Espécie: Recursos de revista de acórdãos do TCA
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I- RELATÓRIO
1. A..., SA., devidamente identificada nos autos, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), datado de 30/09/2022, que negou provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.
2. A Autora, B..., S.A. instaurou ação administrativa comum contra o MUNICÍPIO DE BOTICAS, pedindo a sua condenação a pagar a quantia de € 169.313,74, acrescida de juros de mora, no valor de € 15.883,00, o que perfaz o total de € 185.196,74, pela prestação dos serviços de saneamento e fornecimento de água.
3. Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Mirandela, de 30/10/2018, a ação foi julgada totalmente improcedente.
4. Inconformada, a Autora, ora Recorrente, recorreu para o TCAN, o qual, por Acórdão, datado de 30/09/2022, negou provimento ao recurso e manteve integralmente a sentença recorrida, decisão com a qual a Autora, A..., SA., não concorda, interpondo o presente recurso de revista, cujas alegações termina com as seguintes conclusões, depois de sintetizadas:
“1. Sempre por respeito ao preceituado no n.º 1 do art. 150.º do CPTA, como seja a excecionalidade da admissão dos recursos de revista, crê a ora recorrente – sempre salvo devido respeito por opinião diversa – que no presente caso sub judice sempre estaremos perante uma decisão recorrendo que, apesar de mui douta, enferma de fragilidades que, perante uma questão que inequivocamente assume tremenda relevância jurídica e social (contratos de concessão e contratos de fornecimento de água e de recolha de efluentes), partilha igualmente duma dimensão cuja discussão e sedimentação – com correlativo potencial sistémico – justifica uma reapreciação para uma melhor aplicação do direito, rectius, cabalmente sustentada.
2. Assim, e em primeiro lugar, no que à melhor aplicação do direito diz respeito, resulta com mediana clareza que a matéria em discussão é de patente complexidade, que se decompõe em putativas ilegalidades de cláusulas insertas em contratos celebrados com o Estado, para além de previsões legais avulsas, com um espectro de aplicação que extravasa muitíssimo o caso sub judice.
3. Prova inequívoca da mencionada relevância resulta, para além da ordem de grandeza dos valores em discussão, como da atual (e futura) pendência do conhecimento funcional do Tribunal a quo.
4. Com efeito, a temática que se pretende escalpelizar tem um valor económico superior a 50 (cinquenta milhões) de euros (a título de capital), disseminados por mais de 70 (setenta processos judiciais), que opõem a ora recorrente a um lastro variados de Municípios utilizadores.
5. Trata-se, assim, matéria que contende com uma melhor aplicação do direito, no sentido em que exigirá uma profunda apreciação doutrinal e jurisprudencial, de ordem a obter uma solução que, previsível e desejavelmente, possa estabilizar de molde definitivo e sagaz a miríade de conflitos relacionados com a temática nuclear que se pode resumir como atinente à exigibilidade da cobrança de valores mínimos garantidos.
6. Sucede, porém, que esta temática fundamental, tanto aqui como nos demais processos, reveste-se de maior abrangência conceptual, designadamente debruçando-se sobre múltiplos institutos, como sejam: a exceção do não cumprimento (no binómio das obrigações da concessionária e municípios utilizadores); ininteligibilidade do pedido; ilegalidade de cláusulas contratuais; abuso de direito, entre outros.
7. Incorrendo no douto Acórdão recorrido, crê a ora recorrente que – salvo devido respeito – a apreciação e discussão votada a estas questões nucleares foi manifestamente exígua e recalcadora da decisão proferida em primeira instância.
8. Doutra parte, não curou o Venerando Tribunal Central Administrativo do Norte de densificar as falências cometidas pelo Douto Tribunal de Primeira Instância, incorrendo ele mesmo em lastro de nulidades cuja purga recai, assim, no âmbito do Venerando Tribunal ad quem, designadamente: i) apurar se a decisão recorrenda é ambígua, obscura e ininteligível (nos termos do disposto nos art. 608.º e al. c) do n.º 1 do art. 615.º do CPC, aplicáveis ex vi art. 1.º do CPTA); ii) se houve lugar a excesso de pronúncia na apreciação de questões afastadas do conhecimento oficioso, e, concomitantemente iii) se não estará a recorrente confrontada com uma decisão surpresa.
9. Assim, propendemos para o pacífico entendimento de que para ajuizar o que será uma situação merecedora de reapreciação com vista a uma melhor aplicação do direito, esta «…há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros, em termos de garantia de uniformização do direito.».
10. O que nos remete, então, para a inequívoca relevância jurídica e social que a presente quaestio assume: a prestação de serviços públicos essenciais de fornecimento de água e recolha de efluentes, bem como o equilíbrio da parceria celebrada entre concedente (Estado) e concessionária (recorrente), nas diversas manifestações que necessariamente vinculam esta última com os municípios contratuais e legais, cujo resultado último é, afinal, a sustentabilidade do sistema multimunicipal.
11. Temos, assim, por um lado o interesse em garantir acesso imediato das populações à água e saneamento – em quantidade e qualidade – sempre que estas necessitem, mas por outro, a viabilidade e sustentabilidade das concessionárias prestadoras desses mesmos serviços essenciais.
12. A opção legislativa pela constituição e exploração de sistemas multimunicipais encontra aqui um revês que justifica uma ulterior apreciação e densificação por banda do Supremo Tribunal Administrativo, de molde a oferecer uma resposta cabal para uma temática de interesse público como é o que está em discussão (não só) no presente caso sub judice e que assume um potencial sistémico incomensurável.
DOS FUNDAMENTOS DO RECURSO DE REVISTA
I- DAS NULIDADES
A. DA NULIDADE POR OBSCURIDADE/ININTELIGILIBILIDADE DO ACÓRDÃO, NOS TERMOS DA AL. C) DO N.º 1 DO ART. 615.º DO CPC
13. Uma das questões alvitradas pela ora recorrente prende-se com a falta de clareza emanada na decisão recorrida, designadamente quando o Tribunal a quo refere que «De facto, o n.º 3 da Base XXVIII reporta-se ao volume mínimo de água que os utilizadores se propõem a adquirir à concessionária (os quais serão definidos no contrato de concessão e nos contratos de fornecimento) e não a valores mínimos que os utilizadores se comprometeriam a pagar à concessionária.»
14. Como pode o Douto Tribunal, por um lado, reconhecer a obrigação assumida pelo Município em adquirir determinada quantidade de água, para ato contínuo, concluir pela desnecessidade do correlativo pagamento?
15. Assumindo que o Digno Tribunal não pressupõe – por que logicamente não o pode – a gratuidade da contraprestação, estamos perante uma conclusão absolutamente ininteligível, que deverá ser sancionada com nulidade, por se tratar de decisão cujo fundamento está em manifesta oposição com a decisão.
B. NULIDADE POR EXCESSO DE PRONÚNCIA QUANTO À ILEGALIDADE DAS CLÁUSULAS DOS CONTRATOS E VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA SEPARAÇÃO DE PODERES
16. Prosseguiu o digno aresto – replicando o comportamento perpetrado pelo digno Tribunal de 1ª instância – por emitir pronúncia sobre uma putativa ilegalidade da Cláusula 16.ª do contrato de concessão e da cláusula 3.ª do contrato de fornecimento de água.
17. Salvo devido respeito por opinião contrária, não podia fazê-lo como fez, tanto por ausência de alegação do réu/recorrido, como por se tratar de mera anulabilidade, e nessa medida, por não se tratar de matéria de conhecimento oficioso.
18. Ambas as instâncias debruçaram-se sobre uma pretensa ilegalidade que não foi alegada, em claro desrespeito pelo princípio da autorresponsabilidade das partes e distribuição do ónus alegatório – n.ºs 1 e 2 do art. 5.º do CPC, aplicável ex vi art. 1.º do CPTA – não tendo, igualmente, sido concedida oportunidade à ora recorrente para poder exercer o direito ao contraditório – cfr. art. 3.º do CPC – pelo que inelutavelmente configurarão uma decisão-surpresa e nessa medida serão nulas, nos termos e para os efeitos da al. d) do n.º 1 do art. 615.º, n.º 1 do art. 666.º e 685.º do CPC, aplicável ex vi art. 1.º do CPTA.
i. DA QUALIFICAÇÃO DA INVALIDADE DO CONTRATO DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA – como anulabilidade
19. Ambas as instâncias declararam a ilegalidade das cláusulas 16.ª do contrato de concessão e 3.ª do contrato de fornecimento como ilegais, sem que, todavia, optem por expressamente qualificá-la enquanto nulidade ou anulabilidade.
20. Entende a ora recorrente que a qualificação é absolutamente fundamental para aferir da possibilidade de conhecimento oficioso, pelo que se trata de exercício que deverá ser feito ao abrigo do regime do CPA em vigor à data da celebração dos instrumentos, por respeito às regras atinentes à aplicação da lei no tempo.
ii. DA QUALIFICAÇÃO DO CONTRATO DE CONCESSÃO E DO CONTRATO DE FORNECIMENTO DE ÁGUA PARA CONSUMO PÚBLICO – como sendo objeto passível de ato administrativo
21. Distando ambos os contratos de 26/10/2001, estava em vigor o CPA, na versão aprovada pelo DL n.º 442/91, de 15 de novembro, alterada pelo DL n.º 6/96, de 31 de janeiro, pelo que, no que respeita ao regime das invalidades dos contrato, se aplicará o disposto no art. 185.º do CPA em vigor à data, e nos termos do qual, aos contratos administrativos com objecto passível de acto administrativo aplica-se o regime de invalidade do acto administrativo de que haja dependido a respectiva celebração, conforme estabelecido no CPA.
22. Atendendo às normas de direito público que regem o contrato em causa, o objecto de carácter público da concessão atribuída, e ao exercício de poderes públicos pela concessionária, com poderes e competências legalmente reservadas, ter-se-á que considerar que o objecto do contrato é passível de ato administrativo; o mesmo sucederá em relação aos contratos de fornecimento, os quais estão previstos como o modo de estabelecer a articulação entre o sistema multimunicipal explorado e gerido pela concessionária e os Municípios utilizadores, sendo que, estes prestarão aos utentes um serviço público essencial, nos termos da Lei 23/96 – cfr. artigo 5.º do DL 319/94 e DL 162/96.
23. O Tribunal a quo defendeu que, pelo contrário, não estaríamos perante contratos administrativos com objecto passível de acto administrativo, mas nada disse relativamente ao regime das invalidades aplicável, pelo que entende a recorrente que incorreu em erro de julgamento, por violação do n.º 5 do art. 635.º, n.º 1 do art. 619.º e n.º 2 in fine do art. 608.º do CPC.
iii. REGIME DAS INVALIDADES – ART. 185.º DO CPTA
24. Entende a decisão recorrida que estamos perante um vício de violação de lei das cláusulas dos contratos em causa, cuja natureza da invalidade é aferida de acordo com o regime de invalidade aplicável aos actos de que haja dependido a respetiva celebração.
25. Nos termos do pregresso art. 135.º do CPA aplicável à data «… são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.»
26. Termos em que a pretensa invalidade assacada aos contratos é, então, de mera anulabilidade, pelo que incorreu em excesso de pronúncia o douto acórdão de que se recorre.
iv. Nulidade da Sentença por Excesso de pronúncia
27. Isto porque, perante uma sanção de mera anulabilidade, estava vedado o conhecimento oficioso por banda do(s) Tribunal(ais) a quo.
28. Não tendo havido qualquer alegação por banda do réu/recorrido tendente à referida ilegalidade, o salto operado pelo Digno Tribunal Central Administrativo do Norte – a reboque da arguição da nulidade da sentença operada pela ora recorrente – configura uma nulidade por excesso de pronúncia, nos termos conjugados do n.º 1 do art. 95.º do CPTA e al. d) do n.º 1 do art. 615.º e n.º 2 do art. 608.º do CPC, aplicáveis ex vi art. 1.º do CPTA.
v. Da consolidação dos contratos na ordem jurídica
29. Sendo factos incontestados (e incontestáveis) que os contratos foram celebrados em 2001 e que o réu/recorrido é parte em ambos (diretamente, no caso do contrato de fornecimento, e indiretamente, enquanto acionista da concessionária no contrato de concessão), sempre este disporia do prazo de 6 meses contar da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 15/2012, de 22 de fevereiro, nos termos ali previstos, segundo o qual, os pedidos de anulação, total ou parcial, de contratos podem ser deduzidos no prazo de seis meses contados da data da celebração do contrato ou, quanto a terceiros, do conhecimento do seu clausulado.
30. Vale por isto dizer que ultrapassado o referido prazo, não tendo o réu/recorrido se socorrido do competente mecanismo processual de modo ativo, também não podia o Tribunal a quo fazê-lo, de mote próprio e modo intempestivo, estando os contratos validamente sedimentados na ordem jurídica.
Sem prescindir,
§ DA NULIDADE RESULTANTE DA VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES
31. Caso não se entenda que os contratos constituem contratos administrativos com objeto passível de ato administrativo - o que não se concede, mas que por mera hipótese se aventa – sempre a conclusão pela ilegalidade Cláusula 16.ª do contrato de concessão e da cláusula 3.ª do contrato de fornecimento de água, por pretensa violação do disposto no n.º 3 da Base XXVIII do DL n.º 319/94, compreende matéria insuscetível de sindicância pelo Tribunal a quo.
32. A este respeito importa evidenciar todo o iter histórico-legislativo que culminou na criação do sistema multimunicipal e subsequente contrato de concessão e demais contratos de fornecimento e recolha.
33. No limite, o contrato de concessão sob escrutínio, produto de opções político-legislativas relativas às formas de gestão e exploração dos sistemas de abastecimento de água e de recolha de efluentes, configura uma solução de regulação e operacionalização no âmbito de poderes discricionários da Administração Pública (cfr. art. 199.º da CRP), isto é, um ato administrativo de reserva da Administração.
34. A decisão recorrida, ao pronunciar-se (de mote próprio) sobre uma pretensa ilegalidade de cláusulas dos contratos de concessão e de fornecimento, está, assim, a operar uma autêntica usurpação jurisdicional.
Caso assim não se entenda,
35. Sempre a atuação do Digno Tribunal recorrido configurará uma violação do princípio da separação de poderes (cfr. art. 111.º da CRP), na medida em que a pronúncia efetuada a respeito de uma pretensa (i)legalidade contende com matéria da responsabilidade político-legislativa, e por isso que não será passível de sindicância, nos termos do disposto na al. a) do n.º 3 do art. 4.º do ETAF.
C. Nulidade por Excesso de Pronúncia quanto à necessidade de verificação de déficit da receita global da Sociedade Recorrente
36. Assistimos ainda a excesso de pronúncia quando o Tribunal a quo determina a demonstração/verificação de deficit da receita global da recorrente enquanto facto incontornável da causa de pedir.
37. Não pode a ora recorrente comungar de tal entendimento: i) por tal pressuposto resultar do confronto entre valores faturados e os valores contantes do Anexo I; ii) pela falta de alegação do réu/recorrido, e iii) por se tratar de facto do conhecimento pessoal do réu/recorrido enquanto acionista da ora recorrente.
38. Ademais, reputando o Tribunal a quo de que estaríamos perante a falta de alegação ou prova da referida factualidade, sempre deveria optar-se por uma de duas vias: ineptidão da petição inicial ou formular um convite ao aperfeiçoamento.
39. Para além do mais, nunca a visão colhida pelas instâncias recorridas poderá subsistir, por respeito à alteração legislativa decorrente do Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto, com particular incidência nas Bases anexas aos Decretos-Leis n.ºs 319/94, de 24 de dezembro (Fornecimento) e 162/96, de 4 de setembro (saneamento).
40. Ainda assim, caso assim não se entenda, sempre deverá ser determinado o regresso ao tribunal a quo, de molde a que este prossiga com uma ampliação da matéria de facto no que respeita à verificação do deficit orçamental, nos termos do disposto no n.º 3 do art. 682.º e n.º 1 do art. 683.º do CPC.
D. Nulidade por Excesso de Pronúncia quanto à necessidade de verificação de faturação mensal relativamente aos valores mínimos garantidos
41. A este respeito renova-se o vício do excesso de pronúncia, incorrendo uma vez mais o Tribunal a quo numa apreciação de que nunca o réu/recorrido se fez valer.
42. Trata-se – salvo devido respeito – de matéria de índole contratual, em que o princípio do dispositivo vigora plenamente, pelo que estava vedado ao Douto tribunal socorrer-se – ainda que a título de facto instrumental ou complementar – dessa materialidade que não foi alegada (ou contraditada) nos presentes autos, consubstanciando, assim, nova nulidade nos termos da al. e) do n.º 2 do art. 615.º do CPC.
II- DO ERRO DE JULGAMENTO
A) Do erro de julgamento quanto à ilegalidade das Cláusulas relativas aos valores mínimos garantidos
43. Incorreu em erro manifesto o Tribunal a quo, designadamente na total e cabal apreciação e valoração do sistema multimunicipal que redundou no contrato de concessão – e correlativos contratos de fornecimento e recolha – em particular com a salubridade e equilíbrio do sistema.
44. O papel conformador dos valores mínimos garantidos resulta de modo cristalino da concatenação dos diplomas em crise, mormente das als. a) e f) do n.º 2 do art. 1.º da Lei n.º 23/96, de 26 de julho (Lei dos Serviços Públicos Essenciais), Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de dezembro (para o abastecimento de água) e no Decreto-Lei n.º 162/96 de 04 de Setembro (para a recolha e tratamento de efluentes).
45. A previsão e papel dos valores mínimos garantidos enquanto condição de garante do equilíbrio financeiro da concessão encontraram a necessária correlação e positivação no contrato de concessão e respetivos contratos de fornecimento e recolha.
46. De um modo incompreensível, entendeu o Tribunal a quo que, de algum modo, o clausulado em crise não está conforme os diplomas basilares estruturantes suficientemente densificados.
