01256/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é a função – administrativa ou tributária – em que a Administração exerce o seu poder que determina a competência do Tribunal para o julgamento do conflito, visto essa competência decorrer do facto do conflito emergir de uma relação jurídica ou de uma relação jurídica tributária.

II- Só se pode falar em relação jurídica tributária quando um dos seus sujeitos for uma das entidades identificadas no n.º 3 do art.º 1.º da LGT e o seu objecto for a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução dos conflitos daí decorrentes (art.º 30.º do mesmo diploma) como só se pode falar em relação jurídica administrativa se o sujeito público que nela intervém não for uma das citadas entidades e não prosseguir as finalidades prosseguidas pela Administração tributária.

III- Estando em causa um conflito que decorre da interpretação de normas inseridas num contrato administrativo de concessão, as quais nada têm a ver com actividade da Administração Tributária destinada à obtenção de receitas por via de impostos ou taxas, será a área administrativa dos TAF a competente para o seu conhecimento.

ACORDAM NO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. Os Municípios de Abrantes, Alter do Chão, Arronches, Avis, Campo Maior, Castelo Branco, Castelo de Vide, Crato, Elvas, Fronteira e Gavião, na qualidade de accionistas da “A…………, S.A.”, intentaram junto da área administrativa do TAF de Castelo Branco, contra o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, acção administrativa especial pedindo (1) a declaração de nulidade ou a anulação dos despachos de 25/01/2013 e de 8/02/2013 que, respectivamente, fixaram o valor de 7.46% como referência para a taxa de rentabilidade das OT’s a 10 anos para efeito de cálculo da remuneração accionista para o ano de 2012 e a tarifa de 31.16€/tonelada para o ano 2013, e que (2) fosse reconhecido que o valor de referência a ter em conta para cálculo da rentabilidade fosse as TBA e não as OT’s a 10 anos.

Em síntese, alegaram que os identificados despachos estavam inquinados por vícios de forma - falta ou insuficiência de fundamentação - e de violação de lei - erro nos pressupostos de facto e de direito e ofensa ao princípio da igualdade.

Indicaram como Contra-Interessada a “A…………, S.A.”.

A Sr.ª Juíza da área administrativa daquele Tribunal a quem a acção foi distribuída, em despacho pré-saneador, absolveu o Réu da instância no tocante à impugnação do despacho de 25/01/2013, decisão que não foi objecto de recurso e, no despacho saneador declarou a incompetência material do seu Tribunal para conhecer do pedido respeitante à impugnação do despacho de 8/02/2013, que aprovou a tarifa que os Autores teriam de pagar nesse ano, competência que atribuiu à área tributária por considerar que a relação jurídica que fundamentava o pedido tinha natureza tributária e não administrativa.

As partes e o M.P. não recorreram desse despacho pelo que os autos foram remetidos à área tributária do TAF de Castelo Branco.

E o Sr. Juiz dessa área a quem o processo foi distribuído também declarou a área tributária desse Tribunal materialmente incompetente para conhecer do objecto desta acção. Por essa razão ordenou a remessa dos autos ao Plenário deste Supremo para que este resolvesse o conflito negativo de competência assim gerado.

Cumpre, pois, decidir o identificado conflito.

2. A questão que se coloca é, como se vê, a de saber qual a área - administrativa ou tributária - do TAF de Castelo Branco que é materialmente competente para apreciar e decidir a acção administrativa especial intentada pelos Municípios Autores, contra o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, com vista a obter declaração de nulidade ou de anulação do despacho do Réu que fixou os termos com que devia ser calculada a contraprestação que a Contra-Interessada (A……..) lhes podia cobrar pelos serviços que lhes prestava ao abrigo de contrato de concessão que ela celebrou com o Estado. Questão que terá de ser resolvida em função da natureza jurídica da relação jurídica de que emerge aquele conflito visto se encontrar consolidada a jurisprudência que considera que, nesta jurisdição, a competência material do Tribunal é determinada pela circunstância do conflito que se pretende resolver ter emergido de uma relação jurídica administrativa ou de uma relação jurídica fiscal. No primeiro caso será competente o Tribunal Administrativo, no segundo essa competência caberá ao Tribunal Tributário.

Com efeito, como se lê no Acórdão do Plenário de 29/01/2014 (proc. 1771/13):

“A natureza da relação jurídica que está na origem do dissídio é, assim, o elemento chave na tarefa de identificação do Tribunal competente para o julgamento.

O que nos força a definir o que se deve entender por relação jurídica administrativa e por relação jurídica tributária por tais definições serem essenciais na economia da decisão que temos de tomar.

