01018/15.4BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

Sendo manifesto que nenhuma das invalidades assacadas ao acto em causa é susceptível de conduzir à sua nulidade (artigo 133º do CPA), mas apenas à mera anulabilidade (artigo 135º do CPA), verificada a caducidade do direito de acção por intempestividade da entrada em juízo do processo principal, é de concluir pela manifesta verificação de uma circunstância que obsta ao seu conhecimento de mérito e, consequentemente, pela não verificação do pressuposto a que alude o nº 1, alínea b) in fine, do artigo 120º do CPTA. *

* Sumário elaborado pelo Relator.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I- RELATÓRIO

Recorrente: MPAC

Recorrido: Município do P

Vem o recurso interposto da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou o requerimento cautelar totalmente improcedente, com a consequente recusa de adopção da providência cautelar requerida, na consideração de que “é manifesta neste processo cautelar a existência de uma exceção que obstará ao conhecimento do mérito do processo principal, que é a caducidade do direito de acção”.

O objecto do recurso é delimitado pelas seguintes conclusões da respectiva alegação(1):

“1º O Douto Despacho não faz a correcta aplicação do direito aos factos.

2º Não se verifica a caducidade do direito da ação.

3º Está em causa o aferir se, em concreto, ocorreu ou não caducidade do direito invocado pela A. e no qual a mesma sustenta a sua pretensão invalidatória relativamente ao ato que constitui objeto impugnação.

4º A caducidade do direito de ação configura-se como exceção dilatória de conhecimento oficioso que obsta ao prosseguimento do processo, impedindo, assim, o julgamento de fundo da pretensão deduzida em juízo [cfr. arts. 87.º, 88.º e 89º, n.º 1 al. h) do CPTA, 493.º do CPC, e 333.º do CC].

5º Para se aferir da sua verificação ou preenchimento importa determinar se o meio contencioso em questão está sujeito nos termos legais a algum limite temporal para a sua dedução [seja um limite especial/específico independentemente dos desvalores decorrentes das ilegalidades invocados (cfr., v.g., arts. 69.º, 98.º, n.º 2 e 101.º do CPTA) seja um limite definido nos termos gerais em função daqueles mesmos desvalores (inexistência/nulidade/anulabilidade) (cfr., art. 58.º do CPTA)]. Tal como sustenta Freitas do Amaral a “validade” “… é a aptidão intrínseca do ato para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica …” (in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, págs. 342 e segs.). Daí que enunciando a lei, quanto aos atos administrativos em geral, determinados requisitos a sua não verificação em concreto por referência a cada ato gera o desvalor da “invalidade”, a qual, seguindo de novo a doutrina daquele Professor, é “… a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica …”.

6º Ora os vícios/ilegalidades suscetíveis de afetarem o ato administrativo não geram todos os mesmos desvalores, isto é, não conduzem todos às mesmas consequências.

Para além da controvérsia quanto à caraterização do desvalor da “inexistência”, mormente, quanto à sua existência e interesses como desvalor, quanto ao seu reconhecimento e consagração legal no nosso ordenamento (cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, págs. 231 e segs.; Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 413 e segs.), temos que a doutrina e a jurisprudência têm feito a distinção de dois tipos fundamentais de invalidade: a nulidade e a anulabilidade.

A regulamentação legal relativa à matéria das formas de invalidade constava anteriormente dos arts. 363.º e 364.º do Código Administrativo, sendo que, posteriormente e face ao regime legal supra reproduzido, passou a constar dos arts. 88.º e 89.º da LAL/84 e tem hoje regime geral vertido nos arts. 133.º a 136.º do CPA.

7º Apreciando de “per si” cada uma daquelas formas de invalidade, temos que a nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tendo, em tese, como seus elementos caraterizadores o facto do ato ser “ab initio” totalmente ineficaz não produzindo qualquer efeito (cfr. n.º 1 do art. 134.º do CPA), ser insanável quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão (cfr. n.º 2 do art. 134.º e n.º 1 do art. 137.º ambos do CPA), ser suscetível de impugnação a todo o tempo e perante qualquer tribunal, bem como ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, sendo que o reconhecimento da nulidade tem natureza meramente declarativa (cfr. art. 134.º, n.º 2 do CPA), bem como confere aos particulares o direito de desobediência e de resistência passiva perante execução de ato nulo.

