0370/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O poder legalmente reconhecido à Caixa Central de suspender do exercício de funções os directores das caixas de crédito agrícola suas associadas e de os substituir por directores provisórios constitui a manifestação de um «jus imperii» conferido àquela Caixa para garantia e satisfação de imperativos de ordem pública.

II- Sendo assim, o acto que exercite tal poder é materialmente administrativo e a sua sindicância deve fazer-se na jurisdição administrativa.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional da decisão liminar do TAF de Coimbra que se julgou incompetente em razão da matéria para conhecer do recurso contencioso que ele deduzira contra a deliberação de 9/10/2003 do Conselho de Administração da Caixa Central – Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, CRL, acto esse que suspendera a Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da Figueira da Foz, a que o recorrente pertencia, e que nomeara directores provisórios para essa mesma caixa, pelo prazo de um ano.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso formulando as conclusões seguintes:

A) O presente recurso jurisdicional vem interposto da decisão proferida pelo 1° Juízo do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (ex -Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra), datada de 28.05.2005, pela qual se rejeitou o recurso contencioso de anulação do acto administrativo da autoria do Conselho de Administração da Caixa Central — Caixa Central do Crédito Agrícola Mútuo, C.R.L., datado de 09.10.2003, pelo qual se “deliberou suspender a Direcção no seu todo, ao abrigo do disposto no artigo 77°-A, do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo, e nomear (...) Directores Provisórios (...) pelo prazo de um ano”, acto este notificado à Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da Figueira da Foz, da qual o ora recorrente era membro, por ofício de notificação datado de 10.10.2003, sob a ref. DFOA/1275/2003, da autoria do Director do Departamento de Fiscalização, Orientação e Acompanhamento, Exm° Sr. ...;

B) Em concreto, fora dito no acto recorrido que o Conselho de Administração da Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo (“Caixa Central” havia deliberado “intervir na Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da Figueira da Foz, C.R.L. (...), suspendendo das suas funções os membros da Direcção Senhores A..., ..., ..., ... e ... e designando para o exercício das funções de Directores Provisórios os Senhores Dr. ... (...) e o Dr. ... (...) a quem compete adoptar as providências necessárias para corrigir as situações de desequilíbrio existentes e a orientação, supervisão e disciplina dos serviços, devendo designadamente, definir e colaborar na adopção de medidas para a regularização de créditos vencidos, disciplinar a gestão da Caixa”. Esta nomeação teria a duração de um ano, “contado da data de registo a efectuar, com os poderes e deveres que lhe são conferidos pelo n.º 2 do mesmo artigo 77°-A do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo”;

C) O ora recorrente, na qualidade de Presidente da Direcção, suspenso das suas funções por via do acto impugnado, interpôs junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra um recurso contencioso de anulação do acto, tendo o processo sido rejeitado por incompetência material.

D) A decisão recorrida sustenta a incompetência dos tribunais administrativos para apreciar a questão, fundamentando-se na natureza jurídico-privada da Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo e na negação do paralelismo das suas competências de supervisão dentro do Sistema Integrado do Crédito Agrícola Mútuo (SICAM), face aos poderes de supervisão do Banco de Portugal, quanto ao conjunto do sistema financeiro;

E) Com apoio nestes dois aspectos a decisão recorrida pronunciou-se pela incompetência dos tribunais administrativos para apreciarem o presente processo, assim rejeitando o recurso contencioso de anulação por pretensa incompetência material;

F) Entrando na matéria relativa aos fundamentos do presente recurso, o recorrente concorda com a entidade recorrida, quando esta refere que a determinação da competência material assenta na natureza da relação jurídica subjacente, discordando dessa, porém, quando esta faz assentar a natureza jurídica da relação jurídica na natureza dos sujeitos em presença. É posição do recorrente que em muitos casos, como o presente, as partes intervenientes podem ser privadas e, porque regidas na sua relação por regras de direito público, será o direito administrativo a regulá-la e os tribunais administrativos os competentes para dirimir a questão. Da mesma forma, casos existem em que as partes são públicas, mas, porque entre estas surge o direito privado a regular a relação, a questão está sujeita ao direito privado e aos tribunais judiciais;

G) Tem o recorrente a sustentar que as regras jurídicas aplicáveis, em concreto, aquelas resultantes do Regime Jurídico do Crédito Agrícola Mútuo e das Cooperativas de Crédito Agrícola, não são normas de direito privado, mas sim normas de direito público. Para que se possa concluir sobre a natureza jurídico-administrativa, ou jurídico-privada, de uma relação jurídica, há que recorrer a critérios que nos permitam aferir qual o direito regulador da mesma e, por conseguinte, quais os tribunais que sobre essa situação podem ser chamados a intervir.

