01004/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo O Secretário de Estado da Segurança Social recorre da sentença do Tribunal Central Administrativo que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A..., identificada nos autos, anulou o seu despacho de 21-04-2003 que aplicara à recorrida a pena disciplinar de demissão. O recorrente formula as seguintes conclusões: 1 - Não ocorre o vício de erro acerca dos pressupostos com base no qual o douto Acórdão recorrido anulou o acto impugnado. II - Da leitura do douto aresto em causa, verifica-se que o imputado erro acerca dos pressupostos proveio de ter sido considerado que a recorrente: tinha tempo de serviço superior a 32 anos, em vez de 7 mencionados no acto impugnado; confessou espontaneamente os factos por que foi punida; devolveu por sua iniciativa as quantias por ela ilegalmente apropriadas. III - Ora, a divergência em relação ao tempo de serviço foi induzida pela própria arguida na sua resposta à nota de culpa no processo disciplinar. IV - E por si só não integra atenuante relevante que justificasse pena de gravidade diversa da aplicada, sendo certo que a instrutora do processo só qualificou da forma como o fez os referidos 7 anos de serviço; V - Qualificação que, aliás nem se mostra fundamentada nem vincula a entidade com competência punitiva; VI - Não existe confissão espontânea, já que a mesma apenas foi feita após confrontação da arguida com os factos que lhe foram imputados e pelos quais foi punida e que até aí omitiu, pelo que não existe atenuação da sua culpa; VII - A restituição pela arguida dos valores de que se apropriou só aconteceu após notificação da nota da culpa, a quando da sua defesa e integrada na estratégia desta (cfr. fls 16 a 30), pelo que não vale como atenuante. VIII - Não colhe, assim, qualquer um dos invocados erros acerca dos pressupostos na base dos quais foi anulado o acto recorrido, pelo que este violou o artigo 30 do Estatuto Disciplinar. IX — A aplicação de sanção mais grave do que a proposta no relatório do processo disciplinar está devidamente coberta e fundamentada nos termos do n.° 4 do artigo 66.° do referido Estatuto. X — A apropriação no interesse próprio de dinheiros públicos por quem tem a obrigação funcional de os cobrar e entregar ao seu legítimo destinatário constitui infracção disciplinar muito grave punível com pena de demissão. — E. D., art.° 26.°, n.° 4, al. d) e f) XI - Constituindo a aposentação compulsiva um verdadeiro prémio para quem pratica tal tipo de infracção, com nefastos efeitos a nível geral da função pública. Contra alegou a recorrida formulando as conclusões seguintes: 1 - Atento o disposto no art° 28° do E.D., cabia ao instrutor do processo apurar a existência de circunstâncias atenuantes e agravantes, gerais ou especiais; 2 - A convicção formada pela Sr.ª Instrutora do processo acerca da verificação de tais circunstâncias baseou-se no princípio da livre apreciação da prova produzida nos autos; 2 - O facto de a Agravada, por mero lapso de escrita, ter invocado possuir apenas 7 anos de serviço, com dedicação e zelo, não impedia - antes pelo contrário, demandava - que a Sra. Instrutora do processo apurasse a verificação de tais factos; 3 - A Sr.ª Instrutora do processo qualificou o serviço prestado pela Agravada como exemplar em comportamento e zelo; 4 - Dos autos não resultam quaisquer elementos que possam abalar tal qualificação, ou que a reduzam aos 7 anos invocados; 5 - Ao contrário, do registo biográfico da arguida resulta não só a inexistência de uma única falta que descontasse na antiguidade da Agravada, e ainda a inexistência de qualquer antecedente disciplinar; 6 - Tais elementos do registo biográfico da Agravada apontam, inequivocamente, para a verificação da circunstância atenuante especial prevista na al. a) do art° 29° do E.D., e como tal deveria ter sido considerada pelo Agravante na determinação da medida da pena; 7 - Dever esse que se impunha, porquanto a pena aplicada pelo Agravante divergiu da proposta pela instrutora do