0751/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O sujeito cujo direito foi violado e pretende a sua reparação por intermédio dos meios judiciais está obrigado a escolher o tipo de acção que a lei prevê para a satisfação do seu pedido, sob pena de, não o fazendo, o Tribunal não tomar conhecimento da sua pretensão.

II- As acções para o reconhecimento de um direito, apesar de terem a mesma dignidade e relevância que os restantes meios contenciosos, têm um campo de aplicação preciso, qual seja o de só se justificarem quando aqueles não assegurarem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa.

III- Está vedado ao ofendido recorrer àquele tipo de acções quando a lei tiver previsto que a satisfação da sua pretensão se alcança mediante o uso de outro meio processual que não aquele.

A. .. intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, contra o Sr. Ministro das Finanças e o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações a presente acção de reconhecimento de direito pedindo que lhe fosse reconhecido :

“o direito ao aumento da sua pensão de aposentação tendo em conta o vencimento por inteiro na situação de disponibilidade” ou, se assim se não entender, “o direito a uma pensão de aposentação de quantitativo não inferior àquela que teria direito se se tivesse aposentado à data em que se verificou o seu ingresso no Quadro Geral de Adidos”

para o que, no essencial, alegou :

- ter sido nomeado, em 10/7/73, oficial piloto "C" da DETA e nomeado oficial piloto "B" com efeitos a partir de 22/12/74, em 7/1/75, sendo promovido, em 15/3/76, a comandante "B" e, em 16/11/76, nomeado Chefe de Operações, com efeito a partir de 1 de Setembro de 1976.

- Permaneceu em Moçambique após a declaração de independência desse território e assinou um contrato de prestação de serviços com este Estado com efeitos a partir de 25/6/75, ao abrigo de um acordo celebrado entre ele e o Estado Português e a Frente de Libertação de Moçambique em 7/5/75.

- Por despacho de 12/8/78, o Autor foi integrado no Quadro Geral de Adidos, com a categoria de piloto "B", com efeitos a partir de 26/6/77, na situação de actividade fora do quadro.

- Regressado a Portugal passou, por despacho de 9/4/79, à situação de disponibilidade, com efeitos a partir de 6/3/79, deixando de auferir o vencimento por inteiro, situação que veio a reflectir-se no cálculo da pensão para aposentação que lhe viria a ser atribuída.

- Em 15/9/79 o autor apresentou o seu pedido de aposentação, o qual foi objecto de deferimento por despacho de 28/8/80, tendo ficado na situação de desligado do serviço para efeitos de aposentação a partir daquela data e sendo-lhe fixada uma pensão mensal, transitória, que iria posteriormente ser objecto de pensão definitiva em 1986, rectificada no ano de 1989.

Esta acção foi, no entanto, liminarmente rejeitada “por inadequação do meio processual utilizado, ou seja, pela não verificação do pressuposto do art. 69.º, n.º2, da LPTA”, por ter sido entendido que a acção para reconhecimento de direitos era um “meio complementar” de defesa dos direitos dos administrados e que, sendo assim, a sua utilização só era possível quando dela pudessem resultar “efeitos não susceptíveis de ser conseguidos pelos restantes meios contenciosos”.

Nesta conformidade, e considerando-se que tal não acontecia no caso sub judicio já que o Autor tinha sido destinatário de dois actos administrativos - “o do processamento do seu vencimento aquando da passagem à disponibilidade e o praticado pela "Caixa", cálculo da pensão, ambos em sentido desfavorável aos seus interesses (ao não lhe ser abonado o vencimento por inteiro e, no cálculo que foi efectuado da sua pensão por aposentação)” - que podia impugnar autonomamente, hierárquica ou contenciosamente, concluiu-se que a ausência dessa impugnação determinou a sua definitiva consolidação na ordem jurídica, pelo que “uma acção como a presente não pode erradicar a lesão de interesses que esses actos tenham gerado (nos anos de 1979 e, quanto ao cálculo da pensão 1980, 1986 e 1989) ser aceite.”

