046577 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Se o deferimento de um pedido de concessão de exploração de um depósito mineral foi subordinado ao cumprimento, pela requerente, de determinadas condições, não viola o princípio da boa fé o facto de a Administração ter estabelecido prazos flexíveis para elas serem satisfeitas, ter avisado a interessada dos riscos da sua inércia no cumprimento das condições e ter recusado celebrar o contrato de concessão por as condições ainda não estarem preenchidas.

II- Quando o art. 37º, n.º 1, do CPA, diz que o acto de delegação deve «especificar» os poderes que são delegados, o verbo está usado no sentido corrente de «indicar», «determinar» ou «mencionar» aqueles poderes, e não no sentido etimológico de circunscrever uma espécie de poderes por contraposição a um género em que ela se incluísse.

III- Assim, e por se mostrar suficientemente determinado, claro e apreensível por um qualquer destinatário, é válido o acto em que o Ministro da Economia delegou no Secretário de Estado da Indústria e Energia a «competência para orientação e despacho dos assuntos relativos» ao Instituto Geológico e Mineiro, delegação essa que manifestamente abrangia o poder de decidir os pedidos de concessão da exploração dos recursos minerais.

IV- Não tendo a recorrente persuadido da invalidade do acto de delegação, soçobra o vício de incompetência que decorreria de o autor do acto o ter praticado ao abrigo de uma delegação inválida.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .. – Sucursal Portuguesa, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Indústria e Energia, de 27/6/2000, que indeferiu o «pedido de atribuição de direitos de exploração do depósito mineral de ouro e prata denominado ...».

A recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as conclusões seguintes:

1- O despacho do Secretário de Estado da Indústria e Energia, de 27/6/2000, ao indeferir «o pedido de atribuição de direitos de exploração do depósito mineral de ouro e prata denominado ...», revoga implicitamente o anterior despacho do Secretário de Estado da Indústria e Energia, de 12/11/99, que, sendo qualificável como acto constitutivo de direitos, se subsume na al. b) do n.º 1 do art. 140º do CPA.

2- A autorização concedida pelo despacho de 12/11/99 não está sujeita a qualquer condição (suspensiva) em sentido próprio, uma vez que as «condições» a que se refere, apesar da designação, não revestem a natureza de cláusula(s) acessória(s) do acto administrativo em questão, mas sim a de (futuras) cláusulas contratuais.

3- O despacho do Secretário de Estado da Indústria e Energia, de 12/11/99, constituiu, assim, na esfera jurídica da A..., o direito a celebrar o contrato administrativo de exploração do depósito mineral de “...”, sendo apenas necessária a aceitação por aquela empresa do articulado do contrato em questão, onde se encontram inseridas, entre outras cláusulas, as impropriamente designadas “condições”.

4- O despacho do Secretário de Estado da Indústria e Energia, de 12/11/99, não é um simples acto preparatório, mas sim um acto que, constituindo o último acto do procedimento de formação do contrato e não estando a sua eficácia dependente de nenhuma cláusula acessória, se apresenta como um acto definitivo e executório, sendo, inclusivamente, recorrível como acto destacável de formação.

5- Por outro lado, a conduta seguida pela Administração na formação do contrato de exploração do depósito mineral de “...” e que culmina no despacho revogatório do Secretário de Estado da Indústria e energia de 27/6/2000, violou o princípio da boa fé, consagrado no art. 6º-A do CPA, o que determina a invalidade do referido acto, por vício de violação de lei.

6- Com efeito, a partir das justificações que a Administração apresenta para revogar o despacho do Secretário de Estado da Indústria e Energia, de 12/11/99, depreende-se que tal revogação constitui um «venire contra factum proprium», violando assim a confiança suscitada na contraparte. É o que sucede na questão dos prazos de 15 dias e 2 meses fixados no ofício do IGM n.º 5396, de 14/12, que a Administração considera ultrapassados depois de os ter prorrogado expressa e tacitamente.

