1RELATÓRIO
A……………., SA, intentou a presente acção administrativa especial contra o Conselho de Ministros e dezasseis contra-interessados, cuja identificação está na petição e aqui se reproduz, pedindo a anulação do “acto administrativo contido no artigo 4°, n° 1 do Decreto-Lei n° 26/2013, de 19 de Fevereiro, que determinou a anulação de todos os procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspecção, em curso e iniciados após a entrada em vigor da Lei n° 11/2011, de 26 de Abril.
A autora imputou ao acto impugnado os vícios de ilegal revogação e de violação dos princípios da boa-fé e da proporcionalidade.
Somente vieram contestar o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. e o Conselho de Ministros, que se defenderam por impugnação.
No despacho saneador, o relator ordenou que se notificassem as partes para alegações.
1.1. A autora apresentou alegações com as seguintes conclusões:
1ª A A. pede a anulação do acto contido no n° 1 do artigo 4° do Decreto-Lei n° 26/2013, de 19 de Fevereiro, que determina que «todos os procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspecção, em curso e iniciados após a entrada em vigor da Lei n° 11/2011, de 26 de Abril, são anulados com a entrada em vigor do presente Diploma» por violação do princípio da boa-fé e do princípio da proporcionalidade, nos termos do artigo 135° do CPA.
2ª Com o acto de anulação do concurso o IMT, IP, frustrou as legítimas expectativas jurídicas criadas pela publicação, a 2 de Dezembro de 2011, da lista de ordenação provisórias das candidaturas que semelhante comunicação tinha gerado na A. no sentido de serem, em consequência, publicados os referidos resultados e celebrados, como aí referido, os contratos administrativos de gestão.
3ª Essas legítimas expectativas resultavam da fixação de prazos muito concretos para as fases procedimentais principais, no artigo 6° da Lei n° 11/2011, concretamente dos respectivos n°s 4, 6, e 8:
«4. Após a apresentação da primeira candidatura para um determinado concelho só podem ser apresentados outras candidaturas para o mesmo concelho nos 30 dias subsequentes, findos os quais todas são apreciadas pelo seu mérito. (...).
6 - A decisão sobre as candidaturas é proferida pelo IMTT, IP. no prazo de 60 dias a contar da respectiva apresentação, sob pena de indeferimento (...).
8 - O contrato de gestão regulado no capítulo seguinte é celebrado no prazo de 10 dias após a decisão de aprovação»
4ª O princípio da boa-fé, com a sua consagração no artigo 6°- A do CPA, e em execução do princípio do Estado de Direito, expressamente consagrado no artigo 2° da Constituição, corresponde à necessidade de criar um clima de confiança e previsibilidade no seio da Administração Pública, encontra-se manifestamente comprometido pelo acto impugnado.
5ª A confiança da A. na manutenção do procedimento era claramente fundada e merecedora de protecção jurídica, quer pelos actos jurídicos formais praticados pelo IMT, IP. - admissão das candidaturas, publicação das listas de ordenação provisória das candidaturas, apreciação de manifestações em audiência prévia, etc. - mas também pelas respectivas comunicações, de carácter sucessivo, de onde resulta a iminência da publicação dos resultados com a ordenação final das candidaturas.
6ª O acto contendo a lista de ordenação provisória das candidaturas consubstancia um verdadeiro acto constitutivo de interesses legalmente protegidos da A., na medida em que insere na respectiva esfera jurídica uma posição de vantagem cuja subsistência não deveria, à luz dos princípios da boa fé e da tutela da confiança, ter ficado à mercê do livre exercício revogatório da Administração, como sucedeu com a prática do acto impugnado.
7ª A A. não é apenas uma candidata que apresentou uma candidatura no procedimento em apreço e espera um hipotético resultado final, mas uma concorrente que foi classificada em primeiro lugar na fase última do processo, fase essa que é a da publicação da lista provisória de ordenação final acrescida do decurso do tempo determinado legalmente para o exercício de audiência prévia e do decurso do prazo para apreciar as manifestações em audiência prévia e publicação da lista definitiva de ordenação.
8ª O acto de admissão das candidaturas da A. confere, como vem entendendo a jurisprudência dos nossos tribunais superiores, um direito ao prosseguimento do procedimento e respectiva conclusão com a prática do acto de ordenação final das candidaturas e a celebração dos contratos administrativos: neste sentido, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 6 de Fevereiro de 1996 (processo n° 035404) onde se considerou que:
«O acto de admissão dos candidatos a esse concurso, praticado na sequência do acto de abertura, confere aos candidatos admitidos o direito ao prosseguimento do concurso, com a inerente prestação de provas e subsequente classificação final.
Como acto constitutivo de direitos, está a sua revogação sujeita às restrições impostas pelos artigos 140° e 141° do CPA».