processo; 8 - Saber se o Agravante não teria decidido de forma diversa mesmo a ter-se por verificada tal circunstância atenuante especial é questão que agora se mostra extemporânea; 9 - E acaso a decisão impugnada se tivesse mantido nas circunstâncias aludidas na conclusão anterior, sempre a mesma, atendendo ao demais circunstancialismo que rodeou a prática da infracção, se mostraria injusta e desproporcional à infracção praticada; 10 - Dizer-se que a pena de aposentação compulsiva proposta pela instrutora do processo, uma vez aplicada, representaria um prémio para a Agravada, significa ignorar que se trata de uma pena expulsiva, um degrau abaixo da pena disciplinar máxima legalmente admissível; 11 - Não merece, por isso, qualquer censura o douto acórdão recorrido, ao ter decidido pela anulação do acto recorrido por padecer de erro sobre os pressupostos. A Exm.ª Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer: “ Em nosso entender o recurso jurisdicional não merece provimento. Por imposição do art° 28° do ED, na aplicação da pena à arguida deveriam ter sido consideradas duas circunstâncias: a circunstância de a arguida ter mais de 30 anos de efectivo serviço, na área da Segurança Social, sem qualquer mácula de natureza disciplinar; a circunstância de ter devolvido, anteriormente à punição, por sua iniciativa, todas as quantias de que se apropriou. É que a avaliação da arguida, atentas estas circunstâncias sempre terá de ser diferente da que é feita considerando-se apenas um tempo de efectivo serviço de sete anos e da que seria feita se acaso constasse do seu registo disciplinar outras infracções e se não tivesse devolvido os montantes que fez seus. Nestes termos, parece-nos que há fundamento para concluir, como fez o acórdão recorrido, que poderia ter sido diferente a decisão punitiva, por aplicação do art° 30° do ED, conjugado com o citado art° 28°. Emitimos, assim, parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.” II. A decisão recorrida considerou assentes os seguintes factos: 1 - A recorrente, funcionária administrativa especialista, do quadro de pessoal do Centro Distrital da Segurança Social do Porto, prestava funções no Serviço Local de .... 2 - Por despacho de 01.07.2002, a Directora do Centro Regional de Segurança Social do Porto instaurou processo de inquérito à recorrente, com o objectivo de averiguar os factos descritas na Informação de 25.96.2002 elaborada pelo Núcleo de Coordenação das Lojas e Serviços Locais. 3 - Por despacho de 26.07.2002, a mesma entidade mandou instaurar processo disciplinar à recorrente. 4 - Foi deduzida acusação, da qual a arguida foi notificada, apresentando a sua defesa. 5 - Finda a instrução o instrutor elaborou o Relatório Final, nos seguintes termos: “(...) 1 - A funcionária do Centro de Saúde de ..., ..., todos os meses e a pedido das beneficiárias (...), entregava nos Serviços Locais de Segurança Social do ..., as Folhas-Guias e o respectivo dinheiro para pagamento das suas contribuições. Essa entrega, regra geral, era feita pessoalmente à A... (ora arguida), sua antiga colega da Casa do Povo, que ao invés de entregar na Tesouraria as Folhas-Guias e os respectivos montantes em numerário, ficava com esse dinheiro na sua posse, utilizando-o para interesses e finalidades particulares. 2 - Tais factos foram confessados pela própria arguida, que explicou que entregava à ... as Folhas-Guias carimbadas utilizando para o efeito, indevidamente, o carimbo da Recepção de Documentos (em vez do carimbo da Tesouraria) para que ela as entregasse as beneficiárias como comprovativo de pagamento, apoderando-se posteriormente do dinheiro que se destinava ao pagamento das contribuições à Segurança Social e que lhe tinha sido entregue pela ... em nome das beneficiárias. 3 - A arguida afirmou ainda, que actuava sozinha e que ninguém tinha conhecimento dos factos por si confessados, que num momento de fraqueza fez seu o dinheiro que lhe foi entregue pela ..., pois atravessava uma fase difícil, dado que o seu marido encontrava-se doente. 