47. Não é percetível igualmente como é que entendeu o Douto Tribunal que a exigibilidade do pagamento de valores mínimos garantidos – após a alteração legislativa operada pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto – ficou dependente de uma efetiva ligação do município utilizador ao sistema multimunicipal.
48. Com efeito, as conclusões alcançadas pelo Digno Julgador a quo são absolutamente contrárias ao arvoredo legislativo que envolve o thema decidendum, em particular o esclarecedor Decreto-Lei n.º 270-A/2001, de 6 de outubro (em particular o preâmbulo) e as Bases do Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de dezembro.
B) Do Erro de Julgamento quanto à ininteligibilidade dos valores apurados
49. Incorre igualmente em erro o Julgador a quo quando concluir que os valores faturados não correspondem aos valores constantes dos contratos.
50. Os valores mínimos constantes dos contratos celebrados entre A. e R. (cfr. cláusula 3.ª, n.os 4 e 5 do contrato de fornecimento de água, e cláusula 3.ª, n.os 4 e 5 do contrato de recolha de efluentes) são alvo de atualização de acordo com o contrato de concessão, por expressa remissão para este por banda daqueles.
51. O Tribunal recorrido apercebeu-se de uma discrepância nos valores faturados, fruto de uma proposta de revisão da concessão que a A. efectuou, mas que nunca foi aprovada pelo concedente e que não foi comunicada ao R.
52. Sucede que a referida revisão, ainda que não aprovada, era mais benéfica para o R. em matéria de valores mínimos garantidos, pelo que foram esses os valores faturados e apresentados a pagamento.
53. Mais, a arguição por parte do R. que desconhece a origem ou cálculo dos valores mínimos cobrados – por se tratar de matéria que não podia desconhecer enquanto accionista da A. – configurará um verdadeiro abuso de direito, nos termos do art. 334.º do CC.
C) Do Erro de Julgamento relativamente à obrigação de ligação técnica entre os sistemas multimunicipais e municipais
54. Entendeu o Digno Julgador a quo que, nos termos das Bases, a ligação técnica ao sistema constitui uma obrigação da A. ao invés dos municípios utilizadores, concluindo por, in casu, na falta de ligação técnica, não pode ser exigido ao Recorrido o pagamento dos valores mínimos garantidos.
55. Mal andou o Insigne Decisor, na medida em que tal entendimento não pode ser o que resulta da Base XXXIII do Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de dezembro e Base XXVIII do Decreto-Lei n.º 162/96 de 04 de setembro, articuladas com o disposto no art. 35.º do Contrato de Concessão.
56. De igual modo surgem indiscutivelmente como antípodas à conclusão do Douto Tribunal o preceituado no n.º 1 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de dezembro e o n.º 1 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 270-A/2001, de 6 de outubro.
57. Nem outra pode ser a conclusão, no sentido em que dar amparo à conclusão de que se recorre, significava que seria ónus da recorrente em efetivar a ligação ao sistema, atropelando a jurisdição dos Municípios Utilizadores, detentores da rede em baixa.
58. A este respeito importa trazer à discussão a recente decisão proferida nos autos que correram termos sob o n.º 124/14.7BEMDL no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, em que a ora recorrente é igualmente Autora, em que se assiste a uma cabal análise da querela em apreço.
59. Para além do mais, mal se concebe o argumento igualmente aventado pelo Tribunal a quo, de que sempre estaria em falta uma interpelação dirigida ao réu/recorrido, quando nenhuma consequência ou análise retiraram as instâncias recorridas dos documentos juntos e que – salvo erro – determinam por si só uma inversão da conclusão a que se chegou.
D) Do erro de Julgamento sobre necessidade de verificação de défice operacional
60. Defende ainda o Digno Julgador a quo que – mesmo que não se considerem ilegais as cláusulas dos valores mínimos garantidos – sempre teria falhado a recorrente na alegação e prova de que a receita global do ano de 2011 foi inferir à prevista.
61. Não pode a recorrente comungar do referido entendimento, na medida em que o disposto na cláusula 16.ª do contrato de concessão, conjugado com a BASE XXVIII do Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de dezembro e BASE XXVIII do Decreto-Lei n.º 162/96 de 04 de Setembro, determina que a obrigação é individual relativamente a cada município, de ordem a suportar o equilíbrio económico da concessão.
62. Mas mesmo que assim não fosse, jamais o réu/recorrido alegou tal omissão, desde logo pelo conhecimento funcional inexorável que detém enquanto acionista da ora recorrente, pelo que – sem prejuízo da nulidade supra arguida – sempre deverá o Acórdão recorrido, neste segmento, ser revogado e substituído por outro que considere desnecessária a demonstração de um déficit operacional.
E) Erro de Julgamento, relativamente à faturação Mensal dos valores mínimos garantidos
63. A conclusão alcançada pelo Douto Tribunal a quo não detém qualquer reflexo na defesa avançada pelo réu/recorrido, não havendo nenhum registo de que o carácter anual da faturação anual dos valores mínimos tenha sido um problema.
64. Ademais, a soma dos valores mensais/duodécimos é coincidente com o valor anual.
F) Do Erro de Julgamento quanto à questão do Abuso do Direito
65. Finalmente, surge como absolutamente ininteligível a qualificação da atuação da recorrente enquanto abusiva.
66. Entendeu o Tribunal a quo que, em absoluta derrogação dos contratos celebrados e das obrigações e deveres mútuos que dos mesmos resultaram para ambas as partes, a recorrente teria prometido ao recorrido que jamais cobraria os valores mínimos garantidos, num verdadeiro comportamento consubstanciador de venire contra factum proprium.
67. Trata-se de uma conclusão que não tem qualquer suporte factual inequívoco e é absolutamente contra legem, atenta a natureza dos contratos em discussão, não podendo a recorrente compadecer-se com tamanho exercício de apreciação e valoração, desde logo na apreciação que é feita de um compromisso que ostensivamente – a ter existido, no que se concede para meros efeitos hipotéticos – sempre estaria ferido de morte por manifesta falta de poderes para tal e que nenhuma confiança poderia merecer, por qualquer interveniente de boa-fé!”.
Pede que o recurso seja julgado procedente, revogando-se o Acórdão recorrido e substituindo-se por outro que julgue a ação procedente e, caso assim não se entenda, que a decisão recorrida seja anulada e repetido o julgamento.
5. O Recorrido, MUNICÍPIO DE BOTICAS, apresentou contra-alegações, as quais terminam com as seguintes conclusões:
“I. OBJETO DO RECURSO
I. As alegações de recurso a que ora se responde vêm interpostas do douto Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 30 de setembro de 2022, que, julgando totalmente improcedente o recurso interposto pela Autora e mantendo integralmente a decisão de 1.ª instância, considerou que a Autora não tem direito a receber os montantes relativos aos valores mínimos que decorreriam dos contratos de fornecimento e de recolha de efluentes, datados de 26.10.2001.
II. A Recorrente vem pôr em crise a decisão do Tribunal a quo que, acompanhando integralmente o entendimento do Tribunal de 1.ª Instância, concluiu que (i) a Autora não procedeu, como era sua incumbência legal, à ligação técnica entre o sistema do Réu Município e o sistema multimunicipal; (ii) os valores mínimos cujo pagamento está a ser peticionado não correspondem aos que constam dos contratos celebrados entre a Autora e o Réu, afigurando-se ininteligíveis; (iii) a cláusula 16.ª do contrato de concessão celebrado entre a Autora e o Estado Português e, bem assim, a cláusula 3.ª do contrato de fornecimento celebrado entre a Autora e o Réu são ilegais, por violação das Bases da respetiva concessão; (iv) a Autora não alegou, nem provou, que a sua receita global foi inferior à prevista para o ano em causa, o que constituía facto essencial de que depende o direito de crédito de que se arroga titular; (v) a fatura relativa ao contrato de recolha de efluentes deveria ter sido emitida mensalmente, por duodécimos, e foi emitida uma fatura global, relativa a todo o ano, em violação do respetivo contrato; (vi) a cobrança dos valores mínimos constitui abuso do direito, já que a Autora violou o compromisso de não cobrar ao Réu esses valores.
III. Pode, desde já, adiantar-se que, o presente recurso não preenche os necessários requisitos de admissão plasmados no artigo 150.º do CPTA, uma vez que os fundamentos que sustentam a decisão recorrida são baseados em julgamentos de facto, proferidos em uníssono pelos Tribunais de 1.ª e de 2.ª instância, em total sintonia, todos eles reconduzidos a incumprimentos contratuais da Recorrente, tais como: incumprimento da obrigação de realização da ligação técnica entre o sistema multimunicipal e municipal de água e saneamento, incumprimento da obrigação de integrar as infraestruturas do sistema municipal no sistema multimunicipal, não interpelação do Recorrido, enfim, incumprimento da obrigação de prestar o serviço de abastecimento de água e de saneamento, entre outros.
IV. Por esse motivo, o enfoque gravado nas Alegações da Recorrente na questão da (i)legalidade das cláusulas 16.ª do Contrato de Concessão e a cláusula 3.ª do Contrato de Fornecimento de água é irrelevante para o julgamento dos presentes autos, na medida em que, ainda que o Tribunal ad quem viesse a julgar procedente a tese ora defendida pela Recorrente, essa circunstância é, tanto quanto julga o Recorrido, insuscetível de alterar o desfecho da presente lide já ditado por duas decisões em sentidos totalmente concordantes.
V. Por outro lado, os fundamentos em que assenta a decisão recorrida reportam-se a circunstâncias particulares e específicas do relacionamento entre a Recorrente e o Recorrido, insuscetíveis de trespassarem para outros processos referentes a litígios existentes entre a Recorrente e outros Municípios.
VI. Ainda, as questões discutidas não revestem dignidade ou complexidade suficientes para ser apreciadas este Supremo Tribunal, não se verificando os pressupostos para o recurso de revista previstos no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA – o qual, para além do mais, tem caráter absolutamente excecional.
VII. Mesmo que admitida a revista, jamais poderá o recurso ser julgado procedente, por serem repetitivas e desprovidas de sentido as críticas e erros que a Recorrente aponta ao douto Acórdão recorrido; de facto, os fundamentos em que assenta a decisão recorrida decorrem, na esmagadora maioria, de questões de facto que foram analisadas e julgadas pelos Tribunais de 1.ª e 2.ª instância de modo unânime.
II. DA INADMISSIBILIDADE DO RECURSO DE REVISTA
A. DA (DES)NECESSIDADE DO RECURSO PARA MELHOR APLICAÇÃO DO DIREITO
VIII. Os Tribunais de 1.ª e de 2.ª instância pronunciaram-se em sentido integralmente convergente, não existindo qualquer disparidade ou contradição entre as duas decisões, o que permite concluir pela inadmissibilidade do presente recurso para melhor aplicação do direito.
IX. Também não existe uma multiplicidade de questões direito em discussão nos autos, resumindo-se a questão a “saber se a Autora tem direito a receber os montantes relativos aos valores mínimos” (cf. página 64 do Acórdão recorrido), questão que merece resposta negativa, por vários motivos.
X. A quaestio iuris em escrutínio nos presentes autos também não postula a “análise profunda da doutrina e da jurisprudência”, não implica a aplicação ou interpretação de um enquadramento normativo especialmente intricado, não convoca a necessidade de concatenação de diversos regimes legais ou institutos jurídicos, nem o tratamento da mesma alguma vez suscitou dúvida, quer ao nível da jurisprudência, quer ao nível da doutrina; pelo contrário, a resolução daquela questão apenas reclamou a análise das normas legais relativas às bases da concessão, vertidas nos Decretos-Lei n.º 319/94 e n.º 162/96, e das determinações contratuais consagradas nos contratos de fornecimento e de recolha de efluentes.
XI. Para além disso, o Tribunal a quo pronunciou-se, de forma assertiva e firme, sobre todas e cada uma das questões suscitadas pela Recorrente, concluindo pela sua improcedência e pela concordância com a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, não merecendo qualquer censura – e carecendo de qualquer sentido censurar – o número de páginas (!) que utilizou para o fazer.
XII. O caso sub iudice apresenta, sobretudo e essencialmente, contornos próprios da relação contratual entre o Município de Boticas e a Recorrente e, nessa medida, tem relevância circunscrita ao âmbito dessa relação; veja-se, desde logo, que os argumentos avançados pela Recorrente estão estritamente relacionados com esta específica relação (p. ex., inexistência de ligação técnica entre os sistemas, a não integração das infraestruturas de saneamento pertencentes ao Município no sistema multimunicipal gerido pela Recorrente, a não interpelação do Recorrido pela Recorrente, a cobrança de valores resultantes de um aditamento não notificado ao Município de Boticas, a inexistência, na petição inicial, de alegação e prova do facto constitutivo relativo aos resultados operacionais da Recorrente, a fatura emitida atualmente e a violação do compromisso assumido para com o Município Recorrido).
XIII. A Recorrente também não demonstra que a questão em causa nos presentes autos – a da exigibilidade dos valores mínimos -, se tenha colocado relativamente a outras entidades prestadoras dos serviços de fornecimento de água e de recolha de efluentes “em baixa”, seja de forma genérica, seja por referência aos processos judiciais que elenca nas suas alegações.
XIV. Ressalta assim evidente que, também por esta razão, a resolução do presente litígio não serve de guia orientador ou uniformizador, de interesse para a sociedade em geral, pelo que, também aqui, decai o argumento da Recorrente no sentido da admissibilidade do presente recurso.
B. DA INEXISTÊNCIA DE RELEVÂNCIA JURÍDICA OU SOCIAL
XV. A questão em causa nos presentes autos não assume complexidade que reclame ou mereça a intervenção deste Tribunal, nem está, em face do concreto circunstancialismo do caso sub judice, dotada da generalidade necessária para que se pudesse afigurar útil em eventuais casos semelhantes
XVI. Além disso, não está em causa nos presentes autos a salvaguarda da prestação ou da disponibilidade dos serviços de abastecimento de água e de saneamento básico aos munícipes de Boticas, pelo que o facto de aqueles serviços constituírem serviços públicos essenciais nunca justificaria, per si, a intervenção deste Tribunal.
XVII. Ademais, não está em causa a falta de acesso imediato das populações à água e saneamento, o qual se encontra assegurado à custa do investimento do Recorrido, maioritariamente realizado antes da constituição da Recorrente (cf. factos provados n.ºs 12 e 13).
XVIII. Por fim, também não está em causa a sustentabilidade de todo o sistema multimunicipal, já que só a partir de 2011 é que a Recorrente procurou cobrar ao Réu Recorrido os montantes relativos aos valores mínimos (cf. facto provado n.º 21), ao que acresce que está, desde a propositura da presente ação, que remonta a 2013, sem receber valores mínimos do Recorrido, não se afigurando sequer plausível que a não receção desses valores ponha em causa a viabilidade económico-financeira do sistema.
XIX. Face ao exposto, urge concluir que, além de a Recorrente não ter logrado demonstrar o preenchimento de nenhum dos critérios qualitativos enunciados no artigo 150.º do CPTA, é evidente que a questão em causa nos presentes autos não os preenche, devendo o presente recurso ser rejeitado, o que expressamente se requer.
III. DA IMPROCEDÊNCIA DO RECURSO DE REVISTA
A. DAS ALEGADAS NULIDADES
a) Da alegada nulidade por obscuridade/ininteligibilidade do Acórdão recorrido
XX. A Recorrente entende que a decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo Norte é nula, por ser “completamente obscura e sem nexo”, pois que o Tribunal a quo teria concluído pela obrigação de o Recorrido adquirir certos volumes mínimos de água à Recorrente e, concomitantemente, que essa água não teria de ser cobrada – ambiguidade esta que, alegadamente, constaria da página 86 do Acórdão recorrido.
XXI. No entanto, em lado algum da sua decisão o Tribunal a quo defende que os volumes mínimos de água a adquirir à concessionária não serão cobrados.
XXII. Da leitura do Acórdão conclui-se que o Tribunal a quo entendeu apenas que, nos serviços de abastecimento de água, “o n.º 3 da Base XXVIII do Decreto-Lei n.º 319/94 não estabelece a obrigatoriedade de os utilizadores pagarem à concessionária valores mínimos garantidos” (cf. página 86 do Acórdão recorrido, sublinhado nosso), e que esta disposição legal apenas diz respeito ao volume mínimo de água, e não a valores mínimos que os utilizadores se comprometeriam a pagar à concessionária.
XXIII. Como tal, o Tribunal apenas se pronunciou sobre a validade das cláusulas 16.ª do contrato de concessão e da cláusula 3.ª do contrato de fornecimento de água, que considerou ilegais, já que a Base XXVIII da concessão do sistema multimunicipal de água para consumo público, na versão aplicável à data em que os contratos foram celebrados, não previa a possibilidade de cobrança de valores mínimos garantidos para equilíbrio da concessão.
XXIV. Acresce que – embora a Recorrente não tenha invocado esse argumento nesta sede – a alteração perpetrada pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto à Base XXVIII do Decreto-Lei n.º 319/94 é insuscetível de sanar a ilegalidade originária dos valores que constavam no contrato de fornecimento, já que os mesmos assentam numa lógica diversa daquela de que o legislador fez uso naquela alteração legislativa.
XXV. Por outras palavras, os valores mínimos previstos no contrato de fornecimento não assentaram no critério legalmente estabelecido para vigorar a partir de 01.01.2010, pois que visavam garantir que a receita global da concessionária não era inferior à prevista no orçamento base desse ano, ao passo que, pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, esses valores mínimos foram estabelecidos em função do equilíbrio da concessão.
XXVI. De resto, o Tribunal não toma sequer posição sobre os volumes mínimos de água, nem tinha de o fazer; a decisão recorrida só se refere aos volumes mínimos para asseverar que o que era permitido à Recorrente no contrato de fornecimento de água era fixar volumes mínimos, mas já não valores mínimos garantidos – conceitos que não se confundem.
