DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
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Desta Decisão Sumária vem interposto recurso para a Conferência nos seguintes termos:
Pela decisão sumária reclamada foi mantido o entendimento de que os vícios imputados ao ato administrativo em causa apenas consubstanciam vícios geradores de anulabilidade, com a consequente aplicação do prazo de impugnação de três meses, previsto no artigo 58.º, n.º 1, alínea b), do CPTA, e, em resultado, confirmada a extinção do processo cautelar por não ter sido instaurada tempestivamente a ação principal.
Com o devido respeito, entende o Reclamante que a decisão sumária procede a uma qualificação excessivamente redutora dos vícios alegados, desconsiderando a natureza e a gravidade das violações invocadas, designadamente no que respeita à ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais suscetível de integrar a previsão do artigo 161.º, n.º 2, alínea d), do CPA.
De facto, está em causa uma questão juridicamente complexa e controvertida, com impacto direto no regime de prazos de impugnação e, por conseguinte, no direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva, razão pela qual não se afigura adequado o seu julgamento em sede de decisão sumária, impondo-se a apreciação pela conferência.
O Reclamante alegou, desde o requerimento inicial e no exercício do contraditório, que a sua afetação a novas instalações implica o exercício de funções em condições materialmente indignas, desprovidas dos mínimos requisitos de higiene, segurança e salubridade, com reflexo direto na sua dignidade pessoal e profissional.
Alegou ainda que foi singularmente visado por tal medida no universo dos técnicos superiores, o que configura um tratamento diferenciado carecido de justificação material suficiente, suscetível de integrar uma violação grave do princípio da igualdade.
Estas alegações não se esgotam em meras ilegalidades formais ou em simples vícios procedimentais: traduzem a imputação de uma lesão grave da posição jurídica fundamental do trabalhador, potencialmente reconduzível à ofensa do núcleo essencial de direitos fundamentais.
A delimitação entre nulidade e anulabilidade, sobretudo quando fundada na violação do “conteúdo essencial” de direitos fundamentais, é matéria de reconhecida dificuldade dogmática e jurisprudencial, não devendo, salvo em situações absolutamente lineares, ser decidida por via de decisão sumária.
Acresce que a qualificação do vício como gerador de nulidade ou de anulabilidade determina diretamente o prazo de impugnação aplicável e, por essa via, condiciona de forma decisiva o próprio acesso do Reclamante à tutela jurisdicional e à tutela cautelar, o que reforça a necessidade de uma apreciação colegial, mais aprofundada e garantística.
A decisão sumária reclamada afasta, em abstrato, a possibilidade de se estar perante uma nulidade, com o argumento de que os direitos consagrados nos artigos 58.º e 59.º da CRP não configuram, em regra, direitos, liberdades e garantias de aplicabilidade direta.
Todavia, tal fundamentação não enfrenta adequadamente a concreta dimensão da lesão alegada, designadamente no que respeita à afetação da dignidade do trabalhador e à sua singularização negativa no seio da organização administrativa, elementos que podem, em determinadas circunstâncias, atingir o patamar mínimo de proteção que o ordenamento jurídico deve assegurar.
A aferição de saber se, no caso concreto, a medida administrativa em causa se limita a gerar uma ilegalidade comum ou se, pelo contrário, consubstancia uma ofensa grave e intolerável do núcleo essencial de direitos fundamentais, exige uma ponderação mais densa e aprofundada, que não se compadece com a via simplificada da decisão sumária.
De facto, estão em causa questões jurídicas relevantes, complexas e com impacto direto no direito fundamental de acesso à justiça, que justificam plenamente a reapreciação da decisão em sede de conferência.
Nestes termos, deve a presente reclamação para a conferência ser admitida e, em consequência, ser a decisão sumária reclamada submetida a apreciação colegial, com as legais consequências, designadamente a sua revogação ou a determinação de prosseguimento dos autos nos termos que se reputem adequados.
O Requerido juntou as seguintes contra-alegações:
Veio o Reclamante reclamar da decisão sumária proferida nos presentes, alegando para o efeito e no essencial, que está em causa uma questão juridicamente complexa e controvertida e que a decisão proferida procedeu a uma qualificação excessivamente redutora dos vícios alegados, pelo que entende que se impõe a apreciação pela conferência.
No entanto, não está em causa uma questão complexa, mas uma questão simples, sobre a qual existe já uma vasta jurisprudência sobre o assunto e que a decisão em causa acolheu, para além do recurso ser manifestamente infundado.
