037261 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Está suficientemente fundamentado o acto de homologação de listas de oficiais a promover, por escolha, ao posto de coronel, no ano de 1995, que expressamente refere a concordância com memorando elaborado pelo General AGE, do qual constam tais listas e no qual se faz remissão para os actos do Conselho Superior do Exército e dos Conselhos de Arma, baseados, por sua vez, nos elementos de suporte das FAMME, designadamente fichas de avaliação respeitantes ao período relevante, para efeitos de promoção e registos biográficos dos oficiais interessados.

II- A simples invocação genérica de violação de normas legais, sem concretização, nas conclusões da alegação de recurso, obsta a que dela o tribunal tome conhecimento.

III- Não deve conhecer-se de vícios só arguidos na alegação final e que poderiam tê-lo sido na petição de recurso.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., oficial do Exército, melhor identificado nos autos, vem interpor recurso contencioso do despacho, de 30.12.94, do General Chefe do Estado Maior do Exército (CEME), que homologou a lista de tenentes coronéis a promover, por escolha ao posto de coronel, em 1995.

Fundamenta o recurso na consideração de que «o acto (ora) recorrido é ilegal, porque, i) não aplica correctamente os critérios legalmente definidos para a promoção ao posto de coronel, nomeadamente na Portaria n.º 21/94, de 8 de Janeiro e no artigo 56º do EMFA, aprovado pelo decreto-lei n.º 34-A/90, de 24 de Janeiro alterado por ratificação pela Lei n.º 27/91, de 17 de Julho, o que constitui vício de violação de lei e deve ser anulado; ii) não se encontra fundamentado o que constitui vício de forma e o torna nulo».

Respondeu a entidade recorrida, a fl. 21/22, dos autos, defendendo que o recurso deverá ser julgado improcedente, por não ter sido cometida qualquer ilegalidade, de fundo ou de forma.

Foram citados os recorridos particulares, que não apresentaram contestação.

Apenas o recorrente apresentou alegação, nela formulando as conclusões que, de seguida, se transcrevem (na parte útil):

(...)

B/

6. O acto administrativo ora impugnado, restringe direitos e interesses legalmente protegidos, dos Recorrentes.

7. Deve, por isso, ser fundamentado nos termos, dos artigos 124º e 125º do

Código do Procedimento Administrativo e do artigo 1º do decreto-lei n.º

256- A/77, de 17 de Junho.

8. Como tal não se verifica, o acto padece de vício de forma, por falta de fundamentação.

9. Deve, como tal ser anulado.

C/

10. O recorrente não foi ouvido no procedimento antes de ser tomada a decisão final, como dispõe o artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo.

11. Não foi informado, antes, da decisão sobre o sentido provável desta.

12. O acto padece, portanto, de vicio de forma.

13. Deve, como tal ser anulado.

D/

14. A ordenação da hierarquia do mérito relativo só se pode alterar, aumentando ou subtraindo até 1,0 valores, de acordo com o disposto no n.º 7, do artigo 18º do RAMME.

15. O Conselho do Serviço de Administração Militar alterou a ordenação, em que o Recorrente se encontrava à frente dos Recorridos Particulares B ..., C... e D..., com fundamentações que não obedecem ao disposto no nº 7, do artigo 18º do RAMME.

16. Essa violação da lei torna o acto ora recorrido anulável.

Porém, se assim não se entender, ainda, concluímos, por mera cautela, o que se segue

E/

17. A aplicação o do novo SAMME a comportamentos anteriores à sua entrada em vigor, afecta a segurança jurídica e a confiança do cidadão na lei.

18. Tais valores encontram-se protegidos constitucionalmente pelo princípio do

Estado de direito democrático.

19. O RAMME deveria ter previsto a transitoriedade do sistema em conformidade com aquele princípio constitucional. Não o fazendo é inconstitucional.

20. O acto ora recorrido, ao aplicar o RAMME com todos os seus efeitos retroactivos (inconstitucionais), viola, também e1e, a lei, nomeadamente os princípios da segurança jurídica e confiança do cidadão na lei, corolários do principio do Estado de direito democrático - artigo 2º da Constituição da República Portuguesa - CRP.

21. É, uma vez mais, anulável - artigo 25º, nº 2 da LPTA

F/

22. O n.º 2º, in initio, da Portaria que aprovou o RAMME estende os efeitos deste, retroactivamente, a 1 de Janeiro de 1991.