Já a anulabilidade reveste um desvalor menos gravoso, possuindo como traços essenciais o facto de o ato anulável ser juridicamente eficaz e produzir todos os seus efeitos até ao momento em que ocorra a sua anulação ou suspensão (cfr. n.º 2 do art. 127.º do CPA “a contrario”), de ser suscetível de sanação pelo decurso do tempo, por ratificação, reforma ou conversão (cfr. arts. 136.º, n.º 1, 137.º, n.º 2 e 141.º todos do CPA), de ser obrigatório para os particulares enquanto não for anulado, de carecer de impugnação num prazo certo e determinado ou fixado por lei (cfr. arts. 136.º, n.º 2 do CPA, e 58.º do CPTA), de o pedido de anulação de determinado ato administrativo ter de ser deduzido apenas perante um tribunal administrativo (cfr. art. 136.º, n.º 2 do CPA), sendo que a sentença que procede ao reconhecimento da anulabilidade do ato possui natureza constitutiva.

No nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste de natureza excecional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA) (cfr., por todos, Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 408/409).

8º Daí que os casos de nulidade no nosso ordenamento são aqueles que veem estabelecidos no art. 133.º do CPA, normativo este que encerra em si, para além duma remessa para o que se mostre fulminado em lei especial com o desvalor da nulidade, um enunciado genérico que contém a lista das nulidades.

Da leitura do dispositivo em referência resulta, assim, para além duma enumeração exemplificativa das situações geradores de nulidade (cfr. o seu n.º 2 quando se emprega a expressão “designadamente”), uma enumeração genérica de duas situações geradoras igualmente do desvalor da nulidade (cfr. o seu n.º 1), ou seja, por um lado, temos aquelas situações em que por lei especial é fulminado um ato com tal forma de invalidade e, por outro, temos as situações em que um ato é nulo por lhe faltarem os “elementos essenciais”.

Atente-se, por outro lado, que dúvidas não existem quanto à previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA de que a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de caráter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 87 e segs.; J.M. Cardoso da Costa em "A hierarquia das normas constitucionais a sua função na proteção dos direitos fundamentais" in: BMJ n.º 396, pág. 93; M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in: "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição atualizada, revista e aumentada, pág. 646).

Utilizando a expressão de J.M. Cardoso da Costa temos que o legislador terá pretendido tutelar com o disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA o "núcleo duro" da CRP (cfr. citado autor in: loc. e pág. citados supra). XXII. Defendem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "… absoluta na medida em que sanção da nulidade afetará todos os atos administrativos..." e "... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afete o conteúdo essencial…" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36). Refira-se, ainda, que na previsão em análise estão ainda abrangidos os atos administrativos não só os que violam pelo seu conteúdo ou motivação esse direito fundamental mas também aqueles em cujo procedimento se postergam direitos dessa mesma natureza dos interessados.

Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade. Ora o A., deduziu a presente providência cautelar peticionando, nomeadamente, a “nulidade” do ato impugnado imputando o mesmo, enquanto fundamentos de ilegalidade geradores do desvalor da nulidade, a: a) violação do art. 268.º n.º 3 CRP; b) violação do princípio da legalidade, da boa fé e da prossecução do interesse publico (art.º 3º, 4º e 6º -A do CPA ).

9º Utilizando a expressão de J.M. Cardoso da Costa temos que o legislador terá pretendido tutelar com o disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA o "núcleo duro" da CRP (cfr. citado autor in: loc. e pág. citados supra). XXII. Defendem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "… absoluta na medida em que sanção da nulidade afetará todos os atos administrativos..." e "... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afete o conteúdo essencial…" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36). Refira-se, ainda, que na previsão em análise estão ainda abrangidos os atos administrativos não só os que violam pelo seu conteúdo ou motivação esse direito fundamental mas também aqueles em cujo procedimento se postergam direitos dessa mesma natureza dos interessados.

Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade. Ora o A., deduziu a presente providência cautelar peticionando, nomeadamente, a “nulidade” do ato impugnado imputando o mesmo, enquanto fundamentos de ilegalidade geradores do desvalor da nulidade, a: a) violação do art. 268.º n.º 3 CRP; b) violação do princípio da legalidade, da boa fé e da prossecução do interesse publico (art.º 3º, 4º e 6º -A do CPA ).