2. 1. O conceito de relação jurídica administrativa não tem assento legal o que não impede que possamos considerá-la, para este efeito, como uma relação que se estabelece entre dois ou mais sujeitos regulada por normas de direito administrativo, em que um desses sujeitos é uma entidade ou um órgão da Administração Pública que actua no exercício dos poderes de autoridade que lhe são próprios com vista à satisfação do interesse público.

Já o mesmo não acontece com a noção de relação jurídica tributária visto esta não só ter definição legal – são as “estabelecidas entre a administração tributária, agindo como tal, e as pessoas singulares e colectivas e outras entidades legalmente equiparadas a estas” (art.º 1.º/2 da Lei Geral Tributária) - como têm o seu objecto normativamente especificado e têm indicadas as entidades da Administração Tributária que podem figurar como sujeitos dessa relação.

Não se pense, porém, que as relações jurídicas administrativas e as relações jurídicas fiscais se repelem mutuamente ou que é possível traçar entre elas uma clara e inultrapassável linha divisória pois o facto de um dos seus sujeitos ser, forçosamente, uma entidade ou órgão da Administração não só destrói essa ideia como nos leva a concluir que, na sua essência, a relação jurídica tributária é uma espécie de um género mais abrangente, a relação jurídica administrativa. Conclusão que resulta do facto de um dos sujeitos daquela relação estar integrado na Administração e de, por isso, ao menos mediatamente, a mesma ter natureza administrativa e ser, subsidiariamente, regulada por normas de direito administrativo (art.º 2.º/c) da LGT).

Por ser assim é que, por um lado, a lei fala em competências administrativas no domínio tributário (n.º 3 do art.º 1.º da LGT) e, por outro, o legislador teve grande preocupação em definir com rigor o conceito de relação jurídica tributária e de identificar as entidades que, em nome da Administração, nelas podiam intervir. Preocupação resultante da necessidade de a autonomizar, teórica e praticamente, perante a relação jurídica administrativa e de, nessa medida, se evitarem os problemas que poderiam advir de uma eventual confusão de conceitos.

Podemos, assim, dar por adquiridas duas importantes certezas; a primeira, é a de que a identificação do Tribunal competente para o julgamento da causa se afere em função da natureza administrativa ou tributária da relação donde emerge o litígio e, por conseguinte, não é a função – administrativa ou tributária – em que a Administração exerce o seu poder que a determina; a segunda, é a de que só se pode falar em relação jurídica tributária quando um dos seus sujeitos for uma das entidades legalmente identificadas (art.º 1.º/3 da LGT) e o seu objecto for a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução dos conflitos daí decorrentes (art.º 30.º do mesmo diploma) e de que estaremos perante uma relação jurídica administrativa se, por um lado, o sujeito público que nela intervém não for nenhuma das citadas entidades e, por outro, essa intervenção não se destinar a prosseguir as finalidades cometidas à Administração Tributária.

2. 2. O que fica dito elucida-nos das razões que levaram o legislador a definir a competência dos Tribunais Administrativos de uma forma muito ampla e genérica e do mesmo não ter sucedido quando se tratou de definir a competência dos Tribunais Tributários. Com efeito, enquanto o art.º 44.º/1 do ETAF estatuiu que cabe aos Tribunais Administrativos conhecer “de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa”, o seu art.º 49.º indicou com rigor as matérias cujo julgamento era da competência dos Tribunais Tributários - as acções onde se impugnem os actos de fixação dos valores patrimoniais ou de fixação da matéria colectável, bem como os actos liquidação dos tributos, de aplicação de coimas e dos incidentes relacionados com esses actos e, além destas, das “demais matérias que lhes sejam deferidas por lei” [al.ª f)].

O que quer dizer que, se bem virmos, o legislador configurou os Tribunais Administrativos como uma espécie de Tribunal comum da jurisdição administrativa - vocacionados para julgar todos os conflitos que lei não comete especificamente aos Tribunais Tributários – e que a competência atribuída aos Tribunais Tributários foi definida em termos bem precisos e rigorosos – cabe-lhe julgar os conflitos emergentes das relações jurídicas tributárias elencadas na lei – o que tem por consequência que estes não podem ser chamados a intervir se inexistir disposição legal a atribuir-lhes a competência para o julgamento do conflito em questão. ……” (Neste sentido pode ver-se Acórdão da Secção Tributária deste Supremo Tribunal de 6/04/2016 (rec. 1728/13) e, entre outros, Acórdãos do Plenário de 21/3/2012, (rec. nº 189/11), de 27/5/2009, (rec. nº 119/08), de 2/4/2009, (rec. nº 987/08). E, na doutrina, Jorge Lopes de Sousa, CPPA, anotado e comentado, 6ª ed., 2011, vol. I pg. 231).)

