01515/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Não satisfaz a exigência de fundamentação o despacho ministerial que, sob a invocação do nº 1 do art. 3º do D-L nº 423/91, de 30.10, e decidindo em contrário do parecer da Comissão de Protecção às Vítimas de Crimes, indefere o pedido de indemnização de solidariedade social regulada naquele diploma em virtude de a conduta das vítimas ser “contrária ao sentimento de justiça e à ordem pública”, pois falta a descrição fáctica dos comportamentos imputados a cada uma das vítimas (comissivos ou omissivos), bem como a sua relacionação com tais valores.

- I – Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 2ª Subsecção: A... , por si e em representação dos menores ,... e ..., recorrem contenciosamente do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA JUSTIÇA de 3.8.03 que indeferiu o pedido de indemnização formulado ao abrigo do Dec-Lei nº 423/91, de 30.10. Nas suas alegações os recorrentes formularam as seguintes conclusões: “1- A comissão fixou indemnização de 16.097,50 euros para o ...e 19.097,50 para a ..., num total de 35.195 euros, o qual foi determinado no âmbito do Dec. Lei 423/91 de 30 Outubro. 2- A Sr.ª. Ministra da Justiça, por delegação de competências, proferiu decisão de indeferimento que, como acto administrativo e de justiça administrativa com discricionariedade imprópria enferma de ilegalidade. 3- A indemnização fixada pela comissão parte de análise exaustiva do pedido formulado, tendo a instrução do processo concluído pela necessidade de atribuir 35.195 euros a dois menores. 4- Inexiste decisão judicial a “julgar” as vítimas” por conduta contrária ao sentimento de justiça e ordem pública. 5- Há manifesta falta de fundamentação pela existência de obscuridades e ampla contradição entre os fundamentos que presidiram à fixação de indemnização e o acto recorrido. Na verdade, 6- A comissão não encontrou indícios de sentimentos contrários à justiça e o acto recorrido não especifica um só fundamento ou um só facto que consubstancie alterações de ordem pública ou violação de sentimentos de justiça. 7- Fixada a indemnização a atribuir às vítimas esgotou-se o poder de a comissão, que, sabiamente avaliou e doseou, pese embora de forma módica, o quantum doloris e os alimentos a atribuir aos filhos menores das vítimas. 8- Ocorrem violações dos princípios da justiça, da igualdade e da imparcialidade que, a respeitarem-se in totum, impunham decisão bem diferente. 9- O direito à vida / sobrevivência / alimentos dos menores ... e ... sobrepõe-se a qualquer alegada conduta contrária ao sentimento de justiça e ordem pública. 10- A interpretação expendida pela senhora ministra da justiça na óptica do artigo 3º do Dec. Lei 423/91 de 30 Outubro viola os arts. 1º, 24-1 e 26, 36 e 63-3 da Constituição da República Portuguesa, sendo inconstitucional. 11- O acto é nulo por falta de fundamentação. Foram violados: os arts. 5º, 6º e 6º A e 125 -2 do C.P.A, os arts. 1º, 24-1, 26, 36 e 63-3 da Constituição da República Portuguesa. Os Princípios da JUSTIÇA, da IGUALDADE e da IMPARCIALIDADE impunham Decisão diferente. O Sr. Secretário de Estado ostracizou o e laborioso trabalho da Comissão e “criou” ACTO NULO in totum por falta de fundamentação que deve ser revogado por Vossas Excelências assim se fazendo a mais lídima JUSTIÇA”. Contra-alegando, o Secretário de Estado da Justiça concluiu: Constitui fundamento do despacho recorrido o facto de se entender ser contrário ao sentimento da justiça e à ordem pública a concessão pelo Estado da indemnização a descendentes de vítimas que actuaram criminosamente. É este o fundamento do despacho recorrido que não padece, assim, do apontado vício de falta de fundamentação. O despacho recorrido não viola o princípio da igualdade, imparcialidade e justiça, pois limita-se a, no âmbito de um poder discricionário, considerar inaplicável ao caso concreto o Dec-Lei nº 423/91, de 30 de Outubro, pelas razões referidas em 1 e 2. Na sua actuação, a