00775-A/2000 - Porto - Tribunal Central Administrativo Norte

1- O processo executivo tal como se encontra regulado nos arts. 173º e ss do CPTA e anteriormente se encontrava regulado no DL n.º 256-A/77 de 17/6, e nomeadamente o estabelecimento dos prazos dentro dos quais o interessado deveria lançar mão de tal meio processual, pressupunha a inércia, ou não execução, por parte da Administração no acatamento da decisão judicial já transitada em julgado.

2- O inicio da prática dos respectivos actos de execução pela Administração, de forma voluntária, aos quais se seguiu uma situação de total inércia na conclusão do procedimento por parte da mesma Administração não pode constituir o interessado numa situação de incerteza tal que o mesmo veja extinguirem-se os prazos de que dispõe para reagir judicialmente contra as decisões administrativas, ou falta delas porque não agiu atempadamente contra uma tal situação de incerteza.

3- Neste caso o inicio da contagem do prazo de caducidade de interpor em juízo o processo executivo só pode ocorrer quando se possa ter como certo que a Administração já não tem intenção de praticar qualquer outro acto administrativo no procedimento além daqueles que já praticou, mas que são insuficientes para que se possa considerar devidamente executada a decisão judicial já transitada em julgado.

4- Só a partir do momento em que o interessado tem a certeza de que a Administração se mostra totalmente indisponível para prosseguir com a execução do julgado é que, nos termos do disposto no art. 326º do Código Civil, o direito pode ser legalmente exercido uma vez que é nesse momento que o interessado fica a saber que não foi dada execução à decisão judicial.

5- A realização da audiência de interessados apenas suspende a contagem de prazos endo-procedimentais que estejam em curso quando a realização da audiência é efectuada, isto é, os prazos procedimentais respeitantes a decisões ou formalidades cuja prática está dependente do curso da audiência.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

“B…, SA”, identificada nos autos, inconformada, recorre do acórdão proferido pelo TAF do Porto, datado de 2 de Novembro de 2007 que julgou procedente a excepção da caducidade do direito à execução de sentença que havia intentado contra a Câmara Municipal de Matosinhos.

Alegou, tendo concluído:

1ª A matéria de facto dada por assente nos autos é insuficiente, em face dos documentos juntos e que não foram impugnados pela Recorrida, pelo que devem ser aditados novos factos.

2ª No seguimento do acórdão do STA transitado em julgado no dia 10 de Julho de 2003, que anulou a deliberação final dum procedimento adjudicatório, a Recorrida iniciou a execução espontânea do mesmo em 27 de Novembro de 2003.

3ª Perante a informação de início de execução espontânea fornecida pela Recorrida à Recorrente, esta não interpôs qualquer sentença de execução da mesma, dado esta já estar a ser executada.

4ª A Recorrida, apesar de ter iniciado a execução espontânea, não mais praticou qualquer acto desde a notificação para a audiência dos interessados no dia 27 de Novembro de 2003.

5ª A Recorrente, estando de boa fé e confiando no funcionamento das instituições, aguardou que a Recorrida, após esta ter dado início à execução da sentença, a cumprisse até final.

6ª O processo de execução de uma sentença de anulação de um acto administrativo é um verdadeiro procedimento administrativo, sujeito às regras do CPA.

7ª O artigo 100º do CPA não estipula um prazo máximo para a duração dos procedimentos administrativos.

8ª O artigo 100º, nº 3 do CPA estabelece que o procedimento administrativo em curso implica a suspensão de todos os prazos, pelo que importa concluir que o prazo para a Recorrente requerer a execução da sentença está suspenso.

9ª O acórdão recorrido violou o artigo 100º, nº 3 do CPA.

10ª Subsidiariamente, entende a Recorrente que a invocação por parte da Recorrida da excepção de caducidade do direito em causa configura uma actuação em manifesto abuso de direito, pois a causa do atraso e posterior paragem da execução da sentença é apenas da sua exclusiva responsabilidade.

11ª Por outro lado, tendo a Recorrida dado início espontâneo à execução da sentença, impossibilitou que a Recorrente o fizesse, e, além do mais, criou-lhe a expectativa de que iria cumprir o determinado pelo acórdão anulatório.

12ª Ao sufragar a tese da Recorrida, violou o acórdão recorrido o disposto no artigo 334º do CC.