3. Os Autores desenharam a relação material controvertida nos seguintes termos:

O DL 11/2001, de 23/01, criou não só o sistema multimunicipal de triagem, recolha, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do Norte Alentejano como constituiu a contra interessada, A…………, S.A., de cujo capital os Autores participam em percentagem minoritária. E na sequência daquele diploma o Estado celebrou, em 20/04/2001, com a A……….., pelo prazo de 20 anos, um contrato de concessão relativo à exploração e gestão do referido sistema multimunicipal onde se estabeleceram os critérios para a fixação das tarifas a pagar à A………. pelos serviços por ela prestados da seguinte forma:

“3- De acordo com o disposto no número anterior o cálculo da tarifa média anual de referência, a propor à aprovação do concedente, englobará, em estrita conformidade com os planos e orçamentos previsionais aprovados, os seguintes custos e encargos:

……

l) : A margem anual necessária à remuneração adequada dos capitais próprios, a qual corresponderá à aplicação ao capital social e reserva legal de uma taxa correspondente à taxa base de emissões de bilhetes de tesouro (TBA) ou outro equivalente que a venha a substituir, acrescida de três pontos percentuais a título de prémio de risco, sendo essa remuneração devida desde a data da realização do capital social”.[...] (cláusula 13.ª/2 e 3/l)).

Estatuindo-se, também, que o concedente podia alterar as condições da exploração do sistema e promover a reposição do equilíbrio económico e financeiro do contrato se as condições de exploração do sistema se alterassem significativamente (cláusula 3.ª).

Ora, em 2006, o mencionado sistema foi alargado a alguns dos Autores que não o integraram inicialmente, o que obrigou a que se procedesse a um aditamento ao contrato no qual, para além da prorrogação do prazo de concessão, se estatuiu:

“j) A margem anual necessária à remuneração adequada dos capitais próprios, a qual corresponderá à aplicação, ao capital social e reserva legal, de uma taxa correspondente à rentabilidade das obrigações de tesouro portuguesas a 10 anos ou outra equivalente que a venha a substituir, acrescida de três pontos percentuais a título de prémio de risco, sendo essa remuneração devida desde a data de realização do capital social.” (seu n.º 3)

Estatuição que foi mantida, em 29/10/2010, quando se operou novo alargamento dos utilizadores do sistema e, por essa razão, se procedeu a um novo aditamento ao contrato.

Nesta conformidade, e porque, nos termos do contrato, cabia ao concedente fixar as tarifas de exploração que a A………. lhes podia cobrar pelos seus serviços, a Sr.ª Ministra da Agricultura proferiu, em 8/02/2013, o despacho que se quer ver arredado da ordem jurídica, o qual tem o seguinte teor:

“Aprovo o Orçamento e Projecto Tarifário o que conduz a uma tarifa de 31,16 euros/T, o que representa um aumento de 15% face ao ano anterior para a actividade de valorização e tratamento de resíduos sólidos. Este tarifário produz efeitos a partir de Janeiro de 2013, nos termos da Base XIV do DL 294/94 … ”

Ora, os Autores reputam este despacho de ilegal por considerarem que o mesmo está ferido por vícios de forma - falta ou insuficiência de fundamentação - e de violação de lei - erro nos pressupostos de facto e de direito e ofensa ao princípio da igualdade uma vez que “existem claras diferenças de tratamento entre os vários sistemas multimunicipais que são claramente discriminatórias e penalizadoras dos sistemas multimunicipais em que a taxa de referência passou de TBA para OTs a 10 anos como é o caso da A………., SA, de que os Autores são accionistas.” – E daí que peticionem não só a anulação daquele despacho mas também que o Tribunal reconheça “que o valor de referência a ter em conta para cálculo da taxa de rentabilidade seja as TBA e não as OTs a 10 anos.”

4. A Sr.ª Juíza da área administrativa do TAF de Castelo Branco, onde a acção foi apresentada, declarou o seu Tribunal materialmente incompetente para o julgamento da acção pela seguinte ordem de razões:

«. …. a posição assumida pelos Autores é a da necessidade ou exigibilidade de uma tarifa inferior. Ou seja, o que os Autores põem em causa, nos autos, é precisamente a legalidade da tarifa (o seu valor) aplicada. Ora, encontrando-nos na presença de um tributo [cfr. art. 3.° da Lei Geral Tributária (LGT)] (...) Os Autores manifestam discordância quanto ao valor da tarifa aplicada ao exercício em causa; pelo que se está perante uma «questão fiscal», porquanto apela à interpretação e aplicação de normas de direito fiscal com atinência ao exercício da função tributária da Administração ou à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos. Assim não é da competência dos Tribunais Administrativos de Círculo conhecerem de tal questão, mas antes dos Tribunais Tributários.»

