0963/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O pedido de condenação na publicação dos decretos regulamentares previstos nos ns.º 2 e 3 do art. 17º do DL n.º 404-A/98 improcede se o autor não identificou de modo preciso o pessoal beneficiário e não alegou os factos constitutivos do dever administrativo de aplicar ou adaptar a esse pessoal o regime que serviria de modelo.

II- Esse pedido improcede ainda em virtude de a Lei n.º 12-A/2008 ter revogado, por incompatibilidade, aquele art. 17º.

III- A circunstância de, entretanto, ter sido publicado o DR n.º 8/2008, que proveio do MOPTC e deu satisfação parcial ao mesmo pedido, acarreta a inutilidade superveniente da lide e a extinção da instância na medida correspondente.

IV- A improcedência do pedido de condenação à edição de regulamentos, dita em I e II, não permite que a instância receba a modificação objectiva prevista no art. 45º do CPTA.

V- Porque o direito às remunerações previstas nos decretos regulamentares só surge com a publicação destes, o facto de o DR n.º 8/2008 produzir efeitos remuneratórios «ex ante» não confere ao pessoal por ele beneficiado um direito a haver os pretensos e respectivos juros de mora.

O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores, actuando na defesa de interesses colectivos e dos individuais de um seu associado – A…, identificado nos autos – intentou contra o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (MOPTC), o Ministério da Administração Interna (MAI), o Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP) e a Presidência do Conselho de Ministros a presente acção administrativa especial com vista a obter a condenação dos demandados no suprimento da sua omissão da regulamentação prevista no art. 17º, ns.º 2 e 3, do DL n.º 404-A/98, de 18/12, pedindo ainda que essa regulamentação produza efeitos desde 1/1/98 e que se abone aos «trabalhadores lesados» as correspondentes diferenças salariais e os respectivos juros de mora.

As quatro entidades demandadas contestaram individualmente, deduzindo excepções diversas e – salvo o MOPTC, que se disse disposto a emitir o regulamento – defendendo-se por impugnação baseada na inexistência do direito invocado pelos autores.

No despacho saneador, foram apreciadas e julgadas improcedentes as questões prévias suscitadas, passando-se para a fase das alegações.

O sindicato autor alegou, tendo formulado as conclusões seguintes:

1- Até à presente data, não se mostra publicado o decreto regulamentar de aplicação do DL n.º 404-A/98 às categorias enunciadas no Decreto Regulamentar n.º 16/91, de 11/6.

2- Este diploma contém as escalas salariais das categorias nele enunciadas então existentes no âmbito dos serviços dependentes do 1.º demandado e foi publicado ao abrigo do disposto no art. 27º do DL n.º 353-A/89, de 16/10, tudo tal como nele se pode ler.

3- Manifestamente, a esmagadora maioria das categorias nele previstas apresenta uma natureza e um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual (aproximado e/ou idêntico) ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral.

4- Categorias a que, assim, deve ser aplicada a revalorização prevista no DL n.º 404-A/98, bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar, nos termos do n.º 2 do art. 17º do antes referido decreto-lei.

5- O Governo, através dos titulares das pastas respectivas, órgãos máximos dos demandados, encontrava-se vinculado a emitir a regulamentação omitida, necessária para dar exequibilidade ao disposto no n.º 2 do art. 17º do DL n.º 404-A/98.

6- Por outro lado, mesmo que se entenda, o que não se concede, que no DR n.º 16/91 estão, para além das já referidas, contidas categorias com designações idênticas a outras de regime especial (v.g., professores), o facto é que se trata também de casos de categorias atípicas, extravagantes e não inseridas em tais carreiras de regime especial (ou nos respectivos corpos especiais), a que não se poderá deixar de aplicar a regra do n.º 2 do referido art. 17º do DL n.º 404-A/98.