H) Recorrendo à actual teoria da qualidade ou posição dos sujeitos, ou à teoria dos interesses, para separar direito administrativo de direito privado, estaremos na presença de direito público (administrativo) quando se compreenda que o complexo de normas que qualificam a posição das partes implicam que uma seja dotada de poderes que possa impor à outra, devendo a outra sujeitar-se a essa intervenção ou ablação. No caso dos autos, a autoridade recorrida — Caixa Central – surge na posição de entidade dotada de poderes públicos, pois que a mesma surge em posição similar àquela que desempenha o Banco de Portugal, com o que o direito que surge a regular a relação das partes é o direito público e os tribunais competentes são os tribunais administrativos.

I) Seguindo a teoria de interesses, a actuação da autoridade recorrida pauta-se pela necessidade de protecção de interesses públicos, já que a sua intervenção corresponde a uma supervisão bancária sobre as caixas de crédito agrícola mútuas, de forma semelhante ao que poderia fazer o Banco de Portugal – entidade inequivocamente pública e regida pelo direito administrativo quando actua dotada de poderes de autoridade – pois que também recorre a poderes de autoridade para dirigir e corrigir a actuação destas instituições bancárias no mercado. Também por este critério, as regras em causa são regras de direito administrativo e os tribunais competentes são os tribunais administrativos.

J) De facto, o modelo organizativo caracteriza-se pela atribuição legal à Caixa Central de prerrogativas específicas que lhe permitam exercer a supervisão do SICAM e das caixas que o integram, por forma a permitir que esta disponha dos poderes aptos a “assegurar o cumprimento das regras de solvabilidade e liquidez do sistema integrado do crédito agrícola mútuo e das caixas agrícolas a ele pertencentes, bem como orientá-las e fiscalizá-las, nos termos dos artigos 75.° e 76.º”, o que aponta para a competência material das instâncias administrativas para apreciar a questão controvertida nos presentes autos.

K) O que fica dito na conclusão anterior comprova-se quando se pense que a Caixa Central dispõe de um poder de orientação das associadas, gerador de um verdadeiro dever de subordinação das mesmas às orientações emitidas pela Caixa Central, orientações estas típicas do poder de supervisão administrativo. Depois, a Caixa Central dispõe de um poder de fiscalização das suas associadas, já que tem competência para fiscalizar a situação administrativa, técnica e financeira das associadas, assim como a respectiva organização e gestão, traduzindo-se esta competência – em concreto – na obrigação das associadas de se submeterem a inspecções e auditorias directas aos respectivos estabelecimentos, bem como a facultarem qualquer documentação solicitada, em especial, documentação contabilística.

L) A Caixa Central tem ainda poder sancionatório, pois que se encontra legalmente autorizada a impor sanções às respectivas associadas, em caso de incumprimento grave dos respectivos deveres legais ou estatutários, as quais poderão assumir a forma de suspensão dos direitos associativos ou de exclusão da Caixa Central e do SICAM. A Caixa Central dispõe também de poderes de intervenção sob a forma de intervenção na gestão das associadas, os quais podem revestir diversos graus de intervenção, progressivamente mais restritivos da margem de autonomia das associadas e da respectiva liberdade associativa. O primeiro grau de intervenção, sob a forma de convocação e participação pela Caixa Central em assembleias gerais das associadas, permite à Caixa Central prosseguir um objectivo de prestação de informação e interferência na ordem de trabalhos das assembleias gerais das associadas. Num segundo patamar de intervenção, a Caixa Central pode designar delegados com os poderes de intervenção sobre a gestão das associadas. Por fim, num terceiro grau de intervenção, autoriza-a a proceder à designação de Directores provisórios e/ou à suspensão da Direcção e/ou do Conselho Fiscal das associadas, como aconteceu no caso dos autos.