7- Além disso, a enigmática referência ao “risco de eventuais consequências negativas e fora do controlo do IGM que possam advir do prolongamento do processo”, feita no ofício do IGM n.º 217, de 17/1/2000, é mais uma prova de que a Administração não actuou, em relação à ora recorrente, de forma transparente e sem reservas, ignorando o ditame da boa fé que obriga as partes a uma conduta clara, inequívoca e verdadeira.

8- O despacho do Secretário de Estado da Indústria e Energia, de 27/6/2000, é inválido por padecer do vício de incompetência, uma vez que foi proferido ao abrigo de um despacho de delegação que, sendo equívoco e genérico, não cumpre o disposto no n.º 1 do art. 37º do CPA, que obriga o órgão delegante a “especificar os poderes que são delegados”.

A autoridade recorrida respondeu e contra-alegou, tendo incluído, na última dessas peças, as seguintes conclusões:

1- Por força do disposto no art. 16º do DL n.º 88/90, de 16/3, o acto constitutivo do direito do concessionário à exploração de um depósito mineral é o contrato administrativo.

2- Por tal motivo, o despacho do Secretário de Estado da Indústria e Energia, de 12/11/99 (“autorizo sob as condições propostas pelo IGM...”) é um acto preparatório, favorável ao prosseguimento do processo instrutório, criando à ora recorrente a legítima expectativa de que viria a ser celebrado o contrato administrativo de concessão, caso ela viesse a aderir às condições mínimas propostas pelo IGM e a dar-lhes cumprimento.

3- Era legítimo ao IGM fixar à ora recorrente o prazo de dois meses para que ela viesse a apresentar os anexos complementares ao plano de lavra, detalhando os trabalhos a realizar, por forma a possibilitar a aprovação do plano até à data da celebração do contrato administrativo de concessão.

4- Tal prazo não foi prorrogado pelo IGM.

5- A ora recorrente, até ao termo do referido prazo de dois meses, não apresentou os anexos complementares ao plano de lavra.

6- O decurso de tal prazo fez extinguir a expectativa que a ora recorrente tinha de vir a celebrar o contrato administrativo de concessão, expectativa essa decorrente do referido despacho de 12/11/99.

7- O acto impugnado foi proferido pelo Secretário de Estado da Indústria e Energia no uso de poderes que validamente lhe foram delegados pelo Sr. Ministro da Economia.

8- Não enferma, pois, o acto recorrido dos vícios que lhe são imputados pela recorrente.

Através do acórdão da Subsecção de fls. 276 e ss., foi concedido provimento ao recurso contencioso e determinou-se a anulação do acto impugnado por violação de lei decorrente de ilegal revogação, ficando prejudicada a apreciação dos demais vícios arguidos.

Mas o Pleno da Secção, pelo seu acórdão de fls. 331 e ss., revogou aquele aresto por considerar que o acto não era revogatório e que, por isso, não enfermava do vício de revogação ilegal, tendo determinado que o processo prosseguisse para conhecimento dos vícios ainda não apreciadas.

O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Estão assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:

1- Em 25/5/94, a ora recorrente e o Estado celebraram o «contrato para atribuição de direitos de prospecção e pesquisa de depósitos minerais de ouro, prata, numa área situada nos concelhos de Paredes e Penafiel», contrato esse cuja cópia consta de fls. 45 a 61 dos autos.

2- Em 23/5/97, a aqui recorrente formulou junto do IGM o pedido de concessão de exploração mineira dos recursos que a execução do anterior contrato revelara na área de Castromil, juntando então uma informação sobre a empresa requerente, um termo de responsabilidade do director técnico, um relatório geológico e o plano de lavra, e protestando juntar o relatório de estudo de impacto ambiental.

3- O Ministério do Ambiente formulou pareceres negativos sobre o impacto ambiental do projecto.

4- A propósito do referido pedido de atribuição de direitos de exploração do depósito mineral de ouro e prata denominado “...”, foi proferida no IGM, em 20/10/99, a seguinte informação:

«1- A A..., Sucursal Portuguesa, apresentou o pedido de concessão em epígrafe, ao abrigo de contrato de prospecção e pesquisa celebrado em Maio de 1994.