7- Mas, mesmo que ainda assim se não entenda, sempre sem conceder, dir-se-á que, nesses casos pontuais e minoritários (em relação ao número de categorias em causa), o problema não poderá deixar de ser abordado à luz do princípio da igualdade de tratamento, sabendo-se que, em tais carreiras de regime especial, têm ocorrido revalorizações posteriores à publicação do DL n.º 404-A/98, por este inspiradas.

8- Face ao dos posto no n.º 2 do art. 17º do DL n.º 404-A/98, o decreto regulamentar omitido e cuja emissão é peticionada na acção deve produzir efeitos a 1/1/98, nos termos do art. 34º do mesmo decreto-lei, e devem os demandados, além da condenação à sua efectivação, ser condenados também a pagar aos trabalhadores interessados os respectivos retroactivos, acrescidos de juros de mora. Porquanto,

9- A omissão da conduta adequada a dar cumprimento ao dever jurídico de regulamentar a referida aplicação que, necessariamente e por natureza, constitui, em primeira linha, vinculação legal dos primeiro e segundo demandados e, face ao estatuído no n.º 3 do art. 201º da Constituição, em segunda linha, de todos os demandados, volvidos que estão mais de nove anos sobre a data de entrada em vigor do decreto-lei, revela negligência grave por parte dos mesmos, especialmente dos órgãos máximos de gestão dos primeiro e segundo demandados.

10- A efectivação do direito dos trabalhadores abrangidos pelo DR n.º 16/91 à revalorização escalonar e indiciária decorrente da reestruturação operada pelo DL n.º 404-A/98 depende do acto regulamentar reclamado.

11- Não podendo, contudo, a prolongada inércia da Administração servir de obstáculo à efectivação do direito pré-constituído.

12- Pois, a não ser assim, a Administração beneficiaria abusivamente do seu próprio comportamento omissivo do cumprimento da lei com a diligência devida.

13- Outrossim, ao omitirem, reiterada e conscientemente, a conduta e actividade regulamentar devidas e necessárias à efectivação e concretização do direito dos trabalhadores, os demandados violaram o disposto no n.º 2 do art. 17º do DL n.º 404-A/98, bem como os princípios da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade, da justiça material e da igualdade (este relativamente aos trabalhadores das carreiras comuns que beneficiaram directamente da aplicação do DL n.º 404-A/98) e o correspectivo direito dos trabalhadores em causa à revalorização salarial devida. Na verdade,

14- Não é lícita a conduta omissiva em apreço que, por inércia, tem impedido que os trabalhadores abrangidos pelo referido Decreto Regulamentar n.º 16/91 vejam a sua revalorização profissional e retributiva ser concretizada, a exemplo do que ocorreu para a generalidade dos funcionários públicos, com efeitos a 1/1/98.

15- Mostrando-se tal conduta omissiva desconforme aos aludidos princípios constitucionais, que reclamam tratamento idêntico para situações idênticas e proíbem a imposição de sacrifícios desproporcionados e injustos relativamente aos demais funcionários públicos, sob pena de, assim não se entendendo, o bloco normativo que se invocasse em abono de tal tese ser materialmente inconstitucional por ofensa de tais princípios.

16- Pois não se descortina fundamento material em que se possa suportar a não aplicação atempada a este grupo de trabalhadores das medidas concretizadas pelo DL n.º 404-A/98, designadamente as que visam «introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade e melhorando as condições para um acesso mais fácil no percurso da carreira dos funcionários» (cfr. preâmbulo). Ora,

17- No caso em apreço, tão prolongado atraso na aplicação daquele diploma a estes trabalhadores redunda em acréscimo da injustiça relativa que o mesmo visava combater.

18- Incorrendo os demandados em responsabilidade civil por facto ilícito, visto a conduta devida, omitida, ser estritamente vinculada.

Só o MOPTC contra-alegou, concluindo do modo seguinte:

1- O autor reporta o pedido às categorias elencadas no DR n.º 16/91, de 11/4, como sendo aquelas que, em suprimento da omissão verificada, devem ser incluídas no decreto regulamentar previsto no n.º 2 do art. 17º do DL n.º 404-A/98.

