00093/15.6BECBR - Tribunal Central Administrativo Norte

I- O artigo 14.º/3 da LADA estabelece um princípio geral, aplicável independentemente de o requerente ser ou não diretamente interessado no procedimento, segundo o qual o dever de informação da Administração deve ser pautado por uma medida de proporcionalidade e de adequação, que tenha em consideração a quantidade e a diversidade da informação pedida.

II- O artigo 3.º/1-b) da LADA contém um conceito de “documento nominativo” que não se basta com a menção, no dito documento, de pessoa ou pessoas identificadas ou identificáveis, mas exige também que o documento contenha uma “apreciação ou juízo de valor” ou uma informação “abrangida pela reserva da intimidade da vida privada”.*

*Sumário elaborardo pelo Relator.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte

1. Relatório

MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E CIÊNCIA interpõe recurso jurisdicional da sentença do TAF de Coimbra, que julgou parcialmente procedente o pedido de intimação para a prestação de informações, apresentado por PFSFB e intimou o Ministério para, em dez dias, proceder ao envio, por via electrónica ou postal, dos seguintes elementos:

a) Cópia integral dos mapas I II e III anexos às informações 9/DIR/2014 e B14052034V, acima mencionadas;

b) Cópia dos estudos que serviram para a análise dos grupos de recrutamento por QZP, em relação aos quais se verifica um excesso de oferta face às necessidades do sistema projectado a cinco anos, conforme pontos 10 da informação B14 e ponto 5 da informação 9/DIR;

Mais ordeno que o Ministério Requerido, mediante o mesmo Exmº Senhor, em dez dias informe ao Requerente onde poderá este consultar todo o procedimento administrativo – em suporte de papel e ou informático – organizado e tramitado com vista à tomada da decisão do Exmº Secretário de Estado da Administração Pública de 29 de Setembro de 2014, da qual resultou a não-outorga do acordo de rescisão do contrato de trabalho em funções públicas do docente aqui Requerente, no âmbito do Programa de Rescisões por Mútuo Acordo de Docentes, previsto e regulado pela Portaria nº 332-A/2014 de 11/11.

O Recorrente conclui as suas alegações da forma que segue, que delimita o objeto do presente recurso:

1.ª No âmbito do processo de intimação para a prestação de informações e passagem de certidões, entendeu o Tribunal a quo condenar o aqui Recorrente a fornecer cópia integral dos mapas I, II e III anexo às informações 9/DIR/2014 e B14052034V.

2.ª Fundamenta o Tribunal a quo no disposto no n.º 3 do artigo 14º da Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) e, contrariamente à condenação, adianta que (citando-se o Tribunal a quo) “Nesta parte, assim, terá o Requerente de consultar ele próprio o procedimento”.

3. ªTal fundamento ou enquadramento não corresponde à condenação que ordenou o Réu a fornecer cópia integral dos mapas I, II e III anexo às informações 9/DIR/2014 e B14052034V, ao invés do Requerente consultar.

4.ª O Tribunal a quo confunde o direito à informação à informação administrativa dos diretamente interessados num procedimento de administrativo que esteja pendente com o direito à informação não procedimental

5.ª Tais regimes são substancialmente diferentes.

6.ª O Recorrido lançou mão do meio processual contencioso de intimação, alegando ser detentor de direito a acesso à informação à luz do que se disciplina nos arts. 61.º e segs. do CPA;

7.ª O aqui Recorrente, mediante as informações 9/DIR/2014 e B14052034V informou dos critérios que permitem compreender a decisão administrativa de ainda não ter sido contemplado pelos critérios que atribuíram a decisão

8.ª Nas mesmas elucidou o Requerido os requisitos cumulativos no caso do docente, verificou-se que:

- Não era docente sem componente letiva;

- Não pertence aos grupos prioritários do 1.º Critério - Sejam docentes que pertençam aos grupos de recrutamento constantes do Anexo à Portaria n.º 332-A/2013, de 11 de novembro: GR 100, GR 110, GR 240 e GR 530:

- Possuía na altura 37 anos de idade, logo não está no 2.º Critério Sejam docentes dos QA/QE/QZP em qualquer grupo de recrutamento, que tenham entre 55 e 59 anos

9.ª Com esta informação o requerente possui toda a fundamentação para proceder à impugnação contenciosa e fazer valer os seus direitos que alegadamente o requerido negou

10.ª O Tribunal a quo decidiu ilegalmente, pois em vez de aplicar o artigo 61º do CPA, à revelia do pedido aplicou o artigo 64º, n.º 1 do CPA e a LADA, permitindo o acesso aos mapas I, II e III das informações 9/DIR/2014 e B14052034V, que contêm dados nominativos.