13ª Ainda a título subsidiário, entende a Recorrente que, dada a conduta da Recorrida, o “seu” prazo para requerer a execução do acórdão de anulação apenas deve ser contado a partir do momento em que ficou claro que o plano daquela passava por não executar, na realidade, o dito acórdão.

14ª Os prazos legais para execução das sentenças de anulação por iniciativa dos particulares apenas se podem iniciar quando estes puderem exercer este seu direito.

15ª O acórdão recorrido violou os artigos 175º e 176º do CPTA e 329º do CC.

Termos em que deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente, revogando-se o douto acórdão recorrido e substituindo-se por outro que, julgando não verificada a excepção invocada, ordene o ulterior prosseguimento dos autos, com o conhecimento do mérito da causa, (só) assim se fazendo Justiça.

Não foram apresentadas contra-alegações e o Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Com interesse para a decisão da excepção da caducidade no acórdão recorrido deu-se como provada a seguinte factualidade concreta:

1) Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo do Porto em 19/04/2002, foi anulada a deliberação de 22/05/2000 da Câmara Municipal de Matosinhos que procedeu à adjudicação do concurso público para a constituição do direito de superfície e exploração de três parques públicos de estacionamento para viaturas ligeiras e concessão de exploração de lugares de estacionamento pago na via pública (cfr. fls. 262 a 266 dos autos de recurso contencioso n.º 775/00 apensos).

2) Tal sentença foi confirmada pelo Acórdão do STA de 17/06/2003, o qual transitou em julgado em 10/07/2003.

3) Na sequência do referido Acórdão do STA, a Comissão de Análise de Propostas procedeu à reanálise das propostas nos termos constantes do doc. de fls. 30 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

4) Por deliberação de 20/10/2003, a Câmara Municipal de Matosinhos aprovou o novo Relatório da Comissão de Análise de Propostas e ratificou todo o processado até então (cfr. doc. de fls. 59 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

5) Em 27/11/2003 foi a exequente notificada da deliberação camarária de 20/10/2003 e para “nos termos dos arts. 100º e seguintes do CPA e 101º do DL n.º 59/99, de 2 de Março – audiência dos interessados, … dizerem o que acharem de direito relativamente ao facto de a Câmara Municipal de Matosinhos, em reunião extraordinária de 20/10/2003, ter deliberado aprovar o novo Relatório da Comissão de Análise de Propostas …” (cfr. doc. de fls. 28 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

6) Desde então a executada não praticou mais nenhum acto (cfr. doc. de fls. 43 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

7) A exequente não apresentou à Administração qualquer pedido de execução do acórdão do STA de 17/06/2003.

8) A presente execução deu entrada em Tribunal no dia 11/07/2006 (cfr. fls. 2 dos autos).

Nada mais se deu como provado.

Há agora que apreciar o recurso que nos vem dirigido.

Alega a recorrente que a matéria de facto que se deu como assente é insuficiente para decidir a questão da caducidade do direito de executar uma vez que ocorreram diversos factos demonstrativos de ter sido criada uma situação que, objectivamente, era impeditiva da recorrente exercer tal direito.

Essa matéria de facto que a recorrente entende dever ser considerada na apreciação daquela questão é a seguinte:

“a) Na sequência da notificação da Recorrente para a audiência dos interessados, esta pronunciou-se por meio de requerimento apresentado em 12.12.2003, conforme resulta de resposta apresentada pela Recorrida no processo de intimação para prestação de informações e passagem de certidões (cfr. doc. nº 4 da p.i.);

b) Por carta datada de 03.03.2005 dirigida pela Recorrente à Recorrida e remetida por correio registado com aviso de recepção a primeira solicitou à segunda informação sobre o andamento do processo relativo à execução do acórdão anulatório do STA (cfr. doc. nº 2 da p.i.);

c) Na sequência do silêncio da Recorrida perante a carta supra referida, a Recorrente deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto de um processo de intimação para prestação de informações e passagem de certidões, que correu termos com o nº 742/05.4BEPRT (cfr. docs. nºs. 3 e 4);

d) Neste processo de intimação a Recorrida apresentou resposta na qual assume que desde a pronúncia apresentada pela Recorrente em audiência dos interessados e até àquele momento não praticou mais nenhum acto (cfr. doc. nº 4).”.