São absolutamente descabidas e falsas as afirmações do Reclamante de que “as novas instalações implicam o exercício de funções em condições indignas, desprovidas dos mínimos requisitos de higiene, segurança e salubridade, com reflexo direto na sua dignidade pessoal e profissional”, sendo estas afirmações, além do mais, atentórias da honra e dignidade dos trabalhadores que atualmente lá exercem funções e que se vão manter.
No edifício da zona industrial não se encontram apenas instaladas as oficinas do Município, mas também outros serviços e gabinetes, onde exercem funções assistentes operacionais, assistentes técnicos e técnicos superiores.
Trata-se de um local de trabalho digno e com boas condições de trabalho, de higiene, segurança e salubridade, com vários gabinetes, refeitório, armazém e oficinas.
Aliás, o Reclamante repete aquelas afirmações, porém nunca as concretiza ou indica factos que as sustentem, sendo afirmações conclusivas, o que se explica pelo simples facto de tais afirmações não serem verdadeiras.
Também é falso que o Reclamante tenha sido singularmente visado e tido um tratamento diferenciado no universo dos técnicos superiores.
O despacho em causa insere-se numa reestruturação funcional, global e transversal dos serviços municipais com a respetiva distribuição e afetação dos trabalhadores, tendo em vista uma melhor operacionalização e racionalização dos serviços municipais.
A reestruturação implementada abrange assim vários funcionários da autarquia.
A violação do conteúdo essencial de um direito fundamental ocorre apenas nos casos de ofensas graves e chocantes dos valores essenciais que os mesmos encerram.
Ora, a afetação do Reclamante a uma nova Unidade, situada em local de trabalho distinto do edifício principal, concretamente noutro edifício que reúne todas as adequadas condições de trabalho e onde se encontra integrada a totalidade da equipa e o respetivo dirigente, mantendo-se o Reclamante no exercício da mesma profissão e no desempenho de funções compatíveis com o seu perfil profissional e nível académico, não consubstancia, de forma alguma, uma ofensa grave e intolerável ao conteúdo essencial de um direito fundamental.
No demais, dá-se aqui por integralmente reproduzido todo o alegado nas contra-alegações.
Não existindo, assim, qualquer vício gerador de nulidade no despacho cuja eficácia o Reclamante pretende suspender, bem decidiu o Tribunal da 1ª instância ao extinguir o processo cautelar por o Reclamante não ter intentado a ação principal, dentro do prazo dos 3 (três) meses, e bem decidiu a Exma. Srª. Juiz Desembargadora Relatora, na sua decisão sumária, ao confirmar esta decisão e negar provimento ao recurso.
Termos em que deve ser mantida a decisão sumária reclamada.
Cumpre apreciar e decidir.
Antes de mais, convém trazer à liça a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga:
No presente processo, o Requerente visa a suspensão do despacho n.° 5/2024, que terá determinado a mudança da sua afetação, em sede da orgânica do Município Requerido. Imputa, a tal ato, violação de lei por falta da fundamentação e do direito à inamovibilidade do local de trabalho (artigos 92° a 94° da LGTFP).
A final, indica que a ação principal a intentar visará a impugnação do ato administrativo, por forma a que seja decretada a sua ilegalidade, por violação do princípio da boa administração (art. 266.° da CRP) da legalidade material e formal do ato (art. 3.° do CPA); por violação do princípio do respeito pelo conteúdo funcional da carreira (art. 81.° da LTFP) e por falta de fundamentação obrigatória do ato (art. 152.° do CPA).
Ora, a tutela cautelar encontra-se prevista nos artigos 112° a 134° do C.P.T.A., estabelecendo o n.° 1 do primeiro dos artigos referidos que “quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo.”.
Como resulta do n.° 1 do artigo 112° do C.P.T.A., o processo cautelar caracteriza-se pela sua adequação - de modo a evitar o periculum in mora -, utilidade - a fim de prevenir a inutilidade da sentença a proferir no processo principal, por infrutuosidade ou retardamento -, instrumentalidade - na medida em que depende da existência de uma ação principal, a propor ou já proposta -, pela provisoriedade da decisão - uma vez que esta não se destina a resolver definitivamente o litígio -, e pela sumariedade - porque implica uma summaria cognitio da situação através de um processo simplificado e célere.
