19/2008 1.ª S/PL - Tribunal de Contas

1. A contracção de empréstimos pelas autarquias locais está sujeita a um duplo limite: o limite relativo a empréstimos de médio e longo prazo e o limite do endividamento líquido (vide arts.º 39.º, n.º 2 e 37.º, n.º 1 da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro – Lei das Finanças Locais - LFL). 2. Os empréstimos, no momento da sua contracção, têm que respeitar os limites de endividamento – de “empréstimos de médio e longo prazos” e de “endividamento líquido” – da autarquia. 3. Os empréstimos a médio e longo prazos podem ser contraídos para aplicação em investimentos ou ainda para proceder ao saneamento ou ao reequilíbrio financeiro dos municípios, o que exclui a possibilidade de contracção de empréstimos para satisfazer necessidades públicas já satisfeitas e pagas (cfr. art.º 38.º, n.º 4 da LFL). 4. Destinando-se um dos empréstimos a financiar despesa já realizada e paga, encontra-se violado o n.º 4 do art.º 38.º da Lei das Finanças Locais. 5. Não cabendo o outro empréstimo nas margens do endividamento líquido do município, mostra-se violado o n.º 1 do art.º 37.º da LFL. 6. As normas violadas têm inquestionável natureza financeira, pelo que constituem fundamento da recusa de visto nos termos do art.º 44.º, n.º 3, al. b) da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.

ACÓRDÃO Nº.19 /08-16.Dez.-1ª S/PL RECURSO ORDINÁRIO Nº 27/2008 (Processos n.ºs 957 e 962/08) ACÓRDÃO Em sessão de Subsecção da 1ª Secção de 26 de Setembro de 2008 foi aprovado o acórdão nº 111/08-26.Set.1ªS/SS que recusou o visto a dois contratos de empréstimo, sob a forma de abertura de crédito, celebrados entre a Câmara Municipal de Alfândega da Fé e a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Terra Quente, C.R.L., através dos quais esta concede ao Município financiamentos no montante de € 561.907,00 (proc. nº 957/08) e € 469.076,00 (proc. nº 962/08) – perfazendo o total de € 1.030.983,00 -, pelo prazo de 15 anos. A recusa do visto, decidida ao abrigo da al b) do nº 3 do artº 44º da Lei nº 98/97 , de 26 de Agosto, foi no acórdão recorrido, em conclusão, assim justificada: “Os empréstimos em análise destinam-se a financiar investimentos em execução, ou seja, compromissos assumidos no ano corrente e em anos futuros e, no caso da parcela referida na alínea e) do ponto anterior (se fosse possível) a financiar despesa já realizada. O financiamento bancário destas despesas, ao invés do que sucede se forem cobertas por receitas efectivas, aumenta o grau de endividamento líquido da autarquia. Tal como se apontou …, o Município de Alfândega da Fé apresenta já um significativo excesso de endividamento líquido (€ 1.804.460,86 , representando, só este excesso, cerca de 31% da receita municipal relevante de 2007). A contratação dos mesmos viola, assim, o disposto no n.º 1 do artigo 37.º da Lei n.º 2/2007 , e ainda o n.º 4 do artigo 38.º da mesma Lei, …. Ambas as normas são de clara natureza financeira.” Não se conformando com o decidido, o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Alfândega da Fé recorreu do mencionado acórdão pedindo a reapreciação do processo e a consequente concessão do visto. Em defesa do pretendido alegou, em síntese: Os financiamentos bancários a que se reportam os autos não aumentam o grau de endividamento da autarquia permitindo, ao invés, reduzir o endividamento líquido, de forma directa, para € 773.475,86; A arrecadação daquela receita permitiria ainda justificar os pedidos de pagamento contra facturas retidos na Comissão de Coordenação da Região Norte, libertando € 1.205.200,22 pendentes em fundos comunitários (que estão em risco se não forem executados financeiramente os investimentos dos autos) permitindo, ainda, ao Município uma margem de € 431.724,36 deixando, assim, o seu endividamento de estar em excesso; O Município nunca foi penalizado no que respeita a transferências do OE 2007 e 2008, tendo sido aceites as justificações apresentadas junto da DGAL e da DGO; As previsões efectuadas para 31/12/2008 relativamente à situação do endividamento líquido para final do corrente ano comprovam a eliminação do excesso e a criação de um saldo positivo suficiente para suportar o endividamento resultante destes empréstimos – reproduzindo-se o teor do Mapa I em anexo; A interpretação do art.