Deste modo, “estando, efectivamente, pré-definida a situação jurídica do Autor, através de actos administrativos consolidados, pelo tempo e pelo não recurso quer a via impugnatória contenciosa e a hierárquica, impõe-se acatar o caso resolvido ou caso decidido,

Decisão que o Autor não aceita o que o levou a deduzir este recurso jurisdicional em que formulou as seguintes conclusões :

a) O presente recuso vem interposto da sentença de 13/1/03, do TAC do Porto, que indeferiu liminarmente a petição por inadequação do meio processual utilizado, por considerar não verificado o pressuposto do art. 69.°, n.º 2, da LPTA;

b) No entanto, o Tribunal "a quo" parece ter confundido a questão da plenitude da garantia jurisdicional administrativa, que é a única questão que releva nesta sede (cfr. art. 69.°, n.º 2 da LPTA), com a questão da segurança jurídica, nomeadamente na sua vertente de valor de caso decidido;

c) Com efeito, a questão de saber se existindo um acto administrativo expresso aquele constitui um obstáculo directo ao reconhecimento de um direito ou de um interesse invocado pelo particular, designadamente a questão de saber se o efeito de "caso resolvido" obsta à produção dos efeitos inerentes ao reconhecimento do direito ao aumento da pensão de aposentação do Autor, tendo em conta o seu direito ao vencimento por inteiro na situação de disponibilidade, não releva aqui mas, apenas, relevará quanto ao fundo da causa, pelo que não se trata de qualquer pressuposto processual;

d) Assim, nesta sede importará, apenas, determinar se a acção para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos é o meio próprio e adequado para assegurar a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa atendendo ao seu alcance, designadamente, equacionando o problema do seu relacionamento com o recurso contencioso de anulação;

e) Mas mesmo que assim não se entendesse, o que sem conceder ora se admite, sempre se dirá que com a presente acção não se pretende impugnar qualquer acto administrativo consolidado;

f) O que se trata aqui é de definir uma situação que é lógica e cronologicamente anterior : é a questão de saber se o Recorrente teria direito ao vencimento por inteiro ou não após a passagem à situação de disponibilidade (o que constitui uma das premissas do acto de fixação do vencimento devido em cada mês), e conexa com esta questão, saber se o Autor tem direito ao aumento da sua pensão de aposentação;

g) Para além de um âmbito de aplicação específico, a acção para o reconhecimento de direitos apresenta ainda um domínio derivado no qual cabem aquelas situações em que apesar da existência de um acto administrativo lesivo, o recurso de anulação não se mostra, in casu, o meio adequado para assegurar a tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares;

h) Deste modo, e da apreciação do caso sub judice, resulta que o Recorrente não pretende com a presente acção, apenas, o reconhecimento do direito ao aumento da sua pensão de aposentação, mas pretende também, porque com ele conexo, que lhe seja reconhecido o direito ao vencimento por inteiro na situação de disponibilidade;

i) Por isso, e desde logo, a mera impugnação do despacho que fixou a pensão de aposentação do Recorrente não lhe asseguraria uma efectiva tutela jurisdicional dos seus direitos, uma vez que a situação em causa não se resume à apreciação daquele(s) acto(s), sendo preciso determinar, primeiro, se o Recorrente teria direito ao vencimento por inteiro após a passagem à situação de disponibilidade;

j) Assim, só através da acção para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos será possível, num mesmo processo (com as vantagens daí decorrentes, não só ao nível da economia processual, como também, e sobretudo, as proporcionadas pela análise global da situação), averiguar da existência do direito do Recorrente ao vencimento por inteiro na situação de disponibilidade e, porque dependente dessa "averiguação", apreciar, por seu turno, o direito do Recorrente ao aumento da sua pensão de aposentação, demandando simultaneamente quer o sujeito da relação jurídica de emprego, o Exmo. Sr. Ministro das Finanças, quer o sujeito da relação jurídica de aposentação, o Conselho de Administração da CGA;

k) Nem se diga, por outro lado, que a acção para o reconhecimento de direito ou interesse legítimo também não é o meio adequado para apreciar o direito do Recorrente ao vencimento por inteiro na situação de disponibilidade, uma vez que o Recorrente poderia, ao impugnar contenciosamente os actos de processamento dos vencimentos, ver integralmente assegurada a tutela jurisdicional dos direitos que pretende ver reconhecidos com a presente acção;

l) Aliás, e como já se disse supra em f), o Recorrente não pretendeu através do presente processo impugnar os actos de processamento de vencimentos (desde a sua passagem à situação de disponibilidade até à sua aposentação);