23. Tal ínsito ofende o princípio da não retroactividade do regulamento administrativo.

24. Ao aplicar aquela norma ilegal, o acto ora sub iudicio, é uma vez mais ilegal por vicio de violação de lei, sendo, por isso, anulável - artigo 25º, nº 2 da LPTA.

G/

25. O RAMME é ainda ilegal por falta de habilitação legal.

26. Efectivamente o invocado artigo 86º do Estatuto do Militares das Forças Armadas - EMFA - não confere habilitação ao Ministro da Defesa para regulamentar para além da matéria referente a Avaliação Individual - veja-se a letra e a inserção sistemática da referida norma,

27. nem, muito menos, a de desenhar ex novo, um sistema de avaliação de mérito com objectivos, bases, princípios, competências e direitos, não cobertos por lei prévia habilitante.

28. O princípio da tipicidade dos diplomas legislativos - artigo 115º da CRP, o princípio da legalidade do regulamento administrativo, e a própria norma do artigo 86º do EMFA, são violados pelo RAMME.

29. E novamente, ao aplicar um regulamento materialmente ilegal, o acto ora posto em crise padece do vício de violação de lei e é, por isso anulável - artigo 25º, nº 2 da LPTA.

Assim, anulando o acto inserto no despacho do General Chefe do Estado Maior do Exército que homologou a Lista de Tenentes-coronéis de Administração Militar a promover por escolha em 1995, fará o Venerando Supremo Tribunal Administrativo, a costumada

JUSTIÇA!

Requer-se que o Venerando Supremo Tribunal Administrativo requisite, nos termos do artigo 46º, nº3, da LPTA, os elementos em falta no processo administrativo, referidos na questão prévia, e caso os Venerandos Juízes Conselheiros atribuam relevância aos elementos que se irão juntar seja dado ao Recorrente a faculdade de apresentar alegações complementares, no prazo que lhe for fixado.

Em cumprimento despacho do Relator, a entidade recorrida juntou os elementos cuja falta foi apontada na alegação do recorrente.

Este foi, depois, notificado dessa junção e nada disse.

O Ex.mo Procurador Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer final:

Vem o presente recurso interposto do despacho do C.E.M.E. de 30-12-94, que homologou a lista de Tenentes-coronéis a promover, por escolha, ao posto de coronel no ano de 1995.

Na petição de recurso o recorrente aponta ao acto recorrido os seguintes vícios:

a) Vício de forma por falta de fundamentação;

b) Vício de violação de lei, porque " não aplica correctamente os critérios

legalmente definidos para promoção ao posto de coronel, nomeadamente na Portaria n.º 21/94, de 8 de Janeiro e no art.º 56 do EMFA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 34-A/90, de 24 de Janeiro alterado por ratificação pela Lei n.º 27/91, de 17 de Julho ." – cfr. n.º 12º, fls. 11.

Nas conclusões da alegação, a fls.45 e segs., imputa ao acto recorrido, ex-novo, os seguintes vícios :

1- violação do princípio da segurança jurídica e da confiança - art.º 2º, da C.R.P.- pelo facto do RAMME, aprovado pela Portaria n.º 361-A/91, de 21-10, ter sido aplicado a situações e comportamentos ocorridos antes da sua entrada em vigor, i. e. retroactivamente;

2- violação do princípio geral da não retroactividade do regulamento

administrativo ;

3- violação do princípio da tipicidade - art.º 115º, da C.R.P.- pelo facto de, não só a matéria que regulamenta extravasar o âmbito do art.º 86º, do EMFAR, aprovado pelo D.L. n.º 34-A/90, de 24-01, alterado pela Lei n.º 21/91, de 17-07, que atribui ao Ministro da Defesa competência para aprovar por portaria apenas instruções sobre a "avaliação individual", como também ao legislar ex-novo sobre todo o sistema de avaliação de mérito, exorbita o conteúdo da lei habilitante ( art.º 86 do EMFAR ) e violando o disposto no art.º 115º, da C.R.P.. e, ainda,

4- vício de forma por falta de audiência prévia nos termos do art.º 100, do CPA.

Relativamente a estes últimos quatro vícios, invocados tardiamente, não há que deles conhecer já que podiam e deviam ser invocados na petição de recurso- cfr. entre outros, os ac.s de 6-02-92, Proc.º n.º 17553, e de 3-06-93, in Ap DR de 19-08-96, 3107.