M) Em vista dos poderes da Caixa Central face às suas associadas, não podemos deixar de concluir que estamos perante “verdadeiros poderes de supervisão”, tendo em conta que a estrutura do crédito agrícola mútuo se encontra alicerçada sobre a posição privilegiada da Caixa Central como “organismo central do SICAM” com as competências necessárias para “assegurar o cumprimento das regras de solvabilidade e liquidez do SICAM e das caixas agrícolas a ele pertencentes”. Comporta-se a Caixa Central, por isso, como uma verdadeira instituição de supervisão bancária, dotada dos poderes públicos de autoridade que lhe permitem impor condutas e sanções ou acções de fiscalização próprias das entidades públicas, às associadas do SICAM, nestes poderes públicos se contando a possibilidade de suspensão e substituição dos membros das Direcções das Caixas de Crédito Agrícola Mútuo, como aqui sucedeu.

N) Ao nível da evolução legislativa em matéria de supervisão do crédito agrícola mútuo, podemos concluir pela existência de argumentos de índole histórica que reforçam o nosso entendimento acerca da competência das instâncias administrativas para apreciar da questão controvertida nos presentes autos. Com efeito, o universo de poderes acima expostos encontrou-se ao longo das últimas décadas afecto a entidades dotadas de poderes públicos ou de natureza pública, primeiramente pela Caixa Central de Crédito Agrícola até 1930 – então entidade de natureza pública – depois, pela Caixa Geral de Depósitos – «idem», a essa altura, mais recentemente pelo Banco de Portugal e, de novo, pela Caixa Central.

O) Este fenómeno de transição de poderes não pode deixar de denotar que os poderes e competências actualmente exercidas pela Caixa Central correspondem à prossecução de fins públicos e foram atribuídos a entidades dotadas de poderes de autoridade, pois que de outro modo não se compreenderia tal evolução legislativa. Em conclusão, esta evolução legislativa corresponde a um elemento histórico que contribui para a qualificação dos poderes que acabamos de apresentar como poderes de autoridade, típicos de entidades administrativas e, bem assim, para a qualificação da relação existente entre a Caixa Central e as respectivas associadas — entre as quais se encontra a Caixa de Crédito Agrícola da Figueira da Foz, de que o recorrente foi suspenso enquanto membro da Direcção – como uma relação jurídico-administrativa.

P) Ponderando o critério de índole sistemática, facilmente se demonstra a competência dos tribunais administrativos para apreciar a questão «sub judice». Consideremos o paralelismo/analogia existente entre as competências do Banco de Portugal e da Caixa Central. De acordo com a Lei Orgânica do Banco de Portugal, esta entidade administrativa assume-se como a entidade de supervisão ou de tutela do sistema financeiro, exercendo a competência genérica para “velar pela estabilidade do sistema financeiro nacional”, devendo para o efeito “exercer a supervisão das instituições de crédito (...), nomeadamente estabelecendo directivas para a sua actuação e para assegurar os serviços de centralização de riscos de crédito, nos termos da legislação que rege a supervisão financeira”.

Q) No seio da estrutura do crédito agrícola mútuo, alicerçada na posição privilegiada da Caixa Central, esta entidade é uma primeira entidade de supervisão como “organismo central do SICAM” com as competências necessárias para “assegurar o cumprimento das regras de solvabilidade e liquidez do SICAM e das caixas agrícolas a ele pertencentes”, prosseguindo face às suas associadas, por isso, uma tarefa comparativa aos poderes de supervisão do Banco de Portugal no que respeita aos poderes de supervisão financeira.

