0219/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O prazo de prescrição do direito de indemnização fundado na responsabilidade civil extracontratual começa a contar a partir da data em que, conhecendo o lesado a verificação dos pressupostos que condicionam a responsabilidade (facto ilícito, culpa, dano e nexo causal entre facto e dano), saiba ter direito à indemnização pelos prejuízos respectivos. II - Na fixação do momento inicial não releva a circunstância de o recorrente desconhecer nessa data a verdadeira extensão dos danos.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA I- A..., com sede no Largo ... ..., nº...-..., ...-..., Lisboa, recorre jurisdicionalmente da sentença do TAC de Lisboa que, na acção intentada contra o Município de Lisboa, numa parte julgou provada a excepção da prescrição, e noutra o absolveu o pedido. Nas alegações, concluiu: Nos termos do art. 498° , nº 1 do Código Civil o prazo de 3 anos aí estabelecido conta-se do momento em que o lesado teve conhecimento do seu direito ou seja, a partir da data em que ele, conhecendo a verificação dos pressupostos que condicionam a responsabilidade, soube ter direito à indemnização pelos danos que sofreu. O conhecimento do direito, a que alude o n° 1 do 498° do Código Civil equivale à consciência da possibilidade legal do ressarcimento dos danos. Quer a consciência de possibilidade legal de ressarcimento dos danos, quer o conhecimento da verificação dos pressupostos que condicionam a responsabilidade apenas tiveram lugar, de acordo com critérios de legalidade, segurança, e certeza jurídica, na data da publicação no Diário Municipal do despacho de Licenciamento do projecto de alterações que a Autora/Agravante foi obrigada a apresentar, a qual ocorreu em 27/5/95, ou quanto muito na data em que foi proferido o referido despacho de licenciamento, em 3/4/95. A não se entender dessa forma, sempre se questionaria como é que a Autora/Agravante poderia recorrer aos Tribunais e peticionar em Juízo por um direito de indemnização com base numa obra ilegal, porque não licenciada pela entidade competente, e certamente não seria atendida na sua pretensão dada a referida ilicitude em que se alicerçava a causa de pedir . Deste modo, o prazo de prescrição prescrito no art. 498° , nº 1 do Código Civil apenas começou a correr a partir das referidas datas ou do proferimento do despacho de licenciamento (3/4/95), ou da publicação do mesmo no Diário Municipal (27/5/95) , sendo que só caducaria em 3/4/98, ou 27/5/98 . Assim sendo, tendo a presente acção judicial sido instaurada em 12/3/98, a mesma mostra-se tempestiva, devendo em consequência improceder a alegada excepção peremptória de prescrição. Ao ter decidido de forma contrária, a douta sentença recebida violou expressamente O disposto no art.º 498º , n ° 1 do Código Civil ». O Município de Lisboa, por seu turno, concluiu as suas alegações do seguinte modo: Conforme decorre do disposto no art. 71 º, n.º 2 da LPTA, o direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes, por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, prescreve nos termos do artº 498° do Código Civil . Nos termos do disposto no art. 498° do Código Civil , o direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos (...). O início do prazo a partir do qual começa a contar a prescrição é o momento a partir do qual o lesado tem conhecimento do direito à indemnização, ou seja, o momento em que o lesado tem conhecimento do dano, do facto ilícito e do nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano. Em 22 de Março de 1994 , a Autora, ora Agravante ficou na posse de todos os elementos que lhe permitiam conhecer o seu direito. Nesta data, ficou a conhecer de forma inequívoca da existência de um facto ilícito - consubstanciado no licenciamento ilegal, ao abrigo do qual construiu o edifício, por violação da cota absoluta dos 145 metros, medidos acima do nível das águas do mar, prevista no Decreto nº 48542 , de 24 de Agosto de 1968 . Nesta mesma data ficou a conhecer de forma inequívoca que teria de demolir a casa das máquinas instalada na cobertura do edifício e que essa demolição implicava