Quanto ao vício de violação de lei invocado na petição de recurso, para além de não ter sido incluído no elenco das conclusões apresentadas, não lhe é sequer feita qualquer alusão no texto da alegação, afigura-se-nos que deve ser considerado abandonado e, como tal, não susceptível de ser conhecido - cfr. ac.s de 7-12-89, Proc.º n.º 25.307, in Ap DR de 30-12-94,7047, de 18-10-90, Proc,º n.º 17.228, in Ap DR de 22-03-95, 5.908, e de 18-11-93, Proc.º n.º 26.343, in Ap DR de 15-10-96, 6418.

De qualquer modo, uma vez que o recorrente apenas identifica o vício genericamente através da expressão " violação dos critérios legalmente definidos..., nomeadamente na Portaria n.º 21/94 ... e no art.º 56 do EMFA, aprovado pelo DL n.º 34-A/90 ”, não se vê, nem o recorrente explica, em que é, e porquê, tal disposição foi violada, pelo que não cumpriu o ónus imposto pela al. d), do n.º 1, do art.º 36, da LPTA, e a que está obrigado - cfr. neste sentido o acórdão deste Tribunal de 2-05-96, Proc.º n.º 39635 -, o que, do mesmo modo, impede o Tribunal de conhecer do vício invocado de forma tão vaga e genérica – cfr. neste sentido o Ac. de 6-02-92, publicado no Ap. DR de 29-12-95, 768.

Quanto ao vicio de forma por falta de fundamentação, afigura-se-nos não ocorrer.

De facto, conforme se vê de fls. 4 do processo instrutor, o despacho recorrido remete expressamente para o memorando n.º 30/94 do general AGE, que, por sua vez se apoia nos pareceres e fichas de avaliação individual juntas ao processo instrutor.

Apropria-se, assim, das razões e motivos que conduziram à ordenação homologada, o que constitui a sua fundamentação.

Nesse sentido decidiu o Tribunal Pleno em acórdão de 29-01-97, Proc.º n.º 31.953 a propósito de uma situação idêntica em que se discutia a fundamentação de igual despacho de homologação, escrevendo:

"As decisões ou deliberações de conteúdo classificativo ou deliberativo devem considerar-se como suficientemente fundamentadas - fundamentação per relationem ou per remissionem - desde que das actas respectivas constem, directamente ou por remissão, os elementos, factores, parâmetros ou critérios com base nos quais se procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que se chegou. Isto mormente se se tratar de uma sucessão de operações tituladas por peças documentais (fichas de avaliação individual e/ou biográficas) devidamente referenciadas, contendo a emissão de juízos de carácter pessoal baseados em impressões subjectivas das entidades apreciadoras do mérito dos apreciados, estribados em parâmetros estandardizados ou tipificados, sempre inerentes a actos de carácter massivo ou de repetição sistemática. "

Face ao exposto, não padecendo o acto recorrido de qualquer vício que o torne nulo ou anulável, somos de parecer que deve ser negado provimento ao recurso.

Foram colhidos os vistos dos Exmos Conselheiros Adjuntos.

Cumpre decidir.

A matéria de facto relevante, para a decisão a proferir, é a seguinte:

a) Em 1994, foi elaborada, na Direcção de Serviço de Pessoal (DSP) do Estado Maior do Exército, ficha de avaliação de mérito militar (FAMME) de cada um dos tenentes-coronéis do Serviço de Administração Militar (SAM), com vista à elaboração da lista de tenentes-coronéis do mesmo SAM a promover, por escolha, no ano de 1995.

b) Relativamente ao recorrente, foi elaborada a FAMME fotocopiada a fl. 19, do processo instrutor (PI) apenso, que aqui se dá por reproduzida e da qual resultou a atribuição ao mesmo recorrente da nota final de 13.65.

c) Na sequência da elaboração dessas fichas de avaliação, foi ordenada, naquela DSP, lista de tenentes-coronéis do SAM, na qual o recorrente figura em 4º lugar.

d) Esta ordenação foi alterada pelo Conselho de Administração Militar (CSAM), ao abrigo do n.º 7 do art. 18 do Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares do Exército (RAMME), aprovado pela Port. 361-A/91, de 30.10.91, com os fundamentos constantes do documento intitulado ‘juízo ampliativo à alterações na ordenação do mérito’, constante de fl. 13 do PI e que aqui se dá por reproduzido.

e) Em resultado desta alteração, o recorrente passou a figurar em 6º lugar, na lista de ordenação de mérito, para a promoção a coronel, ordenada pelo CSAM, constante de fl. 11 do PI.