º 36.º, n.º 2, da LFL, a contrário, permitindo a exclusão das dívidas das empresas municipais abrangidas pelas participações sociais do Município do cálculo do endividamento líquido total, de acordo com os esclarecimentos prestados pela DGAL e com o Parecer do ROC do Município permitem demonstrar os valores ínsitos no Mapa II, para os quais se remete, verificando-se uma margem de €170.532,84 no endividamento a curto prazo, de € 2.610.481,66 no endividamento de médio e logo prazo e de € 556.543,63 no endividamento líquido; A previsão da situação financeira do Município sem a inclusão dos financiamentos dos autos, constante do Mapa III para cujo teor se remete, e efectuada a sua comparação com o Mapa I, permite comprovar que, a verificar-se a não inclusão dos empréstimos, resultará condicionada toda a conjuntura económica e financeira do Município nos próximos anos, com a consequente repercussão nas condições sociais e económicas da região, comprometendo a satisfação pública que o Município visa prosseguir; Aos autos deverá ser aplicada a Lei n.º53-A/2006 , de 29 de Dezembro (OE 2007) por ter sido na sua vigência que, material e substancialmente, foram praticados os actos a que se reportam os autos, não podendo o Município ser penalizado por atrasos que lhe não são imputáveis e que determinaram que apenas a formalização dos contratos fosse ultimada no decorrer do ano de 2008; Mesmo que assim se não entenda sempre deverá fazer-se uma interpretação extensiva do n.º 6 do art.º 39.º da LFL, alargando o texto normativo, com recurso a critérios ínsitos no art.º 9.º do C.C., por forma a conter a previsão desejada pelo legislador mas não concretizada de excepcionar os empréstimos dos autos do cumprimento do limite de endividamento líquido, reconstituindo o que foi a intenção do legislador numa formulação deficiente da norma. Intenção que resulta clara não só do Despacho já constante dos autos e mencionado sob o ponto 6 Secção I) do presente, mas também o proferido no processo de fiscalização prévia n.º 565/08; Os empréstimos dos autos não contrariam o n.º 4 do art.º 38.º da LFL, permitem a clara e franca prossecução de necessidades públicas – concedendose por tudo quanto se conclui o visto aos contratos em referência – e, mesmo entendendo-se que o valor de € 61.195,00 relativo ao investimento “Alargamento e Colocação de Tapete Betuminoso na Estrada dos Cerejais”, por já pago, deverá excluir-se do empréstimo a que se reporta o processo n.º 962/98, sempre deverá, à luz da mesma norma, conceder-se visto aos restantes valores titulados pelos empréstimos em causa. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido de dar provimento ao recurso, e de, em consequência, ser revogado o Acórdão recorrido. Diz, a dado passo, o M.P: “… conforme (…) refere a recorrente a assunção destes empréstimos, só por si, permitirá (…) um acréscimo de receita esperada, consubstanciada na entrada do capital referente ao Quadro Comunitário de Apoio, que os autos demonstram estar superiormente autorizado e que, em lugar algum da douta decisão recorrida, é colocado em causa”; Salvo melhor opinião, a recorrente logrou demonstrar que a situação de endividamento líquido Municipal, se reportada (projectada) a 31 de Dezembro de 2008 – como pensamos que tenha querido o legislador, pois que, de contrário, teria indicado uma outra data limite, como fez, por exemplo, na parte final do n.º 1 do art.º 39.