2- Todavia, alguns dos serviços e organismos nele contemplados sofreram alterações orgânicas e estatutárias, do que resultou a extinção ou transferência das suas atribuições e competências.

3- Daí decorrendo que algumas das categorias constantes do DR n.º 16/91 terão sido extintas e os trabalhadores nelas inseridos objecto de requalificação ou reclassificação.

4- O autor não identificou as categorias ou os trabalhadores representados, ficando-se pela remissão genérica para este diploma, o que restringe a possibilidade de defesa do MOPTC, tendo em conta o universo de trabalhadores e a diversidade de serviços e organismos existentes no seu âmbito, com estatutos e situações profissionais também diversificados.

5- A categoria detida pelo trabalhador identificado na petição inicial encontra-se abrangida no projecto de decreto regulamentar enviado à Presidência do Conselho de Ministros, em 8 de Janeiro de 2008, tendo em vista o seu agendamento e aprovação.

6- O mapa que lhe foi anexo contempla todas as categorias que os organismos e serviços identificaram como passíveis de serem objecto do decreto regulamentar.

Entretanto, foi publicado o DR n.º 8/2008, de 5/3, emanado do MOPTC. E o autor veio dizer que tal diploma, quanto aos «trabalhadores por ele abrangidos» e nessa «estrita medida», satisfaz as «pretensões materiais subjacentes à presente acção» que, no respectivo segmento, «perdeu supervenientemente objecto».

As partes foram ainda notificadas para «se pronunciarem sobre os efeitos adjectivos e substantivos eventualmente resultantes da publicação da Lei n.º 12-A/2008, de 27/2».

O autor assinalou que a norma revogatória inserta no art. 116º desse diploma ainda não está em vigor, pelo que o DL n.º 404-A/98 mantém plena vigência, continuando a justificar-se a pretendida regulamentação.

O MFAP disse que a referida lei revogou o DL n.º 404-A/98, pelo que a acção deverá improceder.

O MAI referiu que, não se mostrando para já revogado aquele DL n.º 404-A/98, é prematuro adiantar como se repercutirá no processo essa revogação.

A Presidência do Conselho de Ministros sustentou que os ns.º 2 e 3 do art. 17º do DL n.º 404-A/98 estão revogados pelo art. 117º, n.º 4, da Lei n.º 12-A/2008, daí advindo a improcedência da presente acção.

O MOPTC basicamente afirmou que, com a publicação do DR n.º 8/2008, ocorreu a inutilidade superveniente da lide abrangendo, entre outros, «o trabalhador da Estradas de Portugal SA, representado nos presentes autos (A…)».

Consideramos assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:

1- A… é associado do Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Ilhas.

2- À data da propositura da acção, ele trabalhava na Estradas de Portugal, EPE, tendo a categoria de Fiel de Armazém.

3- O sindicato autor tem associados integrados nas carreiras e categorias previstas no mapa anexo ao DR n.º 16/91, de 11/4, ou noutras que àquelas posteriormente se seguiram.

4- As entidades demandadas, e especialmente o MOPTC e o MAI, não procederam, até à propositura da presente causa, à edição dos decretos regulamentares previstos no art. 17º do DL n.º 404-A/98, de 18/12, relativamente ao pessoal na sua dependência e referido no anexo ao DR n.º 16/91, de 11/4 – universo de que se exceptua o pessoal do Instituto Nacional de Meteorologia e Geofísica e o do Laboratório Nacional de Engenharia Civil.

Passemos ao direito.