São assim geradores do desvalor da nulidade os fundamentos de ilegalidade invocados pelo A

Assim, não se pode «misturar» o que constitui apreciação da matéria de exceção com apreciação do mérito da pretensão impugnatória acabando por se concluir pela procedência da primeira mercê da improcedência da segunda.

10º Ou seja, não poderá manter-se juízo firmado em sede de saneador no qual, a propósito da apreciação de alegada exceção de caducidade do direito de ação, se passe ao julgamento da pretensão impugnatória quanto a concreto fundamento de ilegalidade que seria alegadamente gerador de nulidade e concluir-se pela sua não verificação ou improcedência enquanto fundamento pretensivo material de impugnação para daí concluir apenas e só pela procedência daquela exceção de caducidade sem que daquele juízo de mérito se hajam extraído as devidas consequências e que não poderiam passar minimamente pelo juízo de procedência da aludida exceção.

11º Razão pela qual deve prosseguir a petição para apreciação das mesmas.

12º A douta decisão violou, por erro de interpretação e de aplicação nomeadamente, o disposto nos artigos 133º a 136º do CPA, bem como art.º 268º CRP.

Nestes Termos, deve ser dado provimento ao recurso e revogada a Douta Sentença recorrida.”.

O Recorrido não contra-alegou.

O Ministério Público, ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA e em termos que se dão por reproduzidos, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.

As questões suscitadas(2) e a decidir(3), se a tal nada obstar, resumem-se em determinar se os vícios assacados pelo Autor e ora Recorrente ao acto impugnado no processo principal e aqui suspendendo geram um desvalor susceptível de nulidade, por via do que, em face do disposto no nº 2 do artigo 134º do CPA1991, à data em vigor, e do nº 1 do artigo 58º do CPTA, não se verificaria a excepção da caducidade do direito de acção que justificou a consequente recusa de adopção da providência cautelar requerida, na consideração de que “é manifesta neste processo cautelar a existência de uma exceção que obstará ao conhecimento do mérito do processo principal, que é a caducidade do direito de acção”.

Cumpre decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

II.1- OS FACTOS ASSENTES NA DECISÃO RECORRIDA

Na sentença sob recurso ficou e permanece pacificamente assente o seguinte quadro factual:

1.º Em 06/11/2014, sobre a Informação elaborada nos serviços da “P... D... Social” n.º 19663-2014, de 27/10/2014, o Vereador do Pelouro da Habitação e Ação Social da Câmara Municipal do P... proferiu o despacho de aprovação da proposta de “cessação de utilização do fogo” sito na Rua …, subscrevendo ainda, na mesma data, o Edital CE-GPH-9899-2014, com vista a notificar o Requerente da decisão de cessação do direito de utilização do fogo e que “…dispõe de um prazo de 90 dias para desocupar e entregar a habitação livre de pessoas e bens…” (cf. fls. 167 a 172 do PA);

2.º Relativamente à decisão supra, em 26/12/2014 os serviços da “D... Social, E.E.M.” elaboraram a seguinte Informação (por excerto): “…Notificada a decisão final, vem a mandatária do visado entregar cópia do requerimento apresentado junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto. “Face ao exposto…sou a propor…que se deverá aguardar o deferimento do tribunal em apreço”, sobre a qual recaiu, na mesma data, o seguinte despacho: “Concordo…aguardemos a notificação do tribunal. Por cautela, até lá, deveremos suspender quaisquer atos administrativos…” (cf. fls. 187 a 199 do PA);

3.º O Requerente apresentou neste TAF o requerimento inicial relativo aos presentes autos no dia 01/04/2015 (cf. fl. 2 do processo físico).

II.2- DO MÉRITO DO RECURSO

Vertidos os termos da causa e a posição das partes, passamos a apreciar questão, acima elencada, de saber se, os vícios assacados pelo Autor e ora Recorrente ao acto impugnado no processo principal e aqui suspendendo geram um desvalor susceptível de nulidade, por via do que, em face do disposto no nº 2 do artigo 134º do CPA1991, à data em vigor, e do nº 1 do artigo 58º do CPTA, não se verificaria a excepção da caducidade do direito de acção que motivou a recusa de adopção da providência cautelar requerida, na consideração de que “é manifesta neste processo cautelar a existência de uma exceção que obstará ao conhecimento do mérito do processo principal, que é a caducidade do direito de acção”.