entidade recorrida não violou os princípios da igualdade, imparcialidade e justiça”. O Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. O processo foi aos vistos, cumprindo agora decidir. - II – Com interesse para a decisão da causa, resultam provados os seguintes factos: O recorrente, por si e em representação do seu falecido filho ... e netos menores ... e ... , requereu em 18.9.02 à Comissão de Protecção às Vítimas de Crimes Violentos que, ao abrigo do Dec-Lei nº 423/91, de 30.10, lhe fosse atribuída uma indemnização, nos termos e fundamentos que se dão por reproduzidos (p.a., fls. 13). A Comissão recolheu o relatório da Polícia Judiciária (fls. 40 do p.a.), bem como os relatórios das autópsias das vítimas ... e ... (fls. 35 e 31), que igualmente se dão por reproduzidos. Em 12.3.03 o recorrente requereu a junção ao processo de cópia da acusação proferida pelo Ministério Público do Tribunal Judicial de Peniche contra ...e ... . Dá-se como integralmente reproduzido o conteúdo deste documento (fls. 54 do p.a.). Finda a instrução, a Comissão de Protecção às Vítimas de Crimes emitiu o seu parecer, no qual concluía pela atribuição aos requerentes das seguintes indemnizações: 16.095,50 € para o ...e 19.097,50 € para a ... (doc. de fls. 99, que se dá por inteiramente reproduzido). Esse parecer, com base nos “factos alegados pelo requerente…” e os resultantes da instrução dos autos”, deu como provados os seguintes factos: ... dedicava-se ao negócio ilícito de armas e já conhecia, desde o início de 2001, ... que se dedicava à actividade da pastorícia, com ele mantendo contactos regulares; O ... pretendia adquirir uma arma de fogo fora do circuito legal e o ...prontificou-se a arranjar-lha; Em Outubro de 2001, encontraram-se para concretizar o negócio mas, ao experimentar a arma, verificaram que esta não funcionava pelo que o ... de a levar a Torres Vedras para ser arranjada; Invocando a doença dum filho, o ... conseguiu que o ... lhe adiantasse 40.000$00 por conta do preço da arma; No dia 20 de Abril de 2002, pelas 13,18 horas, o ... telefonou para o .... e combinou um encontro junto da lixeira existente no ... – Carnide, próximo de Peniche; O ... encontrava-se em Quinta ... – Lourinhã na companhia de ..., com quem vivia em união de facto, e outros familiares, tendo-se todos apercebido que aquele ia fazer uma entrega de armas; O ... e a ... , levando consigo 5 ou 6 armas, deslocaram-se para aquele local numa carrinha Opel Combo; Aí, o ... subiu o caminho de acesso em terra batida, inverteu a marcha num espaço superior e veio estacionar a meio da subida em posição que lhe permitiria arrancar sem necessidade de manobras; O ...encontrava-se nas imediações com o rebanho e acompanhado por ...; O ... e o ... subiram o caminho até junto da carrinha, onde a ... estava sentada no banco do pendura, estando o ... de pé junto à carrinha; O ... e o ..., após um diálogo, dirigiram-se para a parte superior do terreno a fim de experimentar as armas; O ...entregou uma pistola semi-automática, calibre 7,65 mm, já municiada, ao ... e este, de forma imprevisível, cara a cara e a cerca de 2/3 metros de distância, apontou-a na direcção do coração do ...e disparou; O projéctil perfurou vários órgãos vitais, incluindo o coração e suas cavidades ventriculares e foi-se alojar na omoplata direita; O ...pousou a arma e com a “junqueira” (cajado com cerca de 1,60 m de altura, com nós de palmo a palmo e onde enfiara um tubo metálico com 5 cm de espessura e 10 cm de comprimento) e desferiu-lhe vários golpes na cabeça deixando-o desfigurado; Chamou então o ...e ambos colocaram o corpo debaixo dumas canas ali existentes; Segurando a “junqueira” na mão esquerda e levando a arma na mão direita, o ... correu na direcção da carrinha e, deixando a “junqueira” nas traseiras da carrinha, abordou a ..., que continuava sentada no interior do veículo, pedindo-lhe munições; De forma repentina, pela janela aberta, disparou 3 tiros sobre a ... causando-lhe perfuração do