R) No que respeita ao poder de orientação das associadas, o mesmo constitui um poder paralelo à competência do Banco de Portugal para emitir regras vinculativas dirigidas às instituições de crédito e sociedades financeiras, designadamente, por meio de aviso ou circular, tendo por finalidade assegurar o desempenho das suas competências de supervisão prudencial e financeira. Em acréscimo, diga-se que o poder de fiscalização pela Caixa Central às suas associadas, mais não é do que um primeiro momento da tarefa fiscalizadora empreendida, de igual modo, pelo Banco de Portugal, sendo certo que as duas entidades dispõem de idênticos poderes de inspecção, auditoria e consulta de documentação.

S) No que se refere aos poderes sancionatórios da Caixa Central, estes revelam-se, de igual modo, como um indício caracterizador dos poderes típicos de uma entidade administrativa, tendo em conta a competência do Banco de Portugal para aplicar sanções às instituições de crédito em geral.

T) Por último, no que respeita aos poderes de intervenção sob a forma de intervenção na gestão das associadas, nos seus diversos graus, estamos perante poderes análogos às competências do Banco de Portugal para impor providências extraordinárias de saneamento, proceder à designação de administradores provisórios e de comissões de fiscalização ao abrigo do disposto nos arts. 141.° a 147.° do RGIC – normas estas cuja finalidade, pressupostos e procedimentos conexos inspiraram o disposto no art. 77.°-A do RJCAM.

U) Assim sendo, da análise global que se efectuou ao RJCAM, deve-se concluir que, no âmbito do SICAM, existe uma delegação legal na Caixa Central de importantes competências de supervisão do Banco de Portugal (previstas no RGTC, e estas indiscutivelmente de natureza jurídico-administrativa), no âmbito de uma “descentralização” efectuada por imperativos de bom funcionamento e melhor coordenação entre as caixas. Ou seja, a Caixa Central assume poderes de supervisão análogos aos do Banco de Portugal, permitindo a qualificação da relação sub judice como uma “relação jurídico administrativa”.

V) No que diz respeito à natureza jurídica dos interesses protegidos pelo regime jurídico aplicável ao crédito agrícola mútuo, há que dizer que os objectivos de tutela das regras de solvabilidade e liquidez do SICAM e das caixas agrícolas a ele pertencentes constituem o cerne dos interesses protegidos pelo edifício normativo regulador das relações entre a Caixa Central e as suas associadas, por referência ao art. 101.º da CRP.

W) De facto, é a relevância constitucional dos objectivos prosseguidos pela Caixa Central (enquanto entidade de supervisão do SICAM), consubstanciada na tutela do próprio sistema financeiro, que fundamenta a força jurídica das normas imperativas e dos interesses de ordem pública subjacentes às disposições do RJCAM pelas quais se atribuem prerrogativas de entidade de supervisão à Caixa Central. Assim, os poderes e competências conferidos à Caixa Central têm por finalidade a prossecução de interesses públicos comuns aos prosseguidos pelo Banco de Portugal, os quais justificam a atribuição a esta entidade de poderes de supervisão das suas associadas.

X) Em conformidade com estes interesses, o disposto nos arts. 77.° e 77.°-A do RJCAM, referente ao exercício de poderes de intervenção pela Caixa Central, surge em contextos de “desequilíbrio que, pela sua extensão ou continuidade, possa afectar o regular funcionamento de uma mesma caixa” em que “a solvabilidade se mostre ameaçada”, com o que tais requisitos denotam que a «ratio» subjacente a tais preceitos não deixa de corresponder a um objectivo de repor a sustentabilidade do SICAM.

Y) No que concerne ao acto da Caixa Central sub judice praticado ao abrigo dos poderes de intervenção estabelecidos no art. 77. °-A do RJCAM, o qual permite a suspensão dos Directores das suas associadas e a designação de Directores Provisórios, não podemos deixar de realçar que, quer o Banco de Portugal quer a Caixa Central, actuam como entidades de supervisão revestidas de poderes típicos de «jus imperii», sendo assumido pela doutrina que o direito bancário institucional é um direito público, activado por meio de regulamentos e actos administrativos.

Z) Por fim, refira-se que existe abundante jurisprudência que comprova a competência dos tribunais administrativos nesta matéria, como alegado e demonstrado no articulado (alegações) supra.

