0202/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Com a entrada em vigor do DL nº 210/90, de 27 de Junho, terminou o prazo para requerer a pensão de aposentação, ao abrigo do regime especial, fixado no DL nº 362/78, de 28 de Novembro.

II- Não está abrangido pela disciplina do artigo 2º do DL 210/90, de 27 de Junho, um pedido de atribuição de pensão de aposentação, apresentado em 16.01.1984 e que, anteriormente, já havia sido indeferido, por despacho de 9.11.1989, consolidado como caso administrativo decidido.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (CGA) veio interpor recurso de revista, nos termos do art. 150 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), do acórdão, de 13 de Outubro de 2011, do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), que concedeu provimento parcial ao recurso interposto da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a qual julgou procedente a acção administrativa especial intentada por A……., identificado nos autos, condenando a ora recorrente a conceder a este Autor a pensão de aposentação, requerida em 16.1.1084, por reunir os requisitos de atribuição da pensão, previstos no art. 1, nº 1, do DL 362/78, de 28.11 (qualidade de agente da Administração Pública nas ex-Províncias Ultramarinas; prestação de, pelo menos, 5 anos de serviço, e realização dos correspondentes descontos).

Apresentou alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

A) O presente recurso é admissível nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), uma vez que das decisões proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos “pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo (...) quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito” e, em especial, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, quando tenha por fundamento violação de lei substantiva ou processual, no caso dos artigos 9.º, n.º 2, e 140.º, n.º 1, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo, e, consequentemente, por inobservância do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 210/90, de 27 de Junho:

B) A decisão recorrida deve ser revogada, por o despacho de indeferimento de 9 de Novembro de 1989 não ter sido considerado caso decidido, tal como foi determinado, em caso semelhante, no recentíssimo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13 de Julho de 2011, proferido no Processo n.º 102/11, em sede de recurso de Revista.

C) Efectivamente, o pedido de pensão formulado pelo ora recorrido, em 16 de Janeiro de 1984, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de Novembro, e legislação complementar, foi expressamente indeferido por despacho de 9 de Novembro de 1989, proferido ao abrigo de delegação de poderes publicada no Diário da República, II Série, n.º 91, de 19 de Abril de 1989, por dois Directores de Serviços, por o autor ser cidadão estrangeiro.

D) Por o aludido pedido se encontrar arquivado, por indeferimento expresso, em 1 de Novembro de 1990, data de caducidade do regime, encontrava-se decidido àquela data, e, como tal, não havia nessa data, qualquer pensão requerida que houvesse de ser decidida, motivo por que não há lugar à aplicação do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 210/90, de 27 de Junho.

E) Ora, para a concessão da pensão em causa não basta a prova dos requisitos de tempo de prestação de serviço e descontos para a aposentação, é também necessário que a pensão tenha sido requerida até 1 de Novembro de 1990, ou seja terá de estar pendente de decisão àquela data, o que, no caso “sub judice”, tal não acontece, uma vez que o requerimento apresentado em 16 de Janeiro de 1984 estava indeferido desde 9 de Novembro de 1989.

F) O Acórdão recorrido não julgou de harmonia com a lei e com a prova dos autos.

Termos em que deve proceder o presente recurso, e ser revogado o Acórdão recorrido, com todas as consequências legais.

O ora recorrido A……. apresentou contra-alegação com as seguintes conclusões:

A) Não pode conhecer-se do presente recurso, nos termos do artigo 150.º n.º l do CPTA, por a contrário, não ser admissível, por força do artigo 142.º n.º 3 alínea c) do referido diploma.

B) De acordo com o disposto no artigo 142.º n.º 3 alínea c) do CPTA, verifica-se que, a contrário, não é admitido recurso jurisdicional contra decisões proferidas em consonância com a jurisprudência uniformizada pelo Supremo Tribunal Administrativo, que é o caso.

C) Não se pode admitir a aceitação de um recurso de revista contra a vasta jurisprudência do STA.