2- O pedido encontra-se instruído com os elementos exigidos pelo art. 16º do DL n.º 88/90, de 16/3, preenchendo os requisitos mínimos no que respeita à evidenciação de recursos auríferos susceptíveis de exploração, mostrando-se ainda preenchidas as formalidades de audiência pública, aliás consideradas no âmbito do procedimento de AIA a que o pedido foi sujeito em virtude do projecto mineiro ultrapassar os limites legais (mais de 150.000 ton.) que tornam obrigatório tal procedimento.

O procedimento de AIA decorreu no MA, após apresentação pela empresa do EIA em Junho/97.

Por despacho de 27/11/97, a Ex.ª Ministra do Ambiente (MA) determinou a reformulação do EIA.

A empresa reformulou o EIA, tendo o mesmo merecido novamente parecer desfavorável da MA.

Em Março de 1999, a empresa apresentou novamente um EIA, o qual foi objecto de novo procedimento de AIA que culminou com nova decisão desfavorável da MA sobre o EIA e Projecto, baseado em parecer negativo da Comissão de Avaliação (CA).

3- Nestas circunstâncias, e uma vez que o regime jurídico de AIA (DL 186/90, de 6/6, DR 38/90, de 27/11, com as alterações introduzidas pelo DL 278/97, de 8/10, e DR 42/97, de 10/10, respectivamente) não atribui à decisão (negativa) de AIA carácter vinculativo para a entidade licenciadora (cfr. art. 6º do citado DL), o eventual provimento do pedido carecerá do preenchimento, pela requerente, de um conjunto de condições que salvaguardem a minimização e controlo dos impactos ambientais negativos do projecto e seu acompanhamento pelo IGM e DR Ambiente e, bem assim, apresentação de garantia adequada do seu bom cumprimento.

4- Assim, e considerando o interesse na exploração de um jazigo mineral, tanto pelo aproveitamento da riqueza existente, como da aplicação de uma metodologia que poderá servir de base para a exploração de outros depósitos do mesmo tipo, propõe-se que, em caso de decisão favorável ao licenciamento, sejam impostas as seguintes condições mínimas:

Impermeabilização do fundo da corta com materiais que garantam a ausência de infiltrados a partir da lixiviação dos resíduos depositados, devendo as condições de execução ser propostas pela empresa e aceites pelas entidades fiscalizadoras;

Implantação de um sistema de monitorização para protecção das águas superficiais e subterrâneas;

Construção de um sistema de drenagem das águas pluviais e de bacias de decantação das águas provenientes da exploração;

Instalação de controladores automáticos da qualidade das águas de descarga das bacias de decantação;

Instalação de sistema de monitorização contínua do ruído, vibrações e poeiras;

Vedação eficaz das áreas de exploração e tratamento do minério e de deposição de resíduos, quer definitivo, quer intercalar;

Controlo da qualidade das terras de cobertura e estéreis de tratamento no aspecto da sua capacidade de poluição e sua deposição em locais adequados, devidamente autorizados;

Apresentação de caução, sob a forma de garantia bancária, pagável à primeira solicitação, no valor da ordem dos 50.000 a 100.000 contos, uma vez que o valor proposto de 7.000 cts se afigura muito insuficiente.

5- Estas, a nosso ver, as condições a preencher para a adjudicação do contrato de concessão e que deveriam merecer a prévia aceitação da empresa a fim de serem inseridas nos pertinentes articulados contratuais (cfr. arts. 16º e 21º do DL 88/90, de 16/3).»

5- Em 20/10/99, o Conselho Directivo do IGM emitiu «parecer favorável à outorga dos direitos, nas condições expressas» na anterior informação.

6- Por sobre a mesma informação, o SEIE, em 12/11/99, emitiu o seguinte despacho:

«Autorizo sob as condições propostas pelo IGM, na presente informação. Determino uma caução de 75.000 contos.»