O C.P.T.A. prevê a adoção de providências cautelares antecipatórias e de providências cautelares conservatórias, sendo que as primeiras procuram antecipar provisoriamente os hipotéticos e previsíveis efeitos da decisão de mérito que venha a ser proferida, isto é, inovam e ampliam antecipadamente o objeto sob que incidirá o processo principal ou, dito de outro modo, visam a antecipação, a título provisório, do resultado favorável pretendido no processo principal. Por outro lado, as segundas visam manter inalterável uma situação, de facto ou de direito, existente, combatem o risco de infrutuosidade e produzem um efeito protetor ou hermético quanto ao objeto sob que incide o processo principal.
Prevê o artigo 120° do C.P.T.A. que:
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
3 - As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
Os pressupostos que cabe avaliar referem-se a um requisito de perigosidade - periculum in mora - assente na existência de fundado receio na verificação de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa acautelar no processo principal, sendo que, para a concretização destes conceitos não vale já o critério da insuscetibilidade de avaliação pecuniária dos prejuízos invocados, mas antes o da impossibilidade de reintegração da esfera jurídica do requerente ou da maior ou menor dificuldade em concretizar essa reintegração, no caso do prejuízo de difícil reparação; e um requisito da existência de fumus boni iuris, na sua formulação positiva, ou seja, na demonstração de que é provável que a ação principal venha a ser julgada procedente.
Caso se mostrem verificados estes requisitos, impõe-se, ainda, ao julgador, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 120°, a ponderação de todos os interesses em jogo, para que seja assegurado o princípio da proporcionalidade na tomada de decisão sobre a adoção da providência.
Quanto à questão que se suscitou, sobre se haveria causa de extinção deste processo, por falta de ação principal, determina o artigo 123°, n.° 1, al. a) do C.P.T.A., que os processos cautelares se extinguem se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou.
Ora, vertendo sobre o presente processo, importa, desde logo, considerar que o prazo previsto no artigo 58°, n.° 1, al b) do C.P.T.A. (três meses) conta-se nos termos do artigo 279° do C.P.C. (artigo 58°, n.° 2 do C.P.T.A.), o que determina que tal prazo corre em férias, só se transferindo o seu termo para o primeiro dia útil seguinte, caso ocorra naquele período. Fora isso, o prazo referido é contínuo.
Com simplicidade e fazendo uma análise linear da factualidade, acima dada como provada, admitindo, para estes efeitos, que, somente, com a publicação do despacho, em Diário da República, em 03.07.2025, é que o Requerente teve conhecimento do ato suspendendo (sendo questionável se não teve conhecimento, em momento anterior, o que tornaria o incumprimento do prazo do artigo 58°, n.° 1 , al. b) do C.P.T.A., mais patente), é inequívoco que, à data de 13.10.2025 (data do despacho em que se suscitou a intempestividade da ação principal) já tinha decorrido o prazo constante do artigo 58°, n.° 1, al. b) do C.P.T.A. - sendo que a ação principal não foi, ainda, instaurada.
Cotejada a alegação do Requerente, o mesmo imputa, ao ato, vícios enquadráveis em violação de lei, cuja sanção regra é a anulabilidade - artigos 163° e 161° do C.P.A.. Ainda que o Requerente se refira à violação de direitos constitucionais e à violação de direitos fundamentais, como a inamovibilidade do local de trabalho e o assédio moral, como represália da ação em curso contra o Requerido, tal não vem concretizado com a devida factualidade, sendo meras afirmações conclusivas que não podem determinar, sequer em termos abstratos, a nulidade do ato suspendendo.
Face ao alegado e à tutela pretendida, no presente processo, ainda que se considere como data de tomada de conhecimento pelo Requerente do despacho suspendendo, a data de 03.07.2025 (sendo esta a data que melhor poderia acautelar a posição do Requerente, pois que é questionável se não teria tido conhecimento em momento anterior), e não tendo, ainda, nesta data (sendo certo que já decorreram mais de três meses desde a referida data), entrado a ação principal de que este processo cautelar dependeria, é forçoso dar cumprimento ao disposto no referido artigo 123°, n.° 1, al. a) do C.P.T.A., extinguindo-se o processo cautelar, por não o Requerente não ter feito uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destina.
X
Vejamos,
O desvalor de nulidade previsto no artigo 161°, n° 2, alínea d) do CPA tem carácter excecional e, para o que ora releva, encontra-se circunscrito aos atos administrativos que ofendam o “conteúdo essencial” de um direito fundamental.
