Geral de Aposentações em matéria de pensões e pelos regimes jurídicos próprios respeitantes às demais eventualidades. É o que acontece com as pessoas contratadas a termo certo, ao abrigo do artigo 18.º do referido Decreto-Lei n.º 427/89, bem como de pessoas simplesmente assalariadas para o exercício de funções específicas de alguns serviços públicos, designadamente dos que actuam em áreas económicas ou na prestação de serviços, de natureza social ou de outra natureza, à generalidade da população».

Consequentemente, é igualmente reduzido o grupo de trabalhadores da Administração Pública que se encontram em situação de eventuais beneficiários de uma prestação de desemprego, já que essa eventualidade não consta do regime geral de protecção social da função pública, apesar de a Lei de Bases da Segurança Social - Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto - ter previsto no seu artigo 110.º, respeitante aos regimes da função pública, que os regimes de protecção social da função pública deverão ser regulamentados por forma a convergir com os regimes de segurança social quanto ao âmbito material, regras de formação de direitos e atribuição das prestações.

Todavia, se a generalidade dos trabalhadores da Administração Pública - concretamente, os providos por nomeação ou por contrato administrativo de provimento - não podem ser beneficiários das prestações de desemprego, por não estarem inscritos no regime geral de segurança social, acontece que alguns deles - para além dos contratados a termo certo e dos que, excepcionalmente, se encontram ligados à Administração por contrato individual de trabalho - passaram a poder beneficiar dessas mesmas prestações, por legislação especial.

Tal acontece no caso dos educadores de infância e dos professores dos ensinos básico e secundário contratados para o exercício de funções docentes nos estabelecimentos de educação e ensino públicos, como se veio estabelecer no Decreto-Lei n.º 67/2000, de 26 de Abril, emitido já na pendência destes autos.

No preâmbulo deste diploma legal, justificou-se assim a medida legislativa então adoptada:

«O novo regime jurídico de protecção no desemprego, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/99, de 14 de Abril, contemplou, no n.º 2 do seu artigo 5.º, a possibilidade da sua aplicação a trabalhadores cujo sistema de protecção social não integre a eventualidade de desemprego, em termos a estabelecer em diploma próprio.

Encontram-se na situação abrangida pela previsão em causa os indivíduos que, preenchendo os requisitos de admissão a concurso, são contratados pelo Ministério da Educação em regime de contrato administrativo.

Assim, procede-se, no presente diploma, ao enquadramento, no âmbito do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, dos docentes contratados dos estabelecimentos de educação e ensino públicos com vista à satisfação de necessidades do sistema educativo não colmatadas pelo pessoal dos quadros de zona pedagógica ou resultantes de ausências temporárias de docentes, relativamente à eventualidade de desemprego».

Preceituou-se nos artigos 1.º a 3.º desse diploma:

Artigo 1.º

Objecto

O presente diploma define o enquadramento do pessoal contratado para o exercício de funções docentes nos estabelecimentos de educação e ensino públicos no âmbito do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, relativamente à eventualidade de desemprego.

Artigo 2º

Âmbito pessoal

Para efeitos do presente diploma, consideram-se os indivíduos que preencham os requisitos de admissão a concurso de provimento e exerçam funções docentes no âmbito dos estabelecimentos de educação e ensino públicos, ao abrigo do nº 2 do artigo 33.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básicos e Secundários (Estatuto da Carreira Docente).

Artigo 3.º

Âmbito material

O pessoal abrangido pelo presente diploma tem direito à protecção no desemprego nos termos estabelecidos no Decreto-Lei n.º 119/99, de 14 de Abril, com as adaptações constantes do presente diploma.

Uma outra situação, que foi objecto de legislação especial, respeita aos militares contratados e voluntários, já que, não só o n.º 6 do art. 7.º do Decreto-Lei n.º 119/99 mandava aplicar o disposto quanto a desemprego involuntário aos militares em regime de voluntariado ou de contrato cuja relação de trabalho cesse, com as adaptações decorrentes do respectivo regime especial, como o artigo 25.º do Regulamento de Incentivos à Prestação de Serviço Militar nos Regimes de Contrato (RC) e de Voluntariado (RV), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 320-A/2000, de 15 de Dezembro, veio dispor que finda a prestação de serviço, os militares que prestaram serviço efectivo em RC ou RV têm direito às prestações de desemprego nos termos estabelecidos no Decreto-Lei n.º 119/99, de 14 de Abril, com as adaptações previstas no presente diploma.

