O DIREITO
3. O objecto do presente recurso é a sentença do TAC de Lisboa que julgou improcedente o recurso contencioso do despacho, de 30.1.96, do Director Geral do DAFSE, que decidiu pela supressão de apoios concedidos à recorrente e ordenou a reposição e verbas por esta indevidamente recebidas.
Na respectiva alegação, a recorrente afirma (Concl. 13, 22 e 25) que a sentença não apreciou ou não tomou em consideração factos que seriam relevantes para a decisão da causa. Com o que, embora de forma não explícita, parece querer imputar à sentença o vício de omissão de pronúncia.
Ocorre este vício, gerador de nulidade da sentença (art. 668, nº 1 do CPCivil), quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar (al. d). Trata-se da sanção para o incumprimento da obrigação estabelecida no art. 660 CPCivil, que impõe ao juiz o dever de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas que cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (nº 2).
Assim, e como é entendimento uniforme da jurisprudência vd., p. ex., ac. de 14.7.88/p, de 26.2.91/p e de 7.10.99, proferidos nos Rº 13806, 24591 e 41083, respectivamente., o tribunal tem o dever de resolver todas as questões submetidas a julgamento pelas partes, mas não já o de apreciar as considerações, razões ou argumentos produzidos pelas partes (ac. STJ, de 16.2.95, BMJ, 444, 595).
Ora, no caso sub judice, as alegadas omissões respeitam a considerações ou argumentos invocados pela recorrente para sustentar a falta de atribuições da entidade recorrida (Concl. 13) e a ilegalidade do acto impugnado, por erro nos pressupostos de facto e de direito (Concl. 22) e falta de fundamentação (Concl. 25). Sendo que estas questões foram apreciadas e decididas pela sentença, embora em sentido diferente do pretendido pela recorrente.
Assim, e diversamente do que sugere a alegação da recorrente, a sentença não padece de nulidade, por omissão de pronúncia.
A recorrente impugna a sentença por nela se ter considerado aplicável o despacho de delegação de competências da Ministra para a Qualificação e o Emprego nº 63/95, de 29.12.95, publicado no DR nº 37, II Série, de 13.2.96.
Defende a recorrente que ao caso era aplicável o despacho de subdelegação de competências do Secretário de Estado do Emprego e Formação profissional nº 2/94, de 26.1.94, publicado no DR, nº 41, II Série de 18.2.94, invocando que as acções de formação foram propostas em 1992 e realizadas entre Janeiro e Julho de 1993 e que a decisão de suspensão do pagamento de saldo dessas acções foi proferida em 26.1.94.
Mas, como bem salienta a alegação da entidade recorrida, não foi esta decisão de suspensão do pagamento dos apoios que constitui o objecto do recurso contencioso, mas sim o acto do Director Geral do DAFSE, de 30.1.96, que, concordando com a informação nº 61/DSJ/96 e na sequência da auditoria financeira, decidiu suprimir os apoios concedidos à recorrente, de co-financiamento às referidas acções de formação, e ordenar a restituição do montante indevidamente recebido pela recorrente.
Pelo que, tal como entendeu a sentença recorrida, era o despacho nº 63/95 que permitia ao Director Geral do DAFSE tomar esta decisão de supressão dos apoios concedidos às acções em causa.
Improcedem, assim, as conclusões 1) a 6) da alegação da recorrente.
Nessa alegação, defende também a recorrente que o Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) era o único responsável pela gestão dos programas operacionais, acompanhamento e controlo da formação, nos locais onde se realizavam as acções, através da intervenção dos técnicos dos Centros de Emprego das áreas onde se situam esses locais. E que, por isso, o DAFSE não tem poderes para revogar decisões de certificação de acções de formação feitas pelo IEFP, nem para ordenar a suspensão do pagamento de saldo.
Impugna, assim, a decisão afirmada na sentença, no sentido de que o DAFSE tem competência para ordenar o reembolso coercivo das importâncias indevidamente recebidas. O que, segundo alegação da recorrente, só seria possível em caso de incumprimento dos artigos 20, 21 e 22 do Desp. Normativo 68/91, de 25.2.91, que dispõem, respectivamente, sobre o dossier contabilístico, dossier técnico-pedagógico e conta bancária, exigidos ás entidades promotoras.
Mas não procede tal alegação.
Antes de mais, deve recordar-se que não está em causa a decisão de suspensão do pagamento de saldos, mas o acto que decidiu suprimir os apoios concedidos à recorrente e ordenar a restituição das verbas recebidas. Pelo que não colhe a argumentação da recorrente reportada aquela decisão de suspensão.