Através da acção dos autos, o sindicato autor pretende ver satisfeito um primeiro pedido (desdobrável, aliás, no pedido amplo do sindicato e no pedido que individualmente respeita ao sobredito associado), que consiste na condenação dos demandados a suprirem a omissão de regulamentação, devida nos termos dos ns.º 2 e 3 do art. 17º do DL n.º 404-A/98, de 18/12, relativamente a todos os trabalhadores abrangidos pelo DR n.º 16/91, de 11/4, excepto os integrados no Instituto Nacional de Meteorologia e Geofísica e no Laboratório Nacional de Engenharia Civil; e o autor visa ainda a satisfação de um outro pedido (também divisível nos sobreditos termos), o qual se traduz na condenação das entidades demandadas a pagarem aos «trabalhadores lesados» as diferenças salariais advindas dos efeitos retroactivos da regulamentação a fazer, bem como os respectivos juros de mora. Aliás, e em rigor, depara--se-nos um pedido principal, que abrange a condenação a regulamentar com efeitos, inclusive remuneratórios, reportados a 1/1/98 («ex vi» do art. 34º, n.º 1, do DL n.º 404-A/98), e um pedido acessório e dependente, limitado ao pagamento dos referidos juros. A ilegalidade por omissão está obviamente atribuída às quatro entidades demandadas; mas, «ab initio litis», percebe-se que o dever de produzir os regulamentos em falta vem imputado, em primeira linha, ao MOPTC e ao MAI, por aos outros demandados caber uma actividade que somente complementaria a regulamentação da iniciativa daqueles ministérios.

Sendo assim, a primeira questão a resolver prende-se com os efeitos decorrentes da publicação, por iniciativa do MOPTC, do DR n.º 8/2008, de 5/3. Ao editar este diploma, o MOPTC afirmou dar cumprimento ao disposto no art. 17º, n.º 2, do DL n.º 404-A/98, de 18/12, relativamente às «situações existentes» nesse ministério; e, no mapa anexo, estabeleceu uma revalorização, com efeitos «ex ante», dos escalões e índices remuneratórios de carreiras e categorias de vários organismos e institutos existentes no âmbito do MOPTC. Esse elenco inclui a categoria do representado pelo sindicato autor e, para além disso, outras categorias e carreiras iguais ou equivalentes a algumas das previstas no DR n.º 16/91; mas tal elenco, para além de alheio à previsão do n.º 3 daquele art. 17º, está longe de esgotar a lista de categorias e carreiras inserta no anexo ao DR n.º 16/91.

Não surpreende, portanto, que o sindicato autor, ao pronunciar-se sobre os efeitos da publicação do DR n.º 8/2008, tenha emulado o Senhor de La Palice, dizendo que tal diploma dá satisfação aos direitos que satisfaz, sendo a instância de extinguir «nessa medida». Ficou, todavia, por dizer que «medida» seria essa; pois, e se exceptuarmos o caso particular do trabalhador representado pelo sindicato, persiste uma relativa indefinição quanto ao efectivo alcance do aludido diploma, a qual é causada pelas dúvidas sobre o âmbito do seu campo de incidência em relação ao elenco de carreiras e categorias acolhido no DR n.º 16/91. Veremos «infra» que a fonte originária destas hesitações reside na maneira como o autor apresentou a sua demanda. Por ora, e não excedendo o que o sindicato admitiu, apenas consignaremos que a emergência do DR n.º 8/2008, aliás produtor de efeitos desde 1/1/98, acarreta a inutilidade superveniente da lide quanto aos trabalhadores das várias carreiras e categorias nele previstas e onde se inclui o associado individual – mas com a ressalva de que essa causa de extinção da instância («vide» o art. 287º, al. e), do CPC) não abrange o pedido de condenação no pagamento de juros moratórios.

Decerto que a persistência dessa indeterminação quanto às carreiras e categorias ainda susceptíveis de revalorização retributiva (ou seja, as não revalorizadas pelo DR n.º 8/2008) haveria fatalmente de se repercutir na pronúncia que devesse condenar os demandados na prática da regulamentação omitida – já que poria em causa, senão a sua possibilidade, pelo menos o seu modo. Contudo, este problema não se nos põe na medida em que há duas razões genéricas e mutuamente independentes que acarretam a improcedência do pedido principal.