AA) Em face do exposto, cumpre concluir pelo erro de julgamento na decisão recorrida, impetrando-se a V. Exs.ª a revogação da sentença impugnada e sua substituição por outra que decrete a prossecução dos autos em 1.ª instância para apreciação do mérito do recurso contencioso de anulação interposto, nos termos e com os fundamentos aduzidos nas alegações supra e adiante sintetizadas.

O Conselho de Administração da Caixa Central contra-alegou, tendo oferecido as seguintes conclusões:

a) O presente recurso de revista “por saltum” para o Supremo Tribunal Administrativo deve ser rejeitado, porquanto não se enquadra na previsão o n.°1 do art.°151 do CPTA.

Aqui se prevê a possibilidade do recurso “per saltum”, de decisões de 1.ª Instância — como é o caso — quando, nas alegações, se alegaram apenas questões de direito quanto “à decisão de mérito”.

Ora, o Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra (Liquidatário) declarou-se incompetente em razão de matéria, conhecendo desta excepção dilatória, a qual determinou a absolvição da ré.

Não se conheceu do mérito da questão (legalidade ou ilegalidade da decisão recorrida). Por isso, o recurso não deveria ter sido admitido pelo tribunal “a quo”.

Nestes termos, se requer a rejeição do recurso, não se conhecendo do pedido (o que, aliás, tem sido decidido, unanimemente, nos Tribunais Centrais Administrativos).

b) Porém, e à cautela, sempre se dirá que a Caixa Central é uma cooperativa bancária, regida pelo direito privado (C. Cooperativo e S. Comercial), não é uma entidade pública, pelo que os actos por si só praticados, não são actos administrativos, definitivos e executórios. Das suas decisões não cabe recurso para os Tribunais Administrativos, antes, para os Tribunais Comuns.

O Tribunal Administrativo e Fiscal é, pois, materialmente incompetente para conhecer das suas decisões.

Bem concluiu, pois, o Tribunal Administrativo de Circulo de Coimbra ao conhecer da excepção dilatória da incompetência material, não merecendo, pois, qualquer censura, porque irrepreensível, a decisão em recurso.

Aliás, conforme acórdãos juntos, aos autos, esta questão já se mostra definitivamente decidida nos Tribunais Administrativos Centrais, em último grau de jurisdição.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso.

Cumpre decidir imediatamente «de jure».

O presente recurso jurisdicional acomete a decisão liminar do TAF de Coimbra que, por incompetência «ratione materiae» do tribunal, rejeitou o recurso contencioso que o aqui recorrente interpusera da deliberação, proferida em 9/10/2003 pelo Conselho de Administração da Caixa Central, que suspendeu a Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo da Figueira da Foz, a que o recorrente pertencia, e que nomeou directores provisórios para esta última caixa, pelo prazo de um ano.

Portanto, uma única questão vem colocada no recurso ora em apreço – a de saber se a deliberação recorrida configura um acto subsumível à denominada «gestão pública» e, por isso, susceptível de ser sindicado nos tribunais administrativos. Mas, antes de podermos enfrentar esse assunto, temos de nos ocupar de um outro – pois o recorrido acha que o recurso não é cognoscível por não se enquadrar na previsão do art. 151º, n.º 1, do CPTA.

Todavia, é manifesta a improcedência desta objecção do recorrido. Com efeito, o processo dos autos foi interposto em 2003, razão por que o regime do CPTA não lhe é aplicável (cfr. os arts. 5º, n.º 1, e 7, da Lei n.º 15/2002, de 2/2, alterada pela Lei n.º 4-A/2003, de 19/2). Estamos, assim, perante um recurso contencioso autêntico, sujeito ao regime geral do anterior ETAF e da LPTA; e, nos termos do art. 26º, n.º 1, al. b), desse ETAF, o recurso da decisão ora «sub censura» devia ser deduzido directamente para o STA, por não poder sê-lo para o TCA (cfr. o art. 40º do mesmo diploma).

Portanto, nada obsta a que conheçamos do recurso. Ora, a «quaestio juris» a resolver já foi objecto de pronúncia neste Supremo. Com efeito, e a seu propósito, o recente acórdão do STA de 18/5/06, proferido no processo n.º 146/06, expendeu o seguinte:

«Pretende-se agora saber se a CCCAM cabe na designação apontada de entidade administrativa/autoridade administrativa ou se tem poderes administrativos.