O artigo 58° da CRP (direito ao trabalho) contém um direito fundamental que não é um direito, liberdade e garantia, mas que integra a categoria dos direitos económicos, sociais e culturais, não estando em causa um direito subjetivo cuja violação seja causa de nulidade, pois que o conteúdo daquele direito é concretizado através da legislação ordinária e não diretamente na Constituição; e o mesmo se verifica com o artigo 59° da CRP (direitos dos trabalhadores à retribuição, à organização digna do trabalho e ao repouso) que contém um direito fundamental que não é um direito, liberdade e garantia. É um direito positivo perante o Estado e sem exequibilidade direta. Não é um direito subjectivo.
O conteúdo essencial de um direito fundamental visado no artigo 161°, n° 2, alínea d) do CPA, reporta-se ao núcleo duro de um direito, liberdade e garantia (ou à ofensa chocante e grave de um princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária) - v. Acórdão do STA de 20/05/1993, proc. n° 031520.
Assim, os direitos fundamentais previstos nos artigos 58° e 59° da CRP não têm exequibilidade direta, não estando em causa o direito com natureza negativa e aplicabilidade direta previsto no artigo 53° da CRP; e não se verifica qualquer ofensa do princípio da igualdade; nem sequer do requerimento cautelar ou das alegações emana a descrição de qualquer factualidade que aponte para a ofensa chocante e grave do princípio da igualdade.
Por seu turno, o despacho em causa, proferido no âmbito de uma reestruturação global e transversal dos serviços municipais, ao determinar que o Recorrente passe a estar afecto à Unidade de Frota Municipal, Gestão de Armazém e Obras por Administração Direta, unidade nova criada neste novo Regulamento, tendo em vista uma melhor operacionalização e racionalização dos serviços nele integrados, que está na dependência do departamento de obras municipais e desenvolvimento económico (DOMDE) e onde o Recorrente irá desenvolver e aplicar a sua experiência e contribuir para a melhoria do serviço e aumento da sua eficácia, em gabinete do edifício sito na zona industrial (local muito próximo do edifício principal da Câmara), onde trabalham vários funcionários, desde assistentes técnicos, a assistentes operacionais e técnicos superiores, não veda ao Recorrente o direito ao trabalho consagrado no artigo 58º da CRP, o qual lhe continua a ser reconhecido - só que noutro local - nem os inerentes “direitos básicos” enunciados no artigo subsequente.
A afetação do Recorrente a esta nova Unidade não implica qualquer despromoção, perda remuneratória ou mudança de categoria profissional, mantendo-se o Recorrente no mesmo cargo, a exercer a mesma profissão e a desempenhar funções compatíveis com o seu perfil profissional e habilitações académicas.
Ademais, percorrida a alegação do Requerente, o mesmo imputa, ao ato, vícios enquadráveis em violação de lei, cuja sanção regra é a anulabilidade - artigos 163° e 161° do CPA.
Ainda que se refira à violação de direitos constitucionais e à violação de direitos fundamentais, como a inamovibilidade do local de trabalho e o assédio moral, como represália da ação em curso contra o Requerido, certo é que tal não vem concretizado com a devida factualidade, sendo meras afirmações conclusivas que não podem determinar, sequer em termos abstratos, a nulidade do ato suspendendo.
Assim, conforme decidido no Acórdão do TCAS de 4/07/2019, proc. nº 2412/17.1BELSB, a subsistência da tutela cautelar está dependente da interposição e da subsistência da tutela principal, cujo perigo na demora se pretende acautelar. Se a ação cautelar tiver sido intentada como preliminar do processo principal e se a ação principal não for intentada no prazo legal - estando sujeita a prazo - a providência decretada caduca ou, quando ainda o não tenha sido, extingue-se o correspondente processo cautelar.
E visando-se a impugnação de actos administrativos com base em ilegalidades que se reconduzam ao desvalor da anulabilidade, como é o caso, o correspondente prazo para o exercício do direito de ação é de 3 meses, sob pena de caducidade de tal direito.