7- Por ofício de 14/12/99, emanado do IGM e dirigido à ora recorrente, foi-lhe solicitado que aceitasse as condições indicadas no parecer de 20/10/99, que devolvesse, «rubricado e assinado», o projecto de contrato de exploração em que se incluíam «os termos e condições» a que ficaria sujeita a concessão e que apresentasse, no prazo de dois meses, «anexos complementares ao plano de lavra detalhando os trabalhos a realizar, visando o preenchimento» de três dessas «condições», por forma a possibilitar a aprovação desse plano à data da celebração do contrato.

8- Após troca de correspondência entre a aqui recorrente o IGM, este, por ofício datado de 17/1/2000, enviou àquela uma nova, e modificada, minuta do contrato.

9- Em 25/1/2000, a ora recorrente remeteu ao IGM essa nova minuta rubricada e assinada.

10- Em 12/5/2000, foi emitida, no IGM, a informação seguinte:

«1- A presente informação visa fazer o ponto da situação do processo em epígrafe, actualizando a constante da informação n.º 15/CM/DL/2000, que aqui se dá por reproduzida.

2- Assim, e reportando-nos ao estado do procedimento relatado na informação n.º 15/CM/DL/2000, cabe acrescentar o seguinte:

Após devolução, em 26/1/00, da minuta de contrato devidamente rubricada, a requerente não apresentou, até esta data, os anexos complementares ao plano de lavra referidos no ofício n.º 5396/DL de 14/12/99.

A propósito destes elementos técnicos, a empresa deu conhecimento ao IGM, por carta de 7/4/99, entrada em 11/4/2000, de que “assegurou os serviços da ... para preparar a informação complementar relativa aos planos de pormenor do projecto mineiro e garantir as condições do referido despacho”, acrescentando depois que “estes serviços de consultoria terão um custo máximo de 100.000 libras inglesas que, somadas ao investimento já realizado neste projecto, mostram o nosso empenho em satisfazer todos os requisitos impostos pelo Governo Português para a atribuição da concessão mineira”.

3- Em face do que precede, pode concluir-se que não estão integralmente satisfeitas as condições notificadas à requerente pelo IGM para sequência do despacho de 12/11/99 do Ex.º SEIE (ofício n.º 5396, de 14/12/99).

Os prazos de 15 dias (para confirmação da minuta do contrato) e de 2 meses (para apresentar os anexos técnicos complementares ao plano de lavra) terminaram. Este último prazo de 2 meses, contado, tal como o anterior, da data do ofício n.º 5396, marcava o limite máximo para a consumação da aceitação das condições definidas para a atribuição da concessão.

Porém, a empresa propôs uma alteração na redacção da cláusula constante do art. 5º, n.º 1, al. c), da minuta do contrato e a ampliação do prazo até 31 de Maio (carta de 5/1/00). Posteriormente, por carta de 7/1/00, argumentou precisar de algum tempo para preparar as alterações ao plano de lavra, mas mantinha o desejo de concluir o processo dentro do calendário exigido pelo IGM. O IGM aceitou o sentido da alteração de redacção remetendo, por ofício n.º 217, de 17/1/00, a mesma minuta de contrato, contendo esta modificação, mas não aceitou a ampliação do prazo, antes informando que aguardaria uma tomada de posição “o mais breve possível, assinalando, porém, o risco de eventuais consequências negativas e fora do controlo do IGM que possam advir do prolongamento do processo”.

Na sequência desta comunicação do IGM, recebida em 19/1/00, a empresa apresentou, em 26/1/00, a confirmação da minuta do contrato (carta datada de 25/1/00).

4- Ora, decorridos que estão cerca de 5 meses (Janeiro a Maio) desde que a empresa foi notificada por escrito, em 15/12/99, das condições para a atribuição da concessão, na sequência do despacho de 12/11/99 do Ex.º SEIE, apenas comunica a confirmação da minuta do contrato. Confirmação essa recebida no IGM em 26/1/00, pelo que era suposto vir a apresentar os anexos ao plano de lavra.

A exigência destes anexos visava assegurar a materialização de condições que lhe foram colocadas e consumar a sua plena aceitação, completando, assim, a confirmação da minuta de contrato.

Sem estes anexos, o plano de lavra não está concluído e em condições de merecer aprovação.