f) Em 30 de Dezembro de 1994, foi elaborado, pelo General AGE, o seguinte

MEMORANDO N.º 30/94

ASSUNTO: PROMOÇÕES A CORONEL/1995. PARECER DO CSE

REFEREª:

a) - memorando n.º 52/PM/94, de 2Dez94, da Div. Pess/EME

b) - Listas apresentadas pelos diferentes CA/CS

1. FINALIDADE

Tendo em conta os quantitativos de promoções fixados para o ano de 1995, na sequência do art. 3º do DL 202/92, de 3JUN, em particular no respeitante ao “ajustamento progressivo” até 1JAN96 e a não obrigatoriedade do preenchimento total de vagas, determinou o Gen. CEME que a apreciação das promoções fosse feita em CSE que, para o efeito, reuniu em 27DEZ94.

Realça-se que nos termos do n.º 2 do Art.º 193º do EMFAR “as listas de promoção elaboradas pelos conselhos das classes, armas e serviços ou especialidades, constituirão elemento informativo do CEM respectivo, para efeitos de decisão”.

2. APRECIAÇÃO DAS LISTAS DAS A/S (promoção a Coronel)

A análise feitas das Listas das A/S relativas a Ten.-Coronéis a promover por escolha a Coronel, ouvido o respectivo Presidente, mereceu os pareceres que a seguir se indicam por parte do CSE.

(...)

f. SAM

A apreciação da Lista de Ten.Coronéis do SAM apresentada pelo CS, mereceu a concordância geral do CSE, ressalvando a alteração de posições relativas entre o 3º (TCor NEVES) e o 4º (TCor COIMBRA), fazendo prevalecer o critério da antiguidade relativa face à insignificativa diferença de pontuação no RAMME (0.14) e ao bom comportamento nas funções de Sub-Director das OGFE pelo TCor COIMBRA.

Assim propõe-se o seguinte ordenamento da Lista dos Ten.-Coronéis do SAM para os 4 primeiros, a publicitar:

- 1º TCor E

- 2º “ B

- 3º “ C

- 4º “ D

(...)

3. QUANTITATIVOS DE PROMOÇÃO A CORONEL

Tendo e conta os pareceres e consensos dados pelo CSE e com base nos QPE/95, propõe-se os seguinte quantitativos de promoção a Coronel, bem como a sua distribuição por A/S:

- Infantaria ..................... 7

(...)

- SAM ........................... 2

(...)

4. À consideração de S. Exª o GEN CEME

Lisboa, 30 de Dezembro de 1994.

O GEN AGE

g) Este memorando foi homologado (fl. 4/5, dos autos) pelo seguinte

DESPACHO

DO

GENERAL CHEFE DO ESTADO MAIOR DO EXÉRCITO

1. Concordo com o conteúdo do Memorando n.º 30/94 do General AGE, que prossegue as minhas decisões e orientações decorrentes da audição do Conselho Superior do Exército de 27Dez p.p. .

2. Não obstante os condicionamentos que advêm do quadro legislativo e normativo aplicável e que determinam o ajustamento progressivo dos quadros até 01Jan96, considero possível, que a proposta inicial de promoção de 15/17 Tenentes-Coronéis a Coronel, poderá subir ligeiramente contemplando situações especiais de Oficiais em funções de natureza civil, ou cuja promoção a Coronel se verifica pela primeira vez, caso dos Quadros Técnicos, mas que é de justiça concretizar o preceito estatutário.

3. Em conformidade, são homologadas as Listas e concretizadas as promoções com antiguidade referida a 01Jan95, conforme proposta do GAE em 3. do Memorando em apreço.

30 DEZ 1994

O CHEFE DO ESTADO MAIOR DO EXÉRCITO

h) Este despacho de 30.12.94, constitui o objecto do presente recurso contencioso.

Como se vê pela matéria de facto apurada, o despacho recorrido remete expressamente para o memorando, de 30.12.94, do General AGE, que, por sua vez, se baseia nos pareceres e fichas de avaliação individual e fichas de avaliação de mérito militar juntas ao processo instrutor.

Destes pareceres e fichas de avaliação constam os motivos e razões que possibilitam ao interessado, ora recorrente, o conhecimento dos concretos motivos pelos quais foi graduado em lugar que não permitiu que fosse incluído no número de oficiais a promover ao posto de coronel, por escolha, no ano de 1995.

Através dessa remissão sucessiva para tais memorando, pareceres e fichas de avaliação, o acto recorrido apropriou-se dos motivos e razões deles constantes. E, como é sabido, a própria lei estabelece que a fundamentação pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão, neste caso, parte integrante do respectivo acto (art. 125, n.º 1 CPA). Pelo que o acto recorrido se acha suficientemente fundamentado.