Fora, porém, destas situações, a generalidade dos trabalhadores da Administração Pública providos por nomeação ou por contrato administrativo de provimento, porque tais trabalhadores se não podem inscrever no regime geral de segurança social, continua a não poder beneficiar de subsídio de desemprego ou de qualquer outra prestação específica, quando em situação de desemprego involuntário.

… A tradição de estabilidade do funcionalismo público, tendo como protótipo o funcionário nomeado vitaliciamente, explicará porventura que no sistema de protecção social da função pública não tenha sido prevista a cobertura da eventualidade de desemprego.

O requerente, porém, aponta alguns casos concretos em que essa estabilidade pode ser posta em causa.

Uma primeira situação relacionar-se-ia com o preceituado no Decreto-Lei n.º 247/92, de 7 de Novembro, quanto ao pessoal disponível.

Todavia, esse diploma foi já revogado pelo Decreto-Lei n.º 14/97, de 17 de Janeiro, sendo certo que, mesmo no que se refere aos funcionários e agentes integrados em serviços e organismos que sejam objecto de extinção, fusão ou reestruturação, o recente Decreto-Lei n.º 193/2002, de 25 de Setembro, não contempla quaisquer medidas que conduzam à desvinculação da função pública de tais funcionários e agentes - à semelhança, aliás, do que já sucedia com o Decreto-Lei n.º 535/99, de 13 de Dezembro, que ele veio substituir.

A situação indicada pelo requerente já não ocorre, portanto.

Outra situação configurada pelo peticionante seria a dos funcionários e agentes a quem seja aplicada a pena disciplinar de demissão, prevista no artigo 11.º, n.º 1, alínea f), do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro.

Para além de poder ser tido por duvidoso que essa situação deva ser qualificada de desemprego involuntário para efeitos do disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 58.º da Constituição [muito embora haja quem sustente, no âmbito do regime jurídico do contrato individual de trabalho, que a situação paralela de despedimento com justa causa deva ser perspectivada como abrangida pela alínea a) do n.º 1 do art. 7.º do Decreto-Lei n.º 119/99 ao se referir aí a desemprego involuntário], sempre se dirá que o já aludido Estatuto de Aposentação prevê que os atingidos pela medida disciplinar de demissão beneficiem do regime de aposentação ordinária, nos termos e de acordo com o circunstancialismo previsto na alínea c) do n.º 2 do seu art. 37.º.

Referir-se-ão, ainda, as situações dos funcionários a que se reporta o n.º 10 do art. 6.º do Decreto-Lei nº 427/89 (os quais, não revelando aptidão para o desempenho de funções, podem, sem prejuízo do regime de estágio, ser exonerados a todo o tempo pela entidade que os tiver nomeado) e, bem assim, dos assistentes universitários abrangidos pelo disposto no art. 6.º do Decreto-Lei n.º 245/86, de 21 de Agosto, que terminem o respectivo contrato, situações essas que não lhes conferem, não obstante terminarem o vínculo que os ligava à Administração, qualquer subsídio de desemprego ou outra prestação específica.

De todo o modo, um caso avulta no qual, efectivamente, certos trabalhadores da Administração Pública podem ser indiscutivelmente colocados numa situação de desemprego involuntário. Esse caso é, precisamente, aquele que se refere ao pessoal cuja relação jurídica de emprego na Administração Pública se constituiu por contrato administrativo de provimento.

Com efeito, como resulta das disposições conjugadas dos artigos 16.º, n.º 2, e 30.º, números 1, alínea b), e 2, do já citado Decreto-Lei n.º 427/89, se é verdade que o contrato administrativo de provimento, celebrado por um ano, se considera tácita e sucessivamente renovado por iguais períodos, menos verdade não é que ele pode ser denunciado por qualquer das partes - e, portanto, também pela Administração - sem qualquer outra condição, para além de um pré-aviso com antecedência mínima de 60 dias.