As partes do processo concordaram que as Caixas de Crédito Agrícola Mútuo (CCAM) são pessoas colectivas de direito privado do sector cooperativo. Eram pessoas colectivas de utilidade pública ao tempo de vigência do DL nº 231/82, de 17/06 (Regime Agrícola do Crédito Mútuo), mas perderam essa qualidade com o avento do DL nº 24/91, de 11/01 (Regime Jurídico das Caixas de crédito Agrícola Mútuo – RJCAM). Neste sentido, v.g., Acs do STA de 26/11/97, Proc. nº 020531 e de 11/03/98, Proc. nº 019677.

As CCAM são instituições especiais de crédito (art. 3º, al. c), do DL nº 298/92, de 31/12, alterado pelos DLs nºs 246/95, de 14/09, nº 232/96, de 5/12, 222/99, de 2/06, 250/2000, de 13/10 e 285/2001, de 3/11 e 201/2002, de 26/09: Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras –RGICSF) sob a forma cooperativa (DL 24/91).

A CCCAM foi constituída em 1984, por escritura de 20/06, tendo o seu estatuto sido alterado em 10/05/91 (DR, III, 2º supl.). É também uma instituição especial de crédito (art. 3º, al. c), do RGICSF e art. 50º do DL nº 24/91, de 11/01, alterado pelos DLs nºs 230/95, de 12/09, 320/97, de 25/11, 102/99, de 31/03 e 201/2002, de 26/09) sob a forma cooperativa, tendo por associadas as CCAM registadas no Banco de Portugal e funciona como organismo central do sistema integrado de crédito agrícola mútuo e como instituição de tutela sectorial.

Aplica-se-lhe, subsidiariamente, conforme decorre do art. 2º do RJCAM, o Código Cooperativo e demais legislação aplicável às cooperativas, e bem assim o RGICSF, cujas normas, segundo alguns autores, têm “natureza administrativa” (apud Vasco Soares da Veiga, in Direito Bancário, Almedina, pag. 31-32).

É verdade que a CCCAM depende em larga medida do Banco de Portugal, no que respeita, nomeadamente:

a) às relações a observar no que concerne a certas rubricas, balanços e operações que estão autorizadas a realizar, de forma a garantir solvabilidade e liquidez (art. 38º do DL 24/91);

b) à intervenção que ao BP é permitida no sentido da imposição de providências extraordinárias sempre que se verifique uma situação de desequilíbrio que possa fazer perigar o regular funcionamento da instituição (art. 48º, dip. cit.);

c) à instalação de delegações suas (art. 51º, cit. dip.);

d) às condições de determinado tipo de operações (art. 58, nº2, cit. dip.);

e) na definição de outros limites que a CC pode autorizar às associadas (art. 70º, nº3, cit. dip.).

f) na intervenção do BP para restabelecer o equilíbrio financeiro da B... (art. 81º, cit. dip.).

g) Na participação do BP no Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo (art. 7º, al. a), do DL 345/98, de 9/11).

O BP, como entidade de cúpula do sistema bancário português, e enquanto Banco Central, é uma pessoa colectiva de direito público (art. 1º do DL n.º 337/90, de 30/10) com os poderes de supervisão que o art. 23º lhe confere. Por outro lado, tem o BP o poder de regulamentar os requisitos mínimos que as instituições de crédito, incluindo a CCCAM, devem satisfazer na divulgação ao público das condições em que prestam os seus serviços (art. 75º do RGICSF; disso é exemplo o aviso nº 1/95, de 17/02 in http://www.consumidor.pt/).

Ou seja, o Banco de Portugal, garante do sistema financeiro do Estado, tem uma capacidade de intervenção junto da CCCAM e suas associadas, o que denota um ambiente de direito público em que aquela se insere. Se não houvesse esse poder de intervenção, então a solvabilidade das caixas de crédito agrícola mútuo – que visam o favorecimento da expansão agrícola através dos seus associados – poderia ficar em perigo e, com isso, em risco a segurança dos depósitos dos clientes, a poupança dos seus associados, enfim, e em último grau, a tranquilidade do sistema financeiro necessária ao desenvolvimento económico e nacional (cfr. art. 101º da CRP). A preocupação em evitar que isso aconteça mediante tal poder, e outros que já se verão, revela como o interesse público se coloca à frente da natureza privada dessas instituições.