Com efeito, como decidiu, perante situação idêntica, o acórdão do Pleno desta 1ª Secção, de 29.01.97 (Rº 31953), citado no parecer final do Ministério Público, «as decisões ou deliberações de conteúdo classificativo ou deliberativo devem considerar-se como suficientemente fundamentadas - fundamentação per relationem ou per remissionem – desde que das actas respectivas constem, directamente ou por remissão, os elementos, factores, parâmetros ou critérios com base nos quais se procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que se chegou. Isto mormente se se tratar de uma sucessão de operações tituladas por peças documentais (fichas de avaliação individual e/ou biográficas) devidamente referenciadas, contendo a emissão de juízos de carácter pessoal baseados em impressões subjectivas das entidades apreciadoras do mérito dos apreciados, estribados em parâmetros estandardizados ou tipificados, sempre inerentes a actos de carácter massivo ou de repetição sistemática».

Neste mesmo sentido, decidiu também o acórdão de 02.05.96-Rº 34669, cujo sumário afirma que «o acto homologatório das listas de promoção dos tenentes-coronéis de artilharia ao posto de coronel no ano de 1994 está suficientemente fundamentado por integração na cadeia de remissões dos actos do Conselho da Arma e dos elementos de suporte da FAMME, designadamente das fichas de avaliação respeitantes ao período relevante para feitos de promoção e dos registos biográficos dos oficiais interessados».

Assim, conclui-se pela improcedência da alegação do recorrente (Concl. B/), ao sustentar que o acto recorrido padece de vício de forma, por falta de fundamentação.

Na petição de recurso, para além do apreciado vício de forma, por falta de fundamentação, o recorrente imputou ao acto recorrido vício de violação de lei, por não ter aplicado «correctamente os critérios legalmente definidos para a promoção ao posto de coronel, nomeadamente na Portaria n.º 21/94, de 8 de Janeiro e no artigo 56º do EMFA, aprovado pelo decreto-lei n.º 34-A/90, de 24 de Janeiro alterado por ratificação pela Lei n.º 27/91, de 17 de Julho».

Porém, na alegação de recurso, o recorrente não faz qualquer referência a tal vício de violação de lei. Pelo que deverá entender-se, em conformidade com o preceituado no arts. 684, n.º 3 e 690 CPCivil e art. 67, § único do RSTA, que abandonou a respectiva arguição.

Assim sendo, e porque não se trata de vício de conhecimento oficioso, não poderá conhecer-se de tal vício de violação de lei (vd. ac. de 07.12.89 - Rº 25.307, in Ap. DR de 30.12.94,7047, de18.10.90 - Rº 17228, in Ap. DR de 22.03.95, 5908, de 23.01.96 - Rº 33823, in Ap. DR de 31.08.98, 385, de 18.11.3 - Rº 26343, in Ap. DR de 15.10.96, 6418 e de 09.07.98 - Rº 41597).

De resto, como salienta o parecer do Ministério Público, a forma vaga e genérica como o recorrente, na petição, faz a invocação desse vício, sem indicar factos concretos que o integrem ou descrevam, impede também que dele conheça o Tribunal (vd. ac. 06.02.92-Rº 25609 e de 08.06.95-Rº 37067).

Por outro lado, na alegação de recurso, o recorrente imputa ao acto recorrido diversos vícios – de violação do art. 100 CPA (Concl. C/), do art. 18, n.º 7 RAMME (Concl. D/), dos princípios constitucionais da segurança jurídica e da confiança (Concl. E/), da não retroactividade do regulamento administrativo (Concl. F/) e da tipicidade (Concl. G/) – que não invocou na própria petição de recurso, sendo certo que já estava, então, em condições de o fazer.

Assim sendo, não é aceitável a arguição de tais vícios na alegação recurso. Pelo que deles também não poderá conhecer-se, conforme é o entendimento uniforme da jurisprudência (vd. ac. de 17.12.89 e de 18.10.90-Rº17228 cit. e de 08.06.93-Rº 31012, de 06.02.92-Rº 17553 e de 03.06.93-Rº 31046).

Pelo exposto, conclui-se pela total improcedência da alegação do recorrente.

Nestes termos, acordam em

a) negar provimento ao recurso, e

b) condenar o recorrente nas custas, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em duzentos e cem euros.

Lisboa, 17.01.02

Adérito Santos – Relator – Vítor Gomes - Macedo de Almeida.