9ª O acto de ordenação provisória das candidaturas é um acto constitutivo de direitos ou, pelo menos, de interesses legalmente protegidos da A., cuja revogação é anulável, tanto mais que, atendendo à ausência de margem de livre decisão administrativa do IMT, IP. na prática do acto de ordenação final das candidaturas, o respectivo conteúdo é determinado.
10ª O acto em falta do IMT, IP. - a publicitação da lista de ordenação definitiva - é um acto vinculado, tendo-se reduzido a zero, nesse procedimento, por força de toda a factualidade exposta e pelo respeito pelos princípios da boa fé e da confiança, qualquer margem de livre decisão que este Instituto teria neste procedimento.
11ª A eventual concepção da tarefa de inspecção técnica periódica de veículos como uma tarefa originariamente pública, embora «concessionada» ou «privatizada», como parece defender o IMT, IP não permite considerar que o Governo é livre para anular o concurso em crise com total desrespeito pelos interesses legítimos dos concorrentes.
12ª O acto impugnado revogou, efectivamente, actos de revogabilidade condicionada sem sustentar semelhante revogação em qualquer ilegalidade, fazendo-o, por isso, com fundamento em mera inconveniência, sob o instituto da anulação.
13ª Nos termos do artigo 140°, n° 1, alínea b), do CPA «os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, excepto nos casos seguintes: (...)
b) Quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos.»
Ora, como ficou demonstrado, o acto de ordenação provisória das candidaturas é um acto constitutivo de interesses legalmente protegidos da A., pelo que é irrevogável...
14ª O acto impugnado corporiza uma actuação pública objectivamente violadora do princípio da proporcionalidade e desadequada, causadora de prejuízos para os legítimos interesses da A. e para o próprio interesse público.
15ª O acto impugnado é uma medida desadequada aos fins que a aprovação do Decreto-Lei em que se viu prosseguir, designadamente no que respeita às assimetrias detectadas nos critérios de localização, as quais se restringem às áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, e à inspecção periódica de motociclos e triciclos, existindo outros meios, menos gravosos, que permitiriam atingir tais finalidades, sem ferir de modo tão intenso a posição jurídica da A. (e as dos demais concorrentes nos vários concursos em todos os concelhos do país) que, insista-se, é, como o acto impugnado, absolutamente desconsiderada.
16ª Como exemplo de medida adequada e proporcionada bastaria que a Entidade Requerida tivesse previsto, para o conjunto das alterações ao regime jurídico que, com o Decreto-Lei n° 26/2013, introduziu, disposições semelhantes às contidas na Portaria n° 221/2012, de 20 de Julho, relativa aos centros de inspecção existentes, nos termos da qual: «às entidades que disponham de CITV aprovados, à data de entrada em vigor da Lei n° 11/2011, de 26 de Abril, que não cumpram os requisitos estabelecidos nos anexos da presente portaria devem previamente à assinatura do contrato de gestão, promover a aprovação do projecto de alterações e a respectiva calendarização da sua execução, com vista à harmonização e cumprimento dos requisitos estipulados.
2 - As entidades gestoras de CITV mencionadas no artigo anterior, dispõem do prazo de um ano, após a publicação da presente portaria, para promover o cumprimento dos requisitos nela estabelecidos (...)»
17ª Em face de semelhante medida alternativa, em tudo igualmente apta e menos lesiva para a esfera jurídica dos interessados, conclui-se que o acto impugnado viola patentemente o sub-princípio da proporcionalidade em apreço: a necessidade da medida.
18ª Em prol da sanação de algumas assimetrias na localização territorial dos centros de inspecção que, note-se, são pontuais e delimitadas, reconduzindo-se às áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, foi decidida a anulação de um processo que envolve centenas de candidatos e de projectos, com alteração de vastos recursos humanos e materiais, horas e horas de trabalho de dezenas de técnicos do IMT, IP. e das várias empresas concorrentes, com enormes custos para o erário público e com claro prejuízo do interesse público porque atrasa em cerca de 3 anos a instalação de novos CITV’s (no pressuposto de que os novos concursos não serão ainda objecto de acções de impugnação e de providências cautelares) anulação essa que é desproporcionada, por objectivamente desequilibrada em função dos interesses em presença.
19ª O interesse público está completamente acautelado com as regras da Lei n° 11/2011 - e as novas exigências implicadas pela extensão das inspecções periódicas a outros tipos de veículos (motociclos e triciclos) poderiam ser acomodados sem ser necessário afectar todos os demais elementos das candidaturas, designadamente o que respeita à localização proposta, o qual é, na verdade, o factor chave, verdadeiramente decisivo para a ordenação dos concorrentes.
20ª O acto cuja anulação se pede viola o interesse legítimo do concorrente vencedor (na verdade, de todos os concorrentes vencedores em todos os concelhos) também na medida em que anula - automaticamente - a vantagem relativa dos concorrentes classificados em primeiro lugar, porquanto passa a ser conhecido de todos os interessados/concorrentes a localização do terreno com que o vencedor se apresentou a concurso e, porque a localização proposta para o novo CITV é o elemento fulcral para vencer o concurso em cada concelho, o recorrente, como todos os demais vencedores, terão necessariamente de apresentar uma nova localização.
