01045/13.6BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

O âmbito de aplicação da ação popular administrativa depende, não da natureza dos interesses em causa, mas sim da natureza da relação jurídica concreta subjacente ao litígio.

Não existindo actualmente qualquer norma que exclua a discussão da dominialidade pública do âmbito da jurisdição administrativa, aplicar-se-á a cláusula geral do artº 1º nº 1 do ETAF, verificados os demais pressupostos da relação jurídica administrativa.

Efectivamente, o desaparecimento desta exclusão implica a aplicação da cláusula geral, o que vai trazer para os tribunais administrativos a competência para conhecer da impugnação dos atos de qualificação dominial, que são atos administrativos, quer se trate de atos de classificação, quer de afectação.*

*Sumário elaborado pelo Relator.

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I Relatório

O Autor, devidamente identificados nos autos, no âmbito da ação administrativa comum/Ação Popular, inconformado com a Sentença proferida em 14 de Junho de 2013, no TAF de Braga (Cfr. fls. 12 a 19 Procº físico), que julgou o mesmo absolutamente incompetente em razão da matéria, veio interpor recurso jurisdicional da referida Sentença, em 5 de Setembro de 2013 (Cfr. fls. 24 a 27 Procº físico).

Formula o aqui Recorrente nas suas alegações de recurso as seguintes conclusões (Cfr. fls. 26 e 27 Procº físico).

“A) Os Tribunais Judiciais possuem competência residual em razão da matéria, nos termos do disposto no artigo 211º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa;

B) As matérias que não enquadráveis nos Tribunais de competência específica são de competência dos tribunais judiciais;

C) In casu, a ação interposta pelo Recorrente, tem como fundamento o facto de a R. se ter apossado de uma parcela de terreno que integra o domínio público da freguesia e não o seu domínio privado;

D) Os terrenos que integram o domínio público estão fora do comércio jurídico e como tal os litígios inerentes aos mesmos não podem ser considerados de direito privado, mas antes de direito público;

E) Aqui o Recorrente, não intervém, como um privado, mas antes como um ente público;

F) O Recorrente pela presente ação defende o domínio público da freguesia e não o seu domínio privado.

G) Teria razão o M.mo Juiz “a quo”, se em causa estivesse um terreno que integrasse o domínio privado do recorrente, e que por isso, estivesse no âmbito das relações jurídicas comerciais;

H) Os terrenos que integram o domínio público, estão fora do comércio jurídico e como tal os litígios inerentes aos mesmos não podem ser considerados de direito privado, mas antes de direito público;

I) A douta sentença recorrida, violou entre outras as normas constantes dos artigos 211º, nº 1 da CRP, do artigo 13º do CPTA e artigo 1º, nº 1 do ETAF.

Nestes termos e nos melhores de direito a suprir por Vª.s Ex.ªs, Venerandos Desembargadores, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado, com as legais consequências.

O Recurso Jurisdicional foi admitido por Despacho de 9 de Setembro de 2013 (Cfr. fls. 29 Procº físico).

A Recorrida, veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 1 de Outubro de 2013, concluindo (Cfr. fls. 42 a 46 Procº físico:

“1- O recorrente lançou mão de uma ação administrativa, de forma a pretender assegurar a defesa de uma pretensa parcela de terreno de domínio público.

2- No entanto, segundo o critério dos sujeitos, nenhuma das partes em presença, assume, nem pode assumir, a natureza de um ente público;

3- E o recorrente não está a exercer qualquer atividade no âmbito do ius imperium.

4- Embora estejamos perante uma ação popular, à qual subjaz a defesa de interesses públicos, ainda que exercida por um particular como é o caso, não pode considerar-se que estejamos perante uma relação de natureza administrativa, nem quanto aos sujeitos, nem quanto ao objeto;

5- O simples facto de o recorrente deduzir a sua pretensão contra um particular, visando a defesa de um bem que considera do domínio público, não basta para que se qualifique a relação jurídica controvertida entre recorrente e recorrida como relação administrativa, o que, consequentemente, exclui a competência da jurisdição administrativa.

6- Acaso venha a ser proferida decisão, a mesma não vinculará qualquer autoridade administrativa nem definirá em termos definitivos a natureza pública, ou não, da parcela de terreno, pois apenas faz caso julgado entre os particulares, únicas partes na ação.

7- Pelo que o Tribunal Administrativo e Fiscal é incompetente em razão da matéria para julgar a pretensão do recorrente.

Termos em que deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se em consequência a douta sentença recorrida nos seus precisos termos e com as legais consequências.

Assim decidindo, farão V. Ex.ªs, Venerandos Desembargadores, a habitual JUSTIÇA.”

O Ministério Público junto deste Tribunal, tendo sido notificado em 4 de Dezembro de 2013 (Cfr. fls. 72 Procº físico), veio a emitir Parecer em 18 de Dezembro de 2013, no qual, a final, se pronuncia no sentido de dever ser negado provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se o despacho recorrido (Cfr. fls. 73 a 76v Procº físico).

