0984/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A realização de diligências complementares, mesmo as que tenham sido solicitadas, cabe na regra da livre apreciação das provas por parte da Administração não constituindo um direito do interessado,

II- No exercício da qual goza a mesma de ampla margem de apreciação apenas sindicável em caso de erro grosseiro ou de utilização de critério claramente inadequado.

III- Assim, relativamente a pedido de realização de diligências feito em cumprimento do artº 100º do CPA, não pode censurar-se o seu indeferimento quando a fundamentá-lo apenas se invocam factos que se prendem com os pressupostos e condições legais da concessão do apoio financeiro que estava em causa.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

O Director do Centro de Emprego de Setúbal do Instituto do Emprego e Formação Profissional, Instituto Público - I.E.F.P., I.P – (ER), recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (TAFS) que concedeu provimento ao recurso contencioso que contra si ali interpuseram A… e B… do despacho por si proferido a 18 de Maio de 2001.

Alegando formulou a ER as concernentes conclusões que na sua parte útil se podem resumir à arguição de que a sentença incorreu:

- na nulidade de falta de fundamentação de facto e de direito para decidir da forma que decidiu;

- na nulidade por violação ao disposto na alínea d) do nº 1 do artº 668º do Cód. Proc. Civil por a mesma não ter levado em conta factos que alegadamente comprovariam a desnecessidade de realização de diligências complementares para se ajuizar da utilidade do cumprimento do disposto nos artºs 100º e 104º da LPTA;

- em errada apreciação sobre a (in)utilidade de cumprimento do dever de audiência enunciado no artº 100º do CPA, pois que, “face à fundamentação apresentada pelas então recorrentes, ora recorridas e a própria prova documental, a inquirição das testemunhas era absolutamente inútil, já que a decisão impugnada em sede de recurso contencioso de anulação, resulta directa e inelutavelmente quer da manifestação de vontade das recorrentes (consubstanciada no termo de responsabilidade) quer da própria legislação aplicável – Decreto-Lei nº 189/96, de 08 de Outubro de 1996, vinculando desse modo a entidade recorrida a proferi-la”.

Neste Supremo Tribunal a Exmª Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer no sentido de que a sentença não incorreu nas nulidades que lhe são imputadas, merecendo porém censura quanto ao mérito, pois que, em contrário do que decidiu, não só o cumprimento do dever de audiência enunciado no artº 100º do CPA não requeria que fossem ouvidas as testemunhas, como também relativamente ao cumprimento do nº 4 do artº 104º do CPA, a realização de diligências complementares cabe na regra da livre apreciação das provas por parte da Administração (órgãos instrutor e decisor), no exercício da qual goza de ampla margem de apreciação apenas sindicável em caso de erro grosseiro ou critério claramente inadequado, o que as recorrentes contenciosas não demonstraram.

Colhidos os vistos da lei cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. Ao abrigo do disposto no artº 713, nº 6, do CPC, dão-se por reproduzidos os FACTOS (Mº de Fº) registados na sentença.

II.2. DO DIREITO

A sentença em apreciação considerou como violados os artºs 100º e 104º do CPA Prescreve este normativo que:

“Após a audiência, podem ser efectuadas, oficiosamente ou a pedido dos interessados, as diligências complementares que se mostrem convenientes”., motivo porque anulou o acto contenciosamente impugnado.

Para assim concluir ponderou, essencialmente, que tendo as ora recorridas, em cumprimento daquele artº 100º, indicado testemunhas para sustentar a posição que defendiam, não se procedeu à sua inquirição.

Ora, segundo a sentença, tendo as recorrentes contenciosas alegado “factos que poderiam, ou não, determinar que o incumprimento das obrigações assumidas, nos termos do acordado, poderiam ser justificadas…não é possível concluir, sem margem para dúvidas, que se as testemunhas tivessem sido ouvidas antes da decisão final a sua intervenção no procedimento não poderia ter provocado, outra decisão que não a que foi proferida”.

Para a sentença, em suma, “o carácter injustificado do incumprimento, implica necessariamente que a outra parte tenha a real e efectiva possibilidade de invocar e provocar circunstâncias, que caracterizem o incumprimento injustificado”.

A ER, em contrário do decidido, e em suma, alega:

- a inquirição das testemunhas era absolutamente inútil, pois que a decisão vertida no acto impugnado era a que resultava dos elementos contidos no processo e face ao direito aplicável,

- sendo que o que vieram as então recorrentes aduzir em cumprimento do artº 100º do CPA não representava nada de essencialmente novo relativamente ao que já constava do projecto de decisão.

- Por outro lado, a inquirição de testemunhas, incluindo-se no âmbito das diligências complementares a que se refere o artº 104º do CPA, representa uma faculdade incluída no poder discricionário da Administração, dependente de um juízo de utilidade e oportunidade.