D) O requerimento de 16-04-2008 posteriormente apresentado por recorrido era legalmente admissível e tempestivo, consubstanciando renovação do primitivo pedido, agora com fundamento na uniformidade de jurisprudências do STA e do TCAS e do acórdão do TC n.º 72/2002 de 14 de Março.

E) O requerimento apresentado em 17 de Abril de 2008, veio renovar o pedido anteriormente formulado em 30 de Dezembro de 1983, não é extemporâneo.

F) A C.G.A. ora recorrente teria o dever de sobre tal requerimento se pronunciar, por haverem decorrido mais de dois anos sobre o primitivo pedido, e serem invocados novos fundamentos (C.P.A. Artigo 9.º n.º 2 “a contrário”) e de fazer favoravelmente, visto encontrarem-se reunidos os requisitos indispensáveis para o efeito.

G) A falta de decisão expressa, traduzindo numa omissão por parte da administração como pressuposto que permite desencadear o meio processual próprio de reacção, que é agora a dedução do pedido de condenação à prática de acto devido.

H) Assim, este pedido formulado pelo recorrido é uma renovação do anterior pedido, que havia sido formulado tempestivamente, consequentemente, o pedido formulado pelo recorrido em 17 Abril de 2008, não é extemporâneo.

I) Não assiste razão à recorrente em nenhum ponto do recurso, nesta conformidade, e no âmbito delimitado, não deverá conceber-se provimento ao recurso ora peticionado.

J) Não deve, pois, conhecer-se do recurso ou, se assim não se decidir, deve confirmar-se o Acórdão recorrido, na forma e com todas as consequências legais.

L) Face a tudo quanto foi exposto, o Acórdão recorrido julgou de harmonia com a lei e com a prova dos autos, considerando que não se verificou a consolidação do despacho de 09-11-1989.

Termos em que deve proceder a rejeição do presente recurso confirmando o acórdão recorrido, na forma e com todas as consequências legais.

2. Por acórdão da responsabilidade da formação prevista no art. 150, nº 5, do CPTA, foi admitido o presente recurso de revista, por se julgarem verificados os respectivos pressupostos.

O Exmo Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, notificado nos termos do art. 146, do CPTA, emitiu o seguinte parecer:

A questão suscitada pela recorrente no presente recurso de revista respeita à relevância que a consolidação na ordem jurídica, por falta de oportuna impugnação, do despacho da CGA de 9/11/1989 – que indeferiu expressamente o pedido de pensão formulado pelo ora recorrido, em 16/1/1984, ao abrigo do DL nº 362/78, de 28/11 – tem para a apreciação de idêntica pretensão formulada em 17/4/2008, já após, portanto, a entrada em vigor, em 1/11/90, do DL nº 210/90, de 27/6.

A recorrente sustenta que para a concessão da pensão em causa não basta apenas a prova dos requisitos de tempo de prestação de serviço e descontos para a aposentação, mas também é necessário que a pensão tenha sido requerida até 1/11/90 e que o pedido esteja pendente de decisão nessa data, o que não se verificou no caso em apreço, uma vez que o requerimento apresentado em 16/1/84 estava definitivamente indeferido desde 9/11/89, pelo que, em 1/11/90 – data de caducidade do regime de concessão da pensão de aposentação extraordinária – não havia qualquer pedido que houvesse de ser decidido, motivo por que não há lugar à aplicação do artº 2º do DL nº 210/90, de 27/6, ao invés do que entendeu o douto Acórdão recorrido – conclusões D) e E) das alegações e matéria de facto provada sob a alínea E).

A questão foi já objecto de apreciação por este STA, em situações idênticas no douto Acórdão de 13/7/2011, rec. 0102/11, invocado pela recorrente, e mais recentemente no douto Acórdão, de 28/2/2012, rec. 0659/11, no sentido que defende.