º da LFL – não excederá os limites legais constantes da norma citada, argumento esse reforçado, caso se considere a receita proveniente destes empréstimos e o montante do cofinanciamento comunitário, que lhe vai anexo; não poderá, assim, afirmar-se que este Município pela contracção destes empréstimos para investimento público (é só disso que se trata e não de saneamento financeiro) se mantenha numa situação de excesso (pois só assim a situação seria ilegal) de endividamento líquido, no final do presente ano (31/12/2008). Corridos os demais vistos legais cumpre apreciar e decidir. Os Factos A) A matéria de facto fixada no acórdão recorrido, que não foi impugnada, foi a seguinte: O Município de Alfândega da Fé remeteu para fiscalização prévia os contratos de empréstimo, sob a forma de abertura de crédito, celebrados entre aquela entidade e a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Terra Quente, C.R.L., através dos quais a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Terra Quente, C.R.L. concede ao Município financiamentos no montante de € 561.907,00 e € 469.076,00, pelo prazo de 15 anos. Além do referido em 1, relevam para a decisão os seguintes factos, evidenciados por informações e documentos constantes dos processos: Os financiamentos contratados destinam-se a ser utilizados no pagamento de encargos decorrentes de 4 investimentos identificados no n.º 2 da cláusula 1.ª de cada um dos contratos, da seguinte forma: Proc. n. º Investimento Valor 957/08 Construção de ETARs em diversas Freguesias 2. ª Fase € 315.623,00 Alargamento e Asfaltagem da Estrada de ligação Eucísia-Vilarelhos € 246.284,00 962/08 Construção do Centro de Formação Desportiva de Alfândega da Fé € 406.881,00 Alargamento e Colocação de Tapete Betuminoso na Estrada dos Cerejais € 62.195,00 O Plano Plurianual de Investimentos do Município de 2008, a fls. 30 a 33 de cada um dos processos e os documentos a fls. 34 e 35 do processo n.º 957/08 e 34 a 46 do processo n.º 962/08, indicam como início da execução dos investimentos em causa datas que oscilam entre Janeiro de 2003 e finais de 2006; A contracção dos empréstimos foi objecto de autorização da Assembleia Municipal aprovada em reuniões de 11 de Junho de 2007 (processo n.º 957/08- vd. fls. 6 a 9) e 24 de Fevereiro de 2007 (processo n.º 962/08- vd. fls. 6 a 9); Em 11 de Julho de 2007, o Município solicitou ao Ministro de Estado e das Finanças autorização para a contracção dos dois empréstimos (Vd. ofícios a fls. 10 e 11 de cada um dos processo), ao abrigo do disposto no “n.º 6 do artigo 33.º da Lei n.º 53-A/2006 , de 29 de Dezembro, conjugado com o n.º 6 do artigo 39.º da Lei n.º 2/2007 , de 15 de Janeiro”; Por ofícios constantes a fls. 12 e 13 de cada um dos processos foi comunicado o seguinte despacho proferido pelo Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento em 18 de Dezembro de 2007 : “ Autorizo o excepcionamento do empréstimo, todavia, para dar cumprimento ao disposto na LFL, deverá o município reduzir, até final do ano, 10% do excesso de endividamento verificado a 1 de Janeiro de 2007.” Em 26 de Junho de 2008, o Município renovou convites a 3 instituições de crédito para apresentação de propostas com vista à contracção dos empréstimos, invocando a caducidade de anteriores propostas (vd. fls. 16 a 19 de ambos os processos); Em 8 de Julho de 2008 o Presidente da Câmara de Alfândega da Fé procedeu à adjudicação, invocando urgência, e em 14 de Julho de 2008 a Câmara Municipal ratificou a decisão tomada pelo Presidente e aprovou as condições dos empréstimos (Vd. fls. 25 a 29); Os contratos foram outorgados em 21 de Julho de 2008; O Plano Plurianual de Investimentos do Município de 2008, a fls. 32 e 33 do processo n.º 962/08, e os esclarecimentos prestados a fls. 73, 74, 76 e 77, evidenciam que o investimento relativo ao “Alargamento e Colocação de Tapete Betuminoso na Estrada dos Cerejais”, devendo terminar até 31 de Dezembro de 2008, envolveu já, até final de 2007, pagamentos realizados de € 318.252,03. Prevê-se a realização em 2008 neste projecto apenas do equivalente a € 1.000,00; Por documentos constantes a fls. 34 e 35 do processo n.º 957/08 e 34 a 46 do processo n.