Ora, a existência das elencadas situações é quanto basta para que se possa concluir que, no quadro da Administração Pública, podem existir trabalhadores colocados em situação de desemprego involuntário, sem poderem beneficiar das prestações de assistência para essa situação que a lei prevê relativamente à generalidade dos restantes trabalhadores (…).

… Como se viu, segundo o requerente, o «legislador, ao instituir um regime de assistência material para os trabalhadores que involuntariamente se encontrem em situação de desemprego, o qual apenas cobre os trabalhadores vinculados por contrato individual de trabalho, ... deixando de fora alguns trabalhadores da função pública, violou o princípio da igualdade», acrescentando que aquilo «que resulta como necessário e conforme à Constituição, neste caso, não é extinguir a assistência material aos trabalhadores vinculados por contrato individual de trabalho, mas estender essa assistência aos restantes trabalhadores por conta de outrem que não estejam abrangidos, através da formulação de medidas legislativas adequadas».

É conhecida a divergência doutrinal e jurisprudencial sobre a questão de saber se, quando ocorre uma violação do princípio da igualdade, em virtude de uma imperfeita ou incompleta concretização legal de uma norma constitucional impositiva de legiferação, de tal modo que se cria uma situação discriminatória entre os seus destinatários, existe uma inconstitucionalidade por acção, uma inconstitucionalidade por omissão ou, eventualmente, ambas (cfr., sobre este particular, o citado Acórdão deste Tribunal n.º 423/87, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 10.º volume, 77 e segs., citado no requerimento do Provedor de Justiça, a anotação a esse aresto feita por Jorge Miranda, Ensino da Religião e Moral nas escolas públicas, in O Direito, 12.º Ano, 1988, III-IV, 542, Gomes Canotilho, Direito Constitucional, cit., 919 e Rui Medeiros, A Decisão de Inconstitucionalidade, 1999, 511 e segs.).

Seja como for, haverá de reconhecer-se que, para se utilizarem as palavras de Gomes Canotilho (Constituição Dirigente..., citada, 349), «a protecção jurídica contra omissões inconstitucionais pode contemplar casos como os de desigualdade na concessão de subsídios (omissão parcial)», sendo curial, neste ponto, assinalar o que Vieira de Andrade (obra citada, 387 e nota 44) escreveu:

«... Uma das hipóteses de mais fácil verificação será a da inconstitucionalidade resultante da violação do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio. Poderá acontecer quando uma lei organize ou regule prestações em cumprimento das imposições constitucionais ligadas ou decorrentes da consagração de direitos sociais e, ao fazê-lo, restrinja injustificadamente o âmbito dos beneficiários, em manifesta contradição com os objectivos da norma constitucional, seja por um erro de qualificação, por força do hábito ou por uma intenção discriminatória.

Esta força normativa resulta do princípio da constitucionalidade e não pode ser negada aos preceitos relativos aos direitos sociais, nem subtraída ao poder de fiscalização judicial

... No primeiro caso também pode configurar-se uma situação de inconstitucionalidade por omissão: por omissão parcial, se o legislador deixou de cumprir em parte uma imposição concreta; por omissão relativa, se, a partir desse momento, o legislador fica obrigado, por força do princípio da igualdade, a estender os benefícios a casos idênticos não contemplados …».

No caso sub specie, indubitavelmente que ocorre uma omissão parcial, já que o legislador deu exequibilidade à norma constitucional que lhe impõe assegurar o direito à assistência material dos trabalhadores em situação de desemprego involuntário, mas apenas relativamente a alguns deles, com exclusão da generalidade dos trabalhadores da Administração Pública (vejam-se as situações acima apresentadas).

Ora, essa omissão parcial é por si suficiente, atentas as considerações que se têm vindo de fazer, para que se deva ter por verificada uma inconstitucionalidade por omissão.

Por outro lado, ponderando o tempo entretanto decorrido desde a entrada em vigor da Constituição ou, pelo menos, desde a entrada em vigor da Lei Constitucional n.º 1/82, que reconfigurou o enquadramento da norma a que se pretende conferir exequibilidade - e isto para quem entenda tratar-se de aspecto essencial na configuração de uma das situações previstas no artigo 283.º do Diploma Básico - não se pode deixar de concluir que ele foi já "bastante para o cumprimento da tarefa legislativa em causa" (usaram-se as palavras do aludido Acórdão n.º 424/01) …” (sublinhados nossos).

