038/13 - Supremo Tribunal Administrativo

O Acórdão do TCA que julgou caducado o direito de acção sobre a formação de contrato público de aquisição de serviços em aplicação do prazo do art.º 101.º do CPTA, contado a partir da publicitação em plataforma informática da celebração de um contrato na sequência de ajuste directo, em aplicação do art.º 127.º do CCP, sem haver lugar a notificação, decide matéria sobre a qual não existe pronúncia do STA, que é de aplicação frequente e cuja interpretação deve ser previsível e uniforme, pelo que a admissão de revista excepcional se justifica tendo em vista uma melhor aplicação do direito em sentido objectivo.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório. A……, LDA , recorre, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, de 09 de Novembro 2012, que concedendo provimento ao recurso de apelação julgou procedente a excepção da caducidade do direito de acção e absolveu da instância, no âmbito da presente acção de contencioso pré-contratual, o MUNICÍPIO DE PAREDES DE COURA A Recorrente propôs a presente acção de contencioso pré-contratual contra o Município de Paredes de Coura e outros, pedindo a declaração de nulidade do acto que determinou que se fizesse através do procedimento de ajuste directo a escolha e contratação do prestador do serviço de transporte escolar dos alunos do 1° ciclo de Paredes de Coura, no ano lectivo de 2011/2012, bem como, a declaração de nulidade do contrato elaborado na sequência daquele procedimento. O TAF de Braga, em 23/07/2012, julgou procedente a acção e inverificadas as excepções invocadas pelo Réu, relativas a caducidade do direito de acção, falta de identificação do acto impugnado, falta de junção de documento comprovativo da prática desse acto, e ilegitimidade passiva. Interposto recurso para o TCA Norte, a decisão do TAF foi revogada, julgada procedente a excepção da caducidade do direito de acção e absolvido da instância o Município. Deste aresto, é pedida a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do artº 150º do CPTA, para o que é alegado, em síntese: O acórdão do TCA Norte de 9/11/2012 revogou a decisão do TAF de Braga, por entender que se verificava a excepção de caducidade do direito de acção. No caso sub judice discutem-se as seguintes questões: Aplicação do art. 101° do CPTA aos casos em que se verifica a nulidade do acto impugnado; Inicio do prazo previsto no art. 101° CPTA: relevância da publicação e obrigatoriedade de notificação dos interessados. No caso sub judice estão em apreciação normas do Código dos Contratos Públicos, legislação recente, e a sua articulação com o regime de impugnação de actos pré-contratuais. Se é certo que existe jurisprudência nacional sobre a questão de aplicação do prazo previsto no art. 101° do CPTA às impugnações fundadas em nulidade, verifica-se uma oposição unânime da doutrina a este entendimento (conforme irá ser demonstrado no texto das alegações). A resolução desta questão só poderá ser feita através da intervenção deste Supremo Tribunal, definindo de forma clara, qual a solução a dar à impugnação de actos nulos. A questão do início do prazo previsto no art. 101.° e a necessidade de notificação dos interessados, nomeadamente a definição do conceito de interessados para este efeito, é uma questão de relevo jurídico evidente pois está em causa a aplicação de direitos constitucionalmente protegidos, inexistindo ao nível da contratação pública antecedentes jurisprudenciais sobre esta matéria. Por outro lado, é facto notório a relevância e o peso do contencioso pré- contratual nos nossos tribunais. Na medida em que se discutem questões de contagem e início de prazos de impugnação dos actos pré-contratuais é obvio que a capacidade de expansão da controvérsia para outros casos será significativa. Com efeito, não é difícil efectuar um juízo de prognose em relação à ocorrência destas questões em casos futuros, aos quais importa dar orientações seguras sobre a interpretação das normas legais em questão. Por último e relacionando-se com a importância de dar orientação para casos futuros, importa decidir uma “melhor aplicação de direito”. A interpretação acolhida no douto acórdão sobre o teor do art. 101º do CPTA, claramente não respeita a tese acolhida pela unanimidade da doutrina, nem respeita o disposto no art. 288°/3 da CRP. Nas suas contra-alegações, o Município de Paredes de Coura, em síntese, diz: A questão que é submetida à apreciação deste Tribunal e que constitui, afinal, o fundamento da presente revista, foi já por diversas vezes alvo de apreciação pelos Tribunais, os quais se têm vindo a pronunciar de forma absolutamente unânime no sentido da aplicabilidade do prazo de um mês previsto no art. 101° do CPTA a qualquer forma de invalidade, e, por isso mesmo, também aos casos de nulidade. Assim, afigura-se que uma pronúncia neste âmbito se apresenta manifestamente desnecessária, posto que está mais do que assente qual é a posição da jurisprudência nacional na matéria, sendo que uma nova decisão sobre o assunto resultaria apenas numa repetição daquilo que consta de diversos Acórdãos já proferidos neste domínio, representando, dessa forma, uma perda de tempo e de recursos do Tribunal sem qualquer utilidade. Consequentemente, ao contrário do que a recorrente alega, não se afigura que uma pronúncia que viesse a ser emitida nesta sede seja necessária como forma de orientação para casos futuros, definida que está qual é a posição assumida pelos nossos Tribunais neste âmbito, que, invariavelmente, se têm pronunciado sempre no mesmo sentido. De resto, a apreciação da questão não se apresenta de importância fundamental, atento o facto de haver múltiplos casos em que os Tribunais tiveram a oportunidade de analisar e pronunciar-se sobre o assunto, nem se suscita qualquer necessidade de esclarecimento para uma melhor aplicação do direito, pois que, conforme se referiu, o referido art. 101º do CPTA tem sido unânime e uniformemente aplicado ao nível judicial. Nesta conformidade, deve entender-se que não se encontram preenchidos os requisitos previstos no art. 150°, n° 1 do CPTA, e, consequentemente, em sede de apreciação prevista no n° 5 da referida norma, recusar-se a admissão do presente recurso. II Apreciação. 