XXVII. Como é altamente intuitivo, “volume mínimo de água” refere-se à quantidade mínima de água que os utilizadores têm de consumir – pagando, naturalmente, o valor correspondente à quantidade consumida -, ao passo que o “valor mínimo garantido” é o montante que deve ser pago independentemente da quantidade de água efetivamente consumida.
XXVIII. Por fim, não pode deixar de se fazer notar que, em total contradição com os factos assentes, a Recorrente se refere à necessidade de pagamento, pelo Município Recorrido, da “água disponibilizada aos seus utilizadores” e pede a condenação do Recorrido “ao pagamento de um serviço que lhe foi disponibilizado”, quando resulta dos factos assentes que os sistemas multimunicipal e municipal não se encontram ligados, o que significa que a Recorrente não presta qualquer serviço ao Recorrido (cf. facto não provado n.º 1)
XXIX. Nos termos expostos, inexiste qualquer vício lógico no raciocínio expresso na decisão a quo suscetível de fundamentar a sua nulidade, decaindo in totum o argumento avançado pela Recorrente.
b) Da ilegalidade da cláusula 16.ª do contrato de concessão e da cláusula 3.ª do contrato de fornecimento de água: das alegadas nulidades por excesso de pronúncia e da alegada violação dos princípios do contraditório e da separação de poderes
i. Da primeira alegada nulidade por excesso de pronúncia e da alegada violação do princípio do contraditório
XXX. Vem a Recorrente invocar que a questão da ilegalidade da cláusula 16.ª do contrato de concessão e da cláusula 3.ª do contrato de fornecimento de água constitui facto essencial que aproveita ao Município Recorrido e que, por essa razão (i) deveria ter sido invocada no articulado apresentado pelo Réu, afigurando-se como extemporâneo o seu conhecimento na sentença de 1.ª instância e no Acórdão recorrido, que pecariam, assim, por excesso de pronúncia, e (ii) ao deter-se sobre essa questão, o Tribunal teria incorrido numa violação do princípio do contraditório.
XXXI. Em primeiro lugar, não existe qualquer excesso de pronúncia, uma vez que a averiguação da validade daquelas cláusulas contratuais trata-se de uma questão de direito, da qual o Tribunal está autorizado a conhecer, independentemente da sua alegação pelas partes, ao abrigo do princípio da oficiosidade do julgador quanto à matéria de direito, plasmado no artigo 5.º, n.º 3, do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, o qual decorre do princípio constitucional da legalidade do conteúdo da decisão.
XXXII. A cominação prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC não se aplica ao domínio da indagação, interpretação e aplicação das normas jurídicas, no âmbito do qual o Tribunal não está condicionado pelas alegações das partes (jura novit curia).
XXXIII. O Tribunal recorrido, tal como o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, não excede a causa de pedir subjacente à petição inicial - pois que o facto jurídico concreto do qual emerge a pretensão da Autora Recorrente é a celebração dos contratos de concessão, de fornecimento de água e de recolha de efluentes, que foi, precisamente, aquilo que o Tribunal analisou -, nem conhece de pedido quantitativa ou qualitativamente distinto do formulado pela Autora.
XXXIV. Com a sua decisão, o Tribunal também não viola o princípio do contraditório, porquanto a Recorrente, conheceu o fundamento jurídico da decisão do Tribunal quando foi notificada da Sentença, que acabou por rebater nas alegações de recurso de apelação que apresentou (cf. conclusão n.º 59.1. das alegações de recurso de apelação da ora Recorrente).
XXXV. Pelo exposto, o Tribunal recorrido atuou dentro da fronteira da factualidade alegada e provada e nos limites do efeito prático-jurídico pretendido, não se verificando os vícios de excesso de pronúncia nem de violação do princípio do contraditório invocados pela Recorrente.
ii. Da segunda alegada nulidade por excesso de pronúncia
XXXVI. Subsidiariamente, a Recorrente argumenta que (i) o contrato de concessão e o contrato de fornecimento de água para consumo público constituem contratos com objeto passível de ato administrativo, devendo, na sua perspetiva, aplicar-se o regime das invalidades do ato administrativo “de que haja dependido a sua celebração”; (ii) o entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo quanto à não caracterização dos referidos contratos como contratos administrativos com objeto passível de ato administrativo “não colhe razão” , pelo que a decisão incorreria, neste aspeto, em erro de julgamento; (iii) “a invalidade apontada aos contratos em causa, tem natureza de mera anulabilidade”, pelo que “estava vedado ao Tribunal a quo o respetivo conhecimento oficioso”, incorrendo “a Sentença em nulidade por excesso de pronúncia”.; e (iv) “o direito de ação/impugnação relativamente aos contratos de concessão e de fornecimento já caducou”, encontrando-se precludido “o direito de invocar/declarar a ilegalidade dos mesmos”.
XXXVII. No que respeita ao contrato de concessão celebrado entre a Recorrente e o Estado, o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 319/94, artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 162/96 e artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 270-A/2001, de 6 de outubro são absolutamente claros ao dizer que a concessão opera por contrato administrativo.
XXXVIII. Não faz, por isso, sentido falar-se, nesta situação, em contratos administrativos com objeto passível de ato administrativo, que apenas existirão quando a Administração, podendo emitir um ato administrativo, opte por celebrar um contrato administrativo para os mesmos efeitos – o que estava absolutamente vedado ao Estado, nos termos das normas supra identificadas.
XXXIX. Estamos perante um contrato administrativo assim qualificado pela lei e, portanto, perante um contrato administrativo típico, categoria distinta dos contratos administrativos com objeto passível de ato administrativo – cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, 9.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2022, pp. 541-542
XL. A tese da Recorrente faz ainda menos sentido quando aplicada ao contrato de fornecimento – o único de que o Recorrido é parte – pois que nem sequer se vislumbra como é que a Recorrente, enquanto empresa concessionária da exploração e gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento, poderia praticar um ato administrativo suscetível de substituir um contrato a celebrar por si com o Município de Boticas, aqui Recorrido, na qualidade de utilizador, ou seja cliente de um serviço por aquela prestado.
XLI. Em qualquer caso, ainda que se entendesse como a Recorrente, o que não se concede, facto é que não existe nenhum ato administrativo “de que haja dependido” a celebração dos referidos contratos, pelo que nunca seria abstratamente aplicável o artigo 185.º do CPA anterior, que implicaria que fossem anuláveis ou nulas as decisões (destacáveis ou finais) dos procedimentos que hajam precedido a sua celebração – o que não é o caso.
XLII. Acresce que, ainda que assim não se entendesse – no que jamais se concede -, também não faz qualquer sentido que a Recorrente se refira à invalidade dos contratos quando o Tribunal não determinou a invalidade (nulidade ou anulabilidade) dos contratos, mas apenas apreciou a conformidade de certas cláusulas com o regime legal aplicável, a título incidental.
XLIII. Bem vistas as coisas, toda a tese expendida pela Recorrente a este respeito – no sentido de a anulabilidade dos contratos não poder ser oficiosamente conhecida pelo Tribunal e de o direito de ação para o pedido de anulação já ter caducado – assenta num pressuposto que, simplesmente, não se verifica: o de que o Tribunal a quo (ou o Tribunal de 1.ª instância) teria procedido à anulação dos contratos de concessão e de fornecimento de água, o que não sucedeu (cf. página 87 do Acórdão recorrido).
XLIV. Por todo o exposto, soçobra por completo a argumentação da Recorrente, inexistindo qualquer erro de julgamento ou excesso de pronúncia por parte do Tribunal a quo com estes fundamentos.
iii. Da terceira alegada nulidade por excesso de pronúncia e da alegada violação do princípio da separação de poderes
XLV. A Recorrente invoca, a título subsidiário, que o Tribunal a quo, ao pronunciar-se sobre a ilegalidade da cláusula 16.ª do contrato de concessão – e, também, ainda mais incompreensivelmente, sobre a ilegalidade da cláusula 3.ª do contrato de fornecimento de água – invadiu a reserva da Administração no uso dos seus poderes discricionários e as funções legislativas do poder político, verificando-se, nessa medida, a violação do princípio da separação de poderes, pelo que tais contratos não seriam sindicáveis pela jurisdição administrativa e fiscal.
XLVI. A Recorrente confunde, desde logo, os conceitos de contrato administrativo e ato administrativo, oscilando entre considerar que a concessão é um contrato (sempre que se refere ao que dispõem as normas legais aplicáveis), e um ato administrativo, juntamente com as respetivas bases (sempre que defende a sua pretensão).
XLVII. No entanto, é por demais evidente que a concessão ficou vertida em contrato administrativo, e que as Bases dessa concessão, na medida em que decorrem de Decretos-Lei, são um ato legislativo.
XLVIII. Diga-se, em todo o caso, que mesmo que a concessão e as respetivas Bases fossem atos administrativos – no que não se concede – os mesmos sempre seriam sindicáveis pelos tribunais, porquanto nem o “ato da concessão” (para utilizar a expressão da Recorrente), nem a cláusula 16.ª do contrato de concessão recairiam no âmbito da discricionariedade administrativa.
XLIX. A Administração atua no âmbito da sua discricionariedade quando escolhe entre uma de várias soluções legalmente possíveis – a que entender, segundo o seu interesse, ser mais adequada em face das exigências de interesse público.
L. Ora, o conteúdo do contrato de concessão (e até a sua própria existência) encontra-se fora da esfera do poder discricionário da Administração, já que é determinado por parâmetros de normatividade ou de legalidade, externos à função administrativa, i.e., está sujeito a limites legais, nomeadamente, aqueles que resultam das Bases da concessão.
LI. No limite, estaria em causa um ato administrativo estritamente vinculado face ao quadro normativo aplicável e, portanto, com um conteúdo legalmente pré-determinado: qualquer outro ato, com um conteúdo distinto do permitido pela lei, seria inválido, o que justifica as decisões dos tribunais a quo.
LII. Quando o Tribunal a quo, no âmbito da sua função jurisdicional, chamado a dirimir um conflito de interesses, retira as necessárias ilações das disposições legais aplicáveis, em nada contraria, antes pelo contrário, o princípio da independência a que está constitucionalmente vinculado (artigo 203.º da Constituição da República Portuguesa)
LIII. A Recorrente invoca, ainda, jurisprudência no sentido de ser possível figurar a existência de um ato administrativo num ato legislativo, sem explicar em que medida é que os Decretos-Lei das Bases da concessão contêm atos administrativos – muito menos atos administrativos praticados no exercício de poderes discricionários.
LIV. Para além disso, a jurisprudência entende que os atos legislativos podem encarrar atos administrativos precisamente para permitir que sejam judicialmente sindicáveis – cf., a título exemplificativo, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 30.06.2016, processo n.º 12931/16, citado supra.
LV. Donde resulta que o contrato de concessão e as Bases da concessão não constituem atos administrativos e que, mesmo que constituíssem, não estaria vedada a sua apreciação pelo poder jurisdicional.
LVI. Subsidiariamente, diz ainda a Recorrente que o Tribunal a quo teria violado o princípio da separação de poderes porque o regime das Bases da concessão – e, se bem se entendeu, com ele, o próprio contrato de concessão -, se enquadra no âmbito do exercício das funções político-legislativas.
LVII. Tal alegação carece de qualquer sentido, porquanto o Tribunal não se pronunciou sobre a validade daquelas disposições legais, e porque os contratos administrativos, ainda que celebrados na sequência de uma lei ou decreto-lei, não são atos legislativos cf. estipulado no artigo 112.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa.
LVIII. Mantém-se, assim, a conclusão de que inexiste qualquer vício de violação do princípio da separação de poderes que possa ser assacado à decisão recorrida.
c) Da alegada nulidade por excesso de pronúncia quanto à necessidade de verificação de défice na receita global da Recorrente
LIX. A este propósito a Recorrente argui que (i) a verificação de défice orçamental não constitui pressuposto para a faturação dos mínimos, que (ii) o Recorrido não invocou a inexistência de défice na sua contestação, e que (iii) o Recorrido era conhecedor de tal facto, atendendo à sua qualidade de acionista, concluindo, sem mais, pela existência de nulidade por excesso de pronúncia.
LX. Em primeiro lugar, nenhum destes argumentos pode configurar excesso de pronúncia por parte do Tribunal a quo – algo que é, aliás, reconhecido pela Recorrente –, constatação que é suficiente para de per si concluir pela total improcedência do alegado.
LXI. Em qualquer caso, é absolutamente manifesto que os contratos de fornecimento de água e de recolha de efluentes faziam depender a cobrança dos valores mínimos garantidos da existência de défice da receita global da Recorrente face ao inicialmente previsto - cf. n.º 4 da cláusula 3.ª do contrato de recolha de efluentes, também junto à petição inicial como documento n.º 2, e facto provado n.º 7
LXII. Este défice orçamental constituía, por isso, no entender do tribunal, “condição necessária de cobrança”, mas também “limite do valor a cobrar, dentro do máximo contratualmente definido” (cf. página 64 do Acórdão recorrido).
LXIII. Motivo pelo qual o Tribunal considerou que, para que à Recorrente fossem devidos valores mínimos, era necessário que ficasse demonstrado nos autos (i) qual a sua receita global efetiva no ano de 2011, (ii) qual a receita prevista para esse ano e (iii) que a receita efetiva foi inferior à receita prevista no seu orçamento.
LXIV. A alegação e prova do facto constitutivo (a existência de défice orçamental) e do direito (o direito de crédito relativo aos valores mínimos garantidos) incumbia à Autora Recorrente (cf. artigos 5.º, n.º 1 e 552.º, n.º 1, alínea d), do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 1.º do CPTA, e artigo 342.º, n.º 2, do Código Civil) que, no entanto, incumpriu estes seus ónus – conforme reiteradamente concluído pelo Tribunal a quo.
LXV. Por sua vez, o Município Recorrido não invocou a inexistência de défice porque não tinha de o fazer – tal não lhe era legalmente exigível, conforme igualmente reconheceu o Tribunal a quo.
LXVI. No que respeita à sugestão de que o Recorrido, na qualidade de acionista, era conhecedor do défice nas contas anuais da Recorrente, bastará sublinhar que o conhecimento ou desconhecimento do Recorrido dos resultados orçamentais da Recorrente é aqui totalmente irrelevante, porquanto nunca deixaria de se verificar o incumprimento, por parte da Recorrente, do ónus que lhe incumbia.
LXVII. Subsidiariamente, a Recorrente invoca que o Tribunal a quo deveria ter colocado o problema da falta de verificação de défice orçamental no âmbito do ónus de alegação, e não no âmbito do ónus da prova, argumento este totalmente sem sentido, dado que o referido “problema” foi colocado das duas perspetivas – falta de alegação e falta de prova – e, quer o ónus de alegação, quer o ónus de prova, recaíam sobre a Recorrente, pelo que a colocação do problema de uma ou outra perspetiva nada mudaria (cf. artigos 5.º, n.º 1 e 552.º, n.º 1, alínea d), do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 1.º do CPTA e artigo 342.º, n.º 2, do Código Civil).
LXVIII. A petição inicial apenas pode ser considerada inepta (e, consequentemente, nula) nos casos previstos nos n.ºs 1 e 2, alínea a), do artigo 186.º do CPC, i.e., “quando falte ou seja ininteligível a indicação do pedido ou da causa de pedir”, o que manifestamente não se verifica.
LXIX. A Recorrente não logrou alegar e provar cabalmente todos os elementos factuais constitutivos de que dependia o reconhecimento do direito por si invocado, sem que isso signifique – ou tenha concretamente significado in casu -, que a sua pretensão se tenha tornado ininteligível e insindicável.
LXX. Ainda no âmbito de uma suposta nulidade por excesso de pronúncia, mas agora concluindo pela existência de erro de julgamento, a Recorrente alega que o facto de a sua receita global ter sido inferior à do orçamento do ano em causa adviria da diferença entre o valor efetivamente devido e cobrado a cada município pelos serviços prestados e o valor orçamentado no ano em causa ou (não se compreendeu, afinal, em que ficamos…) o valor mínimo garantido devido por cada município nesse ano.
LXXI. No entanto, esta alegação carece totalmente de qualquer sustento, porquanto a constatação de que a receita global da Recorrente foi inferior à prevista no orçamento desse ano depende disso mesmo: da comparação entre a receita global da Recorrente no ano em causa e a receita prevista no orçamento desse ano.
LXXII. Por fim, o pedido de baixa do processo ao Tribunal a quo, para que amplie a decisão sobre a matéria de facto, não tem qualquer sustento jurídico (nem a Recorrente sequer se digna a tentar fundamentá-lo), e deverá ser julgado improcedente.
LXXIII. O processo só deve voltar ao tribunal recorrido quando o Supremo Tribunal entenda que a decisão de facto pode e deve ser ampliada, em ordem a constituir base suficiente para a correta decisão de direito, ou que ocorrem contradições na decisão sobre a matéria de facto que inviabilizam a decisão jurídica do pleito – cf. artigo 682.º, n.º 3 do CPC – o que, manifestamente, não se verifica nem é alegado pela Recorrente.
LXXIV. Na verdade, a questão de saber se o défice na receita global da Recorrente de 2011 se verificou não foi abordada nos articulados ou documentos juntos, motivo pelo qual não poderia o tribunal pronunciar-se sobre a sua eventual verificação, nem considerar este facto como provado ou não provado, não podendo deixar, todavia, de retirar as devidas consequências da falta da sua alegação.
LXXV. A opção aventada pela Recorrente está, aliás, reservada aos casos em que o Supremo determina a remessa dos autos à 2.ª instância para que nesta (ou, por determinação desta, na 1.ª instância) “se apreciem os factos que, tendo sido oportunamente alegados, não foram objeto de decisão positiva ou negativa”, pelo que não serve, como é evidente, para dar oportunidade à Autora Recorrente de, extemporaneamente, suscitar factos constitutivos do seu pretenso direito, que não foram sequer objeto de alegação.