º 962/08, a autarquia comprova que os projectos em causa são financiados por Fundos Comunitários (FEDER), cujas candidaturas foram devidamente homologadas; O Município de Alfândega da Fé informa, a fls. 70 a 74 do processo n.º 957/08 e 86 a 90 do processo n.º 962/08, que o limite para o montante da sua dívida referente a empréstimos a médio e longo prazo é, para 2008, de € 5.809.419,98 , e que o montante actual do capital em dívida deste tipo é, retirados os empréstimos excepcionados dos limites de endividamento, de € 2.786.266,73. A fls. 70 a 74 do processo n.º 957/08 e 86 a 90 do processo n.º 962/08, o Município informa que o seu máximo de endividamento líquido permitido para 2008 seria € 7.261.744,98 e que o seu endividamento líquido total é de € 12.661.988,83, sendo, retirados os empréstimos excepcionados dos limites de endividamento, de € 9.066.235,83; A autarquia em causa ultrapassa, assim, o seu limite de endividamento líquido em € 1.804.490,85; De acordo com os dados da DGAL, a fls. 66 do processo n.º 957/08 e 78 do processo n.º 962/08, o excesso de endividamento líquido deste Município era em 1 de Janeiro de 2007 de € 1.061.200,11 e em 31 de Dezembro de 2007 de € 1.710.919,45. B) Perante as alegações produzidas, em sede de recurso, dá-se como assente: “… a exclusão das dívidas das empresas municipais abrangidas pelas participações sociais do Município do cálculo do endividamento líquido total, de acordo com os esclarecimentos prestados pela DGAL e com o Parecer do ROC do Município permitem demonstrar os valores ínsitos no Mapa II, para os quais se remete, verificando-se uma margem de € 170.532,84 no endividamento a curto prazo, de € 2.610.481,66 no endividamento de médio e logo prazo e de € 556.543,63 no endividamento líquido”. Apreciando. Antes de mais, vale a pena recordar que a fiscalização prévia exercida pelo Tribunal de Contas tem por fim verificar se os actos, contratos ou outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas estão conforme às leis em vigor e se os respectivos encargos têm cabimento em verba orçamental própria. E, nos instrumentos geradores de dívida pública, a fiscalização prévia tem por fim verificar, designadamente, a observância dos limites e sublimites de endividamento e as respectivas finalidades, estabelecidas pela Assembleia da República (destaques nossos). Assim dispõem os nºs 1 e 2 do artº 44º da Lei nº 98/97 , de 26 de Agosto. A contracção de empréstimos pelas autarquias locais está sujeita a um duplo limite. O limite relativo a empréstimos de médio e longo prazos, fixado no nº 2 do artº 39º da Lei nº 2/07, de 15 de Janeiro - Lei das Finanças Locais (doravante LFL); e o limite do denominado endividamento líquido, fixado no nº 1 do artº 37º da LFL. Para os referidos limites concorrem, no que para o caso dos autos importa, o endividamento líquido e os empréstimos das entidades que integram o sector empresarial local (…), proporcional à participação do município no seu capital social, em caso de incumprimento das regras de equilíbrio de contas previstas no regime jurídico do sector empresarial local [artº 36º, nº 2, al. b) da LFL, na redacção da Lei nº 67-A/07, de 31 de Dezembro]. Por sua vez, de acordo com o nº 6 do artº 39º da LFL, do limite geral dos empréstimos de médio e longo prazos, e só deste, excepcionam-se os empréstimos e as amortizações destinados exclusivamente ao financiamento de projectos com comparticipação de fundos comunitários, desde que o montante máximo do crédito não exceda 75% do montante da participação pública nacional necessária para a execução dos projectos co-financiados, desde que autorizados por despacho do Ministro das Finanças, devendo ser tido em consideração o nível existente de endividamento global das autarquias locais (destaque nosso). A contracção de empréstimos pelas autarquias carece de autorização da respectiva Assembleia Municipal, sendo o correspondente pedido obrigatoriamente acompanhado de informação sobre as condições praticadas em, pelo menos, três instituições de crédito, bem como de mapa demonstrativo da capacidade de endividamento do município (nº 6 do artº 38º da LFL). O destaque é nosso. Do até aqui exposto se retira, em nome da certeza, que um empréstimo no momento da sua contracção tem que respeitar os limites de endividamento - de “empréstimos de médio e longo prazos” e de “endividamento líquido” - da autarquia. Os empréstimos a médio e longo prazos podem ser contraídos para aplicação em investimentos, os quais devem estar devidamente identificados no respectivo contrato, ou ainda para proceder ao saneamento ou ao reequilíbrio financeiro dos municípios (nº 4 do artº 38º da LFL). Conforme se refere no Acórdão recorrido, aquele n.