5 - Com base nas cópias dos documentos de fls. 4 a 38 do processo de inquérito, bem como no depoimento da arguida e nos docs de fls. 18 a 30 do processo disciplinar, conclui-se que a mesma se locupletou com € 1.741, 98 (mil setecentos e quarenta e um euros e noventa e oito cêntimos) (349236$00), sendo que já devolveu aos cofres da Segurança Social essa quantia, como comprovou pela apresentação dos docs. de fls. 48 a 52 do processo de inquérito e dos docs. de fls. 18 a fls. 30 do processo Disciplinar. 6 - Os actos praticados pela arguida violam os deveres decorrentes do seu Estatuto profissional, sendo que é infracção disciplinar o facto praticado pelo funcionário com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce (n° 1 do art. 3° do Estatuto Disciplinar), nomeadamente, com violação dos deveres gerais de isenção, de zelo e de lealdade, previstos nas alíneas a), b) e d) do n° 4, bem como nos n°s 5, 6 e 8, todos do art. 3° do DL n° 24/84 de 16 de Janeiro (Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local). Os factos praticados pela arguida são sancionados com pena de demissão, nos termos das alíneas d) e f), do n° 4 do art. 26° do Estatuto Disciplinar que regula a sua profissão (DL. 24/84 de 16 de Janeiro) e que tem a obrigação de conhecer e cumprir. 7 - No que diz respeito à medida e graduação das penas aplicáveis, o art. 28° daquele diploma legal, fornece-nos os critérios que devem ser utilizados na aplicação concreta dessas penas. Assim, manda o art. 28° ter em consideração a natureza do serviço, a categoria do funcionário, o seu grau de culpa, a sua personalidade e todas as circunstâncias em que a infracção tiver cometida que militem contra ou a favor do arguido. 8 - Por seu turno, o art. 29° do Estatuto Disciplinar, prevê os casos em que as sanções podem ser atenuadas. Assim, tendo em conta que: a arguida durante o tempo que prestou serviço na Segurança Social (7 anos), fê-lo com exemplar comportamento e zelo. confessou espontaneamente a prática da infracção (fls. 46 e 47 do processo de inquérito); devolveu por sua iniciativa as quantias de que se locupletou; é tida pelas colegas como uma pessoa de personalidade séria e bem formada. se encontrava numa fase difícil da sua vida, pois o seu marido estava doente, propõe-se a Aposentação Compulsiva da funcionária A..., Assistente Administrativa Especialista, a prestar funções no Serviço Local do .... CONCLUSÃO: A arguida é acusada da violação dos deveres gerais de isenção, de zelo e de lealdade, o que constitui infracção disciplinar punida com pena de demissão, de acordo com o disposto nas alíneas d) e f), do n°4 do art. 26° do Estatuto Disciplinar. Uma vez que existem circunstâncias atenuantes especiais da infracção disciplinar, nomeadamente as previstas nos arts. 28° e 29° do Estatuto Disciplinar, propõe-se a aplicação da pena de Aposentação Compulsiva, caso se encontre verificado o condicionalismo exigido pelo Estatuto da Aposentação (n° 5 do art. 26° do DL n° 24/84 de 16 de Janeiro) para a aplicação de tal sanção. Por último, propõe-se a instauração do processo criminal, uma vez que os factos descritos são reveladores da prática desse tipo de infracção .” - cfr. doc. de fls. 31 a 34 dos autos. 6 - No Instituto de Solidariedade e Segurança Social, foi elaborada Inf./Parecer n° 536/2002, em 07.10.2002, nos termos constantes a fls. 21 a 30 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzida, concluindo-se, nomeadamente o seguinte: “ ( … ) 6. A apropriação ilegítima de quantias em dinheiro entregues à arguida para pagamento de contribuições de beneficiários à Segurança Social, integra infracção disciplinar da arguida, com fundamento na violação dos deveres de isenção, zelo e lealdade, segundo o n°s 1, 4, als. a), b) e d), e 5, 6 e 8, todos do art. 3° do ED; 7. Com o seu comportamento desonroso e indecoroso a arguida comprometeu definitivamente a manutenção da relação funcional (n° 1 do art. 26 do ED), e embora não se encontre literalmente previsto em nenhum dos casos tipificados nas diversas alíneas dos n°s 2 e 4 do art. 26°, apresenta com eles as semelhanças axiológicas-valorativas merecedoras da mesma pena de demissão; 8. A aplicação da pena de demissão é da competência exclusiva do membro do Governo da tutela; 9. (...)