O Tribunal a quo verteu a seguinte fundamentação da decisão que adoptou:

“Em segundo lugar, tendo o Requerente solicitado a adoção de uma medida cautelar especificada de natureza conservatória, há que ter em conta que a alínea b), do n.º 1, do artigo 120.º do CPTA, exige a verificação cumulativa dos requisitos aí elencados, isto é, o “periculum in mora” e o “fumus non malus iuris” (formulação negativa), o que significa, quanto a este último, que não pode ser manifesta a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da ação principal.

Compulsado o requerimento inicial, os vícios imputados contra a decisão suspendenda são meramente geradores da sua anulabilidade, que é o regime regra das invalidades dos atos administrativos. A impugnação de atos administrativos anuláveis deve ser feita no prazo de três meses, nos termos do artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA.

O PA mostra-nos as dificuldades que o Requerido teve para levar a cabo a notificação do despacho suspendendo ao Requerente, deslocando-se por três vezes à casa 11 do Bairro do Regado, onde o Impetrante diz residir, designadamente, nos dias 17/11/2014, 18/11/2014 e 19/11/2014, sempre a horas diferentes, sem que, todavia, aí lograsse encontrar o Requerente ou qualquer outro habitante da casa. Atenta a frustração da notificação pessoal, o Requerido decidiu-se pela notificação por edital, uma forma de notificação prevista no artigo 70.º, n.º 1, alínea d), do CPA, afixando o edital na habitação em causa, no dia 19/11/2014 (cf. fl. 170 do PA, verso).

Seja como for, o Requerente demonstrou com a sua atuação procedimental e judicial que conhecia o ato suspendendo, pelo menos, desde 26/12/2014, pois já nesta última data os serviços do Requerido viram-se na contingência de suspender aquele ato com base numa providência cautelar requerida pelo ora Impetrante neste mesmo TAF com vista a suster os efeitos, precisamente, do despacho que neste processo igualmente pede a suspensão da eficácia (cf. o ponto 2.º do probatório).

Com efeito, é inegável que o Requerente desde 26/12/2014 mostrou bem conhecer o ato suspendendo e os seus efeitos, devendo considerar-se notificado algures entre 19/11/2014 e 26/12/2014. Se assim é, dispunha de três meses a contar desde a última data para instaurar a competente ação administrativa especial com vista a impugnar o despacho suspendendo.

Contado aquele prazo, que passa a 90 dias por se suspender a sua contagem durante as férias judiciais (cf . o acórdão do STA, de 08/11/2007, proferido no processo n.º 0703/07, “in” w w w .dgsi.pt), temos que o Requerente, no máximo, podia ter instaurado a ação principal até ao dia 13/04/2015. Não o fazendo até então, pois do SITAF nada resultava em contrário até 08/05/2015, temos por seguro que caducou o direito do Requerente a intentar a ação principal, tando mais que, se agora o vier a fazer, será sempre julgada procedente a exceção em causa.

E não diga o Requerente que a presente exceção não se coloca pelo facto de ter requerido o apoio judiciário, porquanto, só assim seria, ou seja, apenas beneficiaria do regime instituído pelo n.º 4, do artigo 33.º da Lei n.º 34/2004, de 29/07, alterada pela Lei n.º 47/2007 (Regime de Acesso ao Direito e aos Tribunais), se tivesse requerido ao ISS,I.P. a nomeação de patrono, coisa que não se vislumbra do requerimento de fls. 14 a 17 do processo físico.

Por conseguinte, desde já é manifesta neste processo cautelar a existência de uma exceção que obstará ao conhecimento do mérito do processo principal, que é a caducidade do direito de ação, conforme o estipulado no artigo 89.º, n.º 1, alínea h), do CPTA, o que equivale a dizer que o presente caso não preenche o requisito do “fumus boni iuris”, embora na fórmula negativa do já referido “fumus non malus iuris”, o que dita, em resumo, a não adoção da providência cautelar requerida (cf., neste sentido, o douto acórdão do TCAN, de 11/01/2013, proferido no processo n.º 00700/12.2BEAVR, “in” www.dgsi.pt).”.

Vejamos.

O Recorrente entende, em síntese, que são geradores do desvalor da nulidade os fundamentos de ilegalidade que assacou ao acto suspendendo.

E identifica, na sua alegação, (i) a violação do artigo 268º, nº 3, da CRP e (ii) a violação dos princípios da legalidade, da boa fé e da prossecução do interesse público (artigo 3º, 4º e 6º-A do CPA).