Efectivamente, decidiu-se neste último aresto, em declarada sintonia com o primeiro, que a pensão de aposentação extraordinária podia ser requerida até 1/11/90 (artigo único do DL nº 363/86, de 30/10 e artºs 1º e 3º do DL nº 210/90, de 27/6) e assim “para todos os casos em que a pretensão (indeferida por acto inimpugnável) apenas é reformulada depois de Novembro de 1990 (...), impõe-se o seu indeferimento. Por uma razão simples: a partir de Novembro de 1990, caducou o direito de pedir a aposentação extraordinária.”

Não havendo razões para divergir deste douto entendimento, deverá, em nosso parecer, ser concedido provimento ao presente recurso de revista, revogando-se o douto Acórdão recorrido e julgando-se improcedente a acção administrativa especial em causa.

Colhidos os vistos dos Exmos. Adjuntos, cumpre decidir.

3. O acórdão recorrido, tal como na 1ª instância, deu como provada a seguinte matéria de facto:

A) - Pelo instrumento, datado de 30 de Dezembro de 1983, constante de fls. 4 do Processo Administrativo (PA), que aqui se considera integralmente reproduzido, dirigido ao Administrador Geral da Caixa Geral de Depósitos, o Autor em 16 de Janeiro de 1984, requereu a aposentação ao abrigo dos Decreto-Lei, n.º 23/80, de 29 de Fevereiro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 118/81, de 18 de Maio – cfr. fls. 1-4 do PA) e fls. 21-22 dos autos;

B) - Com data de 9 de Novembro de 1989 foi elaborada a “Informação” de fls. 17 do PA), que propôs o indeferimento do pedido e o arquivamento do processo do Autor “Em virtude de não poder beneficiar da aposentação ao abrigo do Decreto-Lei n.º 363/86 de 30/10, por ser cidadão estrangeiro, conforme se verifica a (Fls. 7 e 13).” - cfr. fls. 17 do PA);

C) - Sobre a Informação referida na alínea antecedente foi aposto em 9 de Novembro de 1989 o despacho “concordo” – cfr. fls. 17 do PA);

D) - Com data de 23 de Novembro de 1989, pelo instrumento de fls. 18 do PA), que aqui se considera integralmente reproduzido, o Autor foi notificado da decisão referida na alínea antecedente – cfr. fls. 18 do PA;

E) - Pelo instrumento de fls. 42-43 do PA), que aqui se considera integralmente reproduzido e com fundamento em que o requisito da posse da nacionalidade portuguesa há muito deixou de ser exigível para efeitos de pedido de aposentação dos ex-funcionários das ex-províncias ultramarinas portuguesas o mandatário do Autor em 17 de Abril de 2008 requereu à Entidade Demandada que lhe seja atribuída a pensão de aposentação requerida em 30 de Outubro de 1983 e em 6 de Agosto de 1996, assim como, a reabertura do seu processo de aposentação e em consequência que lhe seja atribuída a pensão de reforma com efeitos retroactivos à data do pedido – cfr. fls. 41-44 do PA) e fls. 26-27 dos autos.

F) - Com data de 7 de Janeiro de 1984, foi emitido pela Direcção Nacional de Polícia Popular de Angola, o instrumento constante de fls. 1-2 do PA), que aqui se considera integralmente reproduzido e de que se extrai o seguinte:

“(...) A………, (...) foi abonado de todos os seus vencimentos (...) de “um de Julho de mil novecentos e sessenta e sete até dez de Novembro de mil novecentos e setenta e cinco. (...), tendo sofrido sempre os descontos legais para compensação de aposentação. (...)” - cfr. fls. 1-2 do PA);

G) - No verso do instrumento referido na alínea antecedente foi aposto, nomeadamente, o seguinte: “Certifico e dou fé que este documento é autêntico. Consulado-Geral de Portugal em Luanda, 10 de Jan.º de 1984 O Cônsul” – cfr. fls. 1 do PA).

H) - Com data de 1 de Fevereiro de 1979, foi emitido pelo Corpo de Polícia Popular de Angola, Conselho Administrativo do Comando, o instrumento constante de fls. 15 dos autos, que aqui se considera integralmente reproduzido e de que se extrai o seguinte:

“(...) A…….., (...) foi abonado de vencimentos por esta Policia desde um de Julho de mil novecentos e sessenta e sete a quinze de Junho de mil novecentos e setenta e oito.