m) No entanto, e mesmo que assim não se entendesse, o que apenas se admite a bem da discussão, a verdade é que o reconhecimento do direito do Recorrente ao vencimento por inteiro na situação de disponibilidade não resultaria da decisão proferida em recurso contencioso sobre cada acto de processamento de vencimentos, uma vez que a decisão a ser proferida no recurso não teria efeitos ultra-activos, ie., nada impediria a Administração de continuar a manter a sua posição no sentido de processar os vencimentos nos moldes que o Recorrente considerava serem irregulares;

n) Finalmente, só a procedência da presente acção permitirá corrigir os sucessivos erros cometidos pela Administração no caso em apreço (cfr. artigos 25.º e ss. pi.).

Tanto a Sr.ª Ministra das Finanças como a Caixa Geral de Aposentações contra alegaram para defenderem a manutenção do julgado.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso

O DIREITO

O presente recurso jurisdicional dirige-se contra a sentença do TAC do Porto que considerou que o meio processual aqui utilizado – a acção para reconhecimento de direitos – era complementar dos meios processuais destinados à tutela dos direitos dos administrados e que, sendo assim, o mesmo só era exercitável quando aquela tutela não fosse plenamente atingida por nenhum dos restantes meios contenciosos.

Deste modo, e tendo-se considerado que a situação jurídica que o Autor queria ver alterada fora já definida através de dois actos administrativos e que estes, podendo-o ser, não foram judicialmente atacados através da interposição do respectivo recurso contencioso – que era o meio de reacção adequado – concluiu-se que esta acção não era o meio próprio para obter a satisfação da sua pretensão e, por isso, a mesma foi rejeitada.

Vejamos se, ao assim se decidir, se decidiu bem.

1. As acções para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo são de criação relativamente recente, já que só passaram a ter previsão legal em resultado da Revisão Constitucional de 1982 e na sequência da publicação do DL 267/85, de 16/7, que se lhe seguiu, isto é, após a entrada em vigor da LPTA.

A intenção do legislador constitucional ao consagrar, na nova redacção dada ao art. 268º da CRP (vd. o seu n.º 3), aquele tipo de acções - a que o legislador ordinário se adaptou por intermédio do identificado diploma - foi a de alargar o campo dos direitos de defesa do administrado de modo a impedir que, por falta de meio processual de reacção, se pudessem consolidar na ordem jurídica eventuais ilegalidades cometidas pela Administração. O que significa que o que se teve em vista foi conceder ao administrado mais um meio processual de defesa contra os actos administrativos ofensivos dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Todavia, a lei não criou um meio adjectivo de utilização irrestrita e indiscriminada já que se preocupou em esclarecer que o seu campo de aplicação foi restringido às situações em que “os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurassem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa” (vd. n.º 2 do art. 69º da LPTA).

E, porque assim, a jurisprudência deste Supremo Tribunal, de uma forma sistemática, vem dizendo que as acções previstas naquele art. 69.º da LPTA se destinam a prevenir as situações cuja tutela jurídica não cabe em nenhum dos meios processuais existentes e que, por isso, a sua utilização só pode acontecer quando nenhum desses meios processuais confere plena tutela jurídica. Por isso, tais acções foram inicialmente qualificadas como meios residuais ou subsidiários de defesa e, depois - considerando-se que as mesmas tinham dignidade igual aos demais - como meios complementares de defesa, esclarecendo-se sempre que o seu uso só se justificava quando os interesses do administrado não fossem, ou não fossem convenientemente, acautelados através dos outros meios processuais Vd., entre muitos outros, Acs. da 1ª Secção deste Tribunal de 16/6/88, BMJ 378/767, de 27/3/90, AD 359/1195, de 14/5/92, AD 375/277, de 16/3/93, AD 383/1116, de 3/3/94, AD 390/683, de 18/2/97, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 7 º, pg. 16, de 26/6/97, rec. 41.367-Z, de 30/6/99, rec. 42.681, de 10/1/01, rec. 46.633, de 19/12/02, rec. 47.710, de 1/10/02, rec. 47.063, de 29/10/02, rec.s 47.202 e 67/02

Também a doutrina, de forma geral, se orientou por este critério.

