309/25.0BEFUN.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. Despoletando o acto de indeferimento do pedido do requerente de concessão de autorização de residência o processo do seu abandono voluntário do território nacional, a providência cautelar de suspensão da eficácia de tal acto evita que a sua eventual anulação (com a consequente legitimação do requerente a permanecer em território nacional) se concretize após aquele afastamento.

2. Tendo o requerente alegado que apresentou manifestação de interesse ao abrigo do n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, vigente à data, só com o indeferimento da autorização de residência fica numa situação de permanência ilegal em território português.

3. Determinando a permanência ilegal em território português a notificação para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo que lhe for fixado (artigo 138.º, n.º 1, da mesma lei), a suspensão da eficácia do indeferimento do pedido de autorização de residência obsta ao desencadeamento do procedimento de abandono do território nacional.

4. Embora o acto de indeferimento do pedido de autorização de residência seja um acto negativo, não é um acto puramente negativo, na medida em que afecta o status quo anterior, alterando a situação jurídica do requerente, ao sujeitá-lo à notificação para abandonar o território nacional, pelo que é admissível a suspensão da sua eficácia.

5. Em face da utilidade que o requerente pode retirar do decretamento da providência cautelar requerida, tem o mesmo interesse em agir.

ACÓRDÃO

Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- RELATÓRIO

M….F……. A…………… instaurou processo cautelar contra AIMA - AGÊNCIA PARA INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P., pedindo a suspensão da execução do acto datado de 30.05.2025, que indeferiu o seu pedido de concessão de autorização de residência.

Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal foi proferida sentença a absolver a entidade requerida da instância por falta de interesse em agir.

O requerente interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:

“1. Enquanto o recorrente aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa situação de legalidade,

2. O requerente submeteu a sua manifestação de interesse.

3. Com o indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos, e fica mesmo numa situação de ilegalidade.

4. No final do prazo concedido para abandono legal, se transforma numa situação de permanência irregular.

5. Após os 20 dias, terá mesmo de se ausentar forçosamente do país.

6. O ato administrativo em causa é dinâmico na medida em que ao indeferir o pedido de autorização de residência, viu associado a esse indeferimento a ordem de abandono voluntário imposta ao recorrente,

7. Ultrapassados os 20 dias concedidos para tal coloca-o numa situação de clandestinidade e por isso adversa a qualquer comportamento legal regulamentar legal ou social,

8. Legitimando até mesmo a sua detenção.

9. A clandestinidade que se avizinha perante um cidadão que ainda irá atacar o ato administrativo com a respetiva ação judicial, é completamente diferente daquela que existia antes,

10. E, por isso de modo algum o ato administrativo que levou a tal, é que não se pode considerar de conteúdo puramente negativo.

11. A ordem de abandono do país e, consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.

12. A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo,

13. Porém, é o ato definidor a situação jurídica, e é o pressuposto do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria.

14. E só por isso, a apreciação do pedido cautelar de suspensão de eficácia de decisão de indeferimento do pedido de concessão de R, se justifica.

15. A jurisprudência vem entendendo que deverá haver uma reponderação quanto aos atos só aparentemente negativos, ou quando é ato negativo com efeitos positivos.

16. Trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão,

17. Na medida que deles advém efeitos secundários positivos e por isso identifica o interesse em agir do Recorrente.

18. Este ato de conteúdo negativo não é insuscetível da suspensão da eficácia, atentos os efeitos secundários positivos.

19. O convite ao abandono do território nacional é um efeito secundário positivo que decorre do ato administrativo que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência.

20. A referência de que o não abandono faz incorrer o Recorrente na expulsão coerciva é sempre um efeito positivo do indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.

21. E a detenção imediata após os 20 dias, sem qualquer aviso prévio e, consequentemente, qualquer outro ato administrativo é outro efeitopositivo altamente gravoso dos direitos e liberdades do cidadão não precedido de nenhum pré-aviso.

22. De facto, decorridos os 20 dias para abandono voluntário entra-se imediatamente no processo de abandoo coercivo que se inicia já com a detenção do cidadão e sem nenhum aviso ou ato prévio.

23. A eventual procedência do pedido de suspensão de eficácia do ato que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência, não constituirá a entidade requerida nem sequer provisoriamente no dever de emitir ato no sentido contrário, unicamente impedi-la-á de desencadear as consequências de não cumprimento da ordem de abandono voluntário que tem como pressuposto tal ato de indeferimento.

24. O que está em causa são os efeitos positivos, agarrados ao ato administrativo de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.

25. Daí a necessidade da presente providência, único mecanismo processual adequado à suspensão da eficácia do ato.

26. E por isso, o real interesse em agir.

27. É evidente a iminência da detenção com limitação do direito da liberdade do Recorrente, decorridos que sejam os 20 dias para oabandono voluntário, que justifica em absoluto o periculum in mora que a douta sentença também põe em causa.