“, tendo o Conselho Directivo deliberado concordar com esta informação, em 28.11.2002 (fls. 21). 7 - No Ministério da Segurança Social e do Trabalho, em 03.02.2003, foi prestada a informação n° 13/2003, pela DSJ, sobre a qual a Secretária de Estado da Segurança Social apôs, em 21.04.2003, despacho aplicando à arguida a pena de demissão - cfr. doc. fls. 9 a 20 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. 8 - Conforme DECLARAÇÃO do Adjunto do Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social do Porto a recorrente “ possui vínculo efectivo à Função pública, com a antiguidade na mesma reportada a 01 de Abril de 1971, sendo-lhe contados 32 Anos, 01 Mês e 23 Dias de efectivo serviço. A antiguidade na carreira de ASSISTENTE ADMINISTRATIVO, reporta-se 01 Abril de 1971 sendo-lhe contados 32 Anos, 01 Mês e 23 Dias de serviço efectivo. Actualmente detém a categoria de ASSISTENTE ADMINISTRATIVO ESPECIALISTA, cuja antiguidade remonta a 31 de Outubro de 2001, pelo que perfaz 01 Anos, 06 Meses e 17 Dias de efectivo serviço ”, sendo a contagem de tempo efectuada até 15.05.2003, data em que foi demitida – cfr. doc.3, fls. 36 . Ao abrigo do artigo 712, n.º2, do CPCivil adita-se o seguinte facto: 9 – Do registo disciplinar a recorrida consta tão só a pena de demissão aplicada pelo despacho referido em 7 – cfr. nota biográfica junta a fls. 35 . III. A decisão recorrida anulou o despacho de 23-04-2003, do Secretário de Estado da Segurança Social, que aplicou à recorrida a pena disciplinar de demissão, prevista no artigo 26, n.º 1 e 4, als. d) e f), do E.D, julgando procedente o vício de violação de lei por erro nos pressupostos, uma vez que a entidade recorrente afastou a relevância da circunstância atenuante especial prevista na al. a), do artigo 29, do ED, invocada pela arguida, e reconhecida no relatório final pela instrutora do processo, pelo facto de a aqui recorrida, possuir apenas 7 anos de serviço quando a referida disposição legal exige a “prestação de mais de dez anos de serviço com exemplar comportamento e zelo”, quando é certo que, naquela data, a mesma possuía mais de 32 anos de serviço efectivo na Função Pública – cfr. ponto 8 da matéria de facto . Em consequência, conclui o acórdão recorrido que se a totalidade do tempo de serviço efectivo da recorrida fosse considerado e ponderado pela entidade recorrente ao aplicar a pena “( tal como a confissão espontânea e a devolução por iniciativa da arguida das quantias recebidas ) poderia conduzir a uma decisão diferente”, ao abrigo do artigo 30, do ED, pelo que julgou procedente o alegado erro sobre os pressupostos de facto . A entidade recorrente discorda do decidido considerando, em síntese, que não se verificam quaisquer atenuantes especiais quer porque a confissão da arguida não se pode considerar espontânea uma vez que foi obtida no próprio processo de inquérito e já depois de descoberta a infracção, o mesmo acontecendo com a devolução das quantias de que se apropriou; relativamente ao tempo de serviço, reconhecendo embora que o tempo de serviço efectivo prestado pela recorrida, á data da decisão, era superior a 32 anos e não apenas 7, alega que foi esse o tempo de serviço invocado pela arguida na sua defesa sendo esse o período de tempo considerado pela instrutora do processo como o prestado “com exemplar comportamento e zelo”. Assim, conclui, tal não basta para que se tivesse como verificada a atenuante especial prevista na al. a), do artigo 29, do ED, pelo que nunca poderia haver à atenuação extraordinária da pena nos termos do artigo 30, do ED, que não foi, pois, violado. A recorrida, pugnando pela manutenção do decidido, sustenta que a indicação de sete anos como tempo de serviço se deveu a mero lapso material, competindo à instrutora do processo, nos termos do artigo 28, do