º 4 ao permitir a contracção de empréstimos para aplicação em investimentos, deve ser interpretado à luz do princípio da prossecução de necessidades públicas, o que exclui a possibilidade de contracção de empréstimos para satisfazer necessidades públicas já satisfeitas e pagas. Não havendo dúvidas de que os empréstimos em questão cabem no limite fixado no artº 39º, nº 2 da LFL, o recorrente, nas suas alegações, procurou mostrar que com os mesmos se reduzia o endividamento líquido, passando eles a caber, depois, no respectivo limite. Porém, em nosso entender, não o conseguiu. Desde logo, não é correcta a afirmação de que com a contracção dos empréstimos em causa se reduz o endividamento líquido, de forma directa, para € 773.475,86. E isto porque concorrendo, como já se referiu, os empréstimos de médio e longo prazos para o endividamento líquido, quando muito poderiam era assumir perante este uma posição de neutralidade. Mas mesmo isso só sucederia se os empréstimos de médio e longo prazos se destinassem ao saneamento ou reequilíbrio financeiro do município, o que não é o caso. Já o recorrente tem razão quando alega que do montante do endividamento líquido devem excluir-se as dívidas das empresas municipais participadas pelo Município porquanto cumpriu para com as mesmas as regras de equilíbrio de contas previstas no regime jurídico do sector empresarial local (artºs 31º e 32º da Lei nº 53-F/2006 , de 29 de Dezembro, com as alterações da Lei nº 67-A/2007 , de 31 de Dezembro). Mas, mesmo assim e tomando como correcta a informação prestada pelo recorrente, continua o município a não dispor de capacidade de endividamento líquido para a contracção dos empréstimos em causa. Afirma o recorrente que diminuindo o endividamento líquido do município do correspondente endividamento das empresas municipais suas participadas, resultaria uma margem de endividamento líquido para o município de 556.543,63 €. Como o empréstimo a que se reporta o processo nº 962/08, no montante de 469.076,00 € se destina a financiar despesa já realizada e paga, viola directamente o nº 4 do artº 38º da LFL e porque não pode este Tribunal visar parcialmente um contrato de empréstimo, improcede o recurso nesta parte. Resta o contrato de empréstimo a que respeita o processo nº 957/08, no montante de 561.907,00 € que não cabe na margem de 556.543,63 € para o endividamento líquido apurada pelo recorrente nas suas alegações. Continua a mostrar-se violado o nº 1 do artº 37º da LFL. Alega o recorrente que ao caso deverá ser aplicada a Lei n.º53-A/2006 , de 29 de Dezembro (OE 2007) por ter sido na sua vigência que, material e substancialmente, foram praticados os actos a que se reportam os autos. Como se escreveu no acórdão recorrido, é jurisprudência uniforme deste Tribunal que a contracção do empréstimo efectua-se com a outorga do contrato e é esse o momento próprio determinante do regime legal aplicável. Tendo os contratos de empréstimo aqui em questão sido outorgados em 21 de Julho de 2008 aplica-se-lhes o regime da LFL. Alega ainda o recorrente que deverá fazer-se uma interpretação extensiva do n.º 6 do art.º 39.º da LFL, alargando o texto normativo, com recurso a critérios ínsitos no art.º 9.