Mas, por outro lado, é igualmente nessa esfera de influência interventiva que a CCCAM desenvolve os seus poderes. Observe-se:

- Ela tem o direito de pronúncia – através de audição prévia levada a cabo pelo BP – quanto à revogação da autorização das CCAM (art. 9º, nº 3, DL nº 24/91);

- Emite parecer ao BP relativamente ao registo de membros da direcção ou do conselho fiscal de caixas agrícolas suas associadas (art. 10º, nº 3, cit. dip.);

- Aprova a associação dos associados de uma CCAM a outra (art. 19º, nº 3, dip. cit);

- Emite opinião, a pedido do BP, sobre o acesso das CCAM a outros meios de financiamento (art. 26º, al. b), cit. dip.);

- Dá parecer quanto ao acesso das CCAM a si associadas ao exercício de certas actividades, sempre que estas respeitem a intermediação de valores imobiliários (art. 36º-A, cit. dip.);

- A CCCAM e o BP podem fazer depender a admissão de uma caixa agrícola ao sistema integrado do crédito agrícola mútuo da adopção de medidas de assistência ou outras para que for notificada pelo Fundo de Garantia (art. 63º, nº 2, cit. dip.);

- Têm poder de orientação, fiscalização e de intervenção, podendo incluir a exoneração e exclusão das CCAM suas associadas (art. 67º, al. d), cit. dip.);

- O não acatamento dos poderes de orientação, fiscalização e intervenção da CCCAM pelas associadas CCAM pode levar à exclusão destas da CC (art. 69º, nº 1, al. b), cit. dip.);

- A CC tem o poder de autorizar as suas associadas, nas condições definidas pelo BP, a excederem o limite e as relações prudenciais (art. 70º, nº 2, do cit. dip.);

- Cabe à CC assegurar a solvabilidade e liquidez do sistema integrado do crédito agrícola mútuo (SICAM), bem como orientá-las e fiscalizá-las (art. 74º, nº3 e 75º, do cit. dip.);

- Compete-lhe fiscalizar as CCAM nos aspectos administrativo, técnico e financeiro, analisar elementos contabilísticos, proceder a fiscalizações directas (art. 76º, cit. dip.);

- Acompanha e intervém na gestão das CCAM para evitar situações de desequilíbrio, além de orientar, supervisionar e disciplinar os serviços das CCAM (art. 77º, cit. dip.)

- Sempre que o CCAM estiver em desequilíbrio financeiro grave e incumprir as suas orientações, pode a CC designar para a caixa agrícola directores provisórios e, bem assim, suspender a direcção existente, no todo ou em parte, e o conselho fiscal (art. 77º-A, ns.º 1 e 3, cit. dip.).

São poderes que relevam de uma disciplina assente em prerrogativas de autoridade, sempre destinadas à salvaguarda do interesse público a que acima fizemos referência (sobre a função de interesse público prosseguido pelos bancos, ver ainda Paula Ponces Camanho, in Do contrato de depósito bancário, pág. 35; ainda no sentido de que a actividade bancária contende com interesses públicos, ressaltando o relevo jurídico-constitucional, jurídico-processual e jurídico-administrativo do Direito Bancário, ver Gomes Canotilho e Canelas de Castro, in A constitucionalidade do sistema de liquidação coactiva administrativa de estabelecimentos bancários…, in Revista da Banca, Lisboa, n.º 23, 1992, pág. 64 e sgs.).