LXXVI. Face a tudo quanto aqui se deixou exposto, conclui-se (i) pela inexistência de qualquer nulidade por excesso de pronúncia que possa ser assacada à douta decisão a quo quanto à necessidade de verificação de défice na receita global a Recorrente; (ii) pela inexistência de qualquer erro de julgamento com o mesmo fundamento; e (iii) pelo não preenchimento dos pressupostos de que depende a baixa dos autos ao Tribunal ad quem para ampliação da decisão sobre a matéria de facto.
d) Da alegada nulidade por excesso de pronúncia quanto à faturação mensal dos valores mínimos garantidos
LXXVII. A Recorrente argumenta que a “questão” da cobrança anual, e não mensal, dos valores mínimos garantidos nunca foi invocada pelo Município Recorrido na contestação por si apresentada, pelo que estava vedado o seu conhecimento ao Tribunal a quo.
LXXVIII. Encontra-se, no entanto, devidamente documentado e comprovado nos autos que a faturação, devendo ser feita mensalmente, por duodécimos, foi feita anualmente; veja-se, designadamente, (i) o n.º 5 da cláusula 3.ª do contrato de recolha de efluentes (cf. documento n.º 2 junto com a petição inicial e facto provado n.º 7); (ii) as notas de débito n.º ...55, datada de 29.02.2012, e n.º ...69, datada de 29.02.2012 (cf. documentos n.ºs 3 e 4 da petição inicial e factos provados n.ºs 10 e 11, respetivamente).
LXXIX. Acresce que, basta ter em consideração a quaestio iuris colocada nos presentes autos - a de saber se a Autora Recorrente tem direito aos valores mínimos garantidos de que se arroga titular -, para concluir que a indagação do cumprimento dos requisitos contratuais de que depende esse direito recai sem esforço no âmbito da causa de pedir e do pedido formulados, não tendo o Tribunal exorbitado os seus poderes cognitivos, pelo que, também por esta razão, está excluído qualquer excesso de pronúncia no Acórdão recorrido.
LXXX. Conclui-se, por isso pela inexistência de qualquer nulidade por excesso de pronúncia que possa ser assacada às duas decisões dos tribunais ad quo.
B. DOS ALEGADOS ERROS DE JULGAMENTO
a) Do alegado erro de julgamento quanto à ilegalidade das cláusulas relativas aos valores mínimos garantidos
LXXXI. A Requerente argumenta que o Tribunal incorreu em erro de julgamento quanto à ilegalidade da cláusula 16.ª do contrato de concessão e da cláusula 3.ª do contrato de fornecimento de água porque o regime jurídico da concessão das atividades de abastecimento de água e de tratamento de efluentes previa a existência de valores mínimos de água.
LXXXII. Sucede que, o Decreto-Lei n.º 319/94 não previa, na redação aplicável aos autos, o pagamento de valores mínimos garantidos; diferentemente, o que está previsto no n.º 2 da Base XXVIII desse diploma é a fixação de um volume mínimo de água, e não de valores mínimos garantidos, conforme resulta evidente da sua mera leitura.
LXXXIII. Mais argui a Recorrente que “volumes mínimos de água” e “valores mínimos garantidos” seriam, alegadamente, uma e a mesma coisa, o que não corresponde à verdade, conforme resulta do elemento literal, do elemento histórico, e do elemento sistemático de interpretação que devem ser adotados – cf. artigo 9.º, n.º 2 e n.º 3, do Código Civil.
LXXXIV. Se o legislador quisesse abrir a possibilidade de previsão de valores mínimos garantidos no âmbito da concessão dos sistemas multimunicipais de água para consumo público, certamente tê-lo-ia feito, o que não sucedeu, não se vislumbrando qualquer razão - bem pelo contrário -, para admitir que ao referir-se a “volumes mínimos de água” o legislador queria, afinal, referir-se a “valores mínimos garantidos”.
LXXXV. A não ser assim, também não faria qualquer sentido – utilizando um elemento histórico de interpretação legislativa – a alteração legislativa que se seguiu à versão originária do diploma (cf. Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto), e que veio efetivamente, e pela primeira vez, prever a possibilidade de serem cobrados valores mínimos no âmbito do fornecimento de água para consumo público, utilizando, aliás, a mesmíssima formulação que já constava das Bases relativas à recolha de efluentes.
LXXXVI. Por fim, também de um ponto de vista sistemático se pode concluir ser esta a interpretação mais correta, porquanto após a alteração legislativa perpetrada pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto, foi mantido n.º 2 da Base XXVIII Decreto-Lei n.º 319/94 no sentido de serem fixados, nos contratos de concessão e de fornecimento, volumes mínimos de água, e foi aditado o n.º 3 da mesma norma, relativo aos valores mínimos garantidos – o que evidencia claramente que as duas normas coexistem e não se confundem.
LXXXVII. Diga-se, ainda a este propósito, que (i) os valores mínimos são “garantidos” precisamente porque não dependem de qualquer consumo efetivo de água; (ii) o facto de se utilizar o mesmo adjetivo (“mínimo”) para descrever os valores garantidos e o volume de água, não significa, claro está, que o legislador se esteja a referir à mesma realidade; e (iii) o facto de o volume de água constituir uma “unidade de medida” a utilizar como “critério de faturação dos consumos efetuados” em nada contende com valores mínimos garantidos.
LXXXVIII. É, pois, evidente que “volume de água” e “valores mínimos anuais” não são expressões ou realidades equivalentes, impondo-se a conclusão de que o Decreto-Lei n.º 319/94 não previa, pelo menos não na sua redação originária, a possibilidade de cobrança de valores mínimos garantidos, motivo pelo qual não pode ser apontado qualquer erro de julgamento ao Acórdão recorrido.
LXXXIX. Acerca da razão pela qual a alteração à redação do Decreto-Lei n.º 319/94 em nada prejudica o que se deixou exposto cf. supra conclusões XXIV e XXV.
XC. Prosseguindo, a Recorrente continua a tentativa de demonstrar erro de julgamento quanto à ilegalidade das cláusulas adiantando que “o facto de o Decreto-Lei n.º 319/94 se reportar ao volume mínimo de água em nada contraria o previsto na Cláusula 16.ª do Contrato de Concessão, e na Cláusula 3.ª do contrato de fornecimento de água”.
XCI. Sucede, contudo, que são o contrato de concessão e o contrato de fornecimento de água que têm de se compatibilizar com o que dispõe o respetivo regime jurídico, e não o contrário; o que há que averiguar não é se Decreto-Lei n.º 319/94 contraria aqueles contratos, mas, ao invés, e como fez o Tribunal a quo, se aqueles contratos contrariam o disposto no Decreto-Lei n.º 319/94.
XCII. Quanto ao Decreto-Lei n.º 268/96, não é sequer possível compreender a que diploma legal se está a Recorrente a referir.
XCIII. Em face de tudo quando aqui que se deixou exposto, não se verifica o apontado erro de julgamento quanto à ilegalidade da cláusula 16.ª do contrato de concessão e da cláusula 3.ª do contrato de fornecimento de água.
XCIV. Acrescenta a Recorrente que o Acórdão recorrido padece de erro de julgamento quanto à consideração de que o pagamento de valores mínimos pelos utilizadores está dependente da efetiva utilização do serviço por estes.
XCV. No entanto, apesar de afirmar que discorda do entendimento de que os valores mínimos dependem da efetiva utilização do sistema, a Recorrente acaba por pugnar por uma leitura do n.º 3 da Base XXVIII do Decreto-Lei n.º 319/94 que implica isso mesmo, uma vez que diz que “apenas poderá ser dado o sentido de que (…) é devido à concessionária o pagamento dos valores mínimos, quando o valor resultante da faturação aos municípios utilizadores pela utilização do serviço seja inferior àqueles”.
XCVI. De resto, sempre se diga que não se compreende em que medida é que a constatação de que os valores mínimos são devidos apenas quando haja efetiva utilização do sistema e a constatação de que existe uma obrigação de ligação ao sistema são incompatíveis, bem pelo contrário.
b) Do alegado erro de julgamento quanto à ininteligibilidade dos valores apurados
XCVII. O douto Tribunal a quo considerou, e bem, que os valores mínimos garantidos peticionados nos presentes autos não são oponíveis ao Município recorrido, dado que, como a própria Recorrente admite, não correspondem aos que constam dos contratos celebrados entre a Recorrente e o Recorrido, e dado ainda que, a proposta de revisão que, segundo a Recorrente, teria servido de base ao cálculo daqueles valores, não foi remetida ao Recorrido.
XCVIII. O facto de o Município Recorrido alegadamente conhecer a exigibilidade do pagamento dos valores mínimos garantidos, a possibilidade de atualização desses valores mediante proposta de revisão da concessionária, e as notas de débito que concretizam a sua cobrança, assim como o facto de, supostamente, a revisão e atualização dos valores mínimos ter sido efetuada em sentido mais favorável aos municípios utilizadores, ainda que correspondessem à verdade, não abalam minimamente a decisão do Tribunal a quo.
XCIX. Com efeito, nenhum desses “factos”, que a Recorrente avança como argumentos, está em causa nesta sede.
C. Aqui, importa saber se ao Município Recorrido foi, por qualquer forma, dado conhecimento da proposta de revisão contratual da qual decorreriam os novos valores que, alegadamente, estava obrigado a pagar, e a resposta – até porque, repare-se, a Recorrente não se atreve a desmenti-lo -, terá, perante a total falta de prova nesse sentido, forçosamente de ser negativa.
CI. À Recorrente incumbia, nesta sede, alegar e provar que deu devido conhecimento ao Recorrido da proposta de revisão do contrato de concessão, o que não sucede, bastando esta constatação para concluir pela improcedência do aventado erro de julgamento nesta matéria.
CII. De todo o modo, sempre se diga que, à Recorrente, enquanto parte contratual, não é legítimo proceder à alteração unilateral dos termos acordados, mas, quando muito, apresentar uma proposta de revisão, que, ainda que comunicada ao Recorrido, sempre seria isso mesmo, uma proposta.
CIII. Como é sabido, a declaração negocial que tem um destinatário – como é o caso – apenas se torna eficaz quando chega ao seu poder, ou é dele conhecida, o que, relativamente ao Recorrido e à suposta proposta de revisão, nunca ocorreu (cf. artigo 224.º do Código Civil).
CIV. Bem vistas as coisas, relativamente àquela proposta de revisão, o Recorrido nem sequer é parte, pelo que, também por esta razão, as alterações nela vertidas nunca lhe seriam oponíveis (cf. artigo 406.º, n.º 2, do Código Civil).
CV. A proposta de revisão do contrato de concessão também não constitui um “facto de que o réu deva ter conhecimento”, pois que um tal ato não foi praticado pelo Município, não foi praticado com a sua intervenção, não foi praticado perante si, não ocorreu na sua presença, nem dele lhe foi dado conhecimento, sendo, por isso, manifestamente inaplicável o artigo 574.º, n.º 3, do CPC.
CVI. Inexiste, de igual modo, qualquer violação do princípio da boa-fé por parte do Recorrido ao alegar o desconhecimento da origem da cobrança dos valores em causa.
CVII. O que o princípio da boa-fé impõe não é que o Recorrido não alegue em seu favor o desconhecimento da existência e do teor de uma proposta de que, por causa inteiramente imputável à Recorrente, nunca lhe foi dado conhecimento. O que aquele princípio dita, em face das circunstâncias que nos ocupam, é que a Recorrente deveria ter consultado – ou, no mínimo, notificado -, o Município Recorrido no âmbito da proposta de revisão do contrato de concessão.
CVIII. Foi a Recorrente quem alterou - sem consultar ou sequer dar conhecimento ao Recorrido - o contrato de concessão, pelo que, como bem entendeu o Tribunal a quo, foi a Recorrente, e não o Recorrido quem violou o princípio da boa-fé (cf. página 89 do Acórdão recorrido).
CIX. Não subsistem, pois, quaisquer dúvidas de que, como consta da decisão recorrida, os valores mínimos garantidos peticionados nos presentes autos não são oponíveis ao Recorrido, impondo-se concluir pela improcedência do erro de julgamento apontado pela Recorrente.
c) Do alegado erro de julgamento relativamente à obrigação de ligação técnica entre os sistemas multimunicipais e municipais
CX. É um facto notório e incontestado que não foi realizada a ligação técnica entre o sistema multimunicipal e o sistema municipal.
CXI. Ora, pronunciando-se sobre esta ligação técnica, vem a Recorrente alegar que a realização daquela ligação não é obrigação sua, mas do Recorrido, invocando, para tanto, o artigo 5.º, n.º 1, e a Base XXXIII do Decreto-Lei n.º 319/94, a Base XXVIII do Decreto-Lei n.º 162/96, o artigo 35.º do contrato de concessão, o artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 270-A/2001 e, ainda, a sentença do processo n.º 124/14.7BEMD.
CXII. As disposições legais e contratuais invocadas pela Recorrente em seu favor são, na verdade, as mesmíssimas em que o Recorrido e, bem assim, as instâncias, se sustentam para demonstrar a sua falta de razão, o que só demonstra que, uma vez mais, a Recorrente faz a leitura que quer e não a leitura que efetivamente resulta daquelas normas.
CXIII. Quer da Base XXXIII do Decreto-Lei n.º 319/94, relativamente ao abastecimento de água, quer da Base XXXI do Decreto-Lei n.º 192/96, relativamente à recolha de efluentes, consta, do n.º 3, o seguinte: “Os encargos com a ligação técnica entre os dois sistemas referidos nos números anteriores serão facturados autonomamente pela concessionária a cada um dos utilizadores.”.
CXIV. Não há, pois, dúvidas, de que é a Recorrente que fatura os encargos da realização da ligação técnica ao Município Recorrido.
CXV. Como é que esta disposição se compatibilizaria com a tese de que é o Recorrido quem tem a obrigação de efetuar a ligação técnica não se descortina, e nem a Recorrente cuida de explicar. Percebe-se porquê.
CXVI. Não se pode afirmar que é ao Recorrido que incumbe realizar os trabalhos relativos à ligação técnica e, simultaneamente, que os encargos daí advenientes são faturados pela Recorrente ao Recorrido, pois que, a ser assim, a Recorrente não faria quaisquer trabalhos e ainda seria paga por trabalhos que não fez.
CXVII. Resulta, portanto, evidente que, a obrigação de efetuar a ligação técnica entre os sistemas é da Recorrente, que realiza a ligação, suporta, ab initio, os encargos associados e, num segundo momento, fatura-os autonomamente ao município utilizador.
CXVIII. Acresce que, ao contrário da Recorrente, o Recorrido sabe muito bem como a sua interpretação se compatibiliza com as disposições, também invocadas pela Recorrente, que ditam que os municípios utilizadores devem efetuar a ligação ao sistema gerido pela concessionária (cf. artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 319/94 e artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 270-A/2001).
CXIX. A Base XXXIII e a Base XXXI, por um lado, e os artigos 5.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 319/94 e 10.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 270-A/2001, por outro, não se confundem, já que versam, conforme resulta da própria epígrafe, sobre realidades distintas: ao passo que as Bases versam sobre a “ligação técnica entre o sistema multimunicipal e os sistemas municipais” – que é a questão que aqui importa apurar -, os mencionados artigos versam sobre as “relações entre a concessionária e os municípios utilizadores”.
CXX. Uma coisa são os trabalhos manuais, de natureza técnica, necessários ao funcionamento dos dois sistemas (que estão a cargo da Recorrente), e outra, bem diferente, é a obrigação de integrar o sistema multimunicipal e de nele participar (que está a cargo dos municípios utilizadores).
CXXI. Numa palavra, e conforme doutamente se conclui no Acórdão recorrido (cf. página 85), o que as disposições invocadas pela Recorrente ditam é que os municípios utilizadores têm obrigação de estarem ligados ao sistema, o que não é o mesmo que dizer que sejam eles quem tem de efetuar os trabalhos necessários à ligação técnica a esse sistema.
CXXII. Nestes termos, os comandos legais e contratuais aplicáveis ditam, até sob pena de não serem compatíveis entre si, que é a Recorrente quem tem a obrigação de executar a ligação técnica entre os sistemas.
CXXIII. A conclusão que se deixa exposta em nada é abalada com a sentença que a Recorrente transcreve parcialmente, desde logo porque, lido o segmento que a Recorrente se dignou a partilhar com o Recorrido e com o douto Tribunal ad quem, logo se conclui que a situação que ali está a ser analisada é substancialmente distinta da que nos ocupa.
CXXIV. Com efeito, ali, o tribunal, analisou cláusulas de contratos aparentemente firmados entre a Recorrente e um outro município – e, nessa medida, totalmente desconhecidos pelo Recorrido -, para averiguar se a concessionária tinha obrigação de criar infraestruturas com vista ao encaminhamento da água ou dos efluentes “até todas as localidades existentes no município”.
CXXV. Naquele segmento de sentença, a tónica estava, portanto, colocada na indagação da existência de uma obrigação legal da concessionária, não a efetuar a ligação entre os sistemas, mas a abranger, com as infraestruturas construídas (quiçá pela Recorrente, não se percebe…), todo o território do município utilizador.
CXXVI. De resto, haverá que notar que a sentença de que se arroga a Recorrente nunca foi junta aos autos, pelo que o Município Recorrido e, bem assim, o douto Tribunal ad quem -, desconhecem o circunstancialismo factual subjacente àquela decisão ou a realidade do município ali réu, desconhecem o conteúdo dos contratos eventualmente celebrados com esse município, do mesmo modo que desconhecem a definitividade da sentença citada, pois que não é alegado, nem provado, que a mesma tenha transitado em julgado.