a reconstrução de, pelo menos, da cobertura do edifício e reinstalação da casa das máquinas dos elevadores no 17° piso, ou seja, ficou a conhecer do dano e do nexo causal entre este dano e o referido facto ilícito. Nesta reunião logo atribuiu a culpa ao Réu, ora Agravado. Na verdade, dúvidas não restam que a Autora, ora Agravante em 22 de Março de 1994 assumiu pleno conhecimento de todos os pressupostos da responsabilidade civil. Logo, o prazo para o exercício do direito de indemnização a que a alegante se arroga, conta-se a partir desta data, a qual corresponde ao momento em que ela teve conhecimento do seu direito, ou seja, foi a partir desta data que ela conheceu da verificação dos pressupostos que condicionam a responsabilidade. Atento que a presente acção foi intentada em 13 de Março de 1998 , é indesmentível que o direito de indemnização peticionado se encontrava prescrito, nos termos do DL. n.º 48051 , de 21/11 , conjugado com o disposto no n. ° 2 , do art .º 71 ° da LPTA e do disposto no nº 1 , do art. 498° do Código Civil ». O digno Magistrado do MP, no seu parecer final, opinou no sentido do improvimento do recurso. Cumpre decidir. II- Os Factos Ficou provada na 1ª instância a seguinte factualidade: Em 14.05.1986 a autora apresentou um pedido de licenciamento para a construção do prédio sito na Rua ..., lote ... , freguesia do Alto de Pina, em Lisboa, dando origem ao processo n° 2.182/B/86 dos respectivos Serviços Camarários. Tal pedido foi deferido por despacho do Sr. Presidente da Câmara em alvará de licença de construção n° 148 , em 27.09.90 , cujo prazo foi prolongado pelo alvará n° 5666 (Alínea A). II. Em 06/03/1991, a autora apresentou um primeiro pedido de licenciamento de alterações ao projecto inicial, traduzido na construção de mais uma cave para estacionamento, que deu origem ao processo n° 948/0B/91. Tal pedido foi deferido por despacho do Sr. Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística de 12.08.1991 , publicado no Diário Municipal de 09.09.1991 e foi emitido o alvará de licença de construção n° 4271 em 04.09.91 . (B). III. Em 12.12.1991 a autora apresentou um segundo pedido de alterações, relativo à alteração da estrutura, dos fogos e da fachada, que deu origem ao proc. 5176/0B/91, o qual foi deferido por despacho do mesmo Director Municipal de Planeamento de 20.02.1992 , publicado no D. Municipal de 10.03.1992 (C). A autora executou os trabalhos com rigorosa obediência aos projectos aprovados, tendo os mesmos sido apreciados e licenciados de acordo com o plano de urbanização fixado para a zona (D). O plano de urbanização para a zona serviu de suporte ao cálculo do preço de alienação do terreno pela Câmara Municipal à autora, já que se tratava de antigo lote municipal que aquela alienou e esta adquiriu (E). VI. Em 22.03.1994 um representante da autora participou numa reunião com o Sr. Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística, onde foi convidado verbalmente a demolir parte do edifício que se encontrava construído, designadamente o piso onde se encontrava a casa das máquinas, sendo apresentada como justificação uma comunicação da "ANA, E.P", por "alegada infracção de cotas de protecção ao Aeroporto" (F). VII. Em 07.11.1994 a autora solicitou pedido de licenciamento de alterações, que deu origem ao processo 3274/0B/94, nomeadamente com vista a passar a casa das máquinas da cobertura para o 17 ° piso, alterar a configuração dos 17° e 16° pisos, além de outras alterações na obra inicial, pedido que foi deferido por despacho do Sr. Presidente Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística, de 03.04.1995 , publicado no D. Municipal de 27.05.1995 (G). VIII. A autora apresentou ao réu um pedido de indemnização, que deu origem ao processo 1685/PGU/95, relativo a prejuízos decorrentes das alterações constantes do processo 3274/0B/94, acabado de referir, com demolição de uma parte da obra anteriormente licenciada. Nomeadamente a casa das máquinas e demais trabalhos necessários à adaptação da obra aos condicionalismos derivados daquelas alterações, em cumprimento de determinações da "ANA, EP- , e acolhidas pela Câmara