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- Questões a apreciar

As questões a apreciar e decidir prendem-se com a necessidade de verificar se os tribunais administrativos serão materialmente competentes ara dirimir conflitos conexos com a dominialidade pública de terrenos, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

III- Fundamentação de Facto

Factualidade em que circunstancialmente se poderá assentar:

1º – O recorrente intentou a presente ação, em termos que constam da sua petição inicial, onde, a final, peticiona que o Tribunal:

“a) declare que o caminho público, sito no Lugar de V..., freguesia de S. G..., concelho de F..., com início na Rua da B... com uma largura de 3 metros e uma extensão de 35 metros, e desembocando na Rua Nova com uma largura de 14,5 metros, designado por «Baldio de V... — Monte dos Pobres», pertence ao domínio público;

b) condene a ré a reconhecer esse domínio público;

c) condene a ré a desobstruir o caminho e a repô-lo no estado em que se encontrava antes da sua atuação;

d) condene a ré a abster-se de praticar, sobre tal caminho, quaisquer atos que contendam com o caráter de domínio público.

2º - Foi proferida em 14/06/2013, a decisão aqui recorrida, na qual, a final, se declarou o “Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga absolutamente incompetente para conhecer a presente ação, em razão da matéria”, mais se absolvendo a ré da instância” (Cfr. fls. 12 a 19 Procº físico).

IV- Do Direito

O Autor, aqui recorrente, intentou a presente "acção popular administrativa", com vista aos efeitos enunciados no petitório.

Para tanto, alega a dominialidade do caminho, afectado por imputadas acções da aqui Recorrida.

Entende o recurso jurisdicional que os Trbunais Administrativos serão os tribunais materialmente competentes em razão da matéria.

O tribunal “a quo” assim não entendeu.

Analisando a questão controvertida, assentou o tibunal a quo o seu entendimento, em sintese, na seguinte argumntação:

“Ora o autor o que veio propor foi uma acção popular, regulada pela Lei n.° 83/95 e que pretende assegurar a defesa de um caminho que entende ser de «domínio público» e que se receia venha a ser afetado de forma ilegítima pela ora ré. Trata-se, assim, de um litígio entre particulares que tem subjacente a defesa de um bem alegadamente de domínio público, o qual não é suficiente para caracterizar a relação como jurídico-administrativa.

Neste sentido tem sido uniforme e reiterada a jurisprudência do Tribunal de Conflitos — cf. acórdãos proferidos em 09.12.2008 (processo n.º 17/08), 21.04.2009 (processo n.º 26/08, citado a montante), 23.05.2009 (processo n.º 03/09), e 07.07.2009 (processo n.º 08/09), todos acessíveis em http://www.dgsi.pt/jcon.

De resto, não tendo sido demandada nenhuma autoridade administrativa (nomeadamente nenhuma das autarquias locais), a decisão que eventualmente se profira na ação proposta no competente tribunal judicial apenas fará caso julgado entre as partes, nunca podendo vincular quaisquer das autarquias locais referidas, nem decidindo em termos definitivos a natureza pública ou não pública da parcela de terreno identificada como caminho.

Por conseguinte, conclui-se que este tribunal não é competente, em razão da matéria, para conhecer a presente pretensão.

Vejamos:

Desde logo, o Autor recorre à ação popular, como forma de defesa da dominialidade pública do identificado caminho, nos termos da Lei nº 83/95.

A qualificação dum litígio, como também avançou a decisão recorrida, faz-se pelo modo como o autor concebe a relação jurídica controvertida.

Em qualquer caso, os tribunais administrativos são os competentes para dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (cf. artº 212º, nº 3 da CRP).

Na esteira do recente Acórdão deste mesmo tribunal nº 630/11BEBRG, de 10 de Outubro de 2014, refira-se que o conceito de relação jurídica administrativa foi, assim, erigido pela CRP (também com expressão no artº 1º, nº1 do ETAF) como o elemento chave de distinção na repartição de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos.

Na falta de clarificação legislativa do conceito constitucional de relação jurídica administrativa, deve entender-se que tem o sentido tradicional de relação jurídica administrativa, correspondente a relação jurídica pública, «em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, atuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido» – J.C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 55/56.

Por outro lado, «O conceito de relação jurídica administrativa pode, ser tomado em diversos sentidos. Em sentido subjetivo, onde se inclui qualquer relação jurídica em que intervenha a Administração, designadamente uma pessoa coletiva, pelo que tenderia a privilegiar-se igualmente um critério orgânico como padrão substancial de delimitação. Já em sentido predominantemente objetivo, abrangeria as relações jurídicas em que intervenham entes públicos, mas desde que sejam reguladas pelo Direito Administrativo. E há ainda um outro sentido, que faz corresponder o carácter «administrativo» da relação ao âmbito substancial da própria função administrativa.» - Ac. do Colendo STA, de 28-10-2009, proc. nº 0484/09].