Quanto à decisão de supressão dos apoios e consequente ordem de restituição, e no sentido da competência da entidade recorrida para assim decidir, há que atender, como bem refere a sentença, a que a recorrente apresentou a respectiva candidatura aos apoios a conceder pelo Fundo Social Europeu (FSE) no âmbito do Programa Operacional 901002P1, em 1992 (I Quadro Comunitário de Apoio – QCA I) – vd. ponto 1. da matéria de facto.
Tal candidatura foi, assim, regulada pelo Regulamento (CEE) Nº 4255/88, do Conselho, de 19.12, que expressamente revogou o anterior Regulamento (CEE) Nº 2950/83, do Conselho, de 17.10, que era aplicável às acções de formação profissional apoiadas pelo FSE e desenvolvidas entre 1.1.86 e 31.12.89.
Como refere o acórdão de 11.5.00 No mesmo sentido, e entre outros, os acórdãos de 6.7.00, de 11.7.00, de 29.3.01, de 19.6.02, de 18.12.02, de 27.2.03 e de 15.5.03, proferidos nos Rº 45654, 46189, 46450, 45695, 1285/02, 47785 e 264/03, respectivamente. , citado pela sentença e proferido no processo Rº 45696 em que era recorrida a ora recorrente A...,
…
As contribuições do FSE, que eram normativadas através do citado Regulamento 2950/83, sofreram grande alteração com a reforma dos Fundos com finalidade Estrutural, operada pela publicação do Regulamento (CEE) nº 2052/88, do Conselho, de 24.6.88, e dos Regulamentos nº 4253/88 e 4255/88, do Conselho, de 19.12.88, que serviram de execução aquele primeiro, o nº 4253, no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes Fundos Estruturais, entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, e o último, no que respeita ao FSE.
Assim sendo, toda a nova reforma passou a ser eivada de uma filosofia totalmente diferente da anterior no que concerne à intervenção dos Estados-membros nos referidos fundos comunitários com carácter estrutural, pelo que a Comissão deixou de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelas diversas entidades interessadas, passando tal missão a caber a cada um dos Estados-membros, em relação aos seus nacionais, beneficiários finais, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio aprovado para cada um daqueles Estados para o período 1990/1993.
(…)
Em face desta reforma dos fundos estruturais, designadamente do FSE – que é aquele que agora nos interessa – e a aprovação do Quadro Comunitário de Apoio para Portugal, o legislador nacional teve necessidade de criar legislação adequada e fazer as “adaptações legislativas capazes de criarem as condições para uma correcta e cabal utilização dos fundos que serão postos à disposição do nosso país”.
Assim, aprovou e publicou o DL nº 121-B/90, de 12 de Abril, que “visou definir as grandes linhas da orgânica da execução das aludidas reformas comunitárias e as novas competências a atribuir aos órgãos de gestão, acompanhamento, avaliação e controlo, tanto a nível global do QCA como nas diferentes intervenções operacionais que o integram” (preâmbulo do aludido diploma).
A execução do QCA é feita em dois níveis: a) Nível de execução global, e b) Nível de execução individual das intervenções operacionais.
A gestão global da execução do QCA incumbe a uma comissão de gestão, enquanto a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incluídas no QCA incumbe a uma unidade de gestão que, no caso de intervenções operacionais de emprego e formação profissional constituídas por programas apoiados exclusivamente pelo FSE, é assegurada pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) (art.ºs 3º, 4º, 17º, nºs 1 e 2 e 18º, nº 6).
“ O controlo das acções financiadas pelo Fundo Social Europeu é assegurado, ao primeiro nível, designadamente técnico-pedagógico, pelo Instituto do Emprego e Formação profissional e, ao segundo nível, designadamente financeiro, factual e contabilístico, pelo Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu” (DAFSE).
“O controlo ao nível técnico-pedagógico, a exercer pelo Instinto do Emprego e Formação profissional, refere-se a intervenções operacionais de emprego e formação profissional e faz-se em articulação com outros departamentos ministeriais, sempre que respeite a áreas específicas de actuação directa destes e sem prejuízo das competências próprias dos mesmos ” (art.º 27º, nºs 1 e 2).
Cabendo, de acordo com o diploma citado, no que ao FSE diz respeito, a gestão das intervenções operacionais ao IEFP e a outros organismos de acordo com a respectiva competência, o legislador nacional teve necessidade de publicar o Decreto-Lei nº 37/91, de 18 de Janeiro, com vista à criação do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), “com funções predominantemente de acompanhamento e inspecção” (preâmbulo do respectivo diploma).
Assim, este Departamento foi criado como serviço dotado de autonomia administrativa, dependente do Ministério do Emprego e Segurança Social, que, no plano nacional, é o interlocutor nacional, face às instâncias «comunitárias, das entidades gestoras das intervenções operacionais na parte correspondente ao apoio do FSE, bem como dos promotores públicos e privados de acções apoiadas por este Fundo (art.º 1º, nº 1).