Efectivamente, e acompanhando a posição que a recorrente assume nestes autos tal matéria é relevante para se determinar a partir de que momento é que esta mesma recorrente poderia e deveria exercer o seu direito, isto é, a partir de que momento é que os actos entretanto praticados pelo recorrido eram demonstrativos de uma situação de inércia, ou seja, de incumprimento da decisão judicial em questão.

Assim, entendemos que tal matéria também deve ser considerada na presente decisão para que se possa decidir a questão da caducidade segundo as várias soluções jurídicas que se afigurem adequadas ao caso concreto.

Contudo, também é essencial para aferir da posição defendida pela recorrente que se dê como provado o seguinte facto, por ter uma conexão directa e imediata com a matéria que pretende ver levada ao probatório: “Na sequência da notificação ordenada em 28/04/2005 no Proc. n.º 742/05.4BEPRT a recorrente apresentou requerimento em 13/05/2005 em que considerou satisfeita a sua pretensão.”, cfr. doc. de fls. 19, uma vez que o mesmo espelha bem a sua posição perante a inércia da Administração e bem assim o facto de ter considerado satisfeito o pedido de informação que havia solicitado.

Deste modo reformula-se o alinhamento da matéria de facto com relevância para a decisão excepção da caducidade nos seguintes termos:

1º Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo do Porto em 19/04/2002, foi anulada a deliberação de 22/05/2000 da Câmara Municipal de Matosinhos que procedeu à adjudicação do concurso público para a constituição do direito de superfície e exploração de três parques públicos de estacionamento para viaturas ligeiras e concessão de exploração de lugares de estacionamento pago na via pública (cfr. fls. 262 a 266 dos autos de recurso contencioso n.º 775/00 apensos).

2º Tal sentença foi confirmada pelo Acórdão do STA de 17/06/2003, o qual transitou em julgado em 10/07/2003.

3º Na sequência do referido Acórdão do STA, a Comissão de Análise de Propostas procedeu à reanálise das propostas nos termos constantes do doc. de fls. 30 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

4º Por deliberação de 20/10/2003, a Câmara Municipal de Matosinhos aprovou o novo Relatório da Comissão de Análise de Propostas e ratificou todo o processado até então (cfr. doc. de fls. 59 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

5º Em 27/11/2003 foi a exequente notificada da deliberação camarária de 20/10/2003 e para “nos termos dos arts. 100º e seguintes do CPA e 101º do DL n.º 59/99, de 2 de Março – audiência dos interessados, … dizerem o que acharem de direito relativamente ao facto de a Câmara Municipal de Matosinhos, em reunião extraordinária de 20/10/2003, ter deliberado aprovar o novo Relatório da Comissão de Análise de Propostas …” (cfr. doc. de fls. 28 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

6º Na sequência da notificação da Recorrente para a audiência dos interessados, esta pronunciou-se por meio de requerimento apresentado em 12.12.2003, conforme resulta de resposta apresentada pela Recorrida no processo de intimação para prestação de informações e passagem de certidões (cfr. doc. nº 4 da p.i.);

7º Por carta datada de 03.03.2005 dirigida pela Recorrente à Recorrida e remetida por correio registado com aviso de recepção a primeira solicitou à segunda informação sobre o andamento do processo relativo à execução do acórdão anulatório do STA (cfr. doc. nº 2 da p.i.);

8º Na sequência do silêncio da Recorrida perante a carta supra referida, a Recorrente deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto de um processo de intimação para prestação de informações e passagem de certidões, que correu termos com o nº 742/05.4BEPRT (cfr. docs. nºs. 3 e 4);

9º Neste processo de intimação a Recorrida apresentou resposta na qual assume que desde a pronúncia apresentada pela Recorrente em audiência dos interessados e até àquele momento não praticou mais nenhum acto (cfr. doc. nº 4);

10º Na sequência da notificação ordenada em 28/04/2005 no Proc. n.º 742/05.4BEPRT, face à pronuncia referida em 9), a recorrente apresentou requerimento em 13/05/2005 em que considerou satisfeita a sua pretensão;

11º Desde o facto referido em 6) a executada não praticou mais nenhum acto no procedimento concursal (cfr. doc. de fls. 43 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

12º A exequente não apresentou à Administração qualquer pedido de execução do acórdão do STA de 17/06/2003.

13º A presente execução deu entrada em Tribunal no dia 10/07/2006 (cfr. fls. 2 dos autos).

Nada mais há com interesse.