Conclui, por fim, o TC em dar “… por verificado o não cumprimento da Constituição, por omissão das medidas legislativas necessárias para tornar exequível o direito previsto na alínea e) do n.º 1 do seu artigo 59.º, relativamente a trabalhadores da Administração Pública ...”.

Cientes da análise feita no acórdão antecedente, cujo entendimento aqui acolhemos e reiteramos em sede de integração e verificação do preenchimento do requisito/pressuposto da “ilicitude”, dúvidas não se nos afiguram que no caso nos deparamos com um comportamento omissivo ilícito lesivo da esfera jurídica da associada do A. e do seu direito fundamental consagrado constitucionalmente [art. 59.º, n.º 1, al. e)] à assistência material em situação de desemprego involuntário enquanto trabalhadora da Administração Pública que foi e que ficou no desemprego.

No caso temos que à luz daquilo que foi sendo sucessivamente legislado em sede de consagração de regimes de assistência material para as situações de desemprego relativamente a vários agentes e trabalhadores da Administração Pública que anteriormente não gozam de tal protecção, regimes esses aludidos pelo próprio TC no seu acórdão, ocorre omissão legislativa ilícita relativamente à situação dos docentes do ensino superior ligados à Administração através de contrato administrativo de provimento e que se vêem em situação de desemprego por término ou não renovação daquele contrato.

De facto, inexistem razões válidas e legítimas que justifiquem a diversidade e desigualdade de tratamento legal que situações semelhantes tiveram e têm tido da parte do legislador, criando e perpetuando, à data dos factos em discussão e por omissão, situação de ausência de tutela e de protecção/assistência material no desemprego de trabalhadores da Administração Pública como é o caso da associada do A

No caso têm-se como preenchidos os momentos dos deveres de protecção potencial e de protecção actual e, bem assim, o dever de legislação para garantia e efectivação do direito fundamental negado. Com efeito, impunha-se na situação vertente a existência duma tarefa do R. Estado de protecção transmutando tal protecção potencial em dever de protecção actual com tomada de medida legislativa que cumprindo aquele dever pusesse cobro a tal inconstitucionalidade por omissão. À data a que se reportam os factos em discussão e apreciação mostrava-se exigível a tomada de medidas legislativas de protecção com a instituição dum regime de assistência material no desemprego dos docentes do ensino superior ligados por contrato como era o caso da associada do A., visto que só tais medidas seriam adequadas e eficazes para assegurarem o direito à protecção/assistência material enunciada na al. e) do n.º 1 do art. 59.º da CRP enquanto direito fundamental subjectivado da referida associada e que se mostra lesado indelevelmente pela ausência de previsão legislativa decorrente daquela concreta omissão legiferante.

Mostra-se, por conseguinte, verificado também este requisito, sendo que de igual modo se tem como preenchido o requisito/pressuposto da “culpa”, já que como se evidencia da análise feita ao quadro legal ao longo do acórdão do TC citado e reproduzido antecedentemente o legislador se não foi antes, aquando e quando pôs cobro a várias situações de omissão legislativa quanto a outros trabalhadores da Administração Pública, pelo menos desde 2002, com a prolação do acórdão do TC, sabia que permaneciam ainda outras situações que reclamavam a sua intervenção tendente a eliminar a inconstitucionalidade pelo não cumprimento da CRP, por omissão das medidas legislativas necessárias para tornar exequível o direito previsto no seu art. 59.º, n.º 1, al. e) relativamente a trabalhadores da Administração Pública, mormente, como era o caso da associada do A

Ao assim não haver desenvolvido as medidas legislativas tendentes a eliminar tal incumprimento do seu dever de legislar actuou o R. com culpa, não se vislumbrando do quadro factual alegado e provado qualquer causa de exclusão da mesma.

Quanto ao requisito/pressuposto do “dano” temos que também o mesmo se tem como ocorrido já que, para além do que supra de referiu sob o ponto 3.2.3.3.1) do presente acórdão que aqui se retoma, o valor computado a título de dano patrimonial sofrido pela associada do A. se mostra provado e devidamente computado nos autos [cfr. n.ºs III) e IV) dos factos provados], constituindo o valor/montante fixado e peticionado aquele que a docente associada do A. teria tido direito a auferir ou receberia no e pelo período que em termos legais não fora a omissão legislativa ilícita lesiva dos seus direitos e interesses.