21ª A «nova corrida forçada ao terreno mais bem localizado», provocada pela necessidade de apresentar uma candidatura nova em nada serve o interesse público, porque conduz a uma intervenção crescente das autarquias no sentido de «impor» para todos os concorrentes o mesmo terreno/localização, desvirtuando totalmente a concorrência e esvaziando de sentido o critério principal de decisão do concurso e também porque origina um tendencial afastamento maior dos futuros CITVs dos aglomerados populacionais, com claro prejuízo para as populações.
22ª Verifica-se uma contradição essencial entre, por um lado, a anulação dos concursos para implementar os requisitos técnicos necessários para que os CITV possam realizar inspecções de acordo com as novas regras impostas por Directivas da EU e, por outro lado, a admissão da manutenção das candidaturas anteriores do novo concurso, pois que o n° 4 do artigo 4° do Dec-Lei n° 26/2013 admite que as candidaturas apresentadas aos concursos anulados sejam «reformuladas» de acordo com os critérios estabelecidos na nova redacção da Lei n° 11/2011, reforçando a ideia de que a anulação dos concursos foi absolutamente injustificada, desnecessária e desproporcionada em relação aos objectivos declarados.
Termos em que, por violação da boa-fé e do princípio da proporcionalidade, nos termos do artigo 135° do CPA, deve ser anulado o acto administrativo contido no n° 1 do artigo 4° do Decreto-Lei n°26/2013, de 19 de Fevereiro.
1.2. O Conselho de Ministros também apresentou as suas alegações, formulando as seguintes conclusões:
1ª No presente processo, a autora considerava ilegal o acto administrativo que estaria contido no n° 1 do artigo 4° do Decreto-Lei n° 26/2013, de 19/2, que estabeleceu a anulação de todos os procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos após a entrada em vigor da Lei n° 11/2011, de 26 de Abril:
2ª Essa anulação resultou da circunstância de o referido Decreto-Lei n° 26/2013 ter estabelecido novas regras quanto à abertura dos centros de inspecção:
3ª Segundo a autora, a ilegalidade decorreria da violação dos princípios da boa - fé e da proporcionalidade,
4ª Ora, é sabido que a aplicabilidade do princípio da boa-fé, na sua vertente da confiança, implica uma necessária ponderação entre a relevância do interesse público prosseguido por uma determinada medida e as expectativas fundadas e legítimas que tal medida possa ter posto em causa.
5ª Decorria do artigo 6°, n° 1 da Lei n° 11/2011, de 26/4, que o procedimento relativo à celebração de contratos administrativos de gestão para a abertura de novos centros de inspecção não é de iniciativa pública, sendo antes um procedimento provocado, iniciado a pedido do interessado;
6ª Por isso, e desde logo, não faz qualquer sentido discutir se a entidade pública podia, ou não, voltar atrás na decisão de contratar, porque ela nunca emitiu tal decisão;
7ª De onde decorre, além, do mais, que, ainda que a presente acção fosse julgada procedente, daí não decorreria a abertura do centro de inspecção, uma vez que o tribunal não pode substituir-se à Administração na decisão de contratar;
8ª Sendo também certo que a decisão de contratar tem que ter em conta o regime jurídico substantivo em vigor e ele não se encontra preenchido, precisamente porque a autora provocou a abertura do procedimento com base num regime jurídico que já não está em vigor;
9ª Acresce que os opositores a concursos dirigidos pela Administração Pública não têm qualquer direito subjectivo ou interesse legítimo à situação concursada, pelo que, nos procedimentos provocados, porque não resultaram de iniciativa pública, é ainda mais evidente a inexistência de qualquer direito subjectivo ou interesse público à situação concursada;
10ª Por outro lado, a compatibilidade entre o indiscutível direito de não adjudicação e o interesse legítimo - que não se nega - na conclusão do procedimento é assegurado através da devolução, aos participantes, dos encargos em que incorreram para a elaboração e apresentação das suas propostas:
11ª Resulta dos n°s 4, 5 e 6 do art. 4º do DL 26/2013, de 19/2, um regime de harmonização das posições em causa, cumprindo-se, assim, o princípio da proporcionalidade.
12ª Razão pela qual não existe a imputada ilegalidade.
13ª O Supremo Tribunal Administrativo, nos Acórdãos de 2013/2014 e 9/4/2014, processos n°s 956/13, e 928/13, em face de situações e argumentos em tudo idênticos aos do presente processo, concluiu pelo indeferimento da pretensão dos autores.
Termos em que se conclui como na contestação: deve ser julgada improcedente, como é de Justiça.
1.3. Não foram apresentadas outras alegações.