Na situação aqui controvertida estamos manifestamente perante uma relação jurídico-administrativa, para cujo conhecimento são competentes os tribunais desta jurisdição, uma vez que está em causa uma ação popular administrativa, em que predomina essa relação.

«O âmbito de aplicação da ação popular administrativa e da ação popular civil depende, não da natureza dos interesses em causa, mas sim da natureza da relação jurídica concreta subjacente ao litígio.» - cfr. Ac. Tr. Confl., de 28-11-2000, proc. nº 000345.

Como se escreveu no Ac. do Tribunal de Conflitos, de 28-09-2010, proc. nº 023/09, a propósito de situação próxima daquela que aqui está em apreciação, na competência destes tribunais integram-se :

«(…)

os litígios que envolvam, pelo menos, uma entidade pública ou uma entidade privada no exercício de poderes públicos e que versem sobre a qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e atos de delimitação destes com bens de outra natureza, que antes da reforma do contencioso administrativo de 2004, se encontravam expressamente excluídos do âmbito da jurisdição administrativa (cf. artº4º, nº1 e) do ETAF/84), mas que depois daquela reforma passaram a integrar o âmbito da jurisdição.

Aliás, diríamos que é esse o seu campo próprio, atento a natureza pública do bem objeto dessa relação jurídica e o consequente estatuto de direito público (administrativo) desse bem, também denominado «estatuto de dominialidade».

Se é certo que as referidas questões não estão expressamente enunciadas no nº1 do artº4º do ETAF, o certo é que deixaram de integrar as alíneas deste preceito que respeitam à delimitação negativa da jurisdição e que integram os seus nº2 e 3.

Efetivamente, não existindo hoje qualquer outra norma que as exclua do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, elas cairão, necessariamente, no âmbito da cláusula geral do artº 1º nº 1 do ETAF, verificados os demais pressupostos da relação jurídica administrativa.

Neste sentido se tem pronunciado a generalidade da doutrina, que aqui acompanhamos.

Assim, diz a este propósito Vieira de Andrade:

«Julgamos que o desaparecimento desta exclusão ao implicar a aplicação da cláusula geral, vai trazer para os tribunais administrativos a competência para conhecer da impugnação dos atos de qualificação dominial, que são atos administrativos, quer se trate de atos de classificação, quer de afetação (vide M. Caetano, Manual II, 8ª ed., p. 850 e segs)., bem como as ações relativas a questões de delimitação do domínio público com outros domínios que são questões de direito administrativo. Na realidade sempre se entendeu que um dos privilégios inerentes à propriedade pública, em comparação com a propriedade privada, é o poder da Administração de delimitar unilateralmente o domínio público (cf. M. Caetano, obra citada, p. 856).

As razões de exclusão, no anterior ETAF, estavam ligadas à ideia de que tudo o que respeitava à propriedade devia ser julgado perante os tribunais judiciais, por desconfiança relativamente aos tribunais administrativos e pela pressuposição da limitação dos seus poderes – são por isso razões que deixaram de justificar o desvio relativamente ao critério substancial de definição do âmbito da jurisdição administrativa.» Vide, obra citada, p. 150.

No mesmo sentido, Ana Raquel Gonçalves Moniz, in O domínio Público: o critério e o regime jurídico da dominialidade. Almedina, 2006, p.531 e segs.

No mesmo sentido, se pronunciam Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, ao referirem que «De um modo geral pertence hoje ao âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídico administrativa e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais (artº 1º, nº1 do ETAF e artº 213, nº 3 da CRP). (…) Isto inclui, por exemplo, (…) as questões de delimitação de bens do domínio público, que até aqui eram excluídas pelo artº 4º anterior. «Tal matéria, que estava expressamente excluída da justiça administrativa no anterior ETAF (cf. alínea e) do nº1 do artº4º), não é agora objeto de qualquer “desaforamento” legislativo, devendo entender-se que os litígios emergentes de atos de qualificação dominial e de delimitação do domínio público, sendo administrativos, reingressam por força da cláusula geral do seu artº 1º, nº 1, no âmbito da competência dos tribunais administrativos» Vide, obra citada, in “Introdução”, a p.18. .

Também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira são da mesma opinião in CPTA e ETAF anotados, vol. I, Almedina, reimpressão da edição de Nov. de 2004, p.35/36.

(…)»

Admite-se, no entanto, que a decisão que venha a ser adotada relativamente à dominialidade do identificado terreno que aprecie esse litígio só constituirá caso julgado para as partes, sem estabelecer, em termos definitivos, a natureza pública ou privada de tal parcela de terreno, identificada como caminho, salvo se à ação vierem as ser camadas as autarquias territorialmente competentes.

Concluindo, o recurso merece provimento.

Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida, julgando-se o tribunal “a quo” competente em razão da matéria.

Sem Custas

Porto, 6 de Novembro de 2014

Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco

Ass.: João Beato Sousa

Ass.: Maria do Céu Neves