A primeira dessas razões já atrás foi superficialmente aflorada e consiste no clamoroso défice de alegação de que enferma a acção dos autos. Vimos que o sindicato autor imputa aos ora demandados a violação de uma obrigação de regulamentar, a que corresponde o direito – presente na esfera jurídica dos trabalhadores beneficiários e, portanto, também invocável pelo sindicato – de exigir que tal regulamentação seja editada. Para a acção proceder, impõe-se que tal direito já existisse aquando da propositura da acção; e, ademais, que haja a certeza de que tal direito subsiste na ocasião em que a decisão seja proferida (cfr. o art. 663º, n.º 1, do CPC). É claro e indesmentível que sobre o sindicato impendia o ónus subjectivo ou formal de alegar e demonstrar os factos constitutivos desse direito, devendo os factos pertinentes ao assunto, na dúvida, qualificar-se como constitutivos (art. 342º, n.º 3, do Código Civil) – sempre sem prejuízo do princípio da aquisição processual («vide» o art. 515º do CPC).

Nesta conformidade, a existência, agora, do direito invocado pelo sindicato dependia da sua alegação de que se verificavam, também agora, duas essenciais coisas: que havia certas carreiras e categorias, precisamente identificadas, sob a alçada ou no âmbito do MOPTC e do MAI, esclarecendo-se as que correspondiam a um e a outro desses dois ministérios; que havia certos factos concretos que, conjugados com o regime jurídico aplicável, impunham a tais ministérios (e, depois, aos outros demandados) o dever de regulamentar as ditas carreiras e categorias. Ora, o sindicato não se maçou com tais pormenores. No que toca à alegação das carreiras e categorias supostamente em causa, limitou-se a uma cómoda remissão genérica para as constantes do anexo ao DR n.º 16/91, desprezando o facto de, entretanto, vários desses institutos, organismos e serviços terem sido extintos ou fundidos noutros e de os respectivos trabalhadores terem, em muitos casos, visto alteradas as suas carreiras e categorias – para além dos que, pura e simplesmente, terão transitado para regimes de direito privado. E, no que respeita aos factos susceptíveis de traduzirem «um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual» (art. 17º, n.º 2, do DL n.º 404-A/98) ou uma justificação para a «adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial» (n.º 3 desse artigo), o sindicato, dizendo embora que eles existiam, absteve-se completamente de os indicar.

Este duplo silêncio condena a acção. Com efeito, ignora-se até que ponto o MOPTC, ao editar o DR n.º 8/2008, deixou de fora entidades ou organismos também e ainda sob a sua dependência e referentes às categorias e carreiras ínsitas no DR n.º 16/91. E é seguro que não incumbe ao tribunal desembrulhar o emaranhado resultante de todas as extinções e fusões de serviços ocorridas desde 1991 até hoje, pois há-de ser o autor – que supostamente sabe o que quer – a indicar com precisão o que deveras pretende. Decerto que o anteriormente dito deixa de fora o MAI, que reconheceu tutelar parte dos organismos advindos da, entretanto extinta, Direcção-Geral de Viação. Mas, e relativamente a todos os demandados, há que referir ainda algo mais: ante a certeza de que a «revalorização» prevista no DL n.º 404-A/98 pressupunha factos justificativos de que ela fosse aplicada (art. 17º, n.º 2) ou adaptada (art. 17º, n.º 3) a outras categorias ou carreiras, tinha o sindicato autor de enunciar tais factos constitutivos do direito exercitado – como dissemos já. Pois é vã a ideia de que o tribunal, a despeito da ausência de factos essenciais, iria cotejar «sponte sua» os índices remuneratórios constantes do DL n.º 353-A/89, de 16/10 e do DL n.º 404-A/98, por forma a discernir e eleger eventuais situações de igualdade ou semelhança – caso em que ofenderia de modo frontal o que se estabelece nos arts. 264º e 664º do CPC.