28. O fundado receio do perigo na demora da decisão pode concretizar-se em duas modalidades: a ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.

29. A vertente de «facto consumado» ocorre quando a decisão da acção principal não chegar a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil.

30. A vertente dos «prejuízos de difícil reparação» ocorre quando “…a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente…” (cf. Acórdão STA, 14.06.2018, proc. n.º 0435/18).

31. Através do processo cautelar pretende-se evitar que o tempo necessário ao julgamento do processo principal origine a inutilidade da decisão final ou coloque o interessado numa situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.

32. O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado

33. A Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como ato subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário.

34. O ato de afastamento voluntário, por sua vez, é subsequente ao ato de indeferimento da autorização de residência temporária, cuja legalidade o Requerente impugna.

35. O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção com vista ao afastamento coercivo.

36. Se o Recorrente permanecer a conclusão óbvia é de que está verificado o periculum in mora.

37. A mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária tem consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Recorrente.

38. A mera possibilidade de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura uma restrição de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana, qual seja o de se poder movimentar em liberdade e segurança, e cuja restrição deve cingir-se ao estritamente necessário.

39. A liberdade e a segurança individual não é apenas direito dos nacionais portugueses, mas de todas as pessoas que se encontrem em território nacional.

40. A liberdade não é abstenção de interferência, mas a abstenção de dominação.

41. O procedimento de expulsão coerciva se inicia após o termo do prazo para o abandono voluntário, não impedirá a detenção do Recorrente pelas forças policiais e todo o efeito negativo que tal situação gera na vida do Recorrente.

42. Acresce que, é certo que existe um formulário M como se refere na matéria de facto provada na alínea g).

43. Contudo, verifica-se no mesmo que a decisão é de 22-02-2024, notificada a 24-01-2024.

44. Por isso, em data anterior à da manifestação de interesse que foi submetido em 22-04-2024- alínea f) da matéria de facto.

45. A AIMA dispõe de uma informação de serviço n.º informação de serviço n.º 718/GJ/2023 que dispõe que se a manifestação de interesse, for anterior à criação da medida de interdição de entrada, é porque este, não se encontra inserido no mercado de trabalho, peloque se deve indeferir o procedimento do Requerente, independentemente do histórico de contribuições na segurança social.

46. O Recorrente encontra-se inserido no mercado de trabalho, fazendo prova disso, através das contribuições à segurança social.

47. Não pode a AIMA indeferir este tipo de procedimentos com base de que a alínea i) do artigo 77.º da lei 23/2007, de 04 de julho é um requisito cumulativo para o deferimento do procedimento.

48. Da interpretação à contrarie da informação interna, entende-se que se a informação em SIS for anterior à submissão da manifestação de interesse, deve o procedimento ser deferimento sem mais.

49. O Recorrente tem expectativas sérias de poder fixar aqui a sua residência,

50. Ainda para mais quando cumpre com todas as suas obrigações fiscais e tributárias.

51. Outras decisões existiram em que a AIMA, não obstante a indicação em SIS, por motivos administrativos e não criminais, autorizou a residência de outros imigrantes.

52. Como é o caso do NIE 5217953, bem como os casos do NIE 5310963, NIE 5243934, NIE 5262131 e NIE 5236759, todos decididos comdeferimento em sede de recurso hierárquico que também dispunham de medida por entrada ou permanência ilegal num estado-membro.

53. Em nenhum ponto a informação do formulário M as autoridades francesas se pronunciam, sobre a sua oposição ou não à concessão da autorização de residência pelo Recorrente, tal como exigem as normas nacionais e europeias.

54. Não o dizendo é porque não veem qualquer inconveniente à respetiva concessão do título de residência.

55. Nos autos não há qualquer indício que o Recorrente constitua algum perigo para a ordem e seguranças públicas nacionais.

56. Não há, pois, perigo para o interesse público.

57. Tendo sempre contribuído para a segurança social desde que chegou até ao presente momento com os seus descontos para a segurança social e tendo estado sempre a trabalhar.”

Notificada das alegações apresentadas, a entidade requerida, ora recorrida, não contra-alegou.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.

Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), importa apreciar e decidir.

II- QUESTÕES A DECIDIR

A questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito.

III- FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Considerando que não foi impugnada, nem há lugar a qualquer alteração da matéria de facto, remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu aquela matéria, nos termos do n.º 6 do artigo 663.º do CPC.

IV- FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

A sentença recorrida absolveu a entidade requerida da instância por falta de interesse em agir, considerando que o requerente não alegou ser titular de qualquer acto ou título, anterior à decisão suspendenda, que o habilite a permanecer, residir e trabalhar legalmente no território nacional português, pelo que o acto suspendendo não altera a sua situação em território nacional, não carece de execução e da suspensão da sua eficácia não resulta qualquer vantagem para o requerente, já que o decretamento da providência requerida não o habilita a permanecer e a trabalhar (legalmente) em território português até ao desfecho da acção principal.