11.ª É que o Recorrido nunca invocou os artigos 64º e 65º do CPA, mas sim o artigo 61º do CPA, sobre o seu procedimento (cuja entidade pública já forneceu).

12.ª O direito previsto no art. 64.º, n.º 1 do CPA é independente do interesse no procedimento, ou seja, da sua dinâmica em vista de um resultado, pois, basta um interesse legítimo, no sentido de interesse atendível no conhecimento dos elementos que pretende.

13.ª De acordo com o disposto no artigo 65.º do CPA qualquer pessoa pode aceder aos registos e arquivos administrativos que não exijam reserva, mas tal acesso pressupõe a prévia conclusão do procedimento e se forem nominativos, o direito de acesso é limitado à pessoa a que digam respeito ou a terceiros que demonstrem "interesse direto e pessoal".

14.ª In casu, não se aplica a LADA nem os artigos 64º e 65º do CPA, porquanto estamos perante um procedimento, disponível nos termos do artigo 61º do CPA, que foi prestado.

15.ª E, por outro lado, o aqui Recorrido também não provou interesse legítimo e direto nos Mapas I, II e III, que contêm dados nominativos de outros docentes, o que restringe o seu acesso, nos termos nos termos do n.º 5 do artigo 6º da LADA.

16.ª Não tendo assim sucedido incorreu a decisão recorrida em erro de julgamento por violação do disposto nos citados preceitos legais, devendo ser revogada.

O Recorrido não contra-alegou.

A Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Norte emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, salientando que, contrariamente ao alegado, a sentença recorrida considerou que o Recorrido não é um mero terceiro, mas um verdadeiro interessado, nos termos dos artigos 61.º a 63.º do CPA e que os documentos que o Recorrente apelida de de “nominativos”, não o são face ao que dispõe o artigo 3.º/1-b) da LADA, pelo que o acesso aos mesmos é permitido, nos termos do artigo 62.º/2 do CPA.

O Recorrente não respondeu ao parecer.

2. Factos

A decisão recorrida considerou assente a seguinte factualidade:

1. O Requerente é docente do ensino básico do quadro de zona pedagógica 06, pertencente ao grupo de docência 250 (educação musical).

2. Em 28 de Fevereiro de 2014 apresentou o seu requerimento modelar, no âmbito do Programa de Rescisão por Mútuo Acordo de Docentes previsto na portaria nº 332-A/2013 de 11/11.

3. Em 16/9/2014 o Requerente fez entrar nos serviços do Requerido, designadamente na Direcção-Geral da Administração Escolar (DGAE), o requerimento dirigido ao respectivo Director-geral, cuja cópia é doc. 2 da PI destes autos e cujo teor aqui se dá como reproduzido, transcrevendo o segmento conclusivo:

Nestes termos requer:

a) Que seja apresentada a proposta do valor de rescisão para que possa avaliar no prazo fixado na Portaria nº 332-A/2013 de 11 de Novembro, sem sujeição a quaisquer critérios que tenha sido definidos a posteriori, considerando que o pedido de rescisão apresentado no dia 28 de Fevereiro de 2014 não obteve resposta até à presente data e tal situação se enquadra no deferimento tácito previsto no CPA, entre outras disposições legais que conferem direitos aos cidadãos e deveres à Administração.

b) Nos termos do CPA, seja disponibilizada a lista completa de rescisões deferidas, independentemente de terem ou não sido aceites pelos docentes, incluindo:

b. 1) Nome dos docentes que manifestaram vontade de rescindir contrato;

b. 2) indicação do vínculo e quadro (QE/QZP) a que pertencem;

b. 3) Grupo de recrutamento;

b. 4) N2 de anos seguidos sem componente lectiva;

b. 5) Valor da indemnização proposto ou a que tinha direito conforme simulador disponibilizado pela DGEstE;

b. 6) Data de entrada do requerimento para o pedido de rescisão;

b. 7) Enumeração dos critérios de selecção que serviram de fundamento à seriação para cada um dos 1.889 docentes contemplados com a proposta de rescisão, bem como os critérios que supostamente justificam o não envio da proposta aos restantes docentes.

c) Que sejam disponibilizados os estudos que serviram para a análise dos grupos de recrutamento por QZP em relação aos quais se verifica um excesso de oferta face às necessidades do sistema projectadas a 5 anos (cf. mencionado no comunicado de 30/8/2014, 17:39h, publicado no site do Governo).