São atribuições do DAFSE, entre outras, “Proceder ao acompanhamento e controlo das acções, apoiadas pelo FSE, por si ou por interposta entidade, e certificar, designadamente no plano factual e contabilístico, os relatórios de utilização dos meios financeiros fornecidos no âmbito daquele Fundo [art.º 2º, nº 1, al. d)].
(…)
O Despacho Normativo nº 68/91, publicado no DR, I Série-B, nº 70, de 25.03.91, tendo em atenção, designadamente, as atribuições cometidas ao DAFSE e ao IEFP, veio a definir o regime jurídico dos apoios à formação profissional a conceder no âmbito do FSE (art.º 1º).
Assim, as entidades que tenham concluído a formação aprovada nos termos do presente diploma deverão apresentar à entidade gestora (que vimos ser o IEFP) pedido de pagamento de saldo no prazo máximo de dois meses em relação à data da conclusão (art.º 15º, nº 1).
Aprovado o pagamento de saldo, a entidade gestora deverá emitir autorização do e pagamento ao DAFSE no prazo de 15 dias contados a partir da data da decisão (nº2).
O prazo referido no nº 1 suspender-se-á sempre a que a entidade gestora solicite documentos adicionais ou entenda necessário proceder à verificação dos elementos factuais ou contabilísticos referentes à formação (nº 3).
A suspensão referida no nº anterior deverá ser notificada à entidade por correio registado e com aviso de recepção, terminando a mesma com a cessação do facto que lhe deu causa (nº 4).
O DAFSE sempre que proceda a um pagamento, notificará do mesmo a respectiva entidade, identificando a sua natureza e o correspondente pedido de co-financiamento (art. 18º).
As entidades promotoras ficam obrigadas a pôr à disposição da entidade gestora da respectiva intervenção operacional e do DAFSE ou de quem por este for credenciado, sem prejuízo das competências de controlo cometidas a outros organismos, todos os elementos factuais e contabilísticos necessários à avaliação da formação em curso ou já executada (art.º 19º).
Quando o co-financiamento venha a ser reduzido ou suprimido em virtude da não consecução dos objectivos previstos, da não justificação dos custos, da não consideração de receitas provenientes da formação ou de modificações à decisão de aprovação do pedido, as entidades promotoras ficam obrigadas a restituir os respectivos montantes no prazo de oito dias após a notificação, findo o qual serão devidos juros de mora calculados à taxa legal (art.º 24º, nº 1).
Face aos normativos legais até agora citados, teremos de concluir ser o IEFP competente, como entidade gestora das intervenções operacionais de emprego e formação profissional e ainda como titular do controlo das acções financiadas pelo FSE, para praticar os actos impugnados de suspensão da apreciação dos pedidos de pagamento de saldo das acções de formação formulados pela recorrente (…).
Por outro lado, cabe nas atribuições do DAFSE, como interlocutor nacional, face às instâncias comunitárias, das entidade gestoras das intervenções operacionais na parte correspondente aos apoios do FSE, bem como dos promotores públicos e privados das acções apoiadas por tal Fundo e, essencialmente ainda, como detentora das funções de acompanhamento, de inspecção e de controlo, em segundo nível, das referidas acções e do somatório das competências de cada um dos seus órgãos e serviços para, além da realização das acções inspectivas, nas quais verifica o cumprimento das normas e procedimentos nacionais e comunitários e o respeito pelos elementos determinantes da decisão de aprovação, ordenar o reembolso coercivo das comparticipações indevidamente recebidas.
E estas competências cabem-lhe, primariamente, e não ao Ministro da tutela, uma vez que este só intervém em assuntos do DAFSE que requeiram a sua homologação ou aprovação [al. c) do nº 1 do artº 4º do DL 37/91], o que não é o caso, ou, então, na decisão final relativa aos pedidos de contribuição em matéria de formação profissional e emprego no âmbito dos programas operacionais aludidos no Despacho Normativo nº 112/89 e, finalmente, nas decisões das situações excepcionais devidamente justificadas que não determinam a restituição dos adiantamentos já pagos nos casos a que alude o nº 4 do artº 24º do Despacho Normativo nº 68/91, o que também não é o caso.
Por fim, e como também refere o acórdão acabado de citar, mesmo que assim se não entendesse e se aceitasse, antes, que tal competência primária pertencia ao Ministro da tutela, no caso sub judice, o Director Geral do DAFSE interveio no âmbito de delegação de poderes outorgada pela Ministra do Emprego e Qualificação Profissional, através do já referido despacho nº 63/95. Pelo que, tal como decidiu a sentença sob impugnação, sempre a entidade recorrida detinha competência para praticar o acto contenciosamente impugnado Neste sentido, vejam-se também os acórdãos de 22.9.98 (Rº 43105) e de 21.6.98..
