2513/13.5BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Não é ao arguido que incumbe demonstrar a sua inocência, a qual se presume [artigo 32º, n.º 2 da CRP]; ao invés, é antes à entidade detentora do poder disciplinar que cabe o ónus da prova dos factos constitutivos da infração,

II- Em sede disciplinar, pese embora a fundamentação da decisão disciplinar não revista o mesmo grau de exigência que é reclamada no âmbito da decisão penal, é exigível que a fundamentação da decisão punitiva se apresente dotada de suficiente robustez para que o Tribunal possa julgar como provados os factos configuradores da prática da infração pelo arguido,

III- Quanto à obrigação de restituição, enquanto pena acessória, ela está associada aos efeitos previstos pelo artigo 81.º do EDTAFP, pelo que, tal como a decisão recorrida, o seu fundamento tem de estar enquadrado Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, que estabelece o regime da administração financeira do Estado (doravante, “RAFE”), mas que se reporta a quantias recebidas ilicitamente.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- RELATÓRIO

INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P. devidamente identificado nos autos, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Almada que, no âmbito da ação administrativa especial de anulação da deliberação do Conselho Diretivo da Entidade Demandada, de 03/06/2013, que aplicou à Autora a pena disciplinar de demissão, e a pena acessória de reposição dos valores ilicitamente anulados, procedendo o erro de julgamento que determinaram a procedência dos vícios de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, assacados pela recorrida, relativamente à aplicação da pena de demissão e da pena acessória de reposição das quantias anuladas, bem como por erro nos pressupostos de direito, relativamente à alegada falta de fundamentação pelo recorrido da inviabilidade da relação funcional.

Formula a aqui Recorrente, nas respetivas alegações de recurso, as seguintes conclusões que infra e na íntegra se reproduzem:

“...

1) O presente recurso tem como fundamento os erros de julgamento que determinaram a procedência dos vícios de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, assacados pela recorrida, relativamente à aplicação da pena de demissão e da pena acessória de reposição das quantias anuladas, bem como por erro nos pressupostos de direito, relativamente à alegada falta de fundamentação pelo recorrido da inviabilidade da relação funcional, que consequentemente estearam a anulação da deliberação punitiva proferida em 3 de junho de 2013;

2) O Tribunal a quo ao julgar como julgou, interpretou erradamente, normas insertas nos artigos 18.º, n.º 1, alínea o) e 81.º do Estatuto do Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas;

3) A deliberação impugnada não padece de qualquer vicio de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, porquanto o recorrente cumpriu não as normas vertidas nos artigos 18.º, n.º 1, alínea o) e 81.º do Estatuto do Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas;

4) A arguida atuou em total e absoluto incumprimento dos deveres funcionais atentando gravemente contra o interesse público e a dignidade e o prestígio da função, norteando-se pela defesa de interesses de terceiros, sendo que violou deveres funcionais nas diversas situações que vêm referenciadas no ponto 2 do relatório final, conforme o estabelecido no artigo 18.º do EDTFP, aprovado pela lei n.º 58/2008, de 9 de setembro,

5) Comprova-se a existência de diversos comportamentos que corporizam infrações que inviabilizam absolutamente a manutenção da relação jurídica funcional, tal como aliás, já se apontavam na acusação,

6) A sentença cita a fundamentação que justifica a inviabilização e depois desvalora a dita fundamentação, quando esteia o segmento decisório relativamente à existência ou não do sindicado vício de violação de lei, por alegado erro nos pressupostos de facto,

7) Sendo clara, manifesta e patente a existência, no relatório final que aplica a pena de demissão, a fundamentação da inviabilização da manutenção da relação jurídico funcional da recorrida com o recorrente,

8) Termos em que a sentença concluiu erroneamente pela existência deste vício de violação de lei, por alegado erro nos pressupostos de facto e deve ser anulada quanto a este segmento decisório,