Durante este período de tempo, o requerente sofreu todos os descontos legais, para efeitos de compensação de aposentação. (…)” - cfr. fls. 15 dos autos;

I) - No verso do instrumento referido na alínea antecedente foi aposto, nomeadamente, o seguinte: “Certifico e dou fé que este documento é autêntico. Consulado-Geral de Portugal em Luanda, 30 de Dez.º de 1983 O Cônsul” – cfr. fls. 15v dos autos.

4. Como se relatou, o acórdão recorrido apreciou despacho saneador e sentença, proferidos na acção especial, intentada pelo ora recorrido, sendo que aquele despacho julgou improcedente a excepção de «caso decidido e extemporaneidade do pedido» e a sentença condenou a ora recorrente a conceder a, ora recorrido, a pensão de aposentação requerida em 16.1.84, com data de vencimento da 1ª prestação em 1.2.84 e juros de mora vencidos desde 9.11.89 e os vincendos à taxa legal.

O acórdão ora sob impugnação confirmou o referido despacho saneador, concluindo que, «ao julgar improcedentes as excepções suscitadas, por considerar verificado o dever legal de decisão a que alude a al. a) do nº 1 do art. 67º do CPA, não merece qualquer censura». E, concedendo parcial provimento ao recurso, revogou a sentença «apenas quanto à data de vencimento da 1ª pensão», que fixou em 1.12.86.

Na respectiva alegação, a Recorrente sustenta que o acórdão impugnado errou ao considerar como caso decidido o despacho, de 9.11.89, que indeferiu, expressamente, o pedido de atribuição de pensão, formulado pelo ora Recorrido, em 16.1.84. E alega, ainda, que, face a tal indeferimento expresso, não existia qualquer requerimento deste nesse sentido, que estivesse pendente em 1.10.90, data do início de vigência do DL 210/90, de 21.6.

Vejamos.

Conforme a matéria de facto apurada, o pedido de concessão de aposentação, que o interessado recorrido formulou, em 16.1.84, foi indeferido, em 9.11.89, por ser cidadão estrangeiro e não lhe ser aplicável o regime do DL 363/86, de 30.10 [Concl. A) a C].

Apesar de notificado dessa decisão de indeferimento, o interessado Recorrido não a impugnou. E só em 17.4.2008 pediu a reabertura do processo e a atribuição da aposentação, requerida em 30.10.83 e 6.8.91, invocando ter deixado de ser a nacionalidade portuguesa requisito dessa atribuição [Concl. D) e E)].

Perante o que o aresto impugnado, diferentemente do que alega a ora Recorrente, não negou a natureza de caso decidido ou resolvido ao invocado indeferimento de 9.11.89. Todavia, ao invés do que defendia a ora também recorrente, decidiu – em conformidade com o entendimento maioritário da mais recente doutrina e jurisprudência, que é de acolher – que a mesma Recorrente tinha o dever legal de decidir, nos termos do art. 9 do CPA, o requerimento do ora Recorrido, de 17.4.2008, por ter sido formulado muito depois do termo do prazo de dois anos, contado da data da apresentação do requerimento indeferido pelo despacho de 9.11.89.

Depois, e considerando que esse despacho de indeferimento continha um acto válido e de revogabilidade compatível com o disposto no art. 140 do CPA, concluiu que «poderia a pretensão do ora recorrido ser deferida, apesar de implicar a revogação por substituição do despacho de 9.11.89».

Assim, acabou por confirmar, com a indicada alteração «quanto à data de vencimento da 1ª prestação», a sentença do TAC, acolhendo a decisão, nela afirmada, no sentido da procedência da acção proposta pelo ora Recorrido, considerando que este «reúne os requisitos de que o art. 1º, nº 1, do Dcreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, na redacção que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei nº 23/80, de 29 de Dezembro, faz depender a atribuição do direito à aposentação dos funcionários da ex-administração ultramarina» que, conforme considerou a mesma sentença são, apenas, «o requerente possuir a qualidade de agente ou funcionário da Administração Pública da ex-Províncias Ultramarinas; ter prestado pelo menos 5 anos de serviço; e ter realizado os correspondentes descontos para efeitos de compensação da aposentação».