Deles nos dão conta também, entre outros, os artigos que seguem, referentes aos Estatutos da CCCAM, alterados e publicados no DR, nº 107, III Série, 2º suplemento, de 10/05/91:

- 3º, nº1, al. b) e 3, que lhe reconhece competência para coordenar e representar o SICAM)

- 8º, que lhe confere o poder de suspensão dos direitos sociais das CCAM quando incumpram com gravidade os deveres previstos na lei ou nos estatutos;

- 9º, que lhe dá o direito de excluir as associadas quando incumpram aqueles mesmos deveres, sempre que elas não acatem os poderes de orientação, fiscalização ou de intervenção da CC, ou sempre que ponham em perigo a segurança, crédito e solvabilidade do SICAM;

- 52º, que lhe confere competência para proceder à fiscalização das CCAM nos aspectos administrativo, técnico e financeiro.

Se, por outro lado, pratica actividade bancária, está submetida a um conjunto de regras que resultam de um ramo do direito, chamado Direito Económico, que não é mais do que o direito da organização económica pelos poderes públicos. Não surpreende, por isso, que o autor citado continue a afirmar que as Caixas Agrícolas são pessoas colectivas de utilidade pública (pág. 113), o que vem na linha do pensamento daqueles que entendem que as instituições financeiras são instrumentos auxiliares da vida financeira do Estado (Augusto Athayde e Luis Branco, In Direito Bancário, I, Lisboa, 1990, pág. 6/7)

Pode-se dizer, portanto, que a CCCAM funciona no SICAM como organismo central do sistema integrado do crédito agrícola e como instituição de tutela sectorial (António Carlos Santos, Maria Eduarda Gonçalves e Maria Manuel Leitão Marques, in Direito Económico, Almedina, 3ª ed., pág. 487, nota 46; em idêntico sentido, José Maria Pires, Elucidário de Direito Bancário – As instituições Bancárias e a actividade bancária, 2002, Coimbra Editora, pág. 195), com funções e poderes idênticos aos que o Banco de Portugal exerce sobre a generalidade das instituições de crédito.

Os poderes de “coordenação”, “orientação”, “intervenção” da CCCAM representam uma verdadeira supervisão que vai ao ponto de lhe ser reconhecido um poder sancionatório, como é o caso da suspensão e exclusão, como atrás se viu. Nessa medida, podemos dizer, como Fernando Conceição Nunes, ao referir-se aos poderes de tutela do sistema bancário, que são poderes são próprios da função administrativa, “dando origem à elaboração de regulamentos ou à prática de actos administrativos” (in Direito Bancário, I, AAFDL, 1994, págs. 129-131 e 136).

Dispondo dessa supervisão, igualmente é possível afirmar que esse poder se integra no poder institucional público e administrativo. Como afirma, Armindo Saraiva Martins, «o sujeito activo da supervisão bancária tem de estar dotado de “ius imperii” no exercício das suas funções. Exige-o o interesse público que a supervisão prossegue» (in Supervisão Bancária – Situação actual e perspectivas de evolução. Estudos em Homenagem ao Prof. Inocêncio Galvão Teles, pág. 567).

Em suma, não só o ambiente é de direito público, como é publico o interesse prosseguido na actividade da CCCAM nas suas relações com as caixas de crédito agrícola mútuo, nomeadamente no domínio dos seus poderes de supervisão e, em particular, no exercício do seu poder sancionatório. Nesse campo, faz administração material e com poderes de autoridade.»

Não vemos razões para nos afastarmos da linha decisória adoptada na anterior transcrição. E, aderindo a essa jurisprudência, temos que o acto contenciosamente recorrido se apresenta como mais uma modalidade – de entre as muitas que modernamente proliferam – do chamado «exercício privado de funções públicas», em que se comete a entidades privadas a prossecução de fins públicos, dotando-as, para o efeito, de prerrogativas de «jus imperii».

Consequentemente, o acto impugnado assume-se como materialmente administrativo; e, porque a discussão acerca da sua legalidade não cai em qualquer uma das várias hipóteses que o art. 4º do anterior ETAF enuncia como excluídas da jurisdição administrativa, segue-se que é a esta mesma jurisdição que incumbe conhecer do processo dos autos.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar a decisão recorrida, devendo os autos baixar ao TAF de Coimbra onde prosseguirão os seus normais termos, se nenhuma outra questão prévia a tal obstar.

Sem custas.

Lisboa, 26 de Outubro de 2006. Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.