Em suma, só com a confirmação da minuta do contrato e o completamento do plano de lavra se pode dar por inteiramente aceite o acervo de condições definido no despacho de 12/11/99 e, em consequência, reunidos os requisitos para a atribuição da concessão mediante celebração do respectivo contrato administrativo.

5- Considera-se, pois, não estarem preenchidas as condições colocadas à requerente para a atribuição da concessão e de suscitar-se a caducidade do prazo para as aceitar. A requerente conhecia o prazo de 2 meses para apresentação dos anexos técnicos, o qual, contado da data de recepção do ofício n.º 5396, já terminou. A ampliação que solicitou deste prazo não foi aceite, antes tendo sido advertida para responder o mais breve possível. Uma vez que confirmou a minuta do contrato, na versão remetida em 17/1/00, pelo ofício n.º 217, a requerente devia apresentar os anexos técnicos, o mais tardar e já com benevolência, no prazo de 2 meses, tanto mais que por este mesmo ofício, frise-se, o IGM lhe assinalou o risco em que incorria com o prolongamento do processo.

Concluindo, a requerente foi notificada, em Dezembro/99, da intenção da entidade licenciadora de atribuir a concessão e convidada a aceitar as condições para esse efeito, segundo um calendário que previa um horizonte temporal máximo de 2 meses.

Estamos em Maio e não há aceitação integral.

6- Nestes termos, e por se encontrar amplamente caducado o prazo para a aceitação integral das condições colocadas à requerente para a atribuição da concessão sem que esta tenha ocorrido, mesmo até à presente data, julgo ser de colocar à consideração superior a subsistência do despacho de 12/11/99, em face das actuais circunstâncias. Na eventualidade de haver intenção de dar sem efeito esta decisão da entidade licenciadora, haveria que notificar-se a requerente para se pronunciar por escrito. E, se assim for entendido, informar da sua disponibilidade para sujeitar o projecto ao procedimento regulado pelo DL n.º 69/2000, de 3 de Maio. Neste caso, aguardar-se-ia pelo desfecho do procedimento de AIA antes de ser tomada decisão final sobre o pedido de concessão.

À consideração superior.»

11- Por sobre essa informação, o Presidente do Conselho Directivo do IGM formulou, em 17/5/2000, o seguinte parecer:

«Concordo com a análise apresentada na presente informação. Com efeito, constata-se que não estão integralmente satisfeitas as condições notificadas à requerente dentro dos prazos fixados, mesmo na sua leitura mais benevolente. À consideração superior.»

12- Ainda por sobre a mesma informação, o SEIE, em 22/5/2000, proferiu o seguinte despacho:

«Concordo com o teor da presente informação, nos termos e com os fundamentos expostos. Notifique-se a requerente para se pronunciar, por escrito, de que, decorrido o prazo fixado para a aceitação integral das condições propostas, sem que esta se tenha verificado, não se encontram reunidos os requisitos exigidos para a atribuição da concessão requerida. Sem prejuízo de, caso a requerente pretenda, informar sobre a sua disponibilidade para sujeitar o projecto ao procedimento previsto no DL 69/2000, atenta a sua entrada em vigor no ordenamento jurídico.»

13- A ora recorrente pronunciou-se no sentido de dever ser celebrado o contrato de concessão.

14- Em 16/6/2000, foi emitida, no IGM, a informação cuja cópia consta de fls. 35 a 42 dos autos, de que se extracta o seguinte:

«4- Assim e em conclusão:

O EIA do projecto mereceu parecer desfavorável de AIA por despacho de 2/9/99 da Ministra do Ambiente, após dois pronunciamentos anteriores no mesmo sentido negativo, em 18/6/98 (parecer desfavorável) e em 27/11/97 (parecer no sentido da reformulação do EIA);

A CM não preencheu as condições que lhe foram notificadas na sequência do despacho de 12/11/99 do EX.º SEIE, visando, precisamente, suprir as insuficiências identificadas durante o último (1999) procedimento de AIA e dar cumprimento ao disposto no art. 6º do DL 186/90, de 6/6, e art. 6º do DR 38/90, de 27/11 (com a redacção dada, respectivamente, pelo DL 278/97, de 8/10, e DR 42/97, de 10/10), e nos arts. 16º e 27º do DL 88/90, inviabilizando, assim, a aprovação do plano de lavra e a celebração do respectivo contrato administrativo de concessão;