CXXVII. Partindo do pressuposto (errado), de que o devedor da obrigação de proceder à ligação técnica é o Município Recorrido, a Recorrente - sem pôr em causa que, como concluíram as instâncias, para que ocorresse mora ou incumprimento definitivo, era necessário que o Município tivesse sido interpelado para cumprir -, vem alegar que cumpriu essa obrigação de interpelação, existindo erro de julgamento por se ter considerado diferentemente.
CXXVIII. Antes do mais, e embora a Recorrente não o ponha em causa, cumpre recordar que, quer o Recorrido fosse devedor, quer o Recorrido fosse credor da obrigação de ligação ao sistema, sempre haveria necessidade de interpelação, conforme resulta dos artigos 805.º, n.º 1 e 813.º do Código Civil.
CXXIX. Já relativamente ao incumprimento da obrigação de interpelação, é patente que a Recorrente não pode, nesta sede, vir a pô-lo em causa, pois que uma tal questão constitui matéria de facto dada como não provada pelas instâncias, na sequência de prova “sólida” nesse sentido (cf. facto não provado n.º 3 e páginas 80 e 81 do Acórdão recorrido).
CXXX. Nos termos expostos, improcede, em toda a linha, a argumentação esgrimida pela Recorrente para sustentar um inexistente erro de julgamento quanto à obrigação de ligação técnica entre os sistemas multimunicipais e municipal.
d) Do alegado erro de julgamento sobre a necessidade de verificação de défice operacional
CXXXI. No que respeita à necessidade de demonstração da existência de défice operacional como condição para o recebimento dos valores mínimos (cf. cláusula 3.ª dos contratos de fornecimento e de recolha de efluentes), vem a Recorrente arguir que o contrato de concessão e as bases da concessão preveem tais valores como garantia do equilíbrio da concessão e determinam que os mesmos sejam imputados anualmente aos municípios.
CXXXII. A razão pela qual periodicidade anual do recebimento dos valores mínimos implicar que não seja necessário alegar e provar a existência de défice nos resultados de faturação não se percebe e a Recorrente não também explica.
CXXXIII. A cláusula 16.ª do contrato de concessão – que determina que os valores mínimos são recebidos anualmente pela concessionária -, e as cláusulas dos contratos de abastecimento e recolha - que preveem a necessidade de a receita global da Recorrente ser inferior à prevista no orçamento desse ano -, são perfeitamente compatíveis: os valores mínimos são pagos anualmente, desde que a receita global da concessionária seja inferior à prevista no orçamento desse ano.
CXXXIV. Por outro lado, o argumento de que, o equilíbrio da concessão depende do pagamento dos valores mínimos por parte de todos os Municípios e de que, se um Município não paga os valores mínimos, verifica-se imediatamente um défice no orçamento da Recorrente, em nada altera a conclusão exposta, pois que, ainda que assim fosse – e não é -, sempre incumbiria à Recorrente provar que, in casu, foi isso que sucedeu.
CXXXV. Depois, não é verdade que baste que um Município não pague os valores mínimos para que esteja automaticamente comprometido o equilíbrio da concessão ou a viabilidade do sistema.
CXXXVI. Não só os municípios aderentes ao sistema podem consumir água em quantidade superior ao mínimo previsto (o que será, intui-se, a situação mais normal), como a Recorrente está desde 2011 sem receber valores mínimos do Recorrido, como ainda, tal como a própria Recorrente confessa, tem diversos processos com outros municípios, nos quais, supostamente, se discute a questão dos valores mínimos garantidos.
CXXXVII. No mais, a Recorrente limita-se a repetir a tese de que o Recorrido não invocou a inexistência de défice operacional, pelo que, a este respeito, o Município Recorrido remete e dá por reproduzidas as considerações que deixou nas conclusões LXI e seguintes supra.
CXXXVIII. Improcede assim, em toda a linha, a argumentação apontada pela Recorrente a propósito da necessidade de demonstração da existência de défice orçamental.
e) Do alegado erro de julgamento relativamente à faturação mensal dos valores mínimos
CXXXIX. Os fundamentos avançados pela Recorrente para sustentar que “não consente” na decisão do Tribunal a quo que ditou que a cobrança dos valores mínimos relativos aos efluentes, de uma só vez referente a todo o ano de 2011, viola a cláusula 3.ª, n.º 5, do contrato de recolha de efluentes, já que a mesma impõe que cobrança seja feita mensalmente, por duodécimos (cf. página 88 do Acórdão recorrido), são, uma vez mais, perfeitamente inócuos ou simplesmente inverídicos.
CXL. No que concerne ao facto da questão em análise se enquadrar no âmbito dos poderes de cognição do douto Tribunal a quo, remete-se e dá-se por reproduzida a exposição que se deixou vertida nas conclusões LXXVIII e LXXIX supra.
CXLI. Já a alegação de que o Município se “conformou”, “aceitou”, ou “concordou” com a atuação da Recorrente quanto à cobrança e faturação anual dos valores mínimos não corresponde à verdade, não só porque existe, literalmente, uma ação em tribunal por cada fatura que, anualmente, a Recorrente remete ao Recorrido, mas também porque o Recorrido devolveu todas e cada uma das faturas emitidas pela Recorrente, incluindo aquela que está em causa nos presentes autos.
CXLII. O Recorrido não suscitou especificamente a questão da periodicidade da cobrança dos valores mínimos ao devolver as faturas porque não tinha de o fazer, dado que o ato de devolução da fatura é suficiente para que se conclua que o Recorrido não concorda com a mesma, seja porque razão for (e, no caso, são várias).
CXLIII. Por fim, o facto de a soma do valor mensal alegadamente devido corresponder ao valor anual faturado, além de não estar demonstrado, não sana o facto, esse sim inequívoco, de que a Recorrente violou o método de faturação legalmente previsto.
CXLIV. Inexiste, também aqui, qualquer erro de julgamento que possa ser assacado à decisão a quo.
f) Do alegado erro de julgamento quanto ao abuso do direito
CXLV. A aplicação do instituto do abuso do direito ao caso sub judice é a conclusão que decorre insofismável da matéria factual dada como provada pelas instâncias, e agora definitivamente assente.
CXLVI. É absolutamente incompreensível a afirmação da Recorrente de que o Tribunal recorrido teria concluído pela verificação de abuso do direito, por violação do princípio da boa-fé e por venire contra factum proprium “pese embora nenhum facto tenha sido dado como provado nesse sentido”.
CXLVII. São vários os factos que demonstram o exercício abusivo, por parte da Recorrente, de um hipotético direito de crédito (cf. factos provados n.ºs 14 a 21).
CXLVIII. Dos referidos factos resulta que: (i) foi transmitido ao Recorrido que a sua adesão ao sistema multimunicipal era essencial para o acesso a fundos estruturais; (ii) o Município Recorrido transmitiu à Recorrente que não tinha interesse em ser abrangido pelo sistema multimunicipal, pois que já tinha realizado os investimentos e as infraestruturas necessárias no seu território, mas que daria o seu acordo à constituição do mesmo para não prejudicar os municípios vizinhos, que apresentavam graves carências nas redes de água e saneamento; (iii) aquando da assinatura dos contratos de fornecimento e recolha de efluentes, o Recorrido transmitiu à Recorrente que não concordava com várias disposições inseridas nos contratos, ao que a Recorrente respondeu que não faltaria ocasião de rever os contratos e que, naquela altura, não o poderia fazer, por falta de tempo, sob pena de perder fundos estruturais.
CXLIX. O facto de o Município Recorrido ter assinado os contratos em causa nos autos, ter aderido ao sistema multimunicipal, ou ser acionista da Recorrente, em nada altera o circunstancialismo que se expôs (e que está agora definitivamente assente), afigurando-se como irrelevante para a questão de saber se existe um exercício abusivo do direito por parte da Recorrente.
CL. O circunstancialismo que rodeou e antecedeu a adesão do Município recorrido ao sistema multimunicipal comprova que a adesão do Recorrido ao sistema foi unicamente motivada por um sentimento de solidariedade – para com os municípios vizinhos e para com a própria Recorrente -, impondo que se conclua que qualquer direito de crédito aos valores mínimos garantidos que a Recorrente tivesse sobre o Recorrido estaria a ser exercido de forma clamorosamente abusiva.
CLI. Depois, a alegação de que a Recorrente executou todas as infraestruturas “(…) necessárias ao abastecimento/fornecimento de serviços ao Município, assegurando as condições técnicas necessárias para o que o Município se ligasse ao Sistema.”, além de irrelevante para a questão em escrutínio (ainda que verídico), não corresponde à verdade.
CLII. Conforme resulta provado nos autos, relativamente ao abastecimento de água, a Recorrente não efetuou, como era sua incumbência, os trabalhos necessários à ligação técnica entre os sistemas (cf. factos provados n.ºs 22 e 23), e, relativamente ao saneamento, a Recorrente nada fez, nem sequer apresentou proposta para comprar as infraestruturas do Recorrido, quanto mais efetuar a ligação técnica dos sistemas (cf. facto não provado n.º 4).
CLIII. Prosseguindo para a análise dos argumentos esgrimidos pela Recorrente para justificar uma pretensa ilegalidade do compromisso, comece-se por dizer que, como é sabido, a validade da declaração negocial não depende da observância de forma especial e, ainda que, in casu, dependesse – o que não se verifica -, sempre seria de paralisar a invocabilidade do vício de forma, com base num censurável venire contra factum proprium, conforme se admite na jurisprudência.
CLIV. O facto de o compromisso implicar supostamente uma alteração do contrato de concessão, não gera, sem mais, a sua invalidade, desde logo porque o Recorrido sempre agiu na convicção de que os contratos seriam alterados em conformidade com o compromisso assumido (cf. facto provado n.º 20) e na expectativa de que seriam dados todos os passos necessários para esse efeito, i.e., o Recorrido confiou na Recorrente, nomeadamente porque sempre negociou com o mais alto representante do seu órgão executivo, o Presidente do Conselho de Administração, AA.
CLV. Ora, a confiança que se gera entre as partes na negociação dos contratos é, precisamente, expressão do princípio da boa-fé que, no caso sub judice, é evidente, quer no sentido subjetivo – pois que o Recorrido estava convencido da licitude do comportamento dos representantes da Recorrente -, quer no sentido normativo, pois que à Recorrente sempre se impõe que, na execução dos contratos, não defraude a legitima expectativa e confiança que criou no Recorrido.
CLVI. Deste modo, julgou bem o Tribunal Recorrido quando considerou que, por força do princípio da boa-fé e do comportamento de venire contra factum proprium, a conduta da Recorrente, ao exigir a cobrança dos valores mínimos garantidos, constitui um verdadeiro abuso do direito, inexistindo, por conseguinte, qualquer erro de julgamento.
CLVII. Face a tudo o que se deixou exposto, improcedem, in totum, as alegações de recurso da Recorrente, devendo ser integralmente mantida a decisão proferida pelo douto Tribunal recorrido.”.
Pede que não deva ser admitido o presente Recurso de Revista ou, subsidiariamente, ser o mesmo julgado improcedente.
6. O TCAN, por acórdão de 13/01/2023, pronunciou-se sobre as nulidades invocadas como fundamento do recurso, pugnando-se pela sua não verificação.
7. O recurso de revista interposto pela Entidade Demandada, ora Recorrente, foi admitido por acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, de 26/01/2023, do qual consta: “(…) 12. Passando, então, à análise dos pressupostos de admissibilidade temos que as concretas e atrás explicitadas quaestiones juris revelam-se como dotadas de relevância jurídica fundamental, porquanto as mesmas envolvem não só complexidade jurídica já que para a sua dilucidação se exige a devida concatenação de variado quadro normativo e conceptual, como também as mesmas assumem carácter paradigmático e exemplar, dado que dotadas de capacidade de expansão da controvérsia, mercê da sua decisão se projetar ou poder ser transponível para fora do âmbito dos autos na decisão de outras situações objeto de discussão em processos judiciais, e que reclamam, assim, deste Supremo Tribunal a definição de diretrizes clarificadoras. 13. Daí que sem necessidade de outra motivação decorre a necessidade de intervenção deste Tribunal, justificando-se in casu a quebra da regra da excecionalidade supra enunciada e a admissão da revista com apreciação, no quadro dos poderes e dos limites que lhe são conferidos, da integralidade do seu objeto.”.
8. O Ministério Público (MP) junto deste STA, notificado ao abrigo do n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, não emitiu pronúncia.
9. Em 13/02/2025 foi proferido despacho pela Relatora que determinou a notificação da Recorrente, nos termos do artigo 639.º, n.º 3 do CPC ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA, a apresentar novas conclusões “de modo a realizar uma efetiva síntese de tudo quanto alega, sob pena de não o fazendo, não se conhecer do objeto do recurso.”.
10. A Recorrente veio apresentar novas conclusões da alegação de recurso, sintetizando as anteriores 180 conclusões para 67 conclusões, nos termos supra expostos.
11. Notificada a contraparte, nada disse em juízo.
12. O processo vai, sem vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento, mas com prévio envio do projeto de acórdão.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
13. Constitui objeto do presente recurso de revista aferir se o acórdão recorrido, ao negar provimento ao recurso, incorreu em:
(i) Nulidade decisória, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, c) do CPC, por ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade;
(ii) Nulidade decisória, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, d) do CPC, por excesso de pronúncia e violação do princípio do contraditório e da separação de poderes;
(iii) Erro de julgamento de direito: a) quanto à ilegalidade das cláusulas relativas aos valores mínimos garantidos; b) quanto à ininteligibilidade dos valores apurados; c) quanto à obrigação de ligação técnica entre os sistemas multimunicipais e municipais; d) sobre a necessidade de verificação de défice operacional; e) relativamente à faturação mensal dos valores mínimos garantidos e f) quanto ao abuso de direito.
III. FUNDAMENTOS
DE FACTO
14. O TCAN deu como assente a seguinte factualidade:
“Na sentença foi fixada a seguinte factualidade:
1) A 26.10.2001, a autora celebrou com o Estado Português contrato de concessão, tendo sido atribuído àquela, em regime de exclusivo, a concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento em vários Municípios, entre os quais o Município de Boticas;
Doc. 1 junto com a p.i.
2) A cláusula 16.ª do referido contrato estabelece o seguinte:
Doc. 1 junto com a p.i.
[IMAGEM]
3) A autora e o réu assinaram um contrato de fornecimento e um contrato de recolha de efluentes, datados de 26.10.2001;
Doc. 2 junto com a p.i.
4) O contrato do fornecimento, refere, entre o mais, o seguinte:
Doc. 2 junto com a p.i.
[IMAGEM]
5) Do anexo 1 ao referido contrato consta a seguinte tabela:
Doc. 2 junto com a p.i.
[IMAGEM]
6) E o anexo 3 refere o seguinte:
Doc. 2 junto com a p.i.
[IMAGEM]
7) Por sua vez, consta do contrato de recolha de efluentes, entre o mais, o seguinte:
Doc. 2 junto com a p.i.
[IMAGEM]
(…)
[IMAGEM]
(…)
8) O anexo I do referido contrato contém a seguinte tabela:
Doc. 2 junto com a p.i.
[IMAGEM]
9) E o anexo 3 refere o seguinte:
Doc. 2 junto com a p.i.
[IMAGEM]
10) Por ofício de 21.03.2012, a autora endereçou ao réu a nota de débito n.º ...55, datada de 29.02.2012, e com vencimento a 29.04.2012, e com o valor, com IVA, de 84 312,63, sendo referido na descrição que estava em causa a cobrança, por referência ao ano de 2011, de «valores mínimos garantidos nos termos da cláusula 16.ª do Contrato de Concessão e da cláusula 3.ª dos respectivos contratos de fornecimento de água e de recolha de efluentes» no valor, sem IVA, de € 79 540,22;
Doc. 3 junto com a p.i.
11) Por ofício também datado de 21.03.2012, a autora endereçou ao réu a nota de débito n.º ...69, datada de 29.02.2012, e com vencimento a 29.04.2012, e com o valor, com IVA, de € 85 001,11 sendo referido na descrição que estava em causa a cobrança, por referência ao ano de 2011, de «valores mínimos garantidos nos termos da cláusula 16.ª do Contrato de Concessão e da cláusula 3.ª dos respectivos contratos de fornecimento de água e de recolha de efluentes» no valor, sem IVA, de € 80 189,73;
Doc. 4 junto com a p.i.
12) O Município réu, ao longo dos anos, realizou investimentos para assegurar a cobertura integral do concelho por redes públicas de abastecimento de água e de saneamento;
Doc. 1 junto com a contestação
Depoimento de BB, CC, DD, AA e EE
13) O Município réu realizou investimentos garantindo a qualidade da água para consumo humano no seu território;
Doc. 1 junto com a contestação
Depoimento de BB, CC, DD, AA e EE
14) Aquando do processo de negociação do contrato entre a autora e o réu foi transmitido a esta que era essencial a adesão de todos os Municípios da região ao sistema multimunicipal para o acesso a fundos estruturais destinados à construção de infraestruturas estruturantes dos sistemas de abastecimento de água e saneamento;
Depoimento de BB, CC, AA e EE
15) Na altura, alguns Municípios da região apresentavam graves carências por terem redes de água e saneamento pouco desenvolvidas ou praticamente inexistentes;
Depoimento de BB, CC, AA e EE
16) O Município de Boticas transmitiu que tinha já efetuado investimentos na infraestruturação do seu território e que não tinha interesse em ser abrangido pelo sistema multimunicipal;
Depoimento de BB, CC, AA e EE
17) O Município de Boticas transmitiu ainda que para não prejudicar os Municípios vizinhos daria o seu acordo à constituição do sistema multimunicipal;
Depoimento de BB, CC, AA e EE
18) Aquando da assinatura do contrato de fornecimento e do contrato de efluentes o réu transmitiu à autora não concordar com várias disposições inseridas nos dois contratos;
Depoimento de BB, AA e EE
19) A autora invocou a falta de tempo para discutir pontualmente com todos os Municípios envolvidos o teor dos contratos a celebrar, invocando a possibilidade de perda dos fundos estruturais;
Depoimento de BB, AA e EE
20) E que, sendo uma relação contratual a vigorar por 30 anos, não faltaria ocasião de rever os contratos e ajustá-los à realidade de cada Município;
Depoimento de BB, AA e EE
21) Só a partir de 2011 é que a autora procurou cobrar ao réu os montantes relativos aos valores mínimos;
Depoimento de FF e GG, BB, AA e EE
22) A autora apenas executou no território do Município a passagem de uma conduta de água que tem por finalidade principal a passagem de água para o Município de Chaves, bem como pontos que visam estabelecer uma futura ligação ao sistema municipal;
Depoimento de BB, CC, DD, HH, AA
23) Em caso de ligação, a referida infraestrutura apenas permite o abastecimento de uma pequena parte do Município de Boticas.