A entidade recorrente impugna esta decisão de procedência da acção, alegando que, no caso, apesar da verificação de tais requisitos, não era legalmente possível conceder a pensão em causa, por não estar pendente, em 1.11.90, qualquer requerimento para a respectiva atribuição, uma vez que o requerimento apresentado, em 16.1.84, tinha sido indeferido, em 9.11.89.

E procede esta alegação.

Com efeito, assente que, com aquele despacho de indeferimento e arquivamento, de 9.11.89, estava findo o procedimento, convergimos no entendimento perfilhado no acórdão, de 28.2.12 (Rº 0659/11) (Vd., no mesmo sentido, o acórdão de 23.2.2012 (Rº 0429/11).), também seguido no mais recente acórdão de 26.4.12 (Rº 01164/11) que, com as necessárias adaptações vale, igualmente, para o caso em apreciação nos presentes autos.

Passando a citar:

…

Como parece claro, a mera existência do dever de decidir não implica necessariamente o dever de deferir.

Implica tão só o dever de reapreciar o caso, dentro do bloco de legalidade aplicável, designadamente o dever de apreciar se a pretensão pode prosseguir ou se pode deve ser desde logo indeferida.

No âmbito deste dever de reapreciação quando estão em causa actos administrativos consolidados (não impugnados) podem surgir vários problemas, ligados à revogabilidade de actos consolidados: é essa revogação possível? é obrigatória em caso de ilegalidade? qual o seu âmbito?

Estas questões já foram resolvidas neste Supremo Tribunal no acórdão de 13 de Julho de 2011, proferido no processo 102/11. Neste acórdão, junto pela entidade recorrida, concluiu-se: “(i) para a concessão da pensão em causa não basta a prova dos requisitos de tempo e de prestação de serviço e de descontos para a aposentação, sendo também necessário que a pensão tenha sido requerida no prazo estabelecido na lei; (ii) a prova dos requisitos pode ser feita para além de 11/11/90, mas apenas desde que, nessa data esteja pendente um requerimento sem decisão; (iii) no presente caso, tendo o processo sido arquivado em 23-5-1985, o requerimento apresentado em 24-1-1980 estava indeferido desde essa data, pelo que em 11-11-1990, não havia qualquer pedido de pensão relevante para efeitos do disposto no art. 2º do Dec. Lei 210/90”. O referido acórdão citado julgou improcedente a pretensão do requerente à pensão de aposentação “pelo facto de não haver em 1/11/90. uma pensão requerida pendente de decisão.”

Julgamos ser de manter o entendimento do acórdão citado pelas razões, nele expostas, com as quais concordamos inteiramente e que são plenamente transponíveis para o caso destes autos.

Na verdade, no caso dos autos, havia uma decisão da Administração, não impugnada pelo ora autor, indeferindo a sua pretensão. Quando o autor pediu a reapreciação da sua situação, em 23-1-2009 (requerimento que está na base desta acção para condenação na prática do acto devido, já que sobre este requerimento não recaiu qualquer despacho) já tinha sido revogada a lei que permitia a concessão da pensão de aposentação extraordinária e já tinha terminado o prazo dentro do qual a mesma poderia ser pedida.

O Dec. Lei 210/90, de 27/6 dispôs o seguinte:

“O Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de Novembro, veio instituir a atribuição de pensões de aposentação aos antigos funcionários e agentes da ex-administração pública ultramarina que não ingressaram no quadro geral de adidos.

Constituiu uma medida de carácter temporário e excepcional, destinada a acudir a situações de carência decorrentes da descolonização.

A utilização desta medida, inicialmente fixada em seis meses, foi objecto de várias prorrogações, a última das quais, por tempo indeterminado, pelo Decreto-Lei n.º 363/86, de 30 de Outubro.