Municipal (H). Tal pedido de indemnização foi indeferido por despacho de 16.07.1997 , do Ex.mo Presidente da C . M Lisboa (I). A autora com os pedidos de licenciamento do projecto inicial e de alterações subsequentes não apresentou qualquer licenciamento, autorização, parecer ou aprovação de outras entidades, nomeadamente da Direcção Geral de Aeronáutica Civil (J). XI. Com o pedido de licenciamento mencionado em A) supra a autora apresentou nos serviços da CML a declaração junta como doc. 1 a fls. 38, onde o técnico que subscreveu o projecto, declarou que tal projecto de construção da obra observava as normas técnicas gerais e específicas de construção bem como as disposições regulamentares aplicáveis (K). XII. A C.M. Lisboa propôs-se embargar a obra da autora, intimando a demolição de todas as obras executadas para além da altimetria definida pela “ANA EP - (quesito 2º); XIII. E "obrigou." a autora a apresentar novo projecto de alterações - Q. 3°; XIV. Quando foi alienado o lote de terreno onde foi construído o prédio da autora foi-o com volumetria definida - 4°; XV. A autora só em 27.05.1995 [data da publicação referida em G)] teve conhecimento do deferimento do licenciamento ali referido - 6°; XVI. A autora soube na reunião de 22.03.94, mencionada em F), da comunicação da “ANA, EP" segundo a qual o edifico ultrapassava a cota absoluta de 145 metros - 8°,. XVII. E nessa data tomou consciência de que a demolição da área técnica implicaria prejuízos - 9°,. XVIII. A autora alterou o projecto de modo a observar a cota absoluta de 145 metros - 11°; XIX. Com as alterações e demolições do pedido de licenciamento mencionado em G) a autora teve custos com a reformulação dos elevadores que já se encontravam instalados, de 8.581.681$00, incluindo IVA" - 14°,. XX. E teve custos de construção civil, demolições, reposição do que se encontrava executado (betão, ferro, andaimes, cofragem, pedra, revestimento, isolamento), no montante de 16.934.256$00, incluindo IVA - 15°; XXI. E custos com encargos gerais de projectos, arquitectura, estrutura, electricidade, segurança, águas, esgotos" - 16°; XXII. Com a alteração no seu ritmo próprio de acabamentos da obra, derivada da demolição mencionada em G), houve reflexos directos no agravamento dos preços - 17°; XXIII. e na diminuição dos valores dos andares pela necessidade de rever as suas tipologias dos andares dos pisos 16° e 17°" - 20°; XXIV. Os elevadores mencionados em 14, encontravam-se instalados em 22.03.1994 - 24°; XXV. O projecto de alterações submetido a licenciamento municipal e mencionado em G) permitiu à autora a conquista, face ao projecto inicial, de cerca de 39 m2 de área para uso comercial, ao nível do piso "o" - 25°; XXVI. E ao nível do piso "1" (piso vazado, no projecto inicial) transformou--o a autora num terraço e escritórios e ampliou a área da sala de condomínio em mais 50%, o que no total representou um acréscimo de cerca de 172 m2 - Q 26°» . O Direito 1- A sentença recorrida considerou que a causa de pedir era dúplice: por um lado, assentaria na circunstância de a autora ter sido "obrigada" a alterar o projecto e o pedido de licenciamento da construção anteriormente deferido pela Câmara, com a consequente demolição de parte da edificação e os inerentes prejuízos; por outro radicaria no atraso na aprovação do projecto de alteração. Relativamente ao pedido concernente à primeira parte, julgou procedente a excepção peremptória de prescrição. Quanto à outra vertente do pedido, julgou não provada a respectiva materialidade e, em consequência, absolveu o réu do pedido. Nas suas alegações, porém, a recorrente apenas se insurge conta a decisão na parte relativa à prescrição. Confinado desta maneira o objecto do dissídio, apenas sobre ele nos pronunciaremos, posto que quanto ao restante se pode já falar em caso julgado . 