d) Identicamente nos termos do CPA} da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (lei 46/2007 de 24 de agosto) e da Lei Fundamental da República Portuguesa, que sejam disponibilizados todos os documentos administrativos (incluindo atas, despachos internos, emails ou outros trocados entre órgãos da administração), que serviram de base à definição de critérios de seriação (com menção expressa desse critérios e seus fundamentos) e também os fundamentos da decisão para propor a uns docentes a rescisão por acordo mútuo e a outros não.

e) Que sejam identificados concretamente os titulares de cargos que tomaram a decisão relativa aos docentes seleccionados para rescindir e aos docentes não seleccionados.

f) Igualmente ao abrigo do CPA, que toda a Informação solicitadas nas alíneas anteriores seja disponibilizada nos 10 dias seguintes à recepção da presente reclamação, uma vez que o processo se se encontrar concluído, conforme consta no comunicado do MEC, naturalmente terá todo o suporte documental com fácil acesso em termos de procedimentos e prazos arquivísticos.

Por último, havendo um claro prejuízo patrimonial e também prejuízos não patrimoniais pelo facto de, em resultado da colocação no ano 2014/2015 num Agrupamento de Escolas mais distante, ainda que dentro do QZP ao qual o docente estava afecto, e não sendo essa a sua expectativa quando se propôs à rescisão que deveria ter sido decidida até dia 1 de Setembro de 2014, seja ressarcido de todos os danos patrimoniais e não patrimoniais ocasionados a partir da referida data.

4. Como não obtivesse resposta, apesar de duas insistências, em 28/1 p.p. o Autor fez entrar neste TAF o Requerimento inicial deste processo.

5. Em 3/2 p.p. o Requerido enviou ao Requerente por correio electrónico, cópias da informação nº B14052034V, da DGAE, de 28/8/2014, submetida à consideração do Sr. Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, tendo em anexo a cópia ilegível de um ou da parte de um mapa (cf. doc. 2 da contestação que aqui se dá como reproduzido), e da informação nº 9/DIR/2014 de 29/08/2014 da Direcção Geral da Administração Pública (DGAEP), submetida à consideração do Senhor Secretário de Estado da Administração Pública e ostentando, manuscrito, o despacho nº 3235/2014 deste membro do Governo, datado do mesmo dia, com o seguinte teor: “Concordo. Autorizo nos termos propostos em V, com as especificidades sugeridas nos pontos 20, 21 e 22. Transmita-se a SGT e SEEAE” (cf. doc. nº 1 da contestação, cujo teor aqui dá por reproduzido).

6. Notificado, ainda, para remeter cópia do e-mail de notificação, ao Requerente, da não-aceitação do seu pedido de rescisão e para informar onde poderia ser consultado todo o procedimento administrativo que conduziu ao despacho de 29/8/2014, que homologou a informação nº 9/D/R/2014 que aprovou os mapas de docentes cujos pedidos foram pedidos aceites, o Requerido apresentou o articulado que antecede e omitiu a junção do solicitado documento repetindo antes a junção do e-mail pelo qual remetera ao Requerente o Doc. junto com a contestação.

3. Direito

Nas suas alegações o Recorrente apenas contesta a decisão, no segmento em que a mesma o intimou a fornecer “cópia integral dos mapas I, II e III anexos às informações 9/DIR/2014 e B14052034V”, que corresponde à alínea a) do segmento decisório da sentença recorrida, acima transcrita. Na verdade, embora conclua pedindo a revogação da sentença, sem qualquer limitação, o certo é que toda a argumentação aduzida apenas incide sobre o segmento decisório que intima o Recorrente a entregar cópia dos referidos mapas.

Feita esta precisão, diga-se desde já que não assiste razão ao Recorrente, pelas razões já adiantadas, no essencial, no parecer do Ministério Público.

As alegações do Recorrente assentam no pressuposto de que a sentença recorrida teria decidido o pedido de informação para prestação de informações ao abrigo dos artigos 64.º e 65.º do CPA, ou seja, de que a sentença recorrida teria assentado no entendimento de que estavam em causa informações respeitantes a procedimento onde o requerente não era diretamente interessado.