Quid juris?

Começando pela apreciação de nulidades que foram arguidas, atente-se na nulidade de falta de fundamentação de facto e de direito.

Para que se verifique a nulidade prevista na alínea b) do nº 1 do artº 668º não basta que a justificação da decisão seja deficiente, incompleta, não convincente; é preciso que haja falta absoluta, embora esta se possa referir só aos fundamentos de facto ou só aos fundamentos de direito. Assim, uma tal nulidade não ocorre quando a sentença permite que as partes conheçam as razões (de facto e de direito) em que se apoiou o veredicto do tribunal.

Ora, materializando tal nulidade, a ER afirma que a mesma se revela na afirmação da sentença de que as interessadas “não tiveram a real e efectiva possibilidade de invocar e provar as circunstâncias que caracterizaram o incumprimento”, sem contudo apresentar qualquer fundamento de facto e de direito para decidir dessa forma.

Mas, se se tiver presente que o que foi decidido foi que a não inquirição das testemunhas representou uma preterição do dever de audiência, a imputação de que se não mostra fundamentada a asserção da sentença de que as recorrentes contenciosas não tiveram possibilidade de invocar e provar as circunstâncias do incumprimento prende-se afinal com o mérito do decidido, fundamentalmente com a indagação sobre se era exigível que se procedesse àquela inquirição, e não com algum vicio formal da sentença.

Quanto à a nulidade prevista na alínea d. do nº 1 do artº 668º do C.P.C., estando a mesma directamente relacionada com o comando que se contém no nº 2 do artº 660º, servindo de cominação ao seu desrespeito (o juiz deve resolver na sentença todas as questões, não resolvidas antes, que as partes tenham suscitado), a circunstância de a mesma sentença não ter levado em conta factos que alegadamente comprovariam a desnecessidade de realização de diligências complementares para se ajuizar da utilidade do cumprimento do disposto nos artºs 100º e 104º da LPTA, tal situação, a ocorrer, e em contrário do que a ER alega, representará erro de julgamento, e não também algum vicio formal da sentença.

Não assiste fundamento, pois, à arguição da ER de que a sentença incorreu nas mencionadas nulidades.

Vejamos do mérito do decidido.

Para o acto contenciosamente impugnado, na vertente que está em causa, a circunstância de as interessadas, perante a intenção da ER de ordenar a devolução da quantia correspondente ao apoio financeiro concedido por alegado incumprimento do condicionalismo que lhe foi aposto, terem aduzido factos considerados irrelevantes tornava desnecessária a realização das diligências requeridas.

A tal actuação era imputado o vício de violação do dever de audiência.

Por seu lado, e perante tal quadro, para a sentença, a circunstância de se estar perante factos que poderiam conduzir à justificação do incumprimento do que aquelas se obrigaram para com a Administração, não pode senão evidenciar a necessidade de proceder à produção da prova indicada para o efeito. Ou seja, e como ali se afirma, sendo que é “o próprio direito substantivo (artº 6º Onde se refere:

“No caso de aplicação indevida do apoio recebido ou incumprimento injustificado do determinado no despacho de concessão, e mediante despacho fundamentado das entidades que tenham subscrito o referido despacho de concessão, será declarado o vencimento imediato da dívida e obtida a cobrança coerciva da mesma...” do DL nº 437/78, de 29 de Dezembro) que exige que o incumprimento seja injustificado...o carácter injustificado do incumprimento, implica necessariamente que a outra parte tenha a real e efectiva possibilidade de invocar e provar circunstâncias, que caracterizem o incumprimento injustificado”.

Num tal condicionalismo considerou violado o disposto nos artºs 100º e 104º do CPA.

É importante ter presentes os seguintes elementos de carácter normativo e factual.

Ao regime do apoio financeiro em causa (inserido no programa das Iniciativas Locais de Emprego-ILE), pois que tal constituía o seu escopo fundamental, presidia a preocupação de promoção (e subsequente manutenção) de postos de trabalho. Assim, a sua concessão implicava sempre a manutenção do nível de emprego pelas entidades promotoras, referenciada a um período mínimo de três anos, salvo circunstâncias excepcionais devidamente fundamentadas junto do I.E.F.P. (cf. nº 1 do artº 10º Normativo que reza o seguinte:

“1- Os promotores constituem-se na obrigação de manterem preenchidos os postos de trabalho criados por via dos apoios financeiros concedidos durante um período mínimo de três anos, salvo circunstâncias excepcionais devidamente fundamentadas junto do IEFP.

2- Em caso de incumprimento do disposto no número anterior é devida a reposição dos apoios financeiros, acrescidos de juros legais.