2- A questão decidenda prende-se, assim, unicamente com o momento a partir do qual se deverá contar o prazo para o exercício do direito de indemnização. A acção teve em mira a efectivação da responsabilidade civil extracontratual por acto de gestão pública. Ora, como resulta do art. 71º, nº 2, da LPTA, o direito de indemnização nesses casos prescreve nos termos do art. 498° do Código Civil . O nº 1 deste artigo 498° estabelece o seguinte: «O direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso». Como emana da letra da lei, e tal como o proclamam a jurisprudência e doutrina, o momento a partir do qual se inicia a contagem do prazo referido é aquele em que o lesado teve conhecimento do direito, tendo podido exercê-lo. Na verdade, de acordo com o art. 306° , nº 1, do Código Civil , o «prazo da prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido». Significa que, em primeiro lugar, hão-de estar reunidos todos os pressupostos da própria responsabilidade civil e que, como se sabe, são: o facto voluntário activo ou omissivo do órgão ou agente; a ilicitude, que implica a ofensa de direitos de terceiros ou de disposições legais destinadas à protecção de interesses alheios; a culpa, nexo de imputação ético-jurídica que, na forma de mera culpa, traduz a censura dirigida ao autor do facto por não ter usado da diligência que teria o homem normal perante as circunstâncias do caso concreto; o dano, ou o prejuízo de ordem patrimonial ou não patrimonial tutelável pelo direito, seja na modalidade de dano emergente, quer na vertente de lucro cessante; o nexo de causalidade entre o facto e a lesão, de maneira a que esta seja consequência daquele (Acs do STA de 27/01/87, Rec. N° 23 963; 12/12/89, Rec. nº 24 814-A; 29/01/91, Rec. n° 28505; 03/05/2001, Rec. n° 46599, 13/11/2001, Rec. n° 47842 , entre tantos). Verificados os pressupostos que condicionam a responsabilidade, para a prescrição de curto prazo atender-se-á depois ao momento em que o interessado ofendido saiba ter direito à indemnização para o poder exercer. No entanto, para este efeito prescricional "conhecer o direito" não é necessariamente conhecer na perfeição e na sua integral idade todos os elementos que compõem o dever de indemnizar. Como diz a lei (cit. art. 498°, nº 1, C.C.), o exercício do direito é independente do desconhecimento da "pessoa do responsável" e da «extensão integral dos danos» (neste sentido, A. Varela, in Das Obrigações em Geral 7ª ed., I, pág 621 e 622; tb. in Código Civil Anotado, em anotação ao art. 498°; Vaz Serra, in RLJ, ano 107, pág. 208 e sgs; Acs. do STA, de 03/05/2000 , Rec. nº 45 874, de 24/04/2002 , Rec. nº 47 368 ). E isto, porque é possível que a fixação dos prejuízos seja remetida para momento posterior, em execução de sentença (Ac. do STA, de 10/02/2001 , Rec. n° 39 011 ). Assim, sabendo o lesado que sofrerá danos, mesmo sem conhecer a sua extensão (liquidação que poderá ser relegada para momento posterior), não deixará de intentar acção desde que saiba da existência dos restantes pressupostos da responsabilidade civil extracontratual. 3- No caso em apreço, e como bem disse o M.mo Juiz " a quo", a recorrente teve conhecimento logo em 22.03.94 que iria sofrer danos com a demolição do piso da casa das máquinas, alegadamente por desrespeito pelas cotas de protecção do aeroporto, de acordo com o "convite" que lhe foi feito pelo Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística (alínea F dos factos assentes ). Consideremos, mesmo assim, duas hipóteses: a)- Imaginemos que esse "convite" (facto F) não significava ainda uma posição autoritária e impositiva por parte da Câmara (embora lhe pudesse ter sido dada tal conotação, dada a forma como a resposta ao quesito 3° foi apresentada). Pois, mesmo assim, a verdade é que a autora o tomou por aceitável e, acolhendo-o, apresentou um pedido de licenciamento de alterações, passando a casa das máquinas para o 17° piso e alterando a configuração dos pisos 16° e 17°, o que foi deferido (alínea G) dos factos assentes). Temos nesta hipótese uma actuação particular assente numa livre iniciativa, dependente da sua vontade, sem influência externa determinante. b)- Pensemos, agora, que aquele "convite" levava ínsita uma carga definidora da situação, representando a posição oficial da Câmara. Mais do que um convite, seria uma verdadeira imposição . Nesse caso, a aceitação do "convite" pela recorrente seria pragmática e teria um alcance prático notório: em vez de esperar