pavilhão auricular direito, fractura e esmagamento do maciço temporo-maxilar direito e fractura da 6ª costela direita, perfuração do pulmão esquerdo, fractura do 3º arco costal anterior esquerdo, lesões que foram causa directa e necessária da sua morte; De seguida, rodeou a viatura, puxou o corpo da ... para o exterior e, com o corpo no chão e as pernas no interior, desferiu com a “junqueira” várias pancadas na cabeça por forma a desfigurá-la; Os ora requerentes ... e ... , nascidos em 24 de Fevereiro de 2000 e 8 de Outubro de 1996, respectivamente, eram filhos das vítimas e encontram-se actualmente a viver com o seu avô A...; O avô dos menores gastou € 2195 com o funeral do filho e da sua companheira; O ...e a ... eram vendedores ambulantes e auferiam uma média mensal de € 750. Em 3.8.03, e por delegação do Ministro da Justiça, o Secretário de Estado recorrido proferiu o seguinte despacho: Indefiro o pedido do Requerente A... por considerar, em consonância com o exposto no nº 1 do art. 3 do Decreto-Lei nº 423/91 , de 30 de Outubro, a conduta de ambas as vítimas contrária ao sentimento de Justiça e à ordem pública, implicando consequentemente, a exclusão do direito à concessão de indemnização por parte do Estado. - III – O recorrente impugna o despacho do Secretário de Estado da Justiça que, contrariamente ao parecer da Comissão de Protecção às Vítimas de Crimes, recusou a indemnização pedida ao abrigo do Dec-Lei nº 423/91 para os seus netos, filhos menores do seu filho ...e de ... , vítimas de homicídio nas circunstâncias atrás descritas na matéria de facto. Abre-se aqui um parêntesis para considerar sanado o erro na identificação do autor do acto que o recorrente começa por cometer logo no cabeçalho da petição, em que aquele é imputado à Ministra da Justiça, para no respectivo fecho, e noutros passos do processo, o atribuir a quem efectivamente o praticou – o Secretário de Estado da Justiça. Tendo em conta que não foi afectado o contraditório, pois foi esta entidade que respondeu ao recurso e contra-alegou, há que desconsiderar o lapso cometido, na esteira, aliás, doutras decisões do Tribunal em sentido análogo, com apelo dos princípios anti-formalista e pro actione (cf. Acs. de 7.12.99, proc.º nº 45.014 e 5.2.03, proc.º nº 1227/02). Prosseguindo: A razão invocada no acto recorrido foi a de a conduta de “ambas as vítimas” ser “contrária ao sentimento de justiça e à ordem pública”, isto com referência ao disposto no art. 3º, nº 1, do mencionado diploma. Em síntese, o recorrente alega que o acto padece de insuficiência de fundamentação, de violação dos princípios da justiça, igualdade e imparcialidade, sendo ainda ilegal por “inexistir decisão judicial” a “julgar” as vítimas por conduta contrária a tais valores e porque o direito à vida e à sobrevivência dos menores se sobrepõe a qualquer conduta contrária ao sentimento de justiça. Vejamos, em primeiro lugar, o tipo legal do acto que vem impugnado. O Dec-Lei nº 423/91 estabelece em favor das vítimas de actos violentos (ou de quem pela lei tenha direito a alimentos, no caso de morte) uma indemnização a pagar pelo Estado, uma vez verificados determinados requisitos. Esta compensação tem natureza supletiva , pois apenas existe para o caso de não ser possível obter doutra fonte a reparação “efectiva e suficiente” dos danos, e não tem carácter indemnizatório propriamente dito. Tal como a Jurisprudência deste S.T.A. vem afirmando, trata-se de uma compensação ditada por razões de solidariedade social e assente no princípio da selectividade, que não assegura aos beneficiários uma reparação integral dos prejuízos, mas apenas um “regime mínimo” – vide Acs. de 21.11.01, proc.º nº 43.499, 7.11.02, proc.º nº 47.741, 21.3.02, proc.º nº 43.717, e 9.10.02, proc.