A CM recusou sujeitar o projecto ao procedimento regulado pelo DL 62/2000, de 3/5, rejeitando, assim, a possibilidade de ser sustida uma decisão final do pedido, que só pode ser negativa nas actuais circunstâncias de incumprimento das condições fixadas para a atribuição da concessão;

A CM foi devidamente notificada e teve oportunidade de pronunciar-se sobre as questões que importam à decisão e sobre as provas produzidas, consultando o processo que lhe foi integralmente disponibilizado em 30/5/00 e alegando o que teve por conveniente, ainda que, a nosso ver, em moldes improcedentes, como se explanou acima (cfr. ofício n.º 2361, de 24/5/2000, e cartas de 26/5 e 2/6/2000).

5- Em face de tudo o que precede, e atendendo a que se mostram cumpridos os requisitos e formalidades previstos nos arts. 91º e 101º do CPA, julgo ser de considerar improcedentes as alegações da CM e de dar por não preenchidas as condições para a atribuição da concessão, pelo que é de propor o indeferimento do pedido de concessão, com fundamento no disposto no art. 16º, n.º 6, do DL 88/90, de 16/3.

Apesar do esforço e oportunidades dadas pela Administração no sentido de acomodar o pedido da A..., verifica-se que o projecto de exploração de ouro de Castromil continua sem dar garantias de conformar-se com os valores e interesses da protecção e salvaguarda do ambiente e do aproveitamento racional dos recursos. Estes valores encontram-se enunciados, entre outros, no art. 12º, n.º 2, do DL 90/90, de 16 de Março e art. 14º da Lei n.º 11/87, de 7 de Abril.

Por último, o DL 69/2000 veio introduzir no ordenamento jurídico o primado dos valores ambientais.

Sendo certo que está decorrido um longo período (Dezembro a Junho) desde que a requerente teve conhecimento do despacho de 12/11/99 do Ex.º SEIE e das condições a preencher (e não cumpriu) para a atribuição da concessão e mais de 3 anos da data da apresentação do pedido, em 2/6/97.

À consideração superior.»

15- Por sobre essa informação, o Presidente do Conselho directivo do IGM lavrou, em 19/6/2000, o seguinte parecer:

«Concordo. À consideração superior com a proposta de indeferimento do pedido de concessão do depósito “...”.»

16- Ainda por sobre a mesma informação, o SEIE, em 27/6/2000, proferiu o seguinte despacho:

«Concordo com o teor da presente informação, pelo que indefiro o pedido de atribuição de direitos de exploração do depósito mineral de ouro e prata denominado “...”, nos termos e com os fundamentos expostos.»

17- Em 9/11/99, o Ministro da Economia proferiu o Despacho n.º 24.675/99, publicado na II Série do DR de 15/12/99 e que produzia «efeitos desde a data da respectiva assinatura», tendo, no n.º 3 desse despacho, delegado no Secretário de Estado da Indústria e Energia «a competência para orientação e despacho dos assuntos relativos» a vários «serviços e organismos», entre os quais expressamente se incluía o «Instituto Geológico e Mineiro – IGM».

Passemos ao direito.

Como já se disse no anterior aresto desta Subsecção, a ora recorrente, mediante um contrato que celebrou com o Estado, obteve os direitos de prospecção e pesquisa de depósitos minerais de ouro e prata numa área situada nos concelhos de Paredes e Penafiel. Posteriormente, a recorrente requereu que lhe fosse concedida a exploração dos recursos minerais entretanto revelados; e o acto recorrido, da autoria do Secretário de Estado da Indústria e Energia (doravante, SEIE) e praticado em 27/6/2000, indeferiu esse pedido de atribuição de direitos de exploração, fazendo-o com base nos fundamentos constantes da informação sobre que foi exarado e de que inteiramente se apropriou.