ED, apurar todas as circunstâncias agravantes e atenuantes, gerais ou especiais da infracção, pelo que a recorrente, face ao tempo de serviço real da recorrida e aos elementos constantes do seu processo individual, designadamente do seu registo biográfico de onde não consta qualquer registo disciplinar ou falta ao serviço, devia, nos termos do artigo 30 do ED, ter considerado na medida da pena a circunstância atenuante especial prevista na al. a), do artigo 29, do mesmo diploma. Vejamos. Em primeiro lugar há que recordar e precisar que o acórdão recorrido não considerou violado artigo 30 do ED, por, na medida da pena, não se ter atendido a alguma das atenuantes especiais previstas no artigo 29, do ED.; o que lá se escreve é que não foi ponderado o real tempo de serviço da arguida, bem como de outras circunstâncias, e que tal ponderação “ poderia conduzir a uma decisão diferente, o que é permitido pelo art. 30 do ED ”, razão por que anulou o acto contenciosamente por erro nos pressupostos de facto na medida em que, erradamente, considerou que o tempo de serviço prestado pela da recorrida na função pública era de 7 anos e não de 32 . O que está em causa no presente recurso é tão só a questão de saber se a errada consideração, pelo acto punitivo contenciosamente, do tempo de serviço que a arguida, aqui recorrida, prestou na função pública, integra ou não o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e, assim, o torna anulável nos termos do artigo 135 , do CPA , tal como se decidiu no acórdão recorrido. Diga-se, desde já, que tal decisão mostra-se acertada, não merecendo reparo. Na verdade, dispondo o artigo 28 do ED que “ na aplicação das penas atender-se-á … a todas as circunstâncias em que a infracção tiver sido cometida que militem contra ou a favor do arguido ”, não há dúvida que o real tempo de serviço e a forma como o mesmo foi prestado, bem como a apreciação qualitativa que os seus superiores hierárquicos fizeram do desempenho da arguida ao longo do tempo, constituem elementos de facto que, em abstracto, podem influir na medida concreta da pena a aplicar à arguida. De facto, nada nos diz que, caso a entidade aqui recorrente se tivesse apercebido que a recorrida, à data da punição, possuía mais de trinta e dois anos de serviço, sem faltas e sem qualquer registo disciplinar, não tivesse atentado em quaisquer outros elementos que dispusesse, designadamente as informações e classificações de serviço atribuídos pelos superiores hierárquicos da arguida, que evidenciassem um comportamento de tal modo modelar que conduzisse à aplicação de uma pena diferente da que efectivamente lhe foi aplicada, vg. aposentação compulsiva tal como o proposto no relatório final do processo disciplinar . Ora, a decisão punitiva limitou-se a constatar, erradamente, que “ a funcionária apenas possui sete anos de serviço público “, não atribuindo qualquer relevância ao real tempo de serviço da arguida, excluindo de imediato qualquer juízo sobre a qualidade do mesmo, designadamente se o mesmo seria de qualificar, como o fez a instrutora do processo disciplinar, como prestado com “ exemplar comportamento e zelo “ – cfr. parecer de fls. 9 e seg.s sobre o qual foi exarado o despacho contenciosamente recorrido. Com base naquela constatação, que não corresponde à realidade, foi, pois, excluída toda e qualquer ponderação de tal circunstância e da sua eventual relevância atenuativa que, como refere o acórdão recorrido “ poderia conduzir a decisão diferente”, ou não, consoante o resultado da ponderação daqueles elementos a efectuar pela Administração. O acto contenciosamente impugnado, padece, assim, de erro nos pressupostos de facto, o que o inquina do vício de violação de lei e o torna anulável, tal como decidiu o acórdão recorrido, pelo que improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente. IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso mantendo a decisão recorrida. Sem custas. Lisboa, 22 de Maio de 2007. Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Rui Botelho.