Doc. junto na audiência de 30.05.2017
Depoimento de HH, AA e EE
O Tribunal consignou:
IV.1. 2 – Factos não provados
Com interesse para a decisão da causa, importa dar como não provados os seguintes factos:
1- A autora, continuamente, prestou ao Município os serviços de saneamento e fornecimento de água;
2- O réu foi interpelado, por diversas vezes, para efetuar o pagamento das notas de débito que lhe foram remetidas pela autora;
3- O réu foi interpelado pela autora para que se procedesse à ligação técnica entre os dois sistemas;
4- As infraestruturas de saneamento foram incorporadas pela autora no sistema multimunicipal.
E continuou:
IV.1. 3 – Fundamentação da matéria de facto
A convicção do Tribunal baseou-se na análise dos documentos juntos aos autos.
Tomou-se em consideração o depoimento das testemunhas inquiridas, assinalando-se em cada facto o depoimento tomado em consideração. Com exceção da testemunha que de seguida se irá referir, as demais testemunhas demonstraram-se credíveis e com conhecimento direto sobre os factos sobre que depuseram: os depoimentos decorram de forma tranquila, objetiva e congruente.
A única testemunha cujo depoimento não foi tomado em consideração foi o de II. As respostas apresentadas mostraram-se evasivas e genéricas, revelando pouco conhecimento concreto sobre a situação em apreço. A isto acresce que se percebeu que não tinha participado nas reuniões que se passaram entre a autora e o Município antes da assinatura do contrato, pelo que sobre esta matéria não tem conhecimento direito.
Especial relevância se deu à testemunha AA que trabalhou para a autora e foi quem negociou os contratos com o réu. A testemunha revelou um conhecimento muito direto e objetivo sobre os contornos dos contratos e depois de uma forma especialmente isenta, explicando quais as expetativas da autora e do Município aquando da assinatura dos contratos.
Deram-se como não provados os factos 1- a 4- por não ter sido apresentado qualquer elemento de prova quanto aos mesmos. É ainda de realçar que resultou pacífico da prova apresentada que os sistemas multimunicipais e o municipal não se encontram ligados, o que significa que a autora não presta qualquer serviço ao réu. Por outro lado, as testemunhas responsáveis do Município (BB, CC, DD) confirmaram nunca terem sido contactados pela autora para que se procedesse a qualquer ligação técnica entre o sistema multimunicipal e o sistema municipal, sendo que nenhuma prova foi apresentada que demostrasse a existência desses contactos quanto a esta matéria. Embora a testemunha HH tenha referido terem sido enviadas telas finais para o Município, certo é que quando questionado sobre contactos para proceder à ligação técnica, referiu desconhecer que tenham existido. Por outro lado, como se pode ler pelos docs. 7 a 8 juntos com a contestação, o réu queixou-se à autora sobre o facto de as infraestruturas que permitiam o acesso à água não estarem concluídas, o que, conjugado com os depoimentos referidos se percebe que o Município se estaria a referir à falta de ligação técnica entre os dois sistemas. A isto acresce que, embora se possa intuir a existência de um documento em que a autora tivesse solicitado o início dos testes aos equipamentos instalados, não pode olvidar-se que do ofício da autora de 19.02.2008 (doc. junto com o requerimento de 22.06.2017, esta refere expressamente que se tratou de um lapso referindo expressamente ao réu que «dê por nulo e de nenhum efeito o ofício» em que se solicitava o agendamento de tais testes, sendo certo que mais nenhuma comunicação feita pela autora foi apresentada onde esta solicite ao Município, após o ofício de 19.02.2008, o agendamento de tais testes.
Quanto ao facto não provado 2-, na sequência do despacho saneador, a autora veio juntar ofício de 03.05.2013. No entanto, tal ofício desacompanhado de qualquer prova de notificação, não prova a interpelação do réu e muito menos que este tenha sido interpelado por diversas vezes, como alegado na p.i.
Quanto ao facto não provado 4- é ainda de realçar o depoimento das testemunhas CC e HH que demonstram que a autora não incorporou qualquer infraestrutura de saneamento do Município no sistema multimunicipal. Especialmente relevante também o depoimento da testemunha AA que referiu que a autora na altura não tinha dinheiro para comprar as infraestruturas relativas ao saneamento e que por isso nunca avançou com a aquisição onerosa das mesmas.”.
DE DIREITO
15. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional, nos termos invocados pela Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 140.º, n.º 3 do CPTA, o que se fará, atendendo à delimitação supra das questões a decidir.
(i) Nulidade decisória, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, c) do CPC, por ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade
16. Dirige a Recorrente a nulidade decisória contra o acórdão recorrido, com fundamento na sua ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade, na parte em que refere que o n.º 3 da Base XXVIII, aprovada em Anexo ao D.L. n.º 319/94, de 24/12, se reporta ao volume mínimo de água que os utilizadores se propõem adquirir à concessionária, os quais são definidos no Contrato de Concessão e no Contrato de Fornecimento e não aos valores mínimos que os utilizadores se comprometeriam a pagar à concessionária.
17. Para tanto, questiona a Recorrente como pode o Tribunal reconhecer a obrigação assumida pelo Município em adquirir determinada quantidade de água e concluir pela desnecessidade do correlativo pagamento?
18. Se os Municípios assumem a obrigação de adquirir certo volume mínimo de água, então entende a Recorrente que a mesma tem de ser paga, como se pede na presente ação.
19. Considerando a alegação recursiva, decorre do regime legal previsto no CPC, que a sentença, enquanto decisão judicial, pode padecer de vícios de duas ordens, os quais obstam à sua eficácia ou validade:
i) pode ter errado no julgamento dos factos e do direito, sendo a consequência a da sua revogação (erro de julgamento de facto ou de direito);
ii) como ato jurisdicional, pode ter violado as regras próprias da sua elaboração ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é emanada, tornando-se passível de nulidade, nos termos do n.º 2 do artigo 615.º do CPC.
20. A Recorrente reconduz a nulidade invocada ao disposto na alínea c) do disposto no n.º 1 do artigo 615.º do CPC, que ocorrerá sempre que os fundamentos da decisão se encontrem em oposição com a decisão, no sentido de que entre os fundamentos e a decisão não pode existir contradição lógica.
21. Tal acontecerá se o juiz adotar determinada linha de raciocínio e depois ao invés de a prosseguir, extraindo dela a devida consequência jurídica, assumida no segmento decisório, vir a decidir em sentido divergente ou oposto, que a fundamentação aduzida não permitiria adivinhar.
22. Do mesmo modo que existirá tal nulidade decisória se ocorrer alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível.
23. Confrontada a fundamentação de direito aduzida no acórdão recorrido, com a decisão que foi proferida, não existe a invocada contradição, ambiguidade ou obscuridade, pois que não é possível extrair o juízo que o juiz tenha fundamentado a decisão num determinado sentido e haja concluído noutro sentido, oposto ou divergente, ou sequer que exista contradição, ambiguidade ou ininteligibilidade em relação aos fundamentos invocados.
24. Em rigor, nem a mesma resulta da alegação da Recorrente, que demonstra ter compreendido o teor da fundamentação de direito do acórdão sob censura, antes evidenciando uma discordância em relação à fundamentação de direito.
25. Além de que tal afirmação constante do acórdão recorrido deve ser interpretada à luz do que lhe imediatamente antecede e sucede, no sentido de o Tribunal ter entendido que, ao contrário do que acontece com os serviços de saneamento, relativamente aos quais se preveem valores mínimos anuais que cada utilizador se compromete a pagar à concessionária, no serviço de abastecimento de água não é estabelecida essa obrigatoriedade de os utilizadores pagarem à concessionária valores mínimos garantidos, mas sem que se possa afirmar que o Tribunal defenda que os volumes mínimos de água a adquirir à concessionária não sejam cobrados.
26. Pelo que, compulsada a alegação recursiva, assim como o teor do acórdão recorrido na parte em que consta a citada afirmação (a pág. 86), resulta não se poder extrair tal invocada nulidade decisória.
(ii) Nulidade decisória, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, d) do CPC, por excesso de pronúncia e violação do princípio do contraditório e da separação de poderes
27. Invoca ainda a Recorrente a nulidade do acórdão recorrido, nos termos da al. d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, por excesso de pronúncia, por se pronunciar sobre o que designa de “putativa ilegalidade da Cláusula 16.ª do contrato de concessão e da cláusula 3.ª do contrato de fornecimento de água”.
28. Sustenta que não o podia fazer, por ser matéria não alegada e não estar em causa matéria de conhecimento oficioso, além de que ao ser conhecida pelas instâncias sem ser concedida a oportunidade de a Recorrente se pronunciar, foi proferida uma decisão surpresa, em violação do princípio do contraditório.
29. Mesmo que assim não se entendesse, considera a Recorrente que resulta violado o princípio da separação de poderes, porque a matéria da ilegalidade da cláusula 16.ª do Contrato de Concessão e da cláusula 3.ª do Contrato de Fornecimento de água, por pretensa violação do n.º 3 da Base XXVIII, aprovada em Anexo ao D.L. n.º 319/94, de 24/12, compreende matéria insuscetível de sindicância pelo Tribunal.
30. Invoca que o contrato de concessão sob escrutínio, é produto de opções político-legislativas relativas às formas de gestão e exploração dos sistemas de abastecimento de água e de recolha de efluentes, configurando uma solução de regulação e operacionalização no âmbito de poderes discricionários da Administração Pública, ou seja, um ato administrativo de reserva da Administração, donde, ao conhecer de tal matéria, o Tribunal estar a operar uma usurpação jurisdicional e a violação da separação de poderes.
31. Delimitando o fundamento do recurso, está em causa a alegação de uma nulidade decisória, por excesso de pronúncia e não a invocação do erro de julgamento.
32. No que respeita à nulidade prevista na alínea d), do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, a sentença é nula quando o juiz deixa de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento, in casu, por excesso de pronúncia, por segundo a alegação da Recorrente, o Tribunal ter conhecido e/ou decidido de questão não suscitada e que não é de conhecimento oficioso.
33. O excesso de pronúncia ocorre, pois, quando o Tribunal aprecia e/ou decide uma questão que não foi chamado a resolver.
34. O juiz deve conhecer todas as questões que lhe foram submetidas, isto é, todos os pedidos e todas as causas de pedir, mas o conhecimento de questão cujo conhecimento não tenha sido colocado, integra a nulidade por excesso de pronúncia.
35. O que exige dilucidar se a matéria em causa integra o objeto da ação, tal como constituída pela Autora, segundo o pedido e a causa de pedir, e a matéria da defesa, por exceção e por impugnação, invocada pela Entidade Demandada.
36. Nos termos constantes da petição inicial, a Autora veio demandar a Entidade Demandada, pedindo a sua condenação ao pagamento de quantia, acrescida de juros de mora, emergente do D.L. n.º 270-A/2001, de 06/10, que cria o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Trás-os-Montes e Alto Douro, que integra um conjunto de municípios, de entre os quais, o de Boticas, ora Demandado, sendo entregue à Autora a exploração, tratamento e fornecimento de água em alta e saneamento e, também, nos termos do Contrato de Concessão celebrado entre o Estado português (concedente) e a Autora (concessionária), em 26/10/2001, ao abrigo do artigo 1.º do referido D.L. n.º 270-A/2001, em que nesse âmbito e ao seu abrigo, a Autora fatura diretamente aos Municípios e estes pagam à Autora, o abastecimento de água e saneamento.
37. Por sua vez, na contestação mostra-se invocada a celebração, na mesma data em que foi celebrado o Contrato de Concessão, em 26/10/2001, dos Contratos de Fornecimento e de Recolha, relativos ao Município de Boticas, assim como, a matéria relativa ao incumprimento desses contratos por parte da Autora, por, decorridos mais de 10 anos, ainda não ter concluído as infraestruturas a que se obrigou a executar.
38. Além de que invoca a Entidade Demandada de que não existiu qualquer fornecimento durante os anos de 2010 e 2011, tendo devolvido as faturas, invocando que os créditos reclamados pela Autora não são exigíveis, precisamente porque o Município não está a utilizar o sistema municipal TMAD e que resulta da lei que a exigibilidade dos valores mínimos garantidos depende da efetiva utilização do sistema multimunicipal.
39. Em face do exposto, atenta a configuração do litígio, afigura-se evidente que para conhecer dos créditos reclamados pela Autora, torna-se imperioso conhecer da relação que une as duas partes em litígio, convocando a matéria que foi objeto de conhecimento no acórdão recorrido, referente à cláusula 16.ª do Contrato de Concessão e à cláusula 3.ª do Contrato de Fornecimento de água, invocada pela Entidade Demandada na contestação, não estando, por isso, em causa matéria que esteja subtraída do conhecimento do julgador.
40. Trata-se de matéria que foi invocada pela Demandada na sua contestação, atinente ao objeto da causa, tal como estruturada pela Autora na petição inicial, pois está em causa a validade dos Contratos de Concessão, de Fornecimento de água e de Recolha de efluentes, de que emerge a pretensão jurídica de que a Autora se arroga em juízo.
41. O que redunda em não proceder a nulidade decisória, por excesso de pronúncia, invocada pela Recorrente.
42. Neste sentido, não se afigura relevante apurar se a ilegalidade das cláusulas 16.ª do Contrato de Concessão e 3.ª do Contrato de Fornecimento, é de qualificar como nulidade ou antes como anulabilidade, como invoca a Recorrente, considerando que está em causa matéria que foi alegada nos autos por uma das partes, sobre a qual dispõe o Tribunal do âmbito de conhecimento, integrando o objeto do litígio.
43. Por isso, também não tem razão de ser o alegado a respeito da invalidade do contrato, nos termos do artigo 185.º do CPA/91, visto que está em causa matéria que integra o núcleo de matérias colocadas pelas partes ao Tribunal, não se podendo falar em questão que tenha sido conhecida a título oficioso.
44. Tanto assim, que no recurso de revista interposto a Recorrente configura o litígio que opõe as duas partes como dizendo respeito à legalidade e à admissibilidade da cobrança dos consumos mínimos faturados pelo Município de Boticas no âmbito do Contrato de Concessão e dos Contratos de Fornecimento de água e de Recolha de efluentes celebrados com a Recorrente.
45. E do mesmo modo em relação às restantes questões da nulidade invocadas pela Recorrente, por violação do contraditório e da violação do princípio da separação de poderes, pois tendo tal matéria sido invocada na contestação, a mesma foi invocada nos autos, sendo do conhecimento da Autora, sobre a qual teve ampla oportunidade de se pronunciar e contrapor, atenta, designadamente, a abertura da fase da instrução da causa e de apresentação de alegações finais.
46. A que acresce estar em causa matéria eminentemente decorrente do exercício da função administrativa e não da função político-legislativa, para estar subtraída do conhecimento do Tribunal.
47. Aliás se assim não fosse, não era a Jurisdição Administrativa e os seus respetivos Tribunais competentes em razão da jurisdição e da matéria, para conhecer do objeto da ação instaurada pela Autora, ora Recorrente, o que é manifesto ser desprovido de fundamento.
48. A Autora que constituiu a presente instância e pretende que o Município, demandado, seja condenado no pedido, não pode pretender que o Tribunal conheça apenas de parte do litígio que opõe as duas partes, pois para saber se o Munício é devedor das quantias peticionadas em juízo, que a Autora alega serem emergentes da lei e do contrato de concessão, impõe-se também conhecer da relação contratual estabelecida entre as partes, decorrente do contrato de fornecimento de água e do contrato de recolha de efluentes, celebrados entre as partes.
49. Não tem, por isso, qualquer sustento, invocar que está em causa uma usurpação pela função jurisdicional de matéria cujo conhecimento e decisão lhe esteja subtraído, por o presente litígio emanar de uma relação jurídico-administrativa constituída pelas duas partes.
50. No que concerne ao segundo fundamento da nulidade, por excesso de pronúncia, quanto à necessidade de verificação de déficit da receita global da Recorrente, invoca a Recorrente que o Tribunal veio a decidir que a verificação de a receita global ter de ser inferior à prevista no orçamento constitui um facto constitutivo do direito de que a Recorrente se arroga, pelo que lhe cabe o ónus de alegação e prova, o que a ora Recorrente entende não ser assim, por esse pressuposto ser aferido aquando a emissão das faturas e dos volumes faturados, que servem de pressuposto, entendendo que a verificação do deficit orçamental não constitui um pressuposto para a faturação de mínimos e o Demandado não ter invocado a inexistência de déficit operacional.
51. Sem razão, por decorrer que tal matéria invocada pela Recorrente não consubstancia o conhecimento de qualquer questão que não tenha sido colocada ou invocada pelas partes, para que a sua consideração estivesse vedada ao Tribunal, mas sim por estar em causa a invocação de um mero argumento ou razão de direito conhecido pelo Tribunal, que, ainda que não fosse alegado pela Entidade Demandado, lhe cabe à luz do disposto no n.º 3 do artigo 5.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA.