Alega, assim, a recorrente no seu recurso que uma vez que a recorrida deu inicio à prática dos actos procedimentais necessários à execução do acórdão do STA a mesma estava impedida de requerer a execução do julgado pois não se tinha verificado uma situação de incumprimento, não execução, mas ao contrário foram praticados actos que demonstravam claramente que era intenção da recorrida cumprir o que havia sido determinado pelo STA.

Efectivamente tem razão a recorrente neste fundamento do recurso.

O processo executivo tal como se encontra regulado nos arts. 173º e ss do CPTA e anteriormente se encontrava regulado no DL n.º 256-A/77 de 17/6, e nomeadamente o estabelecimento dos prazos dentro dos quais o interessado deveria lançar mão de tal meio processual, pressupunha a inércia, ou não execução, por parte da Administração no acatamento da decisão judicial já transitada em julgado.

Na verdade aí não se encontra especificamente prevista a hipótese de a Administração iniciar nos termos legais a execução do julgado e não a concluir de modo a que se considere efectivamente executada tal decisão.

Ora, nesta situação concreta, para que se possa aferir o momento em que se deve iniciar a contagem dos prazos de caducidade para a instauração da execução é essencial saber se o comportamento da Administração criou ou não no interessado uma expectativa legitima de ver a execução extrajudicial da sentença consumada sem necessidade de recurso à via judicial.

E não há qualquer dúvida que o presente caso é uma dessas situações.

Não faria qualquer sentido que a recorrente intentasse em juízo um pedido de execução do acórdão do STA logo imediatamente a seguir à sua pronúncia no âmbito da audiência prévia. Aguardou, e bem, que fosse praticado o acto final no procedimento concursal, e disso fosse notificada, uma vez que tudo indicava que o mesmo iria ser efectivamente praticado, expurgado do vício de falta de fundamentação que determinara a anulação do acto primitivo.

É que, mesmo sabendo-se que a Administração dispunha do prazo de 10 dias para a prática do acto final no procedimento, cfr. art. 71º, n.º 1 do CPA, não era exigível à recorrente que se apressasse de “motu proprio” a saber se havia ou não sido praticado qualquer acto já que tal obrigação da prática do acto recai sempre sobre a Administração, cfr. art. 9º do CPA.

Acontece, porém, que disso não teve notícia, nem de qualquer outro acto, até à informação prestada no âmbito do Proc. n.º 742/05.4BEPRT.

A entender-se diferentemente estar-se-ía a fazer recair sobre a recorrente uma obrigação que impende sobre a Administração e naturalmente que com isso sairiam beliscados os princípios da boa-fé e da proporcionalidade expressamente previstos nos arts. 6º-A e 5º do CPA.

Por outro lado, a obrigação de conclusão do procedimento também recai unicamente sobre a Administração, estipulando o CPA um prazo para o efeito, 90 dias, cfr. art. 58º do CPA, que pode ser prorrogado por igual período quando nisso haja necessidade.

Ou seja, daqui resulta, assim, que a inércia na conclusão do procedimento por parte da Administração não pode constituir o interessado numa situação de incerteza tal que o mesmo veja extinguirem-se os prazos de que dispõe para reagir judicialmente contra as decisões administrativas, ou falta delas, por parte da Administração, porque não agiu atempadamente contra uma tal situação de incerteza.

A aceitar-se isto, estar-se-ía a inverter as posições relativas das partes e a criar uma situação de exigência extrema e injustificada ao exercício dos direitos por parte do interessado, que não encontra qualquer cobertura legal, nem razão lógica que a justifique.

Portanto, num caso como o dos autos o inicio da contagem do prazo de caducidade de interpor em juízo o processo executivo só pode ocorrer quando se possa ter como certo que a Administração já não tem intenção de praticar qualquer outro acto administrativo no procedimento além daqueles que já praticou, mas que são insuficientes para que se possa considerar devidamente executada a decisão judicial já transitada em julgado.

E assim, tem aqui pleno cabimento a invocação do disposto nos arts. 329º e 334º do Código Civil com o alcance que a recorrente lhes pretende atribuir nas suas alegações.

No entanto se isto é assim até ao momento em que a recorrida veio informar no Proc. n.º 742/05.4BEPRT que não havia praticado qualquer outro acto no procedimento conducente à plena execução do acórdão do STA, diferentemente se passa daí em diante.