Todavia, relevante para o efeito são os vícios que imputou ao acto suspendendo no processo cautelar, pois são esses que, para efeito da verificação do pressuposto a que alude a parte final da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, permitem aquilatar da tempestividade da interposição da acção principal, na relevância do disposto no artigo 58º, nº 1, do CPTA e, outrossim, dos nºs 1 e 2 do artigo 134º do CPA1991, à data aplicável, tudo em ordem a poder concluir-se, ou não, pela caducidade do direito de acção e, como tal, pela existência de circunstância obstativa do conhecimento do mérito no processo principal, determinante do indeferimento da requerida providência cautelar.

Está em crise um despacho do Vereador do pelouro da Habitação e Acção Social da Câmara Municipal do P..., acto pelo qual foi decidido a cessação do direito de utilização do fogo correspondente à casa 11 … da Rua …, com a concessão de um prazo de 90 dias para a desocupação voluntária da mesma.

No artigo 23º do r.i. há uma mera afirmação do “Direito à Habitação e Urbanismo” constitucionalmente consagrado no artigo 65º da CRP.

Na verdade, exarou o Requerente nos artigos 22º e 23º do r.i.:

“O interesse público foi e está defendido, uma vez que, a permanência do requerente naquele local, corresponde ao seu direito enquanto cidadão, não podendo ser posto em causa sem qualquer motivo plausível e legal.

Por outro lado, é também um direito consagrado constitucionalmente — Direito à Habitação e Urbanismo — art. 65º da C.R.P.”.

No artigo 24º do r.i., o Requerente afirma que “do processo não resultam fortes indícios da ilegalidade da proposição da Acção Administrativa Especial que se fará a seguir”.

No articulado em 29º a 33º do r.i., exarou:

“29º Por fim, diga-se ainda que, o despacho recorrido está eivado dos vícios de forma e de violação de lei.”

Quanto ao vício de forma disse:

“30º Efectivamente, a execução do acto administrativo em causa, vem afectar interesses legalmente protegidos do requerente, nomeadamente o direito constitucional à habitação, pelo que tinha de ser obrigatoriamente fundamentado nos termos do artº 124º n.º 1 a) do C.P.A. e 268º nº 3 da C.R.P

31º O despacho é inválido porquanto não esclarece concretamente a motivação do acto, desconhecendo-se as razões de facto e de direito que a ele levaram.

32º O acto administrativo em causa está insuficientemente fundamentado, o que equivale à falta de fundamentação (cfr. Artº 125º n.º 1 e 2 do C.P.A.), gerando por isso vício de forma.”.

E quanto à violação de lei exarou:

“33º A execução do acto representa para o requerente uma violência, ofendendo o princípio da justiça, pelo que também há violação de lei.”.

Ora, como é patente, no requerimento inicial (r.i.) vem assacado ao acto suspendendo unicamente o vício de falta de fundamentação e a violação de lei, por violação do princípio da justiça.

O mesmo foi, e bem, observado pela Exmª Procuradora-Geral Adjunta subscritora da pronúncia de fls. 90 a 93vº do processo em suporte de papel, “Na verdade, pede-se a anulação do ato suspendendo, por alegados vícios formais e de violação de lei que, a demonstrarem-se, conduzirão à sanção de anulabilidade do referido ato.”.

Não sendo suscitada questões atinentes ao início do prazo de impugnação nos termos previstos no artigo 59º do CPTA, importa relembrar que a impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo (nº 1 do artigo 58º do CPTA), e dos actos anuláveis tem lugar, no que ora importa, no prazo de três meses [alínea b) do nº 2 do referido artigo 58º].

No âmbito do Código do Procedimento Administrativo (CPA) de 1991, aqui aplicável, dispõe o artigo 133º do CPA, sob a epígrafe “actos nulos”, que são “nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade” (n.º 1); e continua, pelo nº 2,: “São, designadamente, actos nulos: (…) d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; (…)”.

Determina o artigo 134º do mesmo Código que “o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade” (nº 1) e que “a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.” (nº 2).

Quanto aos actos anuláveis, dispõe o artigo 135º do mesmo CPA que “são anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção …”.