A recorrente imputou ao acto dois vícios de violação de lei – por ele consubstanciar uma revogação ilegal de um deferimento pretérito e por atentar contra o princípio da boa fé – e um vício de incompetência do seu autor. O Pleno da Secção já estabeleceu que se não verifica aquele primeiro vício de violação de lei. Assim, resta-nos apreciar se o acto ofendeu o princípio da boa fé e se padece de incompetência do seu autor, mostrando-se prioritário o conhecimento do primeiro desses dois vícios, atento o disposto no art. 57º da LPTA.

Para persuadir que a Administração não observara as regras da boa fé a que deveria submeter o relacionamento que consigo teve depois da prática do acto de 12/11/99, a recorrente começou por dizer que o IGM não podia fixar, de um modo unilateral, os prazos de quinze dias e de dois meses que estabeleceu para, respectivamente, a recorrente confirmar a minuta do contrato e apresentar os anexos técnicos complementares ao plano de lavra. Contudo, o Pleno decidiu que aquele acto de 12/11/99 vira a sua eficácia subordinada ao cumprimento, pela recorrente, de determinadas condições indispensáveis para que o procedimento culminasse num acto que lhe fosse favorável. Sendo assim, compreendia-se que a Administração, confrontada com a falta de iniciativa da recorrente em satisfazer as condições, a convidasse a cumpri-las dentro de um certo prazo, a fim de se tornar claro qual o destino a dar ao pendente pedido de concessão. Aliás, os prazos acima referidos eram flexíveis, como mostram as circunstâncias de a Administração haver admitido o seu alargamento e de o acto impugnado só ter sido proferido cerca de seis meses depois do estabelecimento deles. Nesta conformidade, não se vê em que medida a conduta da Administração a respeito daqueles prazos poderá configurar um desrespeito do princípio da boa fé, previsto no art. 6º-A do CPA.

A recorrente também afirmou que a ofensa do dito princípio transpareceria do facto de o IGM haver dito que «o prolongamento do processo» traria «o risco de eventuais consequências negativas»; pois esta afirmação velada denotaria falta de transparência e violação do dever de informação em relação à contraparte. Mas é óbvio que a recorrente não tem razão. Assente que a pretensão que ela enunciara estava sujeita ao cumprimento, por si, de determinadas condições, e posto que o procedimento não podia esperar «ad aeternum» que a recorrente se dispusesse a satisfazê-las, logo se vê que a advertência sobre os riscos inerentes ao «prolongamento do processo» tinha por função instar a recorrente a agir por forma a atingir os seus objectivos – em vez de significar um modo ardiloso e opaco de a conduzir ao insucesso. Portanto, e também por esta via, não se verifica a pretendida violação do princípio da boa fé.

A recorrente também vislumbrou a inobservância do princípio no facto de a Administração ter protelado a assinatura da minuta do contrato a pretexto do não cumprimento das condições que estariam estabelecidas no acto de 12/11/99. Mas o Pleno decidiu que tais condições constavam mesmo do referido acto; sendo assim, a Administração, ao recusar-se a passar à fase da celebração do contrato, não usou de quaisquer pretextos para protelar algo já definido, e antes se limitou, muito simplesmente, a aguardar que a recorrente satisfizesse o que tais condições lhe impunham. Deste modo, também aqui não há qualquer vestígio de violação do princípio da boa fé.

E, para finalizarmos a apreciação do vício de violação de lei correspondente ao desrespeito do aludido princípio, resta-nos frisar que a recorrente, no fundo, reconduziu o vício a um «venire contra factum proprium», querendo assim aparentemente dizer que o despacho impugnado se apresentou como um «contrarius actus» em relação a uma definição anteriormente realizada. Ora, esta construção foi afastada pelo Pleno, que explicitamente disse que o despacho contenciosamente recorrido não tivera natureza revogatória. E convém ainda acrescentar que não se descortina que a Administração tenha conduzido o procedimento por forma a criar uma sólida e inabalável confiança no sucesso da pretensão – o que poderia também ser o «factum proprium» posteriormente contrariado; e, nesta medida, não se vislumbra de que maneira a Administração, ao emitir o acto recorrido, desdisse algo que anteriormente tivesse afirmado, por forma a que o princípio da boa fé aparecesse violado na vertente acima mencionada.