É que, com tal informação a recorrente podia, e devia, saber que a recorrida se encontrava numa situação de incumprimento e por isso estava plenamente legitimada para lançar mão do processo de execução como meio de obter a plena execução do acórdão do STA.

Ou seja, é a partir desse momento que, nos termos do disposto no art. 326º do Código Civil, o direito pode ser legalmente exercido uma vez que é nesse momento que a recorrente fica a saber que não foi dada execução ao referido acórdão.

Na verdade estranha-se que só mais de um ano após tal informação é que a recorrente decidiu lançar mão do processo de execução, quando na verdade nenhum outro acto administrativo foi praticado após esse momento, e havia mesmo a intenção por parte da recorrida de nenhum outro acto praticar.

Pode-se, assim, concluir que o prazo de caducidade para ser intentada a presente execução se iniciou, pelo menos, em 13/05/2005, data em que a recorrente tem todos os elementos de facto em seu poder para concluir que a recorrida não executou o acórdão do STA.

Alega ainda a recorrente que nos termos do disposto no art. 100º, n.º 3 do CPA tal prazo estaria suspenso.

Vejamos o que dispõe esta norma: “A realização da audiência de interessados suspende a contagem de prazos em todos os procedimentos administrativos.”.

De uma leitura atenta que se faz desta norma se pode concluir que os prazos a que a mesma se refere não se tratam de prazos judiciais ou de prazos de caducidade.

Tratam-se dos prazos endo-procedimentais que estejam em curso quando a realização da audiência é efectuada. Efectivamente apenas se suspendem os prazos procedimentais “…respeitantes a decisões ou formalidades cuja prática está dependente do curso da audiência.”, cfr. M. Esteves de Oliveira e outros, CPA, 2ª edição, pág. 456.

Na verdade, no caso concreto sobre o qual nos debruçamos não havia quaisquer prazos procedimentais cuja contagem se devesse considerar suspensa.

A decisão final em falta só poderia ser praticada no prazo de 10 dias após a recorrente se ter pronunciado em sede de audiência prévia, ou seja, aquele prazo de 10 dias só se iniciou com a entrega por parte da recorrente das suas alegações no âmbito da audiência prévia, pelo que, era um prazo cuja contagem não podia ser suspensa, precisamente porque ainda não se tinha iniciado.

Vejamos agora se na sentença se decidiu com acerto quanto ao momento em que se deve considerar extinto o direito a deduzir em juízo este processo executivo.

Saber se à execução do acórdão do STA transitado em julgado em data anterior a 1/01/2004, mas cujos prazos para a sua execução ainda se encontravam a correr a partir desta data, se deve aplicar o regime previsto no CPTA ou o regime previsto na LPTA e DL n.º 256-A/77 de 17/6, já o Pleno do STA nos seus acórdãos de 25-01-2006, Proc. n.º 024690A e de 10-05-2006, Proc. n.º 0382240ª decidiu (com o que se concorda) que tal execução deve seguir na totalidade a tramitação prevista no CPTA, ou seja, aplicando-se o regime na sua globalidade deve ser contado o prazo de 3 meses para a execução administrativa da decisão transitada em julgado, cfr. art. 175º, n.º 1 do CPTA e só após é que se inicia a contagem do prazo de caducidade de 6 meses dentro do qual deve ser apresentada ao tribunal a petição de execução, cfr. art. 176º, n.º 2 do CPTA.

Tendo nós como certo que a recorrente já pelo menos desde 13/05/2005 sabia da situação de incumprimento por parte da recorrida, é a partir dessa data que se devem contar aqueles prazos de forma sucessiva.

Também está provado que a petição desta execução só deu entrada em juízo no dia 10/07/2006, ou seja, mais de um ano após aquele conhecimento, pelo que, é manifesto que deu entrada em juízo desatempadamente, como se referiu no acórdão recorrido, mas por referência à data de 13/05/2005 e não de 1/01/2004.

De tudo o que fica exposto pode-se concluir que se deve julgar procedente a excepção da caducidade de intentar este meio processual.

Pelo exposto acordam os juízes que compõem este TCA Norte em negar provimento ao recurso e em consequência confirmar a decisão recorrida ainda que com diferentes fundamentos.

Custas pela recorrente, fixando-se a t.j. em 6 Ucs.

D. N.

Porto, 25 de Setembro de 2008

Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia

Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Ass. José Luís Paulo Escudeiro