por um acto definitivo da Câmara de revogação do acto anterior, com o rol de incómodos e até prejuízos acrescidos que daí pudessem advir, teria preferido reconhecer que outra solução lhe não restaria, face até ao embargo e intimação de demolição que a Câmara se propunha efectuar (resposta ao quesito 2°). Daí, a apresentação do pedido de alteração com demolição inevitável. Temos, então, duas posições: ou se entende que de tal reunião com a Câmara (22/03/93) saiu uma mera proposta desta, não vinculativa, não impositiva, e por isso mera sugestão ou convite para alteração ao projecto e consequente demolição; ou se considera que dela ficou muito claro que a recorrente não teria outra saída: ou apresentava projecto para alteração e demolição, ou a Câmara agiria em conformidade através do seu poder administrativo e autoritário de obrigar a obra ao respeito e conformação dos condicionalismos legais em vigor em matéria de altura de edificações. Seja como for, num caso ou noutro, não podemos perder de vista que a recorrente tomou nessa data (1993) consciência da ilegalidade da obra, por desrespeito de regras de construção em altura em obediência à segurança do corredor aéreo. O que vale por dizer que ali mesmo se teria confrontado com a ilicitude da Câmara em aprovar a construção de acordo com o projecto da recorrente, sem reparar (por desconhecimento ou por desatenção) na existência de normas que a limitavam a uma altura menor (se a recorrente considerasse que não havia normas que limitassem tal altura construtiva, então a simples sugestão de demolição-se assim a entendesse - nunca poderia legitimar a indemnização pretendida, na medida em que a aceitação apenas radicaria na sua vontade de agradar à Câmara ou de corresponder aos seus “caprichos”. Neste pressuposto, a alteração teria dependido exclusivamente de si e não poderia agora "venire contra factum proprium" demandar a Câmara por um acto a que apenas ela deu causa: Acs. STA de 20/04/91, Rec. n° 29351 e de 16/01/97, Rec. n° 37735). Portanto, tenha a recorrente voluntariamente acolhido o "convite", ou tenha praticamente sido obrigada a fazê-lo, o que verdadeiramente importa sublinhar é que foi nessa mesma ocasião que foi confrontada com a ilicitude da Câmara em aprovar em 12.12.86 (com as alterações posteriores de 12.08.1991 e de 20.02.1992) a construção (ilegal). Se a recorrente desconhecia aquelas limitações construtivas( e sendo normativas, o seu desconhecimento não lhe aproveitaria: art. 6° do C.C.), a Câmara não poderia cair na mesma falta de diligência e zelo pelo cumprimento de regras em matéria tão importante como esta. 4- Mas, se porventura se entender que nessa reunião ainda não tinham ficado representados na esfera da recorrente todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, a partir de 07/11/94 já não se pode dizer o mesmo. Com efeito, foi nesta data que a recorrente pediu a alteração com vista à demolição do 17° piso. Desse instante a recorrente tomou a consciência plena, perfeita e definitiva (se a não tinha já) de que o deferimento iria levar à demolição e de que com isso iria sofrer prejuízos. Ora se foi essa alteração da coisa construída que conduziu aos prejuízos, então ao menos no momento em que ele próprio desencadeou o procedimento tendente à alteração logo projectou a verificação futura dos danos, independentemente de então saber a sua verdadeira extensão. Isto significa que, na melhor das hipóteses, a prescrição ter-se-ia iniciado a contar de Novembro de 1991, por ser nesse momento que a recorrente passou a conhecer todos os requisitos da responsabilidade civil da Câmara. Em suma, tendo-se iniciado o "dies a quo", quer em 22.03.93, quer em 7.11.94, temos por indubitável que em Março de 1998, data da entrada da petição inicial no tribunal, já tinham sido ultrapassados os três anos legalmente previstos para a propositura da acção. Por todo o exposto, a sentença não merece censura. Decidindo Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida. Custas pela recorrente, com € 400 de taxa de justiça e € 200 de procuradoria. Lisboa, STA, 2002/12/18 Cândido de Pinho –Relator – Vítor Gomes – Adérito Santos