E o Sr. Juiz área tributária daquele Tribunal, para onde o processo foi remetido, também declarou o seu Tribunal materialmente incompetente, decisão que justificou do seguinte modo:

«... os Autores pretendem através da presente acção sindicar a legalidade da actuação da Entidade Demandada que fixou os pressupostos relevantes para a determinação da contraprestação (independentemente do seu nomen iuris) que a Contra-Interessada pode cobrar aos Autores pelos serviços que lhes presta ao abrigo de um quadro normativo pertinente ao contrato de concessão celebrado entre a Entidade Demandada e a Contra-Interessada. (...) No entanto, ao contrário do que entendeu o Tribunal Administrativo não estamos perante uma «questão fiscal», na medida em que o litígio que emerge da relação jurídica administrativa em causa nos autos não tem por objecto um acto de imposição de quantias pecuniárias com o fim de obtenção de receitas destinadas à satisfação dos encargos públicos da entidade impositora, nem convoca a interpretação e aplicação de quaisquer normas de direito fiscal substantivo ou adjectivo. Na verdade, estamos ainda perante uma pretensão relativa à interpretação e aplicação de normas de direito público no quadro da aplicação e execução de um contrato administrativo de concessão.»

Cumpre analisar qual das posições merece ser sufragada.

5. A primeira observação a fazer acerca da natureza do despacho que os Autores querem ver anulado é a de que o mesmo não tem por objecto a liquidação e cobrança de tributos destinados à satisfação dos encargos públicos do Réu ou do Estado nem a resolução dos conflitos emergentes dessas actividades e, muito menos, se destina a prosseguir as finalidades cometidas à Administração Tributária. O que muito embora parece conduzir à exclusão da área tributária para a resolução do presente conflito não é, por si só, argumento suficiente para determinar que a competência para o julgamento desta acção cabe, necessariamente, à área administrativa do TAF.

Na verdade, e pese embora ser certo que o acto impugnado está relacionado com a fixação de uma tarifa destinada a compensar os serviços prestados aos Autores pela A………, SA e, portanto, está relacionado com o acerto ou desacerto na identificação do seu montante e tal, em princípio, parecer configurar uma situação regulada por normas de direito fiscal, também o é que não é a concreta definição desse valor que aqui está em causa visto o que se discute serem os critérios que presidem à sua fixação. Ou seja, o que se pede nesta acção não é anulação de um determinado tributo de natureza tributária com fundamento na sua errada liquidação mas que se ajuíze se o Réu interpretou correctamente os termos do contrato de concessão celebrado com a A………., maxime os relacionados com a definição dos critérios que presidirão à fixação do valor da contraprestação devida por determinados serviços, e se, por isso, o despacho onde essa contraprestação foi fixada não sofre dos vícios que lhe são assacados. A questão que os Autores aqui colocam situa-se, por isso, a montante da concreta determinação do valor da contraprestação por se relacionar, apenas e tão só, com a definição dos referentes a que o Réu deve recorrer aquela determinação. É por essa razão que o seu pedido não se limita à anulação do despacho que fixou aquela contraprestação e, também, se peticionar que o Tribunal reconheça “que o valor de referência a ter em conta para cálculo da taxa de rentabilidade seja as TBA e não as OTs a 10 anos.”

Ou seja, conflito desenhado nestes autos não é emergente de uma relação jurídica tributária nem um conflito que tenha a sua génese na actividade da Administração Tributária nem, tão pouco, um conflito relacionado com a liquidação de uma taxa ou tarifa e, por isso, um conflito cuja resolução dependa da convocação de normas de direito fiscal, mas de um conflito que decorre da interpretação de normas inseridas num contrato administrativo de concessão.

E, porque assim, o Tribunal Administrativo é o materialmente competente para conhecer e decidir esta acção.

Termos em que os Juízes que compõem este Plenário acordam em declarar a área administrativa do TAF de Castelo Branco a materialmente competente para conhecer e julgar esta acção.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Janeiro de 2017. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Dulce Manuel da Conceição Neto – António Bento São Pedro (voto a decisão) – Joaquim Casimiro Gonçalves – Isabel Cristina Mota Marques da Silva – José da Ascensão Nunes Lopes.