º do C.C., por forma a conter a previsão desejada pelo legislador mas não concretizada de excepcionar os empréstimos dos autos do cumprimento do limite de endividamento líquido. Referindo-se expressamente o preceito invocado pelo recorrente ao limite previsto no nº 2 do mesmo artº 39º da LFL, não pode concluir-se que o legislador tivesse querido excepcionar os empréstimos destinados a financiar projectos comparticipados por fundos comunitários dos limites do endividamento líquido do município. Porque as normas violadas têm inquestionável natureza financeira, bem andou o acórdão recorrido ao negar o visto aos contratos com fundamento na alínea b) do artº 44.º da Lei n.º 98/97 , de 26 de Agosto, tal como republicada em anexo à Lei n.º 48/2006 , de 29 de Agosto e com as alterações introduzidas pela Lei nº 35/2007 , de 13 de Agosto. 5. Assim, pelos fundamentos expostos acorda-se, em Plenário da 1ª Secção, em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido e a recusa do visto aos contratos em questão. São devidos emolumentos [al. b) do nº 1 do artº 16° do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 66/96 , de 31 de Maio]. Diligências necessárias. Lisboa, 16 de Dezembro de 2008. (Relator: Cons. Pinto Almeida) (Cons. Morais Antunes) (Consª. Helena Ferreira Lopes) O Procurador-Geral Adjunto (Jorge Leal) Declaração de voto O montante do endividamento líquido total de cada município e consequentemente o seu excesso afere-se no final de cada ano económico. Só com os elementos contabilísticos aferidos a 31 de Dezembro de cada ano - no caso dos autos, a 31 de Dezembro de 2008 - podemos ter a certeza jurídica de que um município excedeu o seu limite de endividamento líquido total. Tal ocorrerá se em 31 de Dezembro 2008 o Município exceder 125% do montante das receitas referidas no n.º 1 do art.º 37.º relativas ao ano anterior - no caso dos autos, das receitas relativas ao ano de 2007. Se o Município exceder esse limite de endividamento líquido deve reduzir em cada ano subsequente pelo menos 10% do montante que excede o seu limite de endividamento líquido, até que aquele limite seja cumprido (n.º 2 do art.º 37.º da LFL). Se incumprir aquela redução os responsáveis por aquele incumprimento poderão incorrer em responsabilidade financeira sancionatória ( art.º 65.º , n.º 1, alínea f), da Lei 98/97 , de 26/08). Tudo isto sem prejuízo de o Município, quanto a esta matéria, estar sempre sujeito ao controlo sucessivo do Tribunal de Contas. Os fundamentos de recusa do visto, designadamente o da alínea b), 2.ª parte, do n.º 3 do art.º 44.º da Lei 98/97 , de 26 de Agosto – violação directa de norma financeira – não se bastam com uma probabilidade, mesmo que séria, da existência de uma ilegalidade. Equivale isto a dizer que só com os dados contabilísticos aferidos a 31 de Dezembro de 2008 podemos ter a certeza jurídica de que o município excedeu o seu montante de endividamento líquido. Atenta a interpretação supra referida, que temos por correcta, o acórdão sub judice ao reportar o montante do endividamento líquido total, bem como o seu excesso a qualquer outro momento do ano de 2008 (que não a data de 31 de Dezembro de 2008) mais não faz, dentro da nossa interpretação, do que basear a recusa de visto com fundamento no art.º 37.º, n.º 1, da LFL, numa mera probabilidade (e não numa certeza jurídica) de que o município, em 31 de Dezembro de 2008, irá ter excesso de endividamento líquido. Incorreu, por isso, o Acórdão recorrido em erro de julgamento, o que implicaria a procedência parcial do recurso na parte em que se recusou o visto ao contrato de empréstimo que constitui o processo nº. 957/2008. A Juíza Conselheira (Helena Ferreira Lopes) [1] No facto dado como provado na al. n) o excesso de endividamento líquido é de 1.804.490,85 € [2] Dado que coincide com o valor apurado pela DGAL, conforme ofício a fls. 36 do processo n.º 957/08 e 49 do processo n.º 962/08 [3] Dado que coincide com o valor apurado pela DGAL, conforme ofício a fls. 36 do processo n.º 957/08 e 49 do processo n.º 962/08 [4] Vide, entre outros, os Acórdãos n.ºs 4/06- 9. Jan. 06- 1.ª S/SS, 275/06- Agosto.10- 1.ª S/SS, 326/2006- 7NOV2006- 1.ª S/SS, 45/06- 4 Julho- 1.ªS/PL e 56/06- Nov,22-1.ª S/PL