Portanto, as aludidas insuficiências da alegação do sindicato autor conduzem, «recte», à improcedência da acção na parte correspondente. Mas, e como «supra» referimos, há ainda uma segunda razão, independente da primeira, que conduz «per se» a igual resultado. E esta tem a ver com a emergência da Lei n.º 12-A/2008, de 27/2.

O art. 116º, al. aq) deste diploma revogou o DL n.º 404-A/98 – aquele que, segundo o sindicato, habilitaria a Administração a emitir os regulamentos em falta. Temos por seguro que a revogação da lei carecida de regulamentação põe fim ao direito de exigir o respectivo regulamento, sob pena de o aparecimento deste na ordem jurídica carecer de uma coeva base legal. É de notar que aquele art. 116º ainda não está em vigor (cfr. o art. 118º da Lei n.º 12-A/2008), sendo assim certo que, por ora, o DL n.º 404-A/98 não foi revogado directamente e «in toto». Todavia, isso não veda que se possa já entender que o art. 17º deste derradeiro diploma foi entretanto suprimido da ordem jurídica, por incompatibilidade. E, se atentarmos na Lei n.º 12-A/2008, facilmente concluiremos que isso deveras sucedeu.

Com efeito, o art. 117º, n.º 4, deste diploma (dispositivo já vigente desde 1/3/2008, «ex vi» do seu art. 118º, ns.º 1 e 3) veio estatuir que, «a partir da entrada em vigor da presente lei, as alterações de posicionamento remuneratório processam-se nos termos previstos nos artigos 46º a 48º e 113º da presente lei nas actuais carreiras e, ou, categorias, considerando-se que as referências legais feitas a escalão e mudança de escalão correspondem a posição remuneratória e a alteração de posicionamento remuneratório, respectivamente». Por sua vez, esses artigos 46º a 48º e 113º trouxeram novos condicionamentos às eventuais alterações do posicionamento remuneratório dos «trabalhadores», resultantes das «verbas orçamentais» disponíveis e da «avaliação do desempenho». Tudo isto, mesmo que por ora restrito ao modo de se progredir nos escalões, constitui já a «avant-garde» de um novo paradigma em matéria de vínculos, carreiras e remunerações na função pública; e é evidente a incompatibilidade actual entre, por um lado, a pronúncia regulamentar que o sindicato aqui almeja e, por outro, a proibição expressa de que as alterações de posicionamento se façam em termos diversos dos acolhidos nos arts. 46º a 48º e 113º da Lei n.º 12-A/2008.

No fundo, e tal como o STA decidiu no acórdão de 23/4/2008, proferido no processo n.º 897/07, depara-se-nos a impossibilidade de agora se emitirem os regulamentos que o art. 17º do DL n.º 404-A/98 previra com fins de revalorização, por ter passado «o período de tempo em que a obrigação de regulamentação deveria ter sido cumprida». Pois, e afinal, os regulamentos do género colidiriam hoje com o mencionado art. 117º, n.º 4, sendo fatalmente «contra legem».

E convém assinalar a impossibilidade de tais regulamentos serem editados com vista a produzirem apenas efeitos «in praeteritum». É que, como se disse no mesmo acórdão, e ainda no aresto deste STA de 3/10/2006 (proferido no processo n.º 964/04 e confirmado pelo acórdão do Pleno de 7/5/2008), essa regulação de casos plurais e concretos, inexoravelmente fixados no passado, retiraria aos regulamentos a natureza de actos normativos – pois qualquer «situação passada não é susceptível de ser regulada por normas gerais e abstractas».

Prevenindo a hipótese de concluirmos pela impossibilidade absoluta de se emitirem os pretendidos regulamentos, o sindicato autor defendeu que o tribunal deveria então observar o disposto no art. 45º do CPTA, modificando objectivamente a instância por forma a fixar uma indemnização. Mas há dois motivos, aliás independentes entre si, que vedam tal solução.

«Primo», porque o STA já sustentou que os sindicatos não são titulares de «interesses» convertíveis num direito indemnizatório. A este propósito, disse-se no referido acórdão de 23/4/2008 o seguinte:

«Em situações de impossibilidade absoluta de satisfação dos interesses do autor pela via que escolheu, ao propor a acção, o art. 45º do CPTA permite a modificação objectiva da instância, estabelecendo que “o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida”.

No entanto, esta disposição tem subjacente que o próprio autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, que o autor seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão.

Isto é, o referido art. 45º, n.º 1, ao fazer referência a “indemnização devida” a acordar entre as partes, tem subjacente a existência de um direito pessoal do autor a uma indemnização.

Por isso, esta norma é inaplicável nos casos em que o autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, a quem, apesar disso, é reconhecida legitimidade activa nos termos do n.º 2 do art. 9º do CPTA.

No caso em apreço, é um sindicato que vem, em nome próprio, como o autor salienta na petição inicial, defender colectivamente interesses de associados seus.

Os lesados pela inviabilidade de imposição da obrigação de regulamentar serão os associados do autor que, na sequência da regulamentação, poderiam ser abrangidos por melhoria das suas situações remuneratórias.

Por isso, não há que fazer aplicação do regime deste art. 45º na situação dos autos.»

A anterior jurisprudência, a que aderimos, afirma que o sindicato autor não está em condições de transigir acerca do «quantum» da indemnização porventura devida aos seus associados – pelo que não pode ser destinatário da norma inclusa no art. 45º do CPTA.

«Secundo», há uma outra razão, ainda mais decisiva, que exclui «de plano» a hipótese de agora se proceder a essa modificação objectiva da instância. Com efeito, o mecanismo do art. 45º antecipa, na fase declarativa, os efeitos de uma causa legítima de inexecução por regra discernível na fase executiva. Sendo assim, a aplicação do preceito tem por pressuposto que o autor seja deveras titular do direito ou dos interesses legalmente protegidos que pretendeu fazer valer na acção – embora já se preveja que a execução da sentença protectora desses direitos ou interesses não poderá fazer-se, devido à presença daquela causa legítima. Aliás, só a existência desses direitos ou interesses é que pode justificar a fixação de uma indemnização – pois, e afinal, esta não passa do sucedâneo daquilo que os direitos ou interesses confeririam «in natura» e cuja obtenção desde já se reconhece ser impossível ou muito inconveniente.

Ora, «in casu», o sindicato carece do direito de exigir actualmente dos demandados a emissão dos decretos regulamentares que tem em vista. É possível, e até provável, que esse direito tivesse existido no passado; mas concluímos que ele não existe agora e, não existindo, excluído está que agora o declarássemos existente e que, a essa declaração, se seguisse uma impossibilidade de a executar – justificativa da indemnização. Aliás, seria inadmissível, senão até absurdo, que disséssemos que o sindicato autor não tem o direito de que se arroga na lide e que, simultaneamente, lhe reconhecêssemos o direito a ser indemnizado por isso mesmo. Pois a falta do direito substantivo invocado por um qualquer autor acarreta sempre e simplesmente a improcedência do seu pedido, não se concebendo efeito diverso.

Recapitulemos brevemente as certezas que já atingimos: em primeiro lugar, devido às deficiências da alegação do autor e, independentemente disso, à emergência da Lei n.º 12-A/2008, o pedido principal – o de que se condenem os demandados a emitir a regulamentação prevista nos ns.º 2 e 3 do art. 17º do DL n.º 404-A/98, o que deveria fazer-se com efeitos «ex ante» por forma a garantir as respectivas «diferenças salariais» – está votado ao fracasso; fracasso que só não é completo porque se mostra minorado pela publicação do aludido DR n.º 8/2008 que, afinal, satisfez os pedidos respeitantes ao trabalhador individualizado e aos outros associados do sindicato também abrangidos pelo mesmo decreto regulamentar. Em segundo lugar, essa improcedência do pedido principal não permite nem acarreta uma modificação objectiva da instância, e antes leva, como é típico e normal, à correspondente absolvição dos demandados.

Definido o destino do pedido principal, resta apreciar o pedido dependente – o de que se paguem aos «trabalhadores lesados» juros de mora resultantes do atraso na prestação das «diferenças salariais». Neste domínio, há que distinguir os trabalhadores beneficiados pelo DR n.º 8/2008 de todos os demais cujos interesses o sindicato autor defende na acção. Quanto a estes, é nítida a improcedência do pedido de juros. Com efeito, os juros adviriam do atraso no pagamento das diferenças remuneratórias; mas, não sendo estas devidas, não pode haver mora nem os juros que a compensariam. Trata-se de uma aplicação da regra de que o pedido dependente, precisamente por sê-lo, improcede se improceder o principal.

A questão põe-se de maneira diversa quanto aos trabalhadores abrangidos pelo DR n.º 8/2008. Conforme vimos, estes obtiveram a almejada revalorização e as respectivas diferenças salariais, pelo que é de perguntar se, ao pagamento dessas diferenças, deverá acrescer o dos peticionados juros de mora. O autor acha que sim, pois teria havido um «atraso» e danos correlativos; mas é seguro que a sua posição não colhe.

Há que não confundir o direito a exigir a publicação de um regulamento com o direito a exigir as prestações devidas em virtude da regulamentação publicada. Ao invés do que o autor parece crer, o direito previsto no art. 17º do DL n.º 404-A/98 era do primeiro tipo, pelo que, antes da emissão do decreto regulamentar, os trabalhadores por ele abrangidos teriam a expectativa jurídica, mas não o direito subjectivo, de auferirem os correspondentes acréscimos remuneratórios. Mas, se eles não eram então titulares de um autêntico direito à reclassificação e revalorização profissionais, ou seja, se o Estado, antes da edição do DR n.º 8/2008, não lhes devia as diferenças salariais respectivas – pois estas só resultariam de um reposicionamento ainda não efectuado – segue-se que os demandados não devem quaisquer juros de mora. É que tais juros, por natureza, pressupõem que uma obrigação existente não foi cumprida no tempo devido (art. 805º do Código Civil); e, antes da emergência daquele regulamento, a obrigação de pagar as diferenças, que é simétrica do invocado direito subjectivo, nem sequer existia na ordem jurídica.

Assim, e mesmo em relação aos beneficiários do DR n.º 8/2008, soçobra o pedido de condenação das entidades demandadas no pagamento de juros moratórios – pelo fundamental motivo de que a Administração, antes de emitir o decreto regulamentar, não tinha o dever de pagar os acréscimos salariais nele previstos e, por isso, não podia estar em mora quanto ao cumprimento dessa obrigação imaginária. Temos, portanto, que o pedido principal improcede em parte, sendo a instância de extinguir no segmento restante, relacionado com a edição do DR n.º 8/2008; e que o pedido de juros improcede «in toto».

Nestes termos acordam:

a) Em julgar extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide derivada da publicação do DR n.º 8/2008, do MOPTC e de 5/3, relativamente ao representado A… e ao restante pessoal abrangido pela revalorização prevista nesse regulamento, inutilidade essa referida ao pedido principal de condenação das entidades demandadas a suprirem a denunciada omissão de regulamentação e de o fazerem com efeitos, «maxime» salariais, reportados a 1/1/98;

b) Em absolver as entidades demandadas desse pedido principal no segmento em que se refere a pessoal não referido na anterior alínea;

c) Em absolver as entidades demandadas do pedido de juros.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Julho de 2008. – Madeira dos Santos (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.