1 - Os pressupostos do recurso de revista . O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos. O acórdão recorrido considerou, em síntese: - Embora o acto em causa que opta pelo ajuste directo, não tenha sido objecto de publicação, a verdade é que em 25 de Outubro de 2011 foi publicada, em plataforma electrónica, a informação de que em 09 de Setembro de 2011 foi celebrado “contrato” tendo como objecto o “Serviço de Transporte Escolar para os alunos do 1° ciclo de Paredes de Coura para o ano lectivo de 2011/2012, sendo entidade adjudicatária B…., Lda.”, relativo aos percursos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12 - cfr. factos provados n°5 e 6. Ora esta publicação [condição de eficácia do contrato - art.° 127° do CCP] permitia a qualquer interessado desencadear os mecanismos necessários à anulação ou declaração de nulidade de qualquer acto do procedimento, nele se incluindo, obviamente o acto objecto da presente acção de contencioso pré-contratual, que é afinal o acto que está na génese do contrato celebrado entre o Município e a contra interessada, ou seja, o acto que decidiu que a selecção do contratante para a prestação de serviços se faria por ajuste directo (cuja publicação não é obrigatória - sendo-o apenas a celebração de contrato na sequência do ajuste directo). Neste pressuposto entendeu que a partir da data da publicitação dos contratos referidos nos pontos 5 e 6 dos factos provados [mesmo que deles não conste a informação de que tiveram por base o ajuste directo] a Autora devia ter utilizado os meios impugnatórios previstos no CPTA, designadamente, a presente acção, pelo que o prazo de 1 mês, contado desta data, terminaria em 25 de Novembro de 2011. E como a acção só deu entrada no TAF de Braga em 02/01/2012 (via fax), considerou que nesta data a sua interposição era extemporânea, verificando-se assim, a caducidade do direito de acção. Julgada procedente esta excepção, o Acórdão recorrido teve por inútil o conhecimento do objecto do recurso jurisdicional, e revogou a decisão recorrida. 2.2. Do que acaba de referir-se flui que a questão decidida pelo Acórdão recorrido foi a intempestividade da acção impugnatória, em virtude de ter sido interposta mais de um mês após a publicidade dada em plataforma electrónica à celebração do contrato de prestação do serviço de transporte, efectuando assim aplicação dos artigos 101.º do CPTA e 127.º do CCP. Dispõe o art.º 127.º do CCP: “Publicitação e eficácia do contrato 1 - A celebração de quaisquer contratos na sequência de ajuste directo deve ser publicitada, pela entidade adjudicante, no portal da Internet dedicado aos contratos públicos através de uma ficha conforme modelo constante do anexo III do presente Código e do qual faz parte integrante. 2 - A publicitação referida no número anterior é condição de eficácia do respectivo contrato, independentemente da sua redução ou não a escrito, nomeadamente para efeitos de quaisquer pagamentos”. O Acórdão recorrido assentou a caducidade do direito de acção no decurso de mais de um mês contado a partir da publicitação que teria tido sido efectuada nos termos da disposição transcrita. A recorrente sustenta que deveria ter sido notificada do acto de adjudicação e até ter sido convidada para apresentar proposta uma vez que tinha sido concorrente em anterior concurso para adjudicação daquele mesmo serviço, pelo que não o tendo sido, não poderia julgar-se verificada caducidade da acção por decurso do prazo de impugnação. Importa, portanto, saber se nas circunstancias do caso, cuja configuração faz prever surja repetidamente em outros procedimentos precontratuais, havia lugar a notificação, uma vez que o invocado art.º 101.º estatui que não havendo lugar a notificação, o prazo para intentar os meios processuais a que haja lugar se conta da data do conhecimento do acto. Ainda que existam diversos concorrentes à adjudicação por ajuste directo a lei não prevê especificamente a respectiva notificação sobre a escolha do adjudicante, contendo apenas a norma transcrita do art.º 127.º. Por outro lado, ainda que existam pronúncias deste Supremo sobre o início de contagem do prazo do art.º 101.º do CPTA, certo é que não existe nenhuma apreciação em que tenha sido considerada a aplicação do art.º 127.º do CCP com o alcance que lhe foi dado pelo Acórdão recorrido, de determinar que o prazo para o uso das acções sobre formação dos contratos é contado a partir da publicação da ficha do anexo III do CCP. Sendo esta uma matéria de ampla e reiterada aplicação, a segurança ou ao menos a previsibilidade na interpretação e aplicação do direito apresenta reforçado valor. Atenta a novidade da matéria e a mencionada necessidade de estabilidade na interpretação justifica-se, em nome de uma melhor aplicação do direito, a admissão do recurso excepcional. Decisão: Em conformidade com o exposto, nos termos dos n.ºs 1 e 5 do art.º 150.º do CPTA, acordam em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 30 de Janeiro de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.