E é também improcedente a alegação da recorrente, ao defender que só seria possível ordenar a restituição das quantias já pagas no caso de incumprimento dos artigos 20, 21 e 22 do Desp. Norm. 68/91, de 25.2.91, que dispõem, respectivamente, sobre o dossier contabilístico, dossier técnico-pedagógico e conta bancária, exigidos às entidades promotoras.
Com efeito, para além daquela situação de incumprimento, a que se reportam os nº 2 e 3 do art. 24, prevê ainda o mesmo Desp. Normativo que tal obrigação de restituir existe quando se verifique a não entrega do pedido de pagamento de saldo no prazo e termos estabelecidos (nº 4) e no caso da adopção de uma decisão de redução ou supressão dos apoios, em virtude da não consecução dos objectivos previstos, da não justificação de custos, da não consideração de receitas provenientes da formação ou de modificações decisão de aprovação do pedido (nº 1).
Improcedem, pois, as conclusões 7) a 22) da alegação da recorrente.
A recorrente critica, ainda, a sentença por ter dado como reproduzidas todas as conclusões dos auditores, designadamente a que se refere à falta de capacidade financeira da mesma recorrente para solver a totalidade dos compromissos relativos à formação e consequente incumprimento do art. 7, nº 1, al. b) do referido Desp. Norm. 68/91.
A sentença faz referência a tais conclusões dos auditores, que considera acertadas, ao apreciar da existência dos alegados vícios de erro nos pressupostos e de falta de fundamentação, que considerou não verificados.
E, como bem refere a entidade recorrida, na respectiva alegação, a recorrente não indica elementos que pudessem infirmar esta decisão, nem demonstra a invalidade das premissas em que se baseou, ou seja, as referidas conclusões dos auditores. Sendo que, diversamente do que pretende, não contraria a referida a conclusão relativa ao incumprimento do citado art. 7 Artigo 7º (entidades promotoras):
1 – A entidade que pretenda apresentar um pedido de co-financiamento deve reunir, à data da apresentação da candidatura, as seguintes condições:
- a)…;
- b)Dispor de capacidade organizativa e financeira para desenvolver os custos para que solicita apoio, tendo em conta, entre outros indicadores, a relação entre o grau de autonomia financeira, a dimensão e volume e dos negócios e o montante dos apoios solicitados;
c) … ; do Desp. Norm. 68/91, a invocação, feita pela mesma recorrente, de que recebeu, após a conclusão das acções, várias tranches de adiantamentos. Pois que a questionada capacidade financeira é condição de que deveria dispor, conforme aquele normativo, «à data da apresentação da candidatura».
Por fim, alega a recorrente (Concl. 24) que a sentença não tomou em consideração os factos ocorridos com os atrasos nos pagamentos de adiantamentos, o que só por si explicaria, segundo afirma, o elevado número de queixas apresentadas pelos formandos e formadores.
Trata-se de matéria referida na petição de recurso (nºs 117/118), a propósito da alegada contradição da fundamentação do acto impugnado, ao considerar «excessivos» os valores respeitantes a despesas apresentadas pela recorrente, respeitantes à criação de base de dados, assistência técnica e edição de páginas on line.
A propósito, e no sentido da coerência e suficiência da fundamentação do acto impugnado, ponderou a sentença:
Do mesmo modo, também quanto à utilização da expressão «excessivo, a páginas 31 e 32 do relatório, é necessário contextualizar a expressão.
O que aí se refere, a propósito, é que: “no que respeita ás despesas -------
(986 000$00) com a criação de base de dados, assistência técnica e edição de páginas on line, o montante imputado afigura-se-nos excessivo tendo em conta a natureza das tarefas descritas e o número de horas dispendidas, uma vez que a remuneração praticada pressupõe que tais tarefas foram realizadas por técnico(s) altamente qualificado(s), pelo que apenas se considera elegível o montante de 232 000$00, assim calculado: (… )”.
Ou seja, não se limita a considerar excessivo, diz e explica porquê e faz de novo os cálculos tendo por base novas premissas, tidas por mais correctas (não demonstrando a recorrente que o não sejam). No caso acima referido, com base na seguinte fórmula: 50 horas x 4 250$ + 16% IVA = 246 500$ – resultando assim perfeitamente apreensível para o destinatário, a razão do “excessivo” e o porquê do montante final considerado elegível.
Em face do que se revela infundada esta alegação da recorrente.
Assim, improcedem também as conclusões 23) a 25), da alegação da recorrente.
(Decisão)
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em manter a sentença recorrida.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 400,00 e € 200,00, sem prejuízo do benefício do apoio judiciário concedido.
Lisboa, 25 de Março de 2004.
Adérito Santos – Relator –Cândido Pinho – António Samagaio