3- Para cálculo da reposição prevista no número anterior atender-se-á à regra da proporcionalidade, levando o IEFP em linha de conta quer o número de postos de trabalho não preenchidos quer a duração efectiva dos mesmos”.

do Dec. Lei 189/96, de 8/OUT.).

Como o revela a Mª de Fº seleccionada pela sentença (cf. ponto 4), e face ao termo de responsabilidade subscrito pelas recorridas a 13/NOV/97, a entidade promotora comprometeu-se no prazo ali referido a admitir 4 trabalhadores, a não reduzir o nível de emprego até ao final do reembolso do apoio, devendo substituir os trabalhadores admitidos ao abrigo do apoio que tenham cessado o contrato de trabalho por outros nas mesmas condições no prazo de 60 dias.

No que concerne ao cumprimento daquelas obrigações na mesma Mª de Fº (cf. ponto 5 e 6), apenas se dá nota de que, recebidos os quantitativos do apoio em Novembro e Dezembro de 1997, a 13/JUL/98, as interessadas manifestaram à Administração a intenção de, a partir de 15 de Setembro de 1998, admitirem um trabalhador (cf. Mª de Fº, ponto 7), até que a ER, a 5/MAR/2001, lhes comunicou a vontade de proceder à cobrança coerciva do reembolso, dando posteriormente nota a Administração, a 9 de Maio de 2002, de que o estabelecimento das recorrentes estava encerrado e que bens do mesmo (respectivo imóvel e viatura afecta) foram “arrendados”, sem que houvesse sido paga até então alguma das prestações (respeitantes ao apoio) já em dívida, sendo que a primeira se vencia 24 meses contados a partir de 11/NOV/97.

Foi num tal quadro que a ER, depois de cumprido o disposto no artº 100º do CPA, considerou desnecessária a diligência complementar requerida pelas promotoras e traduzida na audição das testemunhas.

Importa então que se refira que tal juízo sobre a desnecessidade da diligência teve como base requerimento em que, no essencial, se alinhavam factos e considerações atinentes às circunstâncias e condições (que giravam à volta da necessidade de constituição em dado prazo da entidade jurídica de suporte do projecto) em que o apoio em causa foi concedido, e que terão onerado a exploração (e subsequente inviabilização) do estabelecimento. Ou seja, circunstâncias e condições conhecidas (ou razoavelmente previsíveis) à data da concessão do apoio.

Num tal quadro, e em contrário do que foi decidido, crê-se não merecer censura a conduta da Administração no plano da imputada preterição do dever de audiência, concretamente por não ter acolhido a pretensão de proceder àquela diligência complementar, que é o que está em causa, sem prejuízo de o poder eventualmente merecer noutros, como, v.g., o de violação de lei por erro sobre os pressupostos (ou/e condições legais) do acto.

É que, como assinalam a ER e o MP, relativamente ao cumprimento do nº 4 do artº 104º do CPA, a realização de diligências complementares, mesmo as que tenham sido solicitadas, cabe na regra da livre apreciação das provas por parte da Administração sujeita ao regime próprio aplicável em tal matéria.

Ou seja, uma tal faculdade do instrutor, no exercício da qual goza de ampla margem de apreciação, apenas sindicável, em princípio, em caso de erro grosseiro ou de utilização de critério claramente inadequado, A propósito veja-se o acórdão deste STA de 01/02/2000 (Rec. nº 45290).

No sentido de que, neste ensejo, não assiste aos interessados no procedimento, um direito à realização das diligências em causa, podem ver-se, Esteves de Oliveira e Outros, in, Código do Procedimento Administrativo, 2ª ed., a págs. 467. não deve nomeadamente “traduzir-se numa subversão da sequência procedimental e guardar-se para esta fase (muito mais informal) o apuramento de questões ou factos necessários para a decisão do processo, que deveriam ser suscitados no relatório elaborado para efeitos de audiência prévia” (in Esteves de Oliveira e Outros, ibidem).

Ora, no caso, como já se disse, o que vinha suscitado pelo aludido requerimento das interessadas prendia-se afinal com os pressupostos ou/e condições legais da concessão do apoio financeiro em causa, o que extravasava o âmbito de uma diligência complementar.

Não merece, pois, censura a aludida conduta da Administração (no plano da preterição do dever de audiência) em ter concluído pela desnecessidade da realização das pedidas diligências complementares, em contrário do que foi entendido pela sentença,

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em:

- conceder provimento do presente recurso jurisdicional,

- ordenando-se a remessa dos autos ao TAF de Sintra para aí se proceder ao conhecimento da restante imputação feita ao acto contenciosamente impugnado se a tal outro motivo não obstar.

Lisboa, 2 de Março de 2006. - João Belchior (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Edmundo Moscoso.