9) De resto ao contrário do que é referido na sentença não compete ao Recorrente, quando aplica uma pena disciplinar de demissão, antecipar se o arguido vais para sempre e ad eternum adotar condutas ilícitas que inviabilizem a relação jurídico funcional, até porque não tem uma bola de cristal,

10) O que o Recorrente deve fazer, para efeitos de cumprimento do disposto na alínea o) do n.º 1 do artigo 18.º do EDTFP, é concluir que as infrações praticadas pela arguida são de tal modo censuráveis que no momento da aplicação da pena de demissão inviabilizam a manutenção da relação jurídico funcional. E foi isso que o Recorrente fez ao longo do relatório final, que é amplamente citado na sentença,

11) A folhas 13 de 26 e 18 de 36 da sentença é transcrito do relatório final o seguinte, relativamente à alegada inexistência de prova que fundamente a aplicação da pena acessória de reposição dos valores anulados, (...) Assim importa referir que as 1119 operações de anulação (...) para além de causarem grave prejuízo ao sistema público de segurança social, (...) causaram também um grave prejuízo aos contribuintes (...).

12) Ora é manifesto que a pena acessória aplicada não visa a reposição de valores com os quais a arguida se tenha locupletado, mas sim a reposição de valores não pagos pelas entidades empregadoras aos cofres públicos da segurança social na sequência das 1119 anulações realizadas pela arguida,

13) Existindo prova em todo o processo disciplinar da realização das anulações e como tal prova de que os valores anulados são devidos ao Instituto de Segurança Social e não foram pagos em razão das infrações disciplinares praticadas pela arguida, tendo gerado a obrigação de ressarcir dos valores anulados aos cofres públicos,

14) Não se compreende, pois, porque o Tribunal a quo se limitou a retirar a ilação de que a pena acessória se destinava ao ressarcimento de eventuais benefícios patrimoniais auferidos pela arguida com a prática das infrações disciplinares,

15) Em nenhum momento do relatório final é formulada tal conclusão ou fundamentada a existência de um alegado benefício económico ilícito por parte da arguida,

16) Padece, pois, a sentença de erro de julgamento, também quanto a esta matéria e deve ser anulada, quanto a este segmento decisório.

Pede provimento do recurso, revogando-se a sentença recorrida.

...”.

M. ......, foi notificada para apresentar contra-alegações.

Foi notificado o Ministério Público, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO

QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

Segundo as conclusões do recurso, as questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se o Tribunal a quo fez uma errada interpretação do direito quanto à anulação da deliberação do Conselho Diretivo da Entidade Demandada, de 03/06/2013, que aplicou à autora, aqui recorrida, a uma pena disciplinar de demissão, e a pena acessória de reposição dos valores ilicitamente anulados.

III- FUNDAMENTOS

III.1. DE FACTO

Por não ter sido objeto de impugnação, nem ser caso de alteração da matéria de facto, remete-se para os factos dados como assentes pela sentença recorrida, nos termos do n.º 6 do artigo 663.º do CPC.

III.2. DE DIREITO

Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso, segundo a sua ordem de precedência.

Não se compreende como a sentença do Tribunal a quo pode concluir que a fundamentação usada não permite concluir pela inviabilidade da manutenção do vínculo, tendo erradamente decidido pela verificação do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, mantendo que as infrações praticadas pela arguida são de tal modo censuráveis que no momento da aplicação da pena de demissão inviabilizam a manutenção da relação jurídico funcional.

Vejamos.

Sobre o vício suscitado decidiu a sentença recorrida que “... No que concerne ao procedimento disciplinar, e especificamente no que respeita à aplicação da pena de demissão, prevê o n.º 1 do artigo 18.º do EDTFP que as “penas de demissão e de despedimento por facto imputável ao trabalhador são aplicáveis em caso de infracção que inviabilize a manutenção da relação funcional”. Ora, resulta da matéria provada que da decisão consta a fundamentação da inviabilidade da manutenção da relação funcional: «Às infrações acima descritas é aplicável a pena disciplinar de demissão, prevista na alínea d) do n.° 1 do art. 9.º do EDTFP e que consiste, nos termos do art 10° n° 5, no afastamento definitivo do trabalhador do órgão ou serviço do trabalhador nomeado, cessando a relação jurídica de emprego público.