º nº 48.121. Contudo, o interessado pode reunir todos os requisitos enumerados no art. 1º para a concessão da indemnização e ela não vir a ser-lhe atribuída. Efectivamente, o art. 3º, nº 1, do diploma prevê que a mesma possa ser reduzida ou até excluída “ tendo em conta a conduta da vítima ou do requerente antes, durante ou após a prática do factos, as suas relações com o autor ou o seu meio, ou se se mostrar contrária ao sentimento de justiça ou à ordem pública ”. A indemnização deve ser requerida por quem se julgue com direito a ela ou pelo Ministério Público, sendo a respectiva concessão da competência do Ministério da Justiça (art. 6º, nº 1). A instrução do processo cabe a uma comissão com a composição fixada no nº 2 do mesmo artigo, a qual, após as diligências que tiver por necessárias, elabora um parecer sobre a concessão da indemnização e respectivo montante. No caso sub judice , a comissão propôs a concessão de indemnização por ambas as vítimas, fixou os montantes que reputava apropriados, mas a entidade recorrida optou por a recusar, fazendo apelo do dito art. 3º, nº 1, e considerando que a conduta de ambas as vítimas era contrária ao sentimento de Justiça e à ordem pública . Entre os outros fundamentos enunciados, esta decisão vem arguida de falta ou insuficiência de fundamentação. É certo que esta é uma ilegalidade que, a provar-se, determina a anulação do acto por vício de forma, permitindo, por conseguinte, a respectiva renovação pela Administração. Aparentemente, pois, não seria esta a ordem de apreciação dos vícios pelo Tribunal capaz de assegurar melhor tutela dos interesses ofendidos, como é imposto pelo nº 2 do art. 57º da LPTA (assinale-se que, contrariamente ao alegado pelo recorrente, o défice de fundamentação do acto nunca conduz à sua nulidade, mas à mera anulabilidade, como resulta, inter alia , do elenco constante do art. 133º do CPA , pelo que esse vício não beneficia da prioridade de apreciação conferida pelo nº 1 daquele art. 57º aos actos que possam plausivelmente estar inquinados por essa forma mais grave de invalidade). No entanto, este Supremo Tribunal vem entendendo que, em certas situações, o tribunal deve dar prioridade ao conhecimento do vício de forma por falta de fundamentação, quebrando assim a natural primazia que tem a apreciação dos vícios de fundo, em aplicação do critério da tutela mais estável dos interesses do recorrente. E que situações são essas? Percorrendo a Jurisprudência dos últimos anos, verifica-se que essa derrogação será consentida quando a indagação acerca da concreta motivação do acto se mostrar indispensável ao controlo dos vícios de substância que o recorrente tenha denunciado. Sempre que a carência de fundamentos impeça a apreensão dos pressupostos de facto e de direito com que foi adoptado, justifica-se que os vícios pertinentes à chamada legalidade externa passem à frente dos que se relacionam com a legalidade interna . Acrescenta-se também que é válido para os actos que se inscrevem num domínio de actuação “ não estritamente vinculado ” da Administração ( vide , p. ex., os Acs. de 20.5.97, proc.º nº 40.433, 23.9.99, proc.º nº 41.234, 30.5.00, proc.º nº 45.339, 5.6.00 (Pleno), proc.º nº 43.085, 7.2.02, proc.º nº 47.767 e 19.5.04, proc.º nº 228/03). É que, neste último campo, o tribunal deve dirigir a sua actividade sindicante, não sobre o controlo da exactidão dos fundamentos (das razões) que o órgão administrativo haja escolhido e utilizado, mas no sentido de averiguar se a decisão se harmoniza com aquilo que são os seus pressupostos legais (cf. Acs. de 9.10.02, proc.º nº 443/02, e 10.4.02, proc.º nº 48.423). Ora, se a “normal” concessão da indemnização às vítimas de actos violentos, no regime do Dec-Lei nº 423/92, está impregnada do exercício de poderes vinculados, mormente no preenchimento dos pressupostos ou requisitos legais, já as coisas se passam diferentemente quanto à espécie de “excepção” que o órgão decisor “pode” levantar para justificar a exclusão da indemnização, nos termos do nº 1 do art. 3º. Embora não se trate de discricionariedade propriamente dita, mas do preenchimento de conceitos indeterminados, o acto que se acolha neste tipo legal encerra uma margem de livre apreciação