Assim, durante mais de 10 anos os referidos funcionários e agentes tiveram a possibilidade de requerer a aposentação, podendo concluir-se que todos os destinatários daquele diploma tenham já disposto da oportunidade de beneficiar daquela medida de protecção social.

Considera-se, em consequência, que deixou de justificar-se a vigência do Decreto-Lei n.º 363/86, de 30 de Outubro, impondo-se a sua revogação.

Assim:

Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

Artigo 1.º É revogado o Decreto-Lei n.º 363/86, de 30 de Outubro.

Art. 2.º As pensões de aposentação previstas no Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de Novembro, requeridas até à data da entrada em vigor do presente diploma vencem-se a partir do mês seguinte ao da recepção do respectivo requerimento no serviço competente.

Art. 3.º O presente diploma entra em vigor no dia 1 de Novembro de 1990”.

Deste diploma decorre, sem dúvida, que poderão ser requeridas pensões de aposentação extraordinária até 1 de Novembro de 1990, vencendo-se as respectivas pensões a partir do mês seguinte à data da recepção do pedido. Decorre ainda que a partir de 1 de Novembro de 1990 caduca o direito de pedir tais pensões extraordinárias.

…

A nova pretensão do autor surgida em 2009, surge, assim numa ocasião em que já tinha caducado o direito que se pretendia fazer valer. Daí que se impunha à Administração (necessariamente) indeferir a pretensão formulada em 2009.

É certo que, para os casos em que a pretensão (já indeferida, por acto inimpugnável) é reformulada antes de Novembro de 1990, a Administração apesar de não ser obrigada a deferir, poderia (se quisesse) fazê-lo, incluindo com eficácia retroactiva. Não existiria, é certo, o dever de deferir porque o acto de indeferimento que se firmou na ordem jurídica era um “acto de eficácia instantânea, ainda que referido a uma situação duradoura” e, portanto, para além de um caso decidido formal, haverá um caso decidido material. Nestes casos, a estabilidade do caso decidido como refere VIEIRA DE ANDRADE (ob. cit. nota 2), “não preclude a possibilidade (embora não haja o dever) de uma anulação administrativa (desse primeiro acto) com efeitos retroactivos, se não se tratar de acto constitutivo de direitos ou não houver outros princípios jurídicos que a isso obstem”.

Situações deste tipo levariam a que o Tribunal condenasse a Administração à prática do acto devido que se traduziria num acto expresso cujo conteúdo poderia ser, ou não, o deferimento da pretensão do interessado.

…

Para todos casos em que a pretensão (indeferida por acto inimpugnável) apenas é reformulada depois de Novembro de 1990 (como é o presente caso, cuja pretensão, objecto desta acção, é feita em 2009), impõe-se o seu indeferimento. Por uma razão simples: a partir de Novembro de 1990 caducou o direito de pedir a aposentação extraordinária. Com efeito, se na altura da nova reformulação do pedido já caducou o respectivo direito de pedir a pensão extraordinária, impõe-se indeferir tal pretensão e por isso não fará sentido condenar a Administração a proferir um acto que é necessariamente de indeferimento.

Com efeito, a caducidade do direito de pedir a pensão é, nestes casos, um “outro princípio jurídico” que impede necessariamente o deferimento de tal pedido. Nesta situação a acção para a condenação da prática do acto devido deve ser julgada necessariamente improcedente: antes da formulação da pretensão em 2009, está de pé o caso decidido (acto de indeferimento não impugnado proferido em 23.3.1985); depois da formulação da pretensão em 2009, por força da caducidade do direito à pensão de aposentação … .

Assim, procede a alegação da entidade demanda, ora Recorrente.

5. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento à revista e em julgar improcedente a acção administrativa especial, absolvendo a Ré do pedido.

Custas pelo Autor.

Lisboa, 22 de Novembro de 2012. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – Luís Pais Borges – Jorge Artur Madeira dos Santos.