Ora, em causa está a caducidade do direito de acção, excepção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta ao prosseguimento do processo, impedindo, assim, o julgamento de fundo da pretensão deduzida em juízo, no caso, o mérito do processo principal [cfr. para o que ora importa, artigos 87º, 88º e 89º, nº 1, alínea h), do CPTA].

Independentemente dos limites temporais especificamente previstos, designadamente nos artigos 69º, 98º, nº 2, e 101º, todos do CPTA, cuja inobservância pode determinar, per si, a verificação de tal excepção — o que não é o caso presente —, releva aqui o limite definido nos termos gerais em função dos desvalores conducentes a invalidade do acto administrativo a que o legislador, como vimos, atribuiu relevância nessa matéria, designadamente, a nulidade ou a anulabilidade (o caso concreto em presença não chama à colação a inexistência jurídica) —cfr. artigo 58º do CPTA.

Considerando-se a validade do acto administrativo como “a aptidão intrínseca do ato para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica”(4), ou seja, como refere Vieira de Andrade(5), “diz respeito a momentos intrínsecos, pondo a questão de saber se o acto comporta, ou não, vícios ou malformações, em face das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos por via de autoridade”, inversamente se considera a invalidade como “a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica”.

Assim, seguindo a doutrina dos citados Autores, a validade dos actos administrativos afere-se por referência aos seus elementos, a saber, sujeitos, forma e formalidades, conteúdo e objecto, e fim, na certeza de que a ofensa das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos é geradora de invalidade, cujo desvalor pode gerar, para o que ora importa, nulidade ou anulabilidade, como vimos(6).

Da nulidade, cujos elementos caracterizadores resultam do disposto no artigo 134º e 137º, nº 1, ambos do CPA, importa aqui relevar a sua impugnabilidade, por qualquer interessado, a todo o tempo, podendo, também a todo o tempo, ser declarada por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.

A anulabilidade encerra desvalor menos gravoso, pois o acto anulável é juridicamente eficaz e produz todos os seus efeitos até à sua anulação ou suspensão (cfr. n.º 2 do art. 127.º do CPA “a contrario”), sendo de relevar, para o que importa à economia deste aresto, o facto de carecer de impugnação num prazo certo fixado por lei, sob pena de se firmar na ordem jurídica — cfr. v.g., genericamente, artigos 136º, nº 2, do CPA e 58º do CPTA, como também, especificamente, v.g. artigo 101º do CPTA, artigo 24º, nº 1, da Lei nº 27/2008, de 30 de Junho (asilo) ou artigo 169º, nº 1, do EMJ (deliberações do CSM).

Como refere Diogo Freitas do Amaral (ob. cit., págs. 408-409), «no nosso direito, a nulidade tem carácter excepcional; a anulabilidade é que tem carácter geral (CPA, artigo 135º). Noutros termos: a regra no Direito Administrativo português é de que todo o acto administrativo inválido é anulável; só excepcionalmente é que o acto inválido é nulo.».

E isto porque o regime da nulidade só se aplica em casos de vícios particularmente graves — cfr. Diogo Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 409; Vieira de Andrade, ob. cit., págs. 586-587 e ainda Nulidade e anulabilidade do acto, CJA n.º 43, págs. 46-47.

Os casos de nulidade são aqueles que vêm estabelecidos no artigo 133º do CPA1991.

Tal como determina o seu nº 1, são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade; ao que acresce, no seu nº 2, uma estatuição de nulidade dos actos que ali exemplificativamente identifica.

Não é o caso do invocado vício de falta de fundamentação, pois não prevê a lei que a sua violação seja sancionada com a nulidade.

Quanto à violação de lei por ofensa do princípio da justiça, vejamos.

Importa considerar, para a economia do presente aresto, os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental — alínea d) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA1991 —, sendo a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de carácter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária — cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo, Almedina, 2.ª ed, pág. 646; Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, págs. 87 e segs.; J.M. Cardoso da Costa, A hierarquia das normas constitucionais a sua função na protecção dos direitos fundamentais, BMJ 396, pág. 93.

Interpretando a expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental", defendem José Manuel Santos Botelho, Américo J. Pires Esteves, e José Cândido de Pinho — in Código do Procedimento Administrativo, Almedina, 2002, nota 36 na pág. 799 —que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo «absoluta na medida em que sanção da nulidade afectará todos os actos administrativos» e «restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afecte o conteúdo essencial».