É aplicável aos trabalhadores que pratiquem infrações que pela sua gravidade inviabilizam a manutenção da relação funcional nos termos do disposto no art. 18 n° 1 , infrações como as que a arguida praticou que se encontram no âmbito da previsão da alínea o) deste mesmo artigo que determina a demissão para os trabalhadores que, com intenção de obter, para si ou para terceiro, benefício económico ilícito, faltem aos deveres funcionais, não promovendo atempadamente os procedimentos adequados, ou lesem, em negócio jurídico ou por mero ato material, designadamente por destruição, adulteração ou extravio de documentos ou por viciação de dados para tratamento informático, os interesses patrimoniais que, no todo ou em parte, lhes cumpre, em razão das suas funções, administrar, fiscalizar, defender ou realizar.» (alínea M) e N) da matéria assente)....”.

A decisão recorrida explicita que quanto à viabilização da relação funcional, resulta do exposto que a fundamentação do ato em crise respeita os requisitos constantes do artigo 125.º do CPA: ela é expressa e explícita, enuncia os fundamentos de facto e de direito, e é clara, coerente e completa.

E com razão.

A) Vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto

Invoca a recorrente que o Tribunal a quo ao julgar como julgou, interpretou erradamente, normas insertas nos artigos 18.º, n.º 1, alínea o) e 81.º do Estatuto do Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas, pois que a arguida atuou em total e absoluto incumprimento dos deveres funcionais, atentando gravemente contra o interesse público e a dignidade e o prestigio da função, norteando-se pela defesa de interesses de terceiros, sendo que violou deveres funcionais nas diversas situações que vêm referenciadas no ponto 2 do relatório final, conforme o estabelecido no artigo 18.º do EDTFP, aprovado pela lei n.º 58/2008, de 9 de setembro

Sustenta ainda que as 1119 operações de anulação para além de causarem grave prejuízo ao sistema público de segurança social, causaram também um grave prejuízo aos contribuintes, pelo que defende ser manifesto que a pena acessória aplicada não visa a reposição de valores com os quais a arguida se tenha locupletado, mas sim a reposição de valores não pagos pelas entidades empregadoras aos cofres públicos da segurança social, na sequência das 1119 anulações realizadas pela arguida. Ainda explicita que, existindo prova em todo o processo disciplinar da realização das anulações e como tal prova de que os valores anulados são devidos ao Instituto de Segurança Social e não foram pagos, em razão das infrações disciplinares praticadas pela arguida, gerou-se a obrigação de ressarcir dos valores anulados aos cofres públicos.

Vejamos.

Decidiu o Tribunal a quo, quanto os fundamentos invocados na justificação da inviabilidade da relação funcional e aplicação da competente pena de demissão, que “... a Autora praticou os factos imputados pela Entidade Demandada (alíneas M) e N) da matéria assente), o que não nega, como decorre do artigo 27.º da respetiva petição inicial. A Entidade Demandada justifica a aplicação da pena de demissão, reconduzindo os factos praticados à previsão da alínea o) do n.º 1 do artigo 18.º do EDTFP, que estipula que as penas de demissão e de despedimento por facto imputável ao trabalhador são aplicáveis em caso de infração que inviabilize a manutenção da relação funcional, nomeadamente aos trabalhadores que “com intenção de obter, para si ou para terceiro, benefício económico ilícito, faltem aos deveres funcionais, não promovendo atempadamente os procedimentos adequados, ou lesem, em negócio jurídico ou por mero acto material, designadamente por destruição, adulteração ou extravio de documentos ou por viciação de dados para tratamento informático, os interesses patrimoniais que, no todo ou em parte, lhes cumpre, em razão das suas funções, administrar, fiscalizar, defender ou realizar.” Ora, é inegável que os factos praticados pela Autora lesaram os interesses patrimoniais que, no todo ou em parte, lhe cumpria, em razão das suas funções, administrar, fiscalizar, defender ou realizar. Todavia, não resulta mínima ou remotamente provado, dos autos disciplinares, qualquer tipo de intenção de obter, para si ou para terceiro, benefício económico ilícito...”.