52. Estando em causa conhecer e decidir sobre a questão do direito ao recebimento dos valores mínimos de garantia, entendeu o Tribunal que os Contratos de Fornecimento de água e de Recolha de efluentes, celebrados entre as partes, que constam do probatório, faziam depender a cobrança dos valores mínimos garantidos da existência de défice da receita global da Recorrente, pelo que, tudo se resume a conhecer do pedido deduzido pela Autora com base nos elementos probatórios constantes dos autos e do elenco dos factos provados.
53. Além de o despacho de aperfeiçoamento a que a Recorrente se refere não constituir, em situações, como a descrita, uma atuação vinculada que se imponha ao titular do poder judicial, por tudo depender do modo como a Autora configurou o seu direito e a Entidade Demandada apresentou a sua defesa, sem prejuízo de todas as amplas prerrogativas de que as partes dispuseram na fase de instrução da causa para a discussão dos factos relevantes da causa.
54. Basta uma mera leitura da petição inicial para perceber que a Autora optou por não trazer aos autos a globalidade dos factos que enformam a relação jurídica estabelecida com a Entidade Demandada, numa alegação de facto minimalista, mas que de modo algum é apta a limitar ou condicionar, quer o direito de defesa, por exceção e por impugnação, da Entidade Demandada, quer o conhecimento da questão de direito por parte do Tribunal, nos termos do artigo 5.º, n.º 3 do CPC.
55. Estando em causa um direito emergente dos contratos outorgados pelas partes, integrando estes contratos o objeto do litígio, por serem a fonte emergente do direito de que a Autora se arroga em juízo, além de tais contratos integrarem os fundamentos de facto da sentença e do acórdão recorrido, não tem qualquer razão de ser a invocação da nulidade decisória por excesso de pronúncia, em relação ao teor do clausulado do contrato como fundamento para obstar ao fundamento do mérito da pretensão da Autora.
56. A Autora é livre de fundamentar de facto e de direito a pretensão de se que arroga, mas sofre as consequências da sua falta de fundamento, seja por insuficiência da alegação de facto, seja por falta de prova, sendo que no presente caso, está em causa a consideração pelo Tribunal de razões de direito emergentes dos contratos firmados entre as partes.
57. No que concerne ao terceiro fundamento de nulidade por excesso de pronúncia, em relação à necessidade de verificação da faturação mensal relativamente aos valores mínimos garantidos, insurge-se a Recorrente contra o entendimento do Tribunal, de que a nota de débito de mínimos referente à recolha e tratamento de efluentes de uma só vez, isto é, anualmente, viola a cláusula 3.º, n.º 5 do Contrato de Recolha de efluentes, por prever que a cobrança de tais valores seja feita mensalmente, por tal questão nunca ter sido invocada pelo Recorrido, estando o seu conhecimento vedado ao Tribunal.
58. Mas também sem razão, pois para conhecer do pedido deduzido, de saber se a Autora, ora Recorrente, tem direito aos valores mínimos garantidos de que se arroga, o Tribunal tem de conhecer forçosamente das cláusulas do contrato que regulam tal matéria, isto é, de conhecer dos requisitos e condições contratuais previstos.
59. Por último, ainda no que concerne à ilegalidade das cláusulas relativas aos valores mínimos garantidos, invoca a Recorrente a consolidação dos contratos na ordem jurídica, por terem sido celebrados em 2001 e ter decorrido o prazo de 6 meses, a contar da data da entrada em vigor do D.L. n.º 15/2012, de 22/02, para os impugnar, entendendo que não pode o Tribunal conhecer da validade dos contratos.
60. Tal alegação recursiva é totalmente desprovida de razão e de fundamento, não só por se traduzir na alegação de matéria de exceção que não cabe à Autora, por não ter sido deduzido qualquer pedido de anulação por parte do Município de Boticas, não tendo sido deduzida reconvenção e, por isso, não existir qualquer contra-ação, como faz enfermar de absoluta contradição lógica toda a atuação processual da Autora.
61. Não se compreende como pode a Autora demandar a Entidade Demandada, pedindo a sua condenação ao pagamento de quantia certa emergente do regime jurídico que cria o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Trás-os-Montes e Alto Douro para captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e para recolha, tratamento e rejeição de efluentes e com base nos respetivos contratos de fornecimento de água e de recolha de efluentes, celebrados à luz de tal citado regime legal do D.L. n.º 270-A/2001, de 06/10 e do Contrato de Concessão celebrado e, simultaneamente, pretender que o Tribunal não conheça do regime previsto no clausulado dos contratos outorgados.
62. Não está em causa a impugnação de qualquer Contrato, nem de qualquer das suas cláusulas, mas apenas em extrair do seu teor, a respetiva interpretação quanto ao regime dos direitos e obrigações de cada uma das partes em relação às quantias faturadas pela Autora e exigidas ao Demandado.
63. Termos em que, em face de todo o exposto, não assiste qualquer razão à Recorrente quanto aos fundamentos invocados.
(iii) Erro de julgamento de direito: a) quanto à ilegalidade das cláusulas relativas aos valores mínimos garantidos; b) quanto à ininteligibilidade dos valores apurados; c) quanto à obrigação de ligação técnica entre os sistemas multimunicipais e municipais; d) sobre a necessidade de verificação de défice operacional; e) relativamente à faturação mensal dos valores mínimos garantidos e f) quanto ao abuso de direito
64. Por último, vem a Recorrente dirigir um conjunto de erros de julgamento de direito contra o acórdão recorrido.
65. No que respeita à ilegalidade das cláusulas relativas aos valores mínimos garantidos invoca a Recorrente que o Tribunal incorre em erro de julgamento, por tais valores resultarem da concatenação dos diplomas – als. a) e f) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 23/96, de 26/07 (Leis dos Serviços Públicos essenciais), do D.L. n.º 319/94, de 24/12 (abastecimento de água) e do D.L. n.º 162/96, de 04/09 (recolha e tratamento de efluentes) – , assim como, do D.L. n.º 270-A/2001, de 06/10 e, designadamente, das Bases aprovadas em Anexo ao D.L. n.º 319/94, de 24/12.
66. Invoca ainda a Recorrente o erro de julgamento em relação ao que o acórdão recorrido decidiu acerca da ininteligibilidade dos valores apurados, por os valores faturados não corresponderem aos valores constantes dos contratos, pois segundo a Recorrente, com a celebração dos contratos, o Demandado tomou conhecimento da exigibilidade da cobrança de valores mínimos garantidos e da respetiva forma de cálculo, nos termos dos n.ºs 4 e 5 da cláusula 3.ª do Contrato de Fornecimento de água e dos n.ºs 4 e 5 da cláusula 3.ª do Contrato de Recolha de efluentes, os quais remetem para o Contrato de Concessão, que prevê no n.º 3 da cláusula 16.ª, a atualização dos valores mínimos garantidos mediantes proposta de revisão da concessionária.
67. Mais invoca a Recorrente quanto a tal fundamento do recurso que o cálculo de tais valores teve como referência a proposta de revisão ao Contrato de Concessão entregue pela B…, que contempla a revisão e atualização dos caudais mínimos garantidos em sentido mais favorável aos Municípios utilizadores do que a aplicação dos valores constantes do Anexo I ao Contrato de Concessão e aos demais Contratos celebrados.
68. Também se insurge a Recorrente sobre a questão da obrigação de ligação técnica entre os sistemas multimunicipais e municipais, que denega se colocar, defendendo que não é a concessionária quem deve proceder a essa ligação, tanto mais, por não ter poder sobre o Sistema em Baixa, que pertence aos Municípios, e a ligação ser precisamente a criação de um ponto de contacto entre os dois sistemas, de Alta e da Baixa, em que o primeiro é gerido pela concessionária e o segundo, pelos Municípios.
69. Entende a Recorrente que sobre a concessionária apenas recai a obrigação de criar as ditas condições técnicas à ligação, nos termos do n.º 1 da Base XXXIII, recaindo sobre os utilizadores, aqui o Demandado, a obrigação de proceder à ligação.
70. E ainda, denega a Recorrente que tenha de se verificar uma situação de défice operacional, ou seja, discordando que se imponha à Autora a alegação e prova de que a receita global do ano de 2011 foi inferior à prevista, assim como, que se imponha a faturação mensal dos valores mínimos garantidos, como se entendeu no acórdão recorrido.
71. Por último, põe em crise o decidido acerca do abuso de direito, por ter sido entendido que, em derrogação dos contratos celebrados e das obrigações de deveres mútuos, a Recorrente ter prometido ao Recorrido que nunca cobraria valores mínimos garantidos.
72. A Recorrente dirige contra o acórdão recorrido um conjunto de erros de julgamento de direito, constituindo questão essencial decidir se o regime legal e contratual aplicável concede o direito à Autora de reclamar as quantias ao Município de Boticas, a título de valores mínimos garantidos, nos termos em que o vem fazer em juízo.
73. Por isso, a primeira das questões colocadas pela Recorrente respeita ao cerne do litígio, quanto a saber se as normas legais aplicáveis e o clausulado dos contratos, consagram o direito de que a Autora se arroga, referente aos valores mínimos garantidos.
74. As instâncias não sufragaram o entendimento da Autora, extraindo dos normativos aplicáveis interpretação diferente, o que exige, antes de mais, considerar a factualidade relevante julgada provada e não provada.
75. Nos termos da factualidade provada, extrai-se que em 26/10/2011 a Autora celebrou com o Estado português um Contrato de Concessão pelo qual foi atribuída à ora Recorrente, em regime de exclusividade, a concessão da exploração e gestão, abrangendo a conceção, a construção das obras e equipamentos, bem como, a exploração, reparação, renovação e manutenção do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Trás-os-Montes e Alto Douro, para captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e para recolha, tratamento e rejeição de efluentes de um conjunto de Municípios, de entre os quais, o de Boticas, ora Recorrido.
76. Extrai-se do referido contrato de concessão, com relevo, o seguinte:
“Cláusula 15ª (Critérios para a fixação das tarifas ou valores garantidos)
1. As tarifas ou valores garantidos serão fixados por forma a assegurar a protecção dos interesses dos utilizadores, a gestão eficiente do sistema, o equilíbrio económico financeiro da concessão e as condições necessárias para a qualidade do serviço durante e após o termo da concessão.
2. A fixação das tarifas ou valores garantidos obedecerá aos seguintes critérios:
a) Assegurar, dentro do período da concessão, a amortização do montante efectivo do investimento inicial a cargo da concessionária descrito no estudo económico constituído pelo Anexo III, deduzido das comparticipações e dos subsídios a fundo perdido referidos na cláusula 14ª;
b) Assegurar o bom estado de funcionamento» conservação e segurança de todos os bens afectos à concessão, conforma o disposto na cláusula 12ª;
c) Assegurar a substituição dos bens e equipamentos mencionados na cláusula 13ª, designadamente mediante a constituição do fundo de renovação nela previsto;
d) Assegurar a amortização tecnicamente exigida de eventuais novos investimentos de expansão ou modernização do sistema especificamente incluídos nos planos de investimento autorizados;
e) Atender ao nível de custos necessários para uma gestão eficiente do sistema e à existência de receitas não provenientes da tarifa:
f) Assegurar, nos termos da lei, o pagamento dos encargos resultantes do funcionamento do Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR);
g) Assegurar uma adequada remuneração dos capitais próprios da concessionária.
Cláusula 16ª
(Fixação das tarifas ou valores garantidos)
1. Os valores mínimos (a corrigir em cada ano de acordo com a variação do índice de preços no consumidor, divulgado pelo Instituto Nacional de Estatística em relação ao ano anterior) a receber anualmente pela concessionária como condição do equilíbrio económico-financeiro da concessão são garantidos pelos utilizadores e resultarão da aplicação aos caudais anuais que constam do Anexo IV da tarifa adoptada para o respectivo ano no estudo de viabilidade económico-financeira que constitui o Anexo III.
2. Enquanto não for possível proceder à medição dos caudais, por razões de ordem técnica, designadamente decorrente da articulação dos sistemas municipais com as condutas e os interceptores do sistema, os valores a receber pela concessionária coincidirão com os valores mínimos a que se refere o número 1.” (sublinhados nossos).
77. Assim, extrai-se da cláusula 16.ª do Contrato de Concessão, que os valores mínimos garantidos deveriam ser corrigidos, em cada ano, de acordo com a variação do índice de preços no consumidor, divulgado pelo INE em relação ao ano anterior.
78. Tais valores deveriam ser pagos pelos utilizadores como condição do equilíbrio económico-financeiro da concessão, resultando da aplicação dos caudais anuais previstos no Anexo IV e da tarifa constante no estudo de viabilidade económico-financeiro, previsto para cada ano, nos termos do Anexo III.
79. Na mesma data, em 26/10/2001, em que foi celebrado o Contrato de Concessão, a Autora e o Município de Boticas celebraram um Contrato de Fornecimento de água e um Contrato de Recolha de efluentes, com base nos artigos 9.º e 10.º do D.L. n.º 270-A/2001, de 06/10, nos termos que constam dos pontos 3) a 9) dos factos provados.
80. De acordo com o Contrato de Fornecimento, a Autora obrigava-se a fornecer água à Entidade Demandada, destinada ao abastecimento público, nos termos e de acordo com as condições previstas no Contrato de Concessão, sendo o Município responsável pela manutenção, conservação e reparação dos órgãos ou condutas do seu próprio sistema municipal relevantes para o funcionamento do sistema multimunicipal (cfr. n.º 5 da cláusula 2.ª do Contrato de Fornecimento).
81. Na cláusula 3.ª desse Contrato de Fornecimento estipulou-se que o regime tarifário a aplicar ao Município reger-se-á pelo estabelecido no Contrato de Concessão (n.º 1) e que os valores mínimos garantidos a entregar pelo Município, que constituíam “uma condição essencial do equilíbrio da concessão”, são os fixados no Anexo I, além de se prever que tais valores mínimos “serão garantidos sempre que, em cada ano, a receta global da Sociedade seja inferior à prevista o orçamento desse ano” (cfr. n.º 4).
82. Mais se acordou no n.º 5 da referida cláusula 3.ª do Contrato de Fornecimento que “O Município garante à Sociedade o pagamento dos mínimos fixados no Anexo I para os sucessivos anos de utilização do Sistema, de acordo com as tarifas aplicáveis nos termos do n.º 1 e da cláusula 4.ª, n.º 2, com excepção das situações em que haja acordo com outro ou outros utilizadores, que pressuponha a alteração daqueles mínimos (…)”.
83. Extrai-se ainda do n.º 2 da clausula 5.º do Contrato de Fornecimento que o Município e a Sociedade se obrigam a articular iniciativas e ações em ordem a estabelecer a ligação entre o sistema municipal e o sistema multimunicipal.
84. Tal como constante do ponto 5) dos factos provados, no Anexo I ao Contrato de Fornecimento foram fixados os valores mínimos garantidos (em escudos), a ser atualizados, em cada ano, de acordo com a variação do índice de preços ao consumidor.
85. A que acresce estabelecer o Anexo 2 do Contrato de Fornecimento, referente à “Medição e Facturação da Água Consumida”, no seu ponto 1.2. que, “Quando o valor do consumo efectivo do Município, em cada ano, seja inferior ao mínimo fixado no Anexo I, a facturação de Janeiro será acrescida da importância necessária para perfazer o pagamento total anual do valor mínimo garantido estabelecido.”.
86. Por sua vez, de acordo com o Contrato de Recolha de efluentes, a Autora obrigava-se a recolher efluentes à Entidade Demandada, provenientes do sistema próprio do Município, nos termos e de acordo com as condições previstas no Contrato de Concessão (n.º 1 da cláusula 1.ª), prevendo-se também que o Município é o responsável pela manutenção, conservação e reparação dos órgãos ou condutas do seu próprio sistema municipal relevantes para o funcionamento do sistema multimunicipal (cfr. n.º 3 da cláusula 2.ª do Contrato de Fornecimento).
87. Resulta da cláusula 3.ª do Contrato de Recolha de efluentes que o regime tarifário, o regime de faturação e o regime de pagamentos a aplicar ao Município reger-se-ão pelo estabelecido no Contrato de Concessão (n.º 1) e que os valores mínimos garantidos a entregar pelo Município, que constituíam “uma condição essencial do equilíbrio da concessão”, são os fixados no Anexo I, além de se prever que tais valores mínimos “serão garantidos sempre que, em cada ano, a receta global da Sociedade seja inferior à prevista o orçamento desse ano” (cfr. n.º 4).
88. Mais se acordou no n.º 5 da referida cláusula 3.ª do Contrato de Recolha de efluentes que “A faturação será apresentada mensalmente e, quando, nos termos previstos no contrato de concessão, não resultar de medição, corresponderá a um duodécimo dos valores mínimos anuais previstos no mesmo”.
89. No que respeita ao regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos, o mesmo foi inicialmente regulado pelo D.L. n.º 379/93, de 05/11.
90. Já quanto ao regime jurídico da construção, exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação e tratamento de água para consumo público, quando atribuídos por concessão e as respetivas Bases, à data da celebração do Contrato de Concessão com o Estado português e do Contrato de Fornecimento com o Município de Boticas, vigorava o D.L. n.º 319/94, de 24/12.
91. Assim, as “Bases do contrato de concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação, tratamento e abastecimento de água para consumo público” constavam do Anexo ao D.L. n.º 319/94, de 24/12.
92. Da respetiva Base XIII, que versava sobre o financiamento da concessão, o esquema financeiro, a constar do estudo económico-financeiro que subjazia à referida concessão, seria organizado tendo em conta as seguintes fontes de financiamento:
a) o capital da concessionária;
b) as comparticipações e subsídios atribuídos à concessionária;
c) as receitas provenientes das tarifas cobradas pela concessionária;
d) quaisquer outras fontes de financiamento, designadamente empréstimos.”.