Como bem observa a Senhora PGA, o próprio Recorrente esclareceu, na sua primeira peça processual, que “A acção principal a intentar, visa a impugnação do acto administrativo, cuja suspensão ota se requer, por forma a que seja decretada a sua ilegalidade, por violação do principio da boa administração (art. 266.º da CRP) da legalidade material e formal do acto (art. 3.º do CPA); por violação do princípio do respeito pelo conteúdo funcional da carreira (art. 81.º da LTFP) e por falta de fundamentação obrigatória do acto (art. 152.º do CPA)”.
Anote-se a este propósito, que o art. 266º da Constituição da República Portuguesa é o paradigma de uma norma carente de concretização legislativa (sob pena de ser tudo e não ser nada); a qual se encontra plasmada no Código do Procedimento Administrativo e que, a final de contas, é o que o Requerente invoca: art. 3º e art. 152º deste último.
Daí que estejamos sob o regime do art. 58º, nº 1 al. b) do CPTA para a instauração da ação de Impugnação.
Em suma,
Nos termos dos artigos 161º e seguintes do CPA, a consequência jurídica perante atos inválidos, é, em regra, a anulabilidade.
Só perante as situações previstas no disposto no artigo 161º, nº 2, do CPA é que o ato administrativo será nulo, em conformidade com nº 1 desse preceito legal, de acordo com o qual:
“1 - São nulos os actos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.”
O desvalor de nulidade previsto no artigo 161º, nº 2, alínea d), do CPA, tem caráter excecional e, para o que ora releva, encontra-se circunscrito aos atos administrativos que ofendam o “conteúdo essencial” de um direito fundamental.
Não basta apelar à violação de um princípio fundamental, sem sustentar qualquer alegação factual que possa ser subsumida a uma eventual violação do “conteúdo essencial” de um direito fundamental, para que possa ser afastada a regra do prazo.
Tal já assim era entendido no âmbito do artigo 133º, nº 2, alínea d), do CPA (antigo); tal reporta-se ao núcleo duro de um direito, liberdade e garantia ou análogo, à ofensa chocante e grave de um princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária.
A violação do “conteúdo essencial de um direito fundamental” só gera a nulidade do ato administrativo e, consequentemente, a possibilidade da sua impugnação a todo o tempo, quando, em consequência do ato administrativo em causa, seja afetado o mínimo sem o qual esse direito não pode subsistir enquanto tal.
A previsão legal do artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA é extensível, em especial, à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de carácter análogo insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária.
Também no que respeita aos princípios fundamentais, àqueles que merecem um tratamento de verdadeiros direitos fundamentais - v.g. princípios da igualdade, universalidade, etc. - a violação do conteúdo essencial ocorrerá apenas nos casos de ofensas graves e chocantes dos valores essenciais que os mesmos encerram.
Destarte, a nulidade só é suscetível de se verificar se as circunstâncias alegadas forem suscetíveis de afetar aquele núcleo essencial do direito fundamental, o que não sucede no caso concreto.
O artigo 58º do CPTA prevê que a impugnação de atos administrativos nulos não está sujeita a prazo, enquanto, que para impugnar atos administrativos que padeçam de vício conducente ao regime da anulabilidade, o prazo para a propositura da ação é de 3 meses - caso não seja promovida pelo Ministério Público - (artigo 58º, nº 1, al. b)).
Por sua vez, quanto ao modo de contagem, o mesmo artigo, no nº 2, define: “sem prejuízo do disposto no nº 4 do artigo 59º, os prazos estabelecidos no número anterior contam-se nos termos do artigo 279º do Código Civil, transferindo-se o seu termo, quando os prazos terminarem em férias judiciais ou em dia em que os tribunais estiverem encerrados, para o 1º dia útil seguinte.”
Todos os direitos têm de se fazer valer em juízo dentro de certo lapso temporal - cf. artigo 333º do Código Civil.
Como é sabido, com a estipulação de prazos para a reação a atos administrativos, pretende o Legislador a estabilidade nas relações jurídico-administrativas, as quais não podem estar dependentes do mero alvedrio, liberalidade ou escolha de timing do interessado e/ou da Administração, sob pena de se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes. Sendo, portanto, forçoso, em nome da segurança jurídica, impor um limite à reação a atos administrativos, de modo a conciliar de forma equilibrada estes princípios com o da tutela jurisdicional efetiva.
Assim, corrobora-se o entendimento veiculado na decisão sumária.
DECISÃO
Termos em que se mantém a decisão objecto de reclamação.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 06/03/2026
Fernanda Brandão (relatora)
Isabel Costa
Paulo Ferreira de Magalhães