E prossegue fundamentando que “... A fundamentação da Entidade Demandada, de que bastaria «para tal que haja um enriquecimento de terceiro o que se encontra sobejamente comprovado nos autos, bem como, também importa referir de que tal proveito a ter ocorrido não resulta nem poderia resultar diretamente em proveito da arguida, mas sim indiretamente, visto se tratarem de movimentos ilícitos realizados em SISSSICC (Sistema de Informação da Segurança Social - Sistema integrado de Conta Corrente que gere as contribuições para a Segurança Social)» (alínea M) da matéria assente), é espúria e totalmente insuficiente para justificar a referida intenção de benefício económico ilícito, pois não assenta em quaisquer factos, apenas em suposições e deduções da Entidade Demandada, sem qualquer aparente contacto com a realidade...”.

Vejamos.

Dispõe o n.º 1, alínea o) do artigo 18.º do EDTAFP que dará lugar à demissão dos trabalhadores os comportamentos que, com intenção de obter, para si ou para terceiro, benefício económico ilícito, faltem aos deveres funcionais, não promovendo atempadamente os procedimentos adequados, ou lesem, em negócio jurídico ou por mero ato material, designadamente por destruição, adulteração ou extravio de documentos ou por viciação de dados para tratamento informático, os interesses patrimoniais que, no todo ou em parte, lhes cumpre, em razão das suas funções, administrar, fiscalizar, defender ou realizar.

Está provado que a recorrida, entre 03/09/1973 e 27/05/2011, exerceu funções para a Entidade Demandada (facto provado A)) e está provado que durante o período que decorreu entre o mês de janeiro de 2007, até 01/09/2010, a autora exerceu funções na Equipa de Cobrança de Dívidas da Entidade Demandada (facto provado C)).

A recorrida foi objeto de processo disciplinar onde foi acusada de nos períodos entre 25/06/2007 e 26/05/2011, ter eliminado da conta-corrente de diversas entidades juros de mora, declarações de remunerações, e, ainda, anular várias dividas participadas para execução fiscal utilizando ilicitamente a "operação de compensação de débito em execução fiscal" com contribuições pertencentes a outros contribuintes e a "operação de estorno", tudo isto sem qualquer suporte legal, e contra os procedimentos instituídos, tendo com os atos praticados causado um prejuízo direto à Segurança Social, e a diversos contribuintes, no valor de € 14.185.512.59, o que corresponde à prática de mais de 1119 infrações disciplinares, e da violação ilícita dos deveres de prossecução do interesse público, isenção, imparcialidade, zelo e advertida que incorria na pena disciplinar de demissão (facto provado H)).

Sobre a acusação a recorrida confirma os factos imputados, mas clarifica que não retirou quaisquer benefícios para si, contudo a recorrente conclui que a recorrente não logrou provar essa afirmação assim como explicita que o fez muitas vezes sob ordens superiores, mas sem o demonstrar, a que acresce o facto das infrações apuradas de que é acusada serem passíveis de configurar o crime de burla tributaria, não obrigando que dessas infrações tenha resultado um beneficio próprio para a arguida, bastando para tal que haja um enriquecimento de terceiro o que se encontra sobejamente comprovado nos autos.

Vejamos.