Por fim, em sede do requisito/pressuposto do “nexo de causalidade” entre facto e dano” temos que o mesmo consiste na interacção causa/efeito, de ligação positiva entre a lesão e o dano, através da previsibilidade deste em face daquele, a ponto de poder afirmar-se que o lesado não teria sofrido tal dano se não fosse a lesão.

Tal como tem vindo a ser entendido na doutrina e na jurisprudência o art. 563.º do CC, norma que estabelece o regime do nexo de causalidade em matéria de obrigações de indemnização, consagra a teoria da causalidade adequada, na formulação negativa correspondente aos ensinamentos de ENNECERUS-LEHMANN, segundo a qual uma condição do dano deixará de ser causa deste, sempre que, «segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para este dano» (cfr., entre outros, o Ac. do STA de 16/05/2006 - Proc. n.º 0874/05 - in: «www.dgsi.pt/jsta» - e a vasta citação de doutrina e de jurisprudência aí feita).

Nessa medida, para que um facto seja causa de um dano é necessário, antes de mais, que no plano naturalístico, ele seja condição sem a qual o dano não se teria verificado. Depois há que ver, se aquele facto era, em abstracto, ou em geral, segundo as regras da vida, causa adequada ou apropriada, para a produção do dano.

Ou seja, à luz desta teoria não serão ressarcíveis todos e quaisquer danos que sobrevenham ao facto ilícito, mas tão só os que ele tenha realmente ocasionado, isto é, aqueles cuja ocorrência com ele esteja numa relação de adequação causal.

Por outras palavras, dir-se-á que o juízo de adequação causal tem que assentar numa relação intrínseca entre o facto e o dano, de modo que este decorra como consequência normal e típica daquele, ou seja, que corresponda a uma decorrência adequada do mesmo.

Refere M. Almeida e Costa que não “… há que ressarcir todos e quaisquer danos que sobrevenham ao facto ilícito, mas tão-só os que ele tenha na realidade ocasionado, os que possam considerar-se pelo mesmo produzidos (art. 563.º). O nexo de causalidade entre o facto e o dano desempenha, consequentemente, a dupla função de pressuposto da responsabilidade civil e medida da obrigação de indemnizar …” (in: ob. cit., pág. 605).

Ora, na situação “sub judice”, tem-se por adquirida a verificação deste pressuposto já que não fora a ausência de previsão legal asseguradora da protecção/assistência material da situação de desemprego por parte da associada da A. e esta não teria sofrido o dano ou perda patrimonial que veio a sofrer.

Deste modo, verifica-se o necessário nexo de causalidade entre o comportamento omissivo ilícito desenvolvido pelo R. e os prejuízos alegados e provados pela associada do aqui A

Estão, desta forma, preenchidos todos os pressupostos condicionadores da existência de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito do R., enquanto Estado-legislador, pelo que o mesmo se constituiu na obrigação de indemnizar a associada do A. pelos danos que lhe causou, termos em que ao assim não haver concluído não pode a decisão judicial recorrida manter-se, impondo-se a sua revogação.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:

A) Conceder, pela motivação antecedente, provimento do recurso jurisdicional e, consequentemente, revogar a decisão judicial recorrida;

B) Julgar a acção administrativa comum, sob forma sumária “sub judice” procedente e, em consequência, condenar o R., Estado Português, a pagar ao A., na pessoa da sua associada L..., a quantia de 13.835,88€ (TREZE MIL, OITOCENTOS E TRINTA E CINCO EUROS E OITENTA E OITO CÊNTIMOS) devida a título de indemnização pelos danos patrimoniais pela mesma sofridos, quantia essa a que acrescerão ainda os juros de mora à taxa legal desde a data da citação (31/03/2005) até integral pagamento (cfr. arts. 805.º, n.º 3 e 806.º ambos do CC).

Custas em ambas as instâncias a cargo do R. [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA].

Notifique-se. D.N

Restituam-se, oportunamente, aos ilustres representantes judiciários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).

Porto, 04 de Junho de 2009

Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro