00718/05.1BECBR - Tribunal Central Administrativo Norte

I. As carreiras de condutor de ligeiros, condutor de pesados, condutor de máquinas pesadas e veículos especiais, auxiliar administrativo, fiscal de água e saneamento, e encarregado de brigadas de limpeza de colectores, devem ser consideradas como carreiras horizontais, nomeadamente para efeitos de progressão, uma vez que sendo unicategoriais não comportam a possibilidade de evolução por diferentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade, que correspondem, nas carreiras verticais, às diversas categorias funcionais;

II. Nos termos do artigo 19º nº 1 e nº 2 do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, a progressão na respectiva categoria [única] faz-se por mudança de escalão, que depende da permanência de quatro anos no escalão imediatamente anterior.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

Sindicato … interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Coimbra – em 6 de Dezembro de 2006 – que absolveu o Município de Coimbra [MC] do pedido de reposicionamento nas respectivas carreiras de vinte e dois dos seus funcionários – J.C.P.R., C.M.O.F., M.O.S., M.R.S., R.M.F.M., P.A.M.M., H.M.V.M., R.M.P.N., V.M.J.R.F. [todos da carreira de motorista de ligeiros], C.A.S.S.R., N.S.C.N., J.A.L.S.S., F.C., F.M.F.L. [todos da carreira de condutores de máquinas pesadas e veículos especiais], F.A.P.R., P.C.S.R., C.M.D.V., I.M.G.M., A.F.G. [todos da carreira de auxiliar administrativo], A.P.B. [da carreira de fiscal de água e saneamento], A.C.C.F. [da carreira de encarregado de brigadas de limpeza de colectores] e C.A.S.R. [da carreira de motorista de pesados] - de acordo com a reconstituição da progressão nas mesmas segundo módulos de três anos, e consequente pagamento das diferenças salariais acrescidas dos respectivos juros de mora.

Conclui as alegações da forma seguinte:

1- O artigo 4° nº 1 do DL n° 248/85, de 15 de Julho, define carreira como o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional;

2- O seu nº 2 define categoria como a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação de função ou funções, referida à escala salarial da função pública;

3- O artigo 5º do mesmo diploma diz que são verticais, as carreiras que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade, e horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas, e mistas quando combinem características das carreiras verticais e das horizontais;

4- A classificação da carreira de um funcionário como vertical ou horizontal consubstancia matéria especialmente importante, sendo ao legislador, e não à administração, que compete classificar uma carreira como horizontal ou como vertical;

5- O DL n° 247/87, de 17 de Junho, que procedeu à adaptação do DL n° 248/85, de 15 de Julho, às carreiras de pessoal da administração local, no seu artigo 38° n° 1 enumera as carreiras que são consideradas horizontais, e nelas não incluiu as carreiras dos representados do recorrente;

6- Decorre da letra da lei que o legislador apenas pretendeu que fossem consideradas como horizontais as carreiras que identificou no n° 1 desse artigo 38°;

7- Com efeito, aí expressamente se refere que "são consideradas horizontais...”;

8- Sendo certo que nenhum indício resulta do texto legal que permita ao intérprete concluir que a enumeração aí feita é meramente exemplificativa;

9- Uma enumeração tão extensa como a aí constante, que inclui 27 carreiras, seria desnecessária se o legislador não pretendesse proceder à fixação taxativa das carreiras horizontais;

10- A matéria relacionada com a classificação das carreiras, e, designadamente, a sua definição como horizontal, vertical ou mista, tem sido objecto de tratamento legislativo, retirando-a o legislador da alçada da Administração;

11- Na verdade, o artigo 19°/4 do DL nº 191-C/97, de 25 de Junho, o artigo 24° do DL nº 466/79, de 7 de Dezembro [ambos já revogados], o artigo 38°/1 do DL nº 247/87, de 17 de Junho, e o n° 4 do artigo 15° do DL nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, permitem concluir que foi intenção do legislador definir pela positiva as carreiras horizontais e mistas e pela negativa as carreiras verticais;

12- O legislador optou por enumerar, expressa e taxativamente, as carreiras horizontais, recusando-se, por certamente serem em maior número e se revelar desnecessário, proceder à listagem das que reputa como verticais;

13- Só serão, como tal, carreiras horizontais e mistas aquelas que por força da disposição legal assim estejam classificadas, sendo verticais as demais que não estejam incluídas naquela enumeração;

14- O critério da inclusão ou exclusão na enumeração de carreiras do artigo 38° nº 1 do DL nº 247/87, de 17 de Junho, para classificar as carreiras como verticais ou horizontais é o único que permite superar as dificuldades resultantes da existência de carreiras desprovidas de categoria ou com uma só categoria;

15- Não incumbe aos tribunais a classificação das carreiras como verticais ou horizontais, porque tal matéria cabe no foro legislativo e o legislador procedeu a essa classificação;

16- Assim, a sentença recorrida viola, por errada interpretação e aplicação, além de outros, os artigos 4° n° 1 e 2, e 5° do DL n° 247/87, de 17 de Junho, 38° n° 1 do DL n° 248/85, de 15 de Julho, e 4° n° 3 do DL n° 84/89, de 19 de Março;

17- Viola ainda o disposto no n° 1 do artigo 47° da CRP;

18- Contraria frontalmente a jurisprudência deste TCAN e do TCAS sobre a mesma questão fundamental de direito no domínio da mesma legislação;

19- Vários municípios já fizeram as suas alterações, estando neste momento no país a imperar uma grande desigualdade entre os funcionários dos diferentes municípios, em desrespeito pelo princípio da igualdade consagrado na CRP, segundo o qual “Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei”;

20- Desta forma, a sentença sob censura, contraria também o AC STJ nº16/96, de 22 de Outubro que fixa a interpretação do princípio constitucional de "para trabalho igual salário igual", consagrado na alínea a) do nº 1 do artigo 59º da CRP, entendendo que o viola quem pratique discriminação salarial.

Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, e a consequente procedência da acção administrativa especial em causa.

O MC contra-alegou, defendendo o decidido em 1ª instância, mas sem apresentar conclusões.

O Ministério Público pronunciou-se – invocando jurisprudência deste TCAN e do Pleno da Secção Administrativa do STA - pelo não provimento do recurso jurisdicional.

De Facto

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

1- Os associados do autor, J.C.P.R., C.M.O.F., M.O.S., M.R.S., R.M.F.M., P.A.M.M., H.M.V.M., R.M.P.N. e V.M.J.R.F. são funcionários do quadro de pessoal do MC, e estão inseridos na carreira de motorista de ligeiros - ver documentos nºs 1 a 9, juntos com a petição inicial;

2- Os associados do autor C.A.S.S.R., N.S.C.N., J.A.L.S.S., F.C. e F.M.F.L. são também funcionários do quadro de pessoal do MC e estão inseridos na carreira de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais – ver documentos nºs 10 a 14, juntos com a petição inicial;

3- Os associados do autor F.A.P.R., P.C.S.R., C.M.D.V., I.M.G.M. e A.F.G., são igualmente funcionários do quadro de pessoal do MC e estão integrados na carreira de auxiliar administrativo - ver documentos nºs 15 a 19, juntos com a petição inicial;

4- O associado do autor A.P.B. é igualmente funcionário do quadro de pessoal do MC e está integrado na carreira de fiscal de água e saneamento - ver documento nº20, junto com a petição inicial;

5- O associado do autor A.C.C.F. é também funcionário do quadro de pessoal do MC e está integrado na carreira de encarregado de brigadas de limpeza de colectores - ver documento nº21, junto com a petição inicial;

6- O associado do autor C.A.S.R. é funcionário do quadro de pessoal do MC e está integrado na carreira de motorista de pesados – ver documento nº 22, junto com a petição inicial;

7- Os referidos funcionários dirigiram ao Presidente da Câmara Municipal de Coimbra os requerimentos que constituem documentos nºs 1 a 22 [juntos com a petição inicial] que aqui se dão por integralmente reproduzido, e de cujo teor se extrai o seguinte: «a carreira de […] não consta do elenco de carreiras horizontais, fixado na actual redacção do artigo 38º do DL nº 247/87, de 17 de Junho, nem de qualquer outro preceito que, expressamente, a qualifique como horizontal. Ora, só podem ser qualificadas como horizontais as carreiras que constarem do elenco do citado preceito ou de outros que expressamente impuserem essa qualificação […] devendo as outras, por exclusão de partes, serem consideradas verticais [...] pelos alegados motivos, conclui-se que a carreira do exponente tem de ser considerada vertical, pelo que se requer […] o integral reconhecimento deste direito, nomeadamente para efeitos de progressão, com as consequentes correcções remuneratórias decorrentes da devida aplicação da lei»;

8- Até à data não recaiu sobre os referidos requerimentos qualquer decisão administrativa.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões colocadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº 2, 664º, 684º nº 3 e nº 4, e 690º nº 1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e pelos Professor Mário Aroso de Almeida e Juiz Conselheiro Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.

II. Conforme ressuma das vinte conclusões apresentadas pelo sindicato recorrente, a única questão que se coloca neste recurso jurisdicional consiste em saber se as carreiras de motorista de ligeiros, motorista de máquinas pesadas e veículos especiais, auxiliar administrativo, fiscal de água e saneamento, encarregado de brigadas de limpeza de colectores, e motorista de pesados, todas da administração local, devem ser consideradas como carreiras verticais [e não como carreiras horizontais] para efeitos de progressão.

A sentença recorrida entendeu que não, procedendo a uma interpretação e aplicação da lei que tem sido ultimamente acolhida pelo Supremo Tribunal Administrativo [STA].

O recorrente discorda, e continuando a defender que as referidas carreiras devem ser consideradas como verticais, imputa erro de julgamento à sentença recorrida.

Houve divergência, como é sabido, entre a jurisprudência dos dois tribunais centrais no que respeita a classificar como horizontais ou verticais as carreiras unicategoriais que não estejam incluídas no rol das carreiras horizontais enumeradas no artigo 38º do DL nº 247/87 de 17 de Junho.

Esta divergência de entendimentos acabou por dar origem, no final do ano passado, a um acórdão do Pleno da 1ª Secção do STA, que uniformizou jurisprudência no sentido de que tais carreiras devem ser tidas como horizontais para efeitos de progressão indiciária, o que veio ao encontro do entendimento unanimemente perfilhado por este tribunal – ver AC STA/Pleno de 12.12.2006, Rº 870/06-20.

Neste aresto, proferido a respeito da carreira unicategorial de motorista de transportes colectivos, escreveu-se o seguinte:

“O acórdão recorrido revogou a sentença que teve por objecto, que concluiu ser a carreira de motorista de transportes colectivos uma carreira vertical, por não constar da enumeração do referido artigo 38º do DL 247/87, que considerou taxativa.

Para assim decidir, entendeu o acórdão recorrido, pelo contrário, que tal enumeração é meramente exemplificativa, devendo igualmente ser consideradas horizontais as carreiras nas quais, pela sua estrutura, a progressão dos trabalhadores nelas integrados se faça em termos idênticos, ou seja, em função apenas da maior eficiência na execução das respectivas tarefas profissionais, sem possibilidade de promoção a categorias de diferente grau de exigência, complexidade e responsabilidade.

O recorrente impugna este entendimento, começando por defender que só ao legislador compete qualificar determinada carreira como vertical ou horizontal, dada a repercussão de tal qualificação na progressão do trabalhador nas correspondentes categorias.

Essa reserva de lei, segundo defende o recorrente, radicaria no artigo 47º da Constituição da República Portuguesa (CRP), que, no respectivo nº1, consagra, como direito fundamental, a liberdade de escolha de profissão, de que a progressão na carreira profissional constituiu um dos níveis de realização (ver Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, 3ª edição, 262).

É certo que aquele preceito constitucional, ao estabelecer que «1. Todos têm direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho, salvas as restrições legais impostas pelo interesse colectivo ou inerentes à sua própria capacidade», coloca sob reserva de lei restritiva o direito fundamental de escolher livremente a profissão. Sendo esse um dos casos expressamente previstos de restrições legais de «direitos, liberdades e garantias» (ver artigo 18º-2 e 3) – V. Moreira/G. Canotilho, loc. cit., 263.

Todavia, não está aqui em causa o direito de escolha de profissão em qualquer das suas vertentes, designadamente, o direito na progressão na carreira. Sendo que este último está consagrado na lei, embora em termos diferentes, conforme se trate de carreiras verticais ou horizontais.

Com efeito, o DL nº353-A/89, de 16.10, que estabelece as regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura e das remunerações das carreiras e categorias nele contempladas (art. 1), dispõe:

Artigo 19º

Progressão

1- A progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão.

2- A mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente anterior dos seguintes módulos de tempo:

a) Nas carreiras horizontais, quatro anos;

b) Nas carreiras verticais, três anos.

3- …

Trata-se agora de determinar se a carreira de motorista de transportes colectivos, a que pertencem os associados do recorrente, deve qualificar-se como vertical ou como horizontal. Do que depende, como se viu, o respectivo regime de progressão.

A análise feita ao preceito constitucional invocado pelo recorrente mostra que, ao invés do que defende na respectiva alegação, dele não decorre que tal qualificação só possa ser feita pela própria lei. E, sendo desejável que o fizesse, certo é que – como expressamente reconhece o próprio recorrente – não existe norma legal que proceda a tal qualificação, relativamente aquela carreira de motorista de transportes colectivos.

Nestas circunstâncias, e embora começando por sustentar que se trata de matéria reservada à lei, o recorrente acaba por concluir pela qualificação como vertical daquela carreira, baseado no entendimento, seguido na sentença do TAF e no acórdão invocado como fundamento deste recurso, segundo o qual o já referenciado artigo 38º do DL nº 247/87 deve ser interpretado no sentido de que nele se contém enumeração exaustiva das careiras horizontais. Devendo, por isso, ser havidas como verticais todas as restantes carreiras, não referidas nessa enumeração, como é o caso da indicada carreira de condutor de transportes colectivos a que pertencem os associados do recorrente.

Adiante-se, desde já, que temos por mais acertado o entendimento adoptado no acórdão recorrido, que, na falta de qualificação legal de determinada carreira como vertical ou horizontal, apela à respectiva estrutura, como critério possibilitador de tal qualificação.

Vejamos.

Na definição legal, constante do artigo 4º do já referido DL nº 248/85, de 15 de Julho, «1. A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional». Sendo categoria «a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública» (nº 2).

Sobre a «Estrutura das carreiras», dispõe o artigo 5º do mesmo diploma legal que são «a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade; b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança corresponde apenas à maior eficácia na execução das respectivas tarefas; c) Mistas, quando combinam características das carreiras verticais e das horizontais».

Face a esta caracterização legal das carreiras, podemos afirmar, com segurança, que o elemento diferenciador das carreiras verticais, relativamente às horizontais, consiste em que, nas primeiras, as diversas categorias correspondem a níveis, supostamente crescentes (vd. Ana Fernanda Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Movimentos Fractais, Diferença e Repetição, Coimbra Ed. 1999, 136), de exigências, complexidade e responsabilidade.

A esta luz, e na falta de disposição legal que proceda à qualificação de determinada carreira como vertical ou horizontal, deverá a mesma ser considerada como tendo esta natureza e não aquela, se a respectiva estrutura não comportar a possibilidade de progressão por diferentes e crescentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade na execução das tarefas funcionais.

Assim sendo, não obstará à qualificação de uma carreira como horizontal o facto de a mesma não constar da enumeração de carreiras horizontais, feita no referenciado artigo 38º do DL nº 247/87, de 17 de Junho.

Neste sentido, veja-se o acórdão desta 1ª Secção, de 13.2.97, proferido no recurso 40 594 (Ap. DR, de 25 de Novembro de 1999, vol. II, 1108, ss.), onde se afirma que «é em face dos critérios enunciados no artigo 5º do DL nº 248/85, de 17//85, que terá de se encontrar o enquadramento», para efeitos de progressão, de categoria (de fiscal de obras) não directamente inserida em carreira e não constante da enumeração do citado artigo 38º.

Aqui chegados, resta apurar da natureza vertical ou horizontal da carreira de motorista de transportes colectivos, à qual pertencem, de acordo com a matéria de facto provada, os interessados, associados do ora recorrente S

Conforme o disposto no artigo 37º, nº 1, do já referido DL nº 247/87, que estabeleceu o regime jurídico de carreiras e categorias do pessoal das câmaras municipais, adaptando o também já referido DL nº 248/85 às carreiras de pessoal da administração local, eram «consideradas mistas» as carreiras de motorista, entre as quais se incluía a de motorista de transportes colectivos (artigo 26).

Por seu turno, o artigo 38º deste mesmo diploma legal, como já se viu, considerava horizontais diversas outras carreiras.

Na economia desse mesmo diploma legal, as carreiras verticais seriam, por exclusão de partes as não qualificadas como mistas ou horizontais, ficando o acesso naquelas carreiras condicionado, além do mais, à permanência de, pelo menos, três anos na categoria imediatamente inferior, classificados de Bom (artigo 36º).

O DL nº 412-A/98, de 30.12, que procedeu, de acordo com a previsão do DL nº 404-A/98, de 18.12, à adaptação à administração local das regras deste diploma legal, sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais, revogou, expressamente e entre outros, o citado artigo 37º do citado DL nº247/87, que considerava mista a carreira de transportes colectivos (artigo 25º).

Para além disso, no Anexo III, para que remete o artigo 13º desse DL nº 412-A/98, consta essa carreira de motorista de transportes colectivos como carreira de uma só categoria, com seis diferentes escalões.

Assim, a par com o desaparecimento da respectiva qualificação legal como carreira mista, a carreira agora em causa passou a unicategorial. Cuja estrutura, por isso, não comporta a possibilidade de evolução por diferentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade, que correspondem, nas carreiras verticais, às diversas categorias funcionais.

Face ao que se concluiu que essa mesma carreira de motorista de transportes colectivos, a que pertencem os interessados, associados do recorrente, deve ser considerada carreira horizontal. Pelo que, nos termos do artigo 19º, nºs 1 e 2, do DL nº 353-A/89, de 16.10, a progressão na respectiva categoria (única) faz-se por mudança de escalão, que depende da permanência de quatro anos no escalão mediatamente anterior, tal como decidiu o acórdão recorrido.”

Depois deste aresto, mais três foram proferidos, já este ano, pelo Pleno da 1ª Secção do STA, adoptando a mesma doutrina relativamente às carreiras de motorista de transporte colectivo, motorista de máquinas pesadas e veículos especiais, motorista de pesados, encarregado se serviço de higiene e limpeza, tractorista, encarregado de brigada dos serviços de limpeza e fiscal de leitura e cobranças – ver AC STA/Pleno de 17.01.07, Rº 694/06, publicado no nº 56 da I série do DR de 20.03.07, AC STA/Pleno de 17.01.07, Rº 744/06, publicado no nº 57 da I série do DR de 21.03.07, e AC STA/Pleno de 17.01.07, Rº 762/06, publicado no nº 61 da I série do DR de 27.03.07.

Face a este entendimento, que, no fundo, corresponde ao que vinha tendo, de modo unânime, este Tribunal Central, as carreiras em causa no presente caso, a respeito das quais são válidos todos os argumentos utilizados a propósito das concretamente apreciadas na referida jurisprudência do STA [algumas são coincidentes], deverão ser consideradas carreiras horizontais, operando-se a respectiva progressão indiciária de 4 em 4 anos.

Improcedem, pois, as conclusões apresentadas pelo sindicato recorrente, devendo ser mantida a sentença recorrida, que não merece reparo.

DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste tribunal no seguinte:

- Negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, manter a sentença recorrida.

Sem custas, dada a isenção legal subjectiva de que goza o sindicato recorrente - ver artigos 4º nº 3 do DL nº 84/99, de 19 de Março, 2º nº 1 do CCJ e 189º do CPTA.

D. N.

Porto, 14 Junho de 2007

Ass.) José Augusto Araújo Veloso

Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho

Ass.) Maria Isabel São Pedro Soeiro