Insurge-se o recorrente contra o assim decidido, alegando que, enquanto aguardava a decisão da autorização de residência, se encontrava numa situação de legalidade porque submeteu a sua manifestação de interesse, pelo que, com o indeferimento da autorização de residência, fica numa situação de ilegalidade que, no final do prazo concedido para abandono legal, se transforma numa situação de permanência irregular e, após os 20 dias, terá de se ausentar forçosamente do país, sob pena de ser detido, sendo a ordem de abandono do país e a consequente expulsão coerciva consequências do acto suspendendo, que é pressuposto daquelas, razão pela qual o acto suspendendo não tem um conteúdo puramente negativo, justificando-se a suspensão da sua eficácia e havendo interesse em agir.

Vejamos.

No requerimento cautelar é pedida a suspensão da execução do acto que indeferiu o pedido do requerente de concessão de autorização de residência, sendo alegado que o requerente apresentou manifestação de interesse, nos termos do n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, entrou em Portugal e, desde então, reside em território nacional, aqui trabalhando e procedendo aos descontos necessários, sendo a providência cautelar requerida necessária porquanto aquele indeferimento obsta a que o requerente permaneça em território nacional, sendo o primeiro passo para o processo de abandono voluntário do mesmo de território nacional, o qual, depois de ocorrer, se torna irreversível, com a consequente expulsão se o requerente não cumprir a ordem de abandono voluntário, não tendo o requerente condições de subsistência no seu país de origem, pelo que só a suspensão da eficácia do acto evita a saída forçada do requerente do país.

Em face da alegação do requerente, e ao contrário do decidido, a providência cautelar requerida (de suspensão da execução do acto de indeferimento de concessão da autorização de residência) mostra-se adequada a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, no qual visa a anulação do acto. Com efeito, despoletando o acto de indeferimento do pedido do requerente de concessão de autorização de residência o processo do seu abandono voluntário do território nacional, a providência cautelar de suspensão da eficácia de tal acto evita que a sua eventual anulação (com a consequente legitimação do requerente a permanecer em território nacional) se concretize após aquele afastamento. Tendo o requerente alegado que apresentou manifestação de interesse ao abrigo do n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, vigente à data, só com o indeferimento da autorização de residência fica numa situação de permanência ilegal em território português, a qual determina a sua notificação pela AIMA, I. P., GNR ou PSP para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo que lhe for fixado, entre 10 e 20 dias (artigo 138.º, n.º 1, da mesma lei), pelo que a suspensão da eficácia do indeferimento obsta ao desencadeamento do procedimento de abandono do território nacional. Assim, o decretamento da providência requerida de suspensão do acto de indeferimento atribui vantagem ao requerente porque obsta a que o mesmo seja notificado para abandonar o território nacional, e, por conseguinte, o seu não decretamento é apto a acarretar-lhe prejuízos. Com efeito, o acto de indeferimento do pedido de autorização de residência, embora seja um acto negativo, não é um acto puramente negativo, na medida em que afecta o status quo anterior, alterando a situação jurídica do requerente, ao sujeitá-lo à notificação para abandonar o território nacional, pelo que é admissível (porque faz sentido e tem utilidade) a suspensão da sua eficácia.

Por conseguinte, erra também a sentença recorrida ao afirmar que a pretensão do requerente não é compatível com uma tutela cautelar. Efectivamente, para além de a pretensão do requerente (suspensão da eficácia do indeferimento da autorização de residência) ter natureza provisória, sendo, por isso, assegurada pela tutela cautelar, esta tutela mostra-se necessária para a alcançar, nos termos referidos.

O pressuposto processual do interesse em agir tem a ver com a utilidade prática ou a vantagem que o autor retira da utilização de meios jurisdicionais e, ante o exposto, em face da utilidade que o requerente pode retirar do decretamento da providência cautelar requerida, tem o mesmo interesse em agir.

Termos em que se impõe julgar o presente recurso procedente e, em consequência, revogar a sentença recorrida e determinar a baixa dos autos ao Tribunal recorrido, a fim de, se nada mais a tal obstar, no mesmo se prosseguir com a tramitação dos presentes autos.

Por não haver vencimento nem proveito, nos termos do n.º 1 do artigo 527.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, não há lugar a pagamento de custas.

V- DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso interposto e, em consequência, revogar a sentença recorrida e determinar a baixa dos autos ao Tribunal recorrido, a fim de, se nada mais a tal obstar, no mesmo se prosseguir com a tramitação dos presentes autos.

Sem custas.

Lisboa, 22 de Janeiro de 2026

Joana Costa e Nora (Relatora)

Marta Cavaleira

Lina Costa