Em sede disciplinar, pese embora a fundamentação da decisão disciplinar não revista o mesmo grau de exigência que é reclamada no âmbito da decisão penal, é exigível que a fundamentação da decisão punitiva se apresente dotada de suficiente robustez para que o Tribunal possa julgar como provados os factos configuradores da prática da infração pelo arguido, o que exige que se apresentem provas que permitam criar a convicção no julgador de que se mostram preenchidos todos os pressupostos exigidos para a punição: a ilicitude da atuação e a culpabilidade

O processo disciplinar constitui um procedimento administrativo especial de natureza sancionatória que implica a observância de um percurso formal e determinado por lei com vista à prática de um ato administrativo final, e encontra-se sujeito aos princípios da legalidade, da obrigatoriedade, do contraditório, da publicidade, da oportunidade, do inquisitório e da presunção de inocência.

Neste particular conspecto, cabe notar que não é ao arguido que incumbe demonstrar a sua inocência, a qual se presume [artigo 32º, n.º 2 da CRP]; ao invés, é antes à entidade detentora do poder disciplinar que cabe o ónus da prova dos factos constitutivos da infração. Com efeito, constitui jurisprudência uniforme e pacífica, que em processo disciplinar o ónus da prova dos factos constitutivos da infração cabe ao titular do poder disciplinar.

Por isso, o Tribunal ad quem acompanha o discurso fundamentador do Tribunal a quo ao referir que “... A fundamentação da Entidade Demandada, de que bastaria «para tal que haja um enriquecimento de terceiro o que se encontra sobejamente comprovado nos autos, bem como, também importa referir de que tal proveito a ter ocorrido não resulta nem poderia resultar diretamente em proveito da arguida, mas sim indiretamente, visto se tratarem de movimentos ilícitos realizados em SISSSICC (Sistema de Informação da Segurança Social - Sistema integrado de Conta Corrente que gere as contribuições para a Segurança Social)» (alínea M) da matéria assente), é espúria e totalmente insuficiente para justificar a referida intenção de benefício económico ilícito, pois não assenta em quaisquer factos, apenas em suposições e deduções da Entidade Demandada, sem qualquer aparente contacto com a realidade...”.

Não foi existe a mínima evidência da intencionalidade em retirar vantagens para si ou para terceiros.

Mantém-se a procedência do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto.

Quanto à impossibilidade de manter a relação funcional e que motivou a aplicação da pena de demissão, de acordo com o citado artigo 18.º, n.º 1, alínea o) do EDTAFP, releva recordar que tem sempre implícita a ideia de se tratarem de trabalhadores agindo com intenção de obter, para si ou para terceiro, benefício económico ilícito, faltando aos seus deveres funcionais, não promovendo atempadamente os procedimentos adequados, ou lesando, em negócio jurídico ou por mero ato material, designadamente por destruição, adulteração ou extravio de documentos ou por viciação de dados para tratamento informático, os interesses patrimoniais que, no todo ou em parte, lhes cumpre, em razão das suas funções, administrar, fiscalizar, defender ou realiza.

Será o caso?

Não há nos autos qualquer evidência, assim como não há evidência de que, face à subsunção dos factos à norma, não é possível, num juízo de prognose, manter a relação laboral.

Com a fundamentação aduzida, mantem-se o decidido na 1.ª instância.

Finalmente, quanto à obrigação de restituição, enquanto pena acessória, ela está associada aos efeitos previstos pelo artigo 81.º do EDTAFP, pelo que, tal como a decisão recorrida, o seu fundamento tem de estar enquadrado Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, que estabelece o regime da administração financeira do Estado (doravante, “RAFE”), mas que se reporta a quantias recebidas ilicitamente.

Ora, no caso dos autos não se demonstrou que a recorrida tenha ficado com quantias ilicitamente, pelo que o Tribunal ad quem mantém integralmente a decisão recorrida nesta parte também.

Em consequência, será de negar provimento ao recurso, por não provados os seus fundamentos e em manter a sentença recorrida, com a fundamentação antecedente.

IV- DISPOSITIVO

Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, por não provados os seus fundamentos e em manter a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente.

Registe e Notifique.

Lisboa, dia 16 de outubro de 2024

O Coletivo,

(Eliana de Almeida Pinto - Relatora)

(Maria Helena Filipe – 1.º adjunta)

(Teresa Caiado– 2.º adjunta)