Mas este pressuposto do Recorrente é frontalmente desmentido pelo teor da decisão recorrida, onde expressamente se refere que o requerente é “um direto interessado no procedimento”, uma vez que “pertence ao grupo dos docentes que preenchiam os requisitos para se habilitem ao acordo no âmbito do programa mas ficaram excluídos”. Além disso, é o artigo 61.º do CPA/91 (e não os artigos 64.º e 65.º do CPA/91) que a sentença recorrida expressamente invoca para enquadrar juridicamente a questão e é à luz do direito procedimental à informação que decide o pedido do Requerente.

Decai, por isso, a alegação de que o tribunal recorrido “confunde o direito à informação administrativa dos diretamente interessados” com o “direito à informação não procedimental”, improcedendo as conclusões 1ª e 4ª a 16ª das alegações de recurso.

Acresce que no âmbito do presente meio processual, restrito ao exercício do direito a informação, não está em causa saber se a informação já prestada ao Requerente é suficiente para o mesmo poder impugnar o ato de que foi destinatário. O que aqui está em causa – e foi objeto de decisão na sentença recorrida – é saber se o Requerente, enquanto interessado direto naquele procedimento, tem direito a pedir cópias ou a consultar certos elementos desse procedimento, nomeadamente, os referidos mapas. Pelo que, também por este motivo, não procedem as conclusões 7ª a 9ª das alegações de recurso.

Verifica-se, ainda que o Recorrente incorre em erro quando alega uma pretensa contradição entre os fundamentos da decisão e a condenação proferida no que respeita à entrega de cópia integral dos referidos mapas (cfr. conclusões 2ª e 3ª das alegações de recurso). Contrariamente ao que vem alegado, a sentença recorrida distinguiu, por um lado os três mapas anexos às informações e, por outro, os demais elementos referidos na alínea b) do pedido inicial do requerente, nos seguintes termos: relativamente aos primeiros, o tribunal recorrido entendeu que o Recorrente/ Requerido estava obrigado a facultá-los ao Recorrido/Requerente, salientando que tal não exigia “especiais encargos”, pois podiam ser disponibilizados por email ou publicados na “web” e disso ser notificado o Requerente; já no que respeita aos demais elementos referidos na citada alínea b), nomeadamente os elementos que não constavam do mapa, entendeu o tribunal que não era exigível, face ao dispêndio de meios humanos e tempo associado, que o Recorrente/Requerido entregasse ao Recorrido/Requerente os milhares de requerimentos de docentes que haviam sido considerados no procedimento e, consequentemente, considerou que o acesso a tal informação devia e podia ser efetuado através da consulta do procedimento pelo Recorrido/Requerente. Para tanto, a sentença recorrida invocou o disposto no artigo 14.º/3 da Lei de Acesso aos Documentos da Administração (Lei n.º 46/2007), onde se refere que a “Administração não está obrigada a satisfazer pedidos que, face ao seu caráter repetitivo e sistemático ou ao número de documentos requeridos, sejam manifestamente abusivos”. Do exposto resulta que o artigo 14.º/3 da LADA foi invocado, não para fundamentar a intimação relativa aos mapas, mas para justificar a não satisfação integral deste último pedido e a sua restrição à possibilidade de consulta do procedimento. Improcedem, assim, as conclusões 2ª e 3ª do recurso.

Além disso, não se vislumbra qualquer contradição no raciocínio seguido pelo tribunal recorrido, pois independentemente da (in)aplicabilidade direta daquele preceito da LADA ao caso em apreço (por força do âmbito do diploma, tal como definido no artigo 2.º/4 da LADA), sempre do mesmo resulta que o dever de informação da Administração está limitado por um princípio de proporcionalidade e adequação relativamente à informação pedida, nomeadamente, no que respeita à sua quantidade e diversidade. Note-se, aliás, que a sentença recorrida é parcialmente favorável ao Recorrente/Requerido, nesta parte, pelo que verdadeiramente não se vislumbra a razão de ser da discordância manifestada nas conclusões 2ª e 3ª das alegações de recurso.

Por fim, improcede a alegação de que os mapas em causa constituem documentos “nominativos”. O artigo 3.º/1-b) da LADA insere-se no regime geral de acesso aos documentos da Administração (e não no regime de acesso aos documentos de procedimento onde o requerente é diretamente interessadas, como é o caso dos autos); e, além disso, contém um conceito de “documento nominativo” que não se basta com a menção, no dito documento, de pessoa ou pessoas identificadas ou identificáveis, mas exige também que o documento contenha uma “apreciação ou juízo de valor” ou uma informação “abrangida pela reserva da intimidade da vida privada”.

4. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente.

Porto, 05.06.2015

Ass.: Esperança Mealha

Ass.: Rogério Martins

Ass.: Luís Migueis Garcia