que se aproxima da escolha discricionária. Assim, para que o tribunal possa exercer o seu controlo material, há que determinar primeiro qual a motivação específica em que o autor do acto concretamente se apoiou, ou seja, quais foram, em concreto, os juízos valorativos que exprimiu, qual a prognose que fez acerca da situação individual. De seguida, o tribunal irá ainda aquilatar da suficiência, clareza, e coerência da fundamentação usada, e só depois ficará em condições de detectar os erros, os juízos desacertados, os atropelos à lógica ou ao bom senso que possam estar a inquinar a decisão administrativa. Na impossibilidade de colher uma motivação que satisfaça tais exigências formais, a apreciação dos vícios inerentes à substância do acto ficará comprometida, ou enfrentará sério embaraço. Eis porque, sempre a benefício da tutela mais estável ou eficaz , se impõe neste caso começar pelo vício de falta de fundamentação. Constitui Jurisprudência uniforme, que dispensa citação, a de que o dever de fundamentação dos actos administrativos tem um conteúdo variável em função do tipo legal do acto e das demais circunstâncias do caso, mas que, além de clara e congruente, deve ser suficiente, de modo a que um destinatário normal fique a conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo do autor do acto, permitindo-lhe esclarecidamente optar entre acatá-lo ou accionar os meios legais de impugnação ao seu alcance. A fundamentação dos actos administrativos cumpre, além disso, a função de contribuir para a correcção das decisões administrativas e a de permitir o controlo eficaz da actividade administrativa pelos tribunais. Recorde-se agora o teor do nº 1 do art. 3º: a concessão pode ser “excluída” em duas hipóteses, a saber: Tendo em conta a conduta da vítima ou do requerente antes, durante ou depois da prática dos factos, as suas relações com o autor ou o seu meio; Se se mostrar contrária ao sentimento de justiça ou à ordem pública. A entidade recorrida, como se viu, limitou-se a afirmar que a conduta das vítimas era contrária ao sentimento de justiça. Ao proceder dessa maneira, sem dúvida que o autor do acto se enquadrou na previsão legal e fez aplicação da norma ao caso concreto. Mas não justificou cabalmente a opção por essa solução decisória. A remissão para o preceito legal que a legitima e a colagem à fórmula nele utilizada poderá, neste caso, satisfazer a exigência da fundamentação de jure . Mas não serve como justificação factual. Fica sem se saber quais foram, em concreto, os factos relativos à conduta das vítimas que tanto impressionaram a entidade recorrida, que acções ou omissões possuem a carga negativa suficiente para, aos olhos do autor do acto, tornarem repugnante a atribuição de uma indemnização de solidariedade social. Aliás, sendo as vítimas duas, isso obrigava a especificar individualmente, para cada uma delas, os comportamentos julgados contrários ao sentimento de justiça, os quais não podem, pela naturalidade das coisas, ser iguais. Falta igualmente a valoração que o órgão administrativo faz de tais comportamentos, o juízo de apreciação deles em confronto com os ditames da “ordem pública” e da justiça - seja no “sentimento” pessoal de quem decide, seja no captar daquilo que será o sentimento de justiça colectivo. Sem essa dupla justificação, não pode dizer-se que a decisão impugnada se acha suficientemente fundamentada. Para mais, não tendo aderido ao parecer que lhe era presente, na qual a Comissão de Protecção às Vítimas de Crimes propunha a atribuição de uma indemnização, cabia ao recorrido substituir essa fundamentação por uma fundamentação inteiramente sua (cf. a al. c) do nº 1 do art. 124º do CPA ). Há, pois, que concluir que o acto recorrido se mostra inquinado por vício de forma decorrente de insuficiente fundamentação. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto impugnado. Sem custas. Lisboa, 11 de Maio de 2005. – J Simões de Oliveira (relator) – Políbio Henriques – António Samagaio.