93. Sobre a obrigação de fornecimento, versava a Base XXVIII, aprovada em Anexo ao D.L. n.º 319/94, de 24/12, na sua redação inicial, o seguinte:
“1- A concessionária obriga-se a fornecer a cada um dos utilizadores, mediante contrato, a água necessária para alimentar os respectivos sistemas municipais, com ressalva das situações de força maior ou de caso imprevisto ou razões técnicas julgadas atendíveis pelo Ministro do Ambiente e Recursos Naturais.
2- Os contratos de concessão e de fornecimento fixarão o volume de água para consumo público que cada utilizador se propõe adquirir à concessionária com referência a um valor mínimo e a um valor máximo.
3- O valor mínimo significa o volume de segurança de água disponível de que a concessionária carece, como condição a garantir a todo o tempo pelo utilizador para equilíbrio da concessão, independentemente do consumo efectivo do utilizador.
4- O valor máximo significa o volume de água contratado que a concessionária se obriga a garantir, com ressalva das situações referidas no n.º 1.”.
94. Nos termos do regime transcrito, as fontes de financiamento da concessionária são as que decorrem da Base XIII, prevendo-se como condição de equilíbrio económico-financeiro, que os Municípios utilizadores tinham a obrigação de consumir um valor mínimo de água, que seria quantitativamente determinado por contrato, tal como, no caso do Município de Boticas, nos termos constantes do Anexo I ao Contrato de Fornecimento.
95. Deste modo, se o Município utilizador não consumisse, em determinado ano, o valor mínimo fixado, para esse mesmo ano, no Contrato de Fornecimento, a concessionária estava autorizada a cobrar a diferença entre o valor mínimo garantido e o valor efetivamente consumido pelo utilizador, por forma a garantir o “volume de segurança de água disponível de que a concessionária carece, como condição a garantir a todo o tempo pelo utilizador para equilíbrio da concessão”, nos termos da Base XXVIII, n.º 3, na sua redação inicial.
96. Porém, foram aprovadas alterações ao D.L. n.º 319/94, de 24/12, pelo D.L. n.º 195/2009, de 20/08, com entrada em vigor em 01/01/2010 (artigo 12.º), em que a Base XIII passou a prever, de forma expressa, como uma das fontes de financiamento da concessão, os valores garantidos cobrados pela concessionaria [alínea c)].
97. Tratou-se, pois, de uma clarificação normativa, porque ao abrigo da redação inicial embora os valores mínimos garantidos não constassem expressamente do elenco das fontes de financiamento da concessionária, a sua cobrança e respetivas condições, encontravam já respaldo naquele regime jurídico.
98. A partir de 01/01/2010 a Base XXVIII passou a adotar a seguinte redação:
“1- A concessionária obriga-se a recolher de cada um dos utilizadores, mediante contrato, os efluentes provenientes dos respectivos sistemas municipais, com ressalva das situações previstas no contrato de concessão e no próprio contrato de recolha e, designadamente, das situações respeitantes a casos específicos de efluentes industriais que, pela sua especial agressividade ou toxicidade, ponham em causa a conservação do próprio sistema.
2- São também ressalvadas das obrigações de recolha da concessionária as situações de força maior, de caso imprevisto ou de razões técnicas julgadas atendíveis pelo membro do Governo responsável pela área do ambiente.
3- Os contratos de concessão e de recolha fixarão o volume de efluentes que cada utilizador se propõe entregar à concessionária, com referência a um máximo que a concessionária se obriga a garantir, com ressalva das situações referidas nos números anteriores.
4- Os contratos de concessão e de recolha, de forma a garantir o equilíbrio da concessão, fixam os valores mínimos anuais que cada utilizador se compromete a pagar à concessionária sempre que o valor resultante da facturação da utilização do serviço seja inferior àqueles.
5- O disposto no número anterior vigora desde a outorga do contrato de concessão até ao termo do primeiro terço do prazo inicial da concessão ou, posteriormente, se o valor resultante da facturação for inferior aos mínimos por motivo imputável ao utilizador.
6- Os utilizadores podem recusar o pagamento dos valores mínimos, no caso de se verificar o atraso na realização dos investimentos necessários à prestação do serviço no respectivo território por motivo que seja imputável à concessionária.” (sublinhados nossos).
99. Do citado regime prevê-se que os valores mínimos garantidos cobrados com fundamento no consumo de água em quantidade inferior ao mínimo anual garantido no contrato para esse Município utilizador, independentemente de as razões que motivaram a falta de consumo mínimo serem, ou não, imputáveis ao próprio Município utilizador, só podia ocorrer até ao termo do primeiro terço do prazo inicial da concessão, ou seja, até outubro de 2011.
100. Após essa data, ou seja, a partir de novembro de 2011, a concessionária continuava investida no poder de cobrar os mínimos garantidos previstos no Contrato de Fornecimento celebrado com o utilizador caso este consumisse, em dado ano, um valor de água inferior ao mínimo estabelecido nesse contrato, por motivos que lhe fossem imputáveis.
101. No entanto, fosse com base no regime vigente até outubro de 2011, fosse nos termos da prerrogativa que vigorou a partir de novembro de 2011, poderia o utilizador recusar o pagamento dos valores mínimos cobrados, no caso de se verificar o atraso na realização dos investimentos necessários à prestação do serviço no respetivo território, por motivo imputável à concessionária.
102. No caso em apreço, as notas de débito referentes aos valores mínimos garantidos em discussão nos autos, nos termos dos pontos 10) e 11) dos factos assentes, nos termos do Contrato de Concessão e dos Contratos de Fornecimento de água e de recolha de efluentes, versam sobre todo o ano de 2011.
103. Tal significa que, se até outubro de 2011 a Autora poderia cobrar o valor mínimo garantido caso o consumo de água fosse inferior ao mínimo anual garantido no Contrato de Fornecimento celebrado com o Município de Boticas, independentemente de as razões que motivaram a falta de consumo mínimo serem ou não, a este imputáveis, a partir de novembro de 2011 apenas poderia fazê-lo caso o consumo de água pelo Município houvesse sido inferior ao contratualmente garantido por razões que lhe fossem imputáveis.
104. No descritivo das notas de débito referentes a valores mínimos garantidos atinentes a todo o ano de 2011, a Autora não imputou ao Município quaisquer condutas ativas ou omissivas que tivessem resultado no consumo abaixo do mínimo garantido nos Contratos de Fornecimento e Recolha, tendo apenas justificado que a cobrança desses valores mínimos garantidos era feita “nos termos da cláusula 16.ª do Contrato de Concessão e da cláusula 3.ª dos respectivos contratos de fornecimento de água e de recolha de efluentes”.
105. Do regime legal previsto resulta, pois, que a concessionária para se poder prevalecer da prerrogativa que permite a cobrança dos valores mínimos de garantia aos utilizadores, ínsita no n.º 4 e na 1.ª parte do n.º 5 da Base XXVIII, bastaria alegar que, em determinado ano, o utilizador consumiu água em quantidade inferior ao mínimo garantido no contrato.
106. Já no caso do utilizador, para fundar a recusa em pagar esses valores mínimos de garantia teria de alegar e provar os factos demonstrativos do atraso da concessionária na realização dos investimentos necessários à prestação do serviço no seu território, por motivo que àquela seja imputável.
107. No caso de a concessionária pretender prevalecer-se da prerrogativa de cobrança dos valores mínimos de garantia prevista na 2.ª parte do n.º 5 da Base XXVIII, já não bastará a alegação de que, em determinado ano, o utilizador consumiu água em quantidade inferior ao mínimo garantido no contrato, mas terá de alegar que foi por razões imputáveis ao próprio utilizador que o consumo de água, nesse ano, foi inferior ao mínimo garantido no contrato.
108. Assim, desde a alteração introduzida em 2010 e após 2011, cabe à concessionária a alegação do incumprimento da cláusula atinente ao consumo dos valores mínimos garantidos, impondo-se não apenas a alegação de que o Município consumiu menos água do que o mínimo previsto no contrato de fornecimento, como também que esse consumo abaixo do mínimo só aconteceu por razões imputáveis ao próprio Município utilizador, e ao Município utilizador alegar e fazer a prova de que não foi por culpa sua que o valor mínimo garantido no contrato de fornecimento não foi, em dado ano, atingido.
109. Nos autos, nunca a Autora logrou alegar e, por isso, demonstrar, que o consumo de menos água, de forma a não ser atingido o valor mínimo garantido, se deva a razões imputáveis ao Município utilizador.
110. Por isso, embora com uma fundamentação não coincidente à das instâncias, não enferma o acórdão recorrido do invocado erro de julgamento, pois que não assiste o direito à Autora ao recebimento das quantias reclamadas em juízo.
111. Acresce lograr o Município alegar e demonstrar nos autos circunstâncias que se referem à falta de cumprimento das obrigações contratuais da concessionária, como as relativas à obrigação de ligação entre os sistemas multimunicipais e municipais, previstas na Base XXXIII, aprovadas pelo D.L. n.º 319/94 e da Base XXXI, aprovadas pelo D.L. n.º 162/96.
112. Analisadas as normas legais aplicáveis, afigura-se que, desde 01/01/2010, a exigência de quaisquer valores depende da efetiva utilização do sistema multimunicipal.
113. O D.L n.º 195/2010, de 20/08 veio introduzir alterações nos regimes jurídicos dos serviços de âmbito multimunicipal de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos urbanos, alterando, designadamente, as Bases aprovadas pelo D.L. n.º 319/94, de 24/12, relativas ao Contrato de Concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação, tratamento e abastecimento de água para consumo público, bem como, as Bases aprovadas pelo D.L. n.º 162/96, de 04/09, relativas ao Contrato de Concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de recolha, tratamento e rejeição de efluentes.
114. O D.L n.º 195/2010, de 20/08, introduziu na Base XXVIII um número 6 que estabelece que os Municípios/utilizadores “podem recusar o pagamento dos valores mínimos, no caso de se verificar o atraso na realização dos investimentos necessários à prestação do serviço no respetivo território por motivo que seja imputável à concessionária.”.
115. Ora, de acordo com as Bases XXXIII e XXXIV, aprovadas pelo D.L. n.º 319/94, de 24/12 e as Bases XXXI e XXXII, aprovadas pelo D.L n.º 162/96, de 04/09, é obrigação da concessionária assegurar a ligação técnica entre o sistema multimunicipal e os sistemas municipais, bem como a sua conservação e reparação.
116. Nos termos antes referido, para se prevalecer da prerrogativa que permite a cobrança de valores mínimos garantidos aos utilizadores prevista nos n.ºs 4 e 5, 1.ª parte, da Base XXVIII, bastava à concessionária alegar que, em determinado ano, o utilizador consumiu água em quantidade inferior ao mínimo garantido no contrato ou invocar as cláusulas contratuais que isso preveem, cabendo ao utilizador que se queira recusar a pagar esses valores mínimos garantidos, invocar os factos demonstrativos do atraso da concessionária na realização dos investimentos necessários à prestação do serviço no seu território, por motivo que seja àquela imputável.
117. Como decorre do n.º 6 da Base XXVIII, assiste efetivamente ao Município de Boticas, enquanto utilizador, poder recusar o pagamento dos valores mínimos no caso de se verificar o atraso na realização dos investimentos necessários à prestação do serviço no respetivo território por motivo que seja imputável à concessionária.
118. Além de, nos termos do n.º 1 da cláusula 22.ª do contrato de concessão, se prever que as obras previstas no projeto global constante do Anexo I deveriam estar concluídas até 31/12/2006.
119. Porém, resulta do elenco dos factos não provados, não só que a Autora tenha prestado continuamente ao Município os serviços de saneamento e de fornecimento de água, como ainda, resultou não provado que as infraestruturas de saneamento tenham sido incorporadas pela Autora no sistema multimunicipal (cfr. factos 1. e 4).
120. Assim, como resulta dos autos, a Autora não procedeu à ligação técnica do sistema multimunicipal de que é concessionária ao sistema municipal, pelo que concede a possibilidade de o Município recusar o pagamento de valores mínimos.
121. Embora os encargos de tal ligação sejam de imputar aos Municípios, esta ligação constituiu uma obrigação da concessionária.
122. Deste modo, por motivo imputável à concessionária, o Município de Boticas não se encontra a utilizar o sistema multimunicipal, pelo que não lhe pode ser exigido o pagamento de valores mínimos.
123. Logrou o Demandado, ora Recorrido, alegar e demonstrar o atraso na realização dos investimentos necessários à prestação do serviço de abastecimento de água no seu território, por motivo imputável à concessionária, razão por que lhe é legítima a recusa do pagamento de valores mínimos garantidos nos primeiros dez meses do ano de 2011 e em relação aos meses de novembro e de dezembro de 2011, a Autora não alegou, nem demonstrou, quaisquer factos tendentes à cobrança dos referidos valores mínimos garantidos, ao abrigo da 2.ª parte do n.º 5 da Base XXVIII do D.L. n.º 318/94, com a redação dada pelo D.L. n.º 195/2009, sendo, por isso, desprovida de fundamento a sua pretensão.
124. Tanto basta para negar provimento ao terceiro fundamento do erro de julgamento, referente à exigência de ligação técnica entre os sistemas multimunicipais e municipais.
125. O que só por si constituem fundamentos para que a pretensão da Autora não possa proceder e, por isso, careça o presente recurso de fundamento.
126. Sem prejuízo, quanto aos invocados erros de julgamento em relação à ininteligibilidade dos valores apurados é a própria Recorrente que afirma em juízo que os valores faturados ao Município não são os que decorrem do clausulado do Contrato de Concessão, embora sejam mais favoráveis ao utilizador, pelo que, não tendo esses valores fundamento em qualquer instrumento jurídico firmado entre as partes, não pode sustentar as quantias que foram reclamadas.
127. Decorre do Contrato de Fornecimento que os preços fixados no ano de 2001, aquando da outorga dos Contratos de Concessão e de Fornecimento, sejam corrigidos, de acordo com a variação do índice de preços no consumidor, fixados pelo INE, em relação ao ano anterior, isto é, no caso concreto, em relação ao ano de 2010.
128. Assim, o valor mínimo garantido previsto para o ano de 2011, no Anexo I ao Contrato de Fornecimento, porque foi fixado a preços do ano 2001, tinha de ser atualizado para valores do ano de 2010, mas decorre que o valor peticionado pela Autora assenta em pressupostos que estão em desacordo com o teor dos Contratos de Concessão e de Fornecimento, pelo que, não pode proceder o segundo erro de julgamento dirigido contra o acórdão recorrido.
129. No que concerne à exigência de a Autora ter de comprovar uma situação de défice operacional e da alegada obrigação de faturação mensal dos valores mínimos garantidos, entendeu-se no acórdão recorrido que resulta da cláusula 3.ª do Contrato de Fornecimento e do Contrato de Recolha, que a cobrança dos valores mínimos só é possível se a receita global da concessionária no ano em causa for inferior à prevista no seu orçamento, o que efetivamente assim é, não resultando do elenco dos factos provados tal factualidade.
130. A que acresce ter sido decidido no acórdão recorrido que a cobrança dos valores mínimos relativos aos efluentes, de uma só vez, referente a todo o ano de 2011, viola o n.º 5 da cláusula 3.ª do Contrato de Recolha de efluentes, o qual prevê que a cobrança dos valores mínimos seja feita mensalmente, por duodécimos, o que tem efetivamente sustento no teor dos contratos celebrados.
131. O D.L. n.º 195/2009 introduziu requisitos para a cobrança dos valores mínimos por parte da concessionária, a constar do Contrato de Concessão, em termos diferentes dos que haviam sido outorgados pela Autora e pela Entidade Demandada na vigência da anterior redação das respetivas Bases.
132. Se antes os Contratos de Fornecimento de água e de Recolha de efluentes exigiam para cobrança dos valores mínimos garantidos, que, em cada ano, a receita global da Autora fosse inferior à prevista no orçamento desse ano, o D.L. n.º 195/2009 veio prever a possibilidade de cobrança dos valores mínimos sempre que a faturação fosse inferior a tais valores no primeiro terço da concessão e, depois disso, sempre que a insuficiência da faturação resulte de motivo imputável ao utilizador.
133. Assim, o direito de a Autora exigir o pagamento dos valores mínimos garantidos dependia da insuficiência da faturação dos serviços efetivamente prestados nesse ano, face aos valores mínimos para o mesmo estabelecidos no Anexo 1 dos contratos, no caso de o tempo abrangido pela faturação dos valores mínimos se reportar ao primeiro terço da concessão, e de essa insuficiência da faturação ser imputável ao Município, no caso de o período abrangido pela faturação ser posterior àquele período inicial da concessão.
134. Porém, nos autos nada resulta provado em termos que permitam sustentar a pretensão da Autora, designadamente, em face dos factos provados em 12) e 13) e também em 22) e 23), e dos factos não provados em 1) e 4).
135. Por último, embora o acórdão recorrido se tenha pronunciado sobre a verificação de uma situação de abuso de direito por parte da Autora, nada decidiu sobre tal matéria, não extraindo quaisquer consequências jurídicas da afirmação constante da fundamentação de direito da decisão.
136. Está em causa um mero obiter dictum, uma mera afirmação, que não está alicerçada, quer no plano dos factos, quer no direito aplicável, além de não estar refletida no dispositivo, para que constitua uma decisão do Tribunal e, consequentemente, reapreciada no âmbito da presente revista.
137. Assim sendo, em face de todo o exposto e com base nas razões invocadas, não tem a Recorrente razão quanto aos erros de julgamento invocados, sendo de manter a decisão recorrida, embora com diferente fundamentação.
DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso e em manter o acórdão recorrido, com a presente fundamentação.
Custas pela Recorrente.
Lisboa, 5 de novembro de 2025. - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Helena Maria Mesquita Ribeiro – José Francisco Fonseca da Paz.