Na verdade, com o disposto no artigo 133º, nº 2, alínea d), do CPA1991, o legislador terá pretendido tutelar o "núcleo duro" da CRP, na expressão de J.M. Cardoso da Costa.

O que significa que a eventual violação de um direito fundamental que não atinja o seu «conteúdo essencial» ou «núcleo duro» será geradora de uma sanção de anulabilidade, por força do disposto no artigo 135º do CPA1991.

Volvendo ao invocado vício de violação de lei por ofensa do princípio da justiça, encontra-se este princípio previsto na CRP, no nº 2 do artigo 266º, impondo aos órgãos e agentes administrativos uma actuação, no exercício das suas funções, com respeito, entre o mais, pelo princípio da justiça.

Nesta vertente, acompanhando Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim (ob. cit., pág. 106), dir-se-á que “não é por critérios de justiça abstracta que a Administração Pública deve pautar a sua conduta, pelo menos na vertente da eventual invalidade da decisão injusta.”.

E também não é “por referência à concepção subjectiva do administrador ou do juiz, sobre o que seria justo naquele caso, que se encontra o parâmetro da eventual invalidade do acto injusto, mas sim por referência aos critérios e valores de justiça plasmados no ordenamento jurídico, sobretudo ao nível constitucional”.

E isto — continuam esses Autores, citando Gomes Canotilho e Vital Moreira na Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra ed., 1993, pág. 925 —porque, neste sentido, «justiça» é «a justiça “constitucionalmente plasmada” em “certos critérios materiais ou de valor, como por exemplo, o da dignidade da pessoa humana, da efectividade dos direitos fundamentais, da igualdade”».

Ora, estes foram aspectos que o requerimento inicial da acção cautelar não alegou, não abordou, e apenas foram referidos já em sede do presente recurso jurisdicional; e, mesmo aqui, com a mera indicação de violação do princípio da legalidade, da boa fé e da prossecução do interesse público.

Adensa-se a ausência de razão do Recorrente.

Se no requerimento inicial nem sequer formulou as suas pretensões com base nestes argumentos que ora carreia em sede de alegações, também o que agora sustenta nas suas alegações não afasta o acerto da decisão de caducidade do direito de acção posta em crise, pois a sua eventual verificação não conduz, pelo acima exposto, à nulidade do acto suspendendo mas, eventualmente, à mera anulabilidade.

Finalmente, o acto suspendendo não se apresenta, no cenário carreado pelo Requerente, como acto nulo por natureza, já que não vem arguido da falta de qualquer elemento essencial nos termos supra definidos ou da invocação de cominação legal dessa forma de invalidade, nem se vislumbra qualquer normativo que expressamente comine as ilegalidades em questão com o desvalor da nulidade — cfr., como vimos, o artigo 133º, nºs 1 e 2, do CPA.

Por conseguinte, as invocadas ilegalidades são susceptíveis de gerar a mera anulabilidade — artigo 135º do CPA1991.

Termos em que improcede a alegação.

III. DECISÃO

Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Requerente.

Notifique e D.N

Porto, 11 de Setembro de 2015

Ass.: Helder Vieira

Ass.: Alexandra Alendouro

Ass.: João Beato

(1) Nos termos dos artºs 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 4, do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4, e 685.º-A, n.º 1, todos do CPC, na redacção decorrente do DL n.º 303/07, de 24.08 — cfr. arts. 05.º e 07.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 41/2013 —, actuais artºs 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, 639.º e 640º do CPC/2013 ex vi artºs 1.º e 140.º do CPTA.

(2) Tal como delimitadas pela alegação de recurso e respectivas conclusões — artigos 608º, nº 2, e 635º, nºs 3 e 4, 637º, nº 2, 639º e 640º, todos do Código de Processo Civil ex vi artº 140º do CPTA.

(3) Para tanto, e em sede de recurso de apelação, o tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto, “ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito”, reunidos que se mostrem os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas — art. 149.º do CPTA.

(4) Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Almedina, 2002, págs. 342 e ss.

(5) Validade (do acto administrativo), DJAP, vol. VII, Almedina, 1991, pág. 582

(6) Quanto à inexistência, veja-se v.g. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, Almedina pp. 191 e ss, 465 e ss; Freitas do Amaral in ob. cit., págs. 413 e ss; Marcelo Rebelo de Sousa, Inexistência jurídica in DJAP, vol. V, págs. 231 e ss.