“A ideia geral é a de que a acção para reconhecimento de direitos e interesses legítimos se aplica, enquanto meio complementar de tutela, às acções não cobertas ou deficientemente cobertas pelos meios contenciosos já existentes – e acima de tudo pelo recurso contencioso : situações em que não exista acto administrativo, situações em que existindo acto administrativo este não seja contenciosamente recorrível, situações em que existindo acto administrativo contenciosamente recorrível da aplicação do processo de recurso não resulte uma efectiva tutela dos direitos ou interesses do particular.” – L. Sousa Fábrica, BMJ, 365/22, pg. 63.

Este meio adjectivo visou, assim, reforçar o princípio “pro accione” ou da accionabilidade.

Desta forma, o sujeito cujo direito foi violado e pretende a sua reparação está obrigado a escolher o tipo de acção que a lei especificamente prevê para esse efeito, sob pena de, não o fazendo, o Tribunal não tomar conhecimento da sua pretensão.

Não está, assim, na sua disponibilidade a escolha indiscriminada do tipo de acção a que pode recorrer visto a lei, em cada caso, estabelecer o meio processual próprio que se deve utilizar, competindo, assim, ao demandante analisar casuisticamente a situação que se lhe apresenta e, perante ela, recorrer ao meio adjectivo que a lei disponibilizou para obter satisfação da sua pretensão.

E, porque assim é, as acções de reconhecimento de direitos só poderão ser utilizadas quando ocorrerem as situações em que, normativamente, o seu uso estiver previsto, isto é, “quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa” (n.º 2 do art. 69º da LPTA).

2. Descendo ao caso sub judicio verificamos que a pretensão que do Autor consiste em obter o reconhecimento de que tem direito a uma pensão de aposentação mais elevada do que aquela que lhe vem sendo paga, o qual é decorrente de ter direito ao vencimento por inteiro na situação de disponibilidade.

Pretensão que só nasceu, como é evidente, depois de o Autor ter passado à disponibilidade e de ter tomado conhecimento da liquidação (e pagamento) da pensão de aposentação, ou seja, só nasceu depois de aquele ter tomado conhecimento da prática de dois actos administrativos : (1) o do acto que determinou a sua passagem à disponibilidade com a atribuição de determinado vencimento e, posteriormente, (2) a liquidação da sua pensão de aposentação.

É evidente que qualquer desses actos atingiu directa e imediatamente a esfera jurídica do Recorrente, com efeitos lesivos, na medida em que definiu autoritariamente a sua situação perante a Administração, fixando-lhe os valores do seu vencimento e da sua pensão de aposentação naquelas concretas situações.

Nesta conformidade, quaisquer desses actos são actos administrativos contenciosamente recorríveis já que, como a jurisprudência deste Tribunal vem dizendo, uniformemente, “cada um dos actos de processamento de vencimentos e outros abonos, mesmo que regularmente (em regra mensalmente) repetidos, desde que seja neles possível vislumbrar uma conduta voluntária da Administração, não constituem meras operações materiais, mas antes verdadeiros actos administrativos autónomos (actos jurídicos individuais e concretos que definem a situação das pessoas abonadas perante a Administração), que se vão sucessivamente firmando na ordem jurídica se não forem objecto de oportuna impugnação ou revogação.” Vd. Acórdão deste Tribunal de 9/3/95, Rec. n.º 33.969, in Ap. DR de 18/7/97.

No mesmo sentido, entre outros, Acórdão de 17/3/94, Rec. n.º 32.855, in Ap. DR de 20/12/96, pg. 2.048 e de 22/2/01, rec. n.º 46.988.

Deste modo, é manifesto que o Autor se discordava de tais actos devia sindicá-los imediatamente sob pena de, não o fazendo, os mesmos se consolidarem definitivamente na ordem jurídica.

Sindicância que deveria ser feita através da interposição de recurso contencioso, já que este garantia integralmente a tutela dos seus interesses e era o meio processual próprio de reacção contra os actos administrativos. – Art. 6.º do ETAF

Impõe-se, pois, afirmar que bem andou o Tribunal a quo ao rejeitar a petição de recurso com fundamento na inadmissibilidade do meio processual utilizado e, consequentemente, concluir pela improcedência das conclusões deste recurso jurisdicional.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 150 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 24 de Setembro de 2003.

Alberto Costa Reis – Relator - Edmundo Moscoso - Maria Angelina Domingues