Nestes termos, ao naufrágio das quatro primeiras conclusões da alegação do recurso contencioso, resultante da decisão do Pleno, temos de acrescentar agora a improcedência das conclusões 5.ª a 7.ª da mesma alegação.

Passemos à 8.ª e última conclusão, em que a recorrente assevera que o acto enferma de incompetência do seu autor, pois que o SEIE praticou-o ao abrigo de uma delegação de poderes que seria genérica e, como tal, ofensiva do estatuído no art. 37º, n.º 1, do CPA. Dispõe este preceito que, «no acto de delegação ou subdelegação, deve o órgão delegante ou subdelegante especificar os poderes que são delegados ou subdelegados ou quais os actos que o delegado ou subdelegado pode praticar». Ora, o despacho de delegação de poderes do Ministro da Economia no SEIE referia-se à «competência para orientação e despacho dos assuntos relativos aos seguintes serviços e organismos», entre os quais se encontrava o «Instituto Geológico e Mineiro – IGM»; e, segundo a recorrente, esta fórmula não traduziria a delegação específica que a norma acima citada exige.

Contudo, a interpretação que a recorrente faz do teor do art. 37º, n.º 1, do CPA é literal e falaciosa. Quando o preceito diz que o acto de delegação deve «especificar» os poderes que são delegados, o verbo está usado no sentido, que se tem tornado corrente, de «indicar», «determinar» ou «mencionar» aqueles poderes, e não no sentido etimológico («speciem facere») de circunscrever uma espécie de poderes por contraposição a um género em que ela se incluísse. Se assim não fosse, não cessariam as dúvidas acerca da regularidade dos actos de delegação, pois qualquer espécie de poderes – se não se tratar de uma ínfima espécie abaixo da qual só se encontrarão os actos singulares correspondentes ao exercício concreto dos poderes delegados – constituirá, por sua vez, um género em relação às espécies que acaso se divisem sob si. Evidentemente que o legislador do CPA, ao aludir à especificação dos poderes delegados, não pretendeu arrastar os intérpretes para estas minúcias lógicas e as correlativas dificuldades; e antes quis, muito simplesmente, dizer que o acto de delegação só ficará perfeito na medida em que dele constem, de um modo claro e apreensível por um qualquer destinatário, os assuntos que o delegado poderá doravante decidir como se essa solução promanasse do próprio delegante.

Ora, o acto de delegação em causa, ao conferir ao aqui recorrido a competência para despachar «os assuntos relativos» ao IGM, enunciou com clareza que o SEIE passava a deter competência para praticar todos os actos administrativos que o delegante podia praticar em relação àquele instituto, incluindo os concernentes à exploração de recursos mineiros – que, de entre as atribuições do IGM, era a que maior relevo alcançava no relacionamento do IGM com os particulares (cfr. o art. 3º do DL n.º 122/93, de 16/4). A exigência de especificação, no sentido sobredito, mostra-se perfeitamente cumprida na parte do acto do delegante relacionado com o IGM, pois a delegação foi delimitada de um modo preciso através da referência a esse instituto, com a concomitante exclusão de quaisquer outros serviços ou entes. Aliás, a aqui recorrente também não parece ter duvidado que essa competência delegada existisse, pois que nunca suscitou tal questão no procedimento, mesmo quando aí interveio após o acto do SEIE de 12/11/99 ou na sequência do despacho intercalar proferido pela mesma autoridade em 22/5/2000.

Nesta conformidade, o acto contenciosamente recorrido não se mostra inquinado por incompetência do seu autor, derivada de uma índole genérica e equívoca do despacho de delegação de poderes, pelo que soçobra a conclusão 8.ª, que esteve ultimamente em apreço.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso contencioso.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 450 euros

Procuradoria: 225 euros

Lisboa, 15 de Outubro de 2003.

Madeira dos Santos –Relator – António Samagaio – Angelina Domingues