Quem foi o relator do acórdão 01049/14?

O relator foi Maria Benedita Malaquias Pires Urbano, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01049/14?

O acórdão foi proferido em 21 de janeiro de 2016.

Acórdão STA (2016) — Acto legislativo, Acto administrativo

Sumário

I - O acto revogatório impugnado, contido na al. b) do artigo 6.º do DL n.º 104/14, não prevê actos administrativos, mas actos legislativos, fruto do desempenho de uma função primária por parte do Governo, comportando opções inovadoras relativamente a outras já adoptadas em distintos diplomas legislativos. II - Nos termos do disposto na al. a) do n.º 2 do artigo 4.º (actual n.º 3) do ETAF, o STA é incompetente em razão da matéria para conhecer de acção em que se impugnam actos de natureza legislativa.

Texto

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – RELATÓRIO 1. Município do Seixal, devidamente identificado nos autos, recorreu para o Pleno deste Supremo Tribunal do Acórdão da Secção, de 30.04.15, nos termos dos artigos 25.º, n.º 1, al. a), do ETAF, e 140.º e ss do CPTA. 2. Termina as suas alegações formulando as seguintes conclusões (cfr. fls. 614 e ss): “1. A presente acção administrativa especial visou impugnar os actos administrativos praticados sob a forma de lei, no citado Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, devidamente discriminados na petição inicial, que se reconduzem à conformação individual e concreta da situação jurídica da sociedade comercial A…………, SA. 2. É conhecido o entendimento desse Venerando Supremo Tribunal relativamente à questão em apreciação neste e nos múltiplos processos em matéria em tudo semelhante, no sentido do carácter legislativo das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, e pelos que versaram sobre os demais sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos. 3. O Município ora recorrente não concorda com semelhante interpretação e aplicação do direito. 4. Sem prejuízo da discordância em relação a tal aplicação do direito perfilhada no acórdão recorrido, o Município recorrente não se conforma com o facto de o Tribunal ter considerado como actos legislativos as concretas alterações aos Estatutos da A………..introduzidas nos arts. 4º, 5º e 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, em particular na parte relativa aos actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei, quando procedeu à revogação dos citados artigos 6º e 10º, nº 3, dos Estatutos da A…………… 5. Assim, de harmonia com o disposto no art. 635º do CPC, aplicável por força do art. 140º do CPTA, o presente recurso visa impugnar a D. decisão recorrida que confirmou a decisão proferida no despacho saneador que declarou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção e absolveu os Réus da instância, na parte relativa à impugnação dos actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A………….. 6. Como bem se refere no D. acórdão recorrido, a questão de maior importância e relevo da alteração aos Estatutos da A……….. é a possibilidade, antes excluída, do capital da sociedade poder ser maioritariamente detido por entidades privadas; acontece que, ao contrário do entendimento perfilhado nessa parte do D. acórdão recorrido, o Município recorrente quando impugnou os actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, que procederam à revogação dos citados artigos 6º e 10º, n.º 3, dos Estatutos da A………., não pretendia sindicar aquela possibilidade do capital social da A……….. ser maioritariamente detido por entidades privadas; o que verdadeiramente está em causa na impugnação daqueles actos administrativos praticados sob a forma de lei é a concreta alteração dos Estatutos da A………. perpetrada pela revogação daqueles artigos do pacto social, que jamais podem considerar-se como tendo natureza legislativa. 7. A impugnação dos actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, que procederam à revogação dos artigos 6º e 10º, n.º 3, dos Estatutos da A…………, não se reporta à possibilidade de abertura da maioria do capital social da A……….. a entidades privadas; se a revogação do art. 4º do Decreto-Lei n.º 53/97, de 4 de Março, o veio permitir a sua concretização teria de realizar-se nos termos da lei, mediante uma deliberação da assembleia geral da A………… que revogasse os artigos 6º e 10º, n.º 3, dos Estatutos da sociedade, consentâneos com aquele art. 4º do Decreto-Lei n.º 53/97 de 4 de Março. 8. Salvo o devido respeito, não pode aceitar-se que a revogação destes artigos dos Estatutos da A………… pela alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, tenha consubstanciado a prática de um acto legislativo realizado pelo Governo no exercício das suas competências legislativas, ao contrário do perfilhado no D. acórdão recorrido. 9. A revogação do art. 4º do Decreto-Lei n.º 53/97 de 4 de Março, pela alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, conferiu a possibilidade da abertura da maioria do capital social da A………. a entidades privadas, mas, esta situação não afectou o quadro legal e estatutário vigente e que se mantém plenamente em vigor; conforme invocado na petição inicial, as alterações aos Estatutos da sociedade A……….. realizam-se nos termos dos artigos 383º, n.º 2 e 386º, n.º 3 do Código das Sociedades Comerciais e do disposto no art. 18º dos Estatutos da Sociedade, que impõem que as deliberações sobre as alteração dos estatutos devem ser tomadas com voto favorável representativo de, pelo menos, dois terços do capital social. 10. Estando em causa matéria respeitante à vida interna da A…………, sujeita à manifestação de vontade dos seus accionistas, não pode aceitar-se o entendimento perfilhado no acórdão recorrido no sentido da revogação dos artigos 6º e 10º, n.º 3 dos Estatutos da A…………, realizada na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, consubstanciar um acto do Governo no exercício das suas competências legislativas; a manifestação de vontade dos sócios de uma sociedade comercial não é, por natureza, passível de ser exercida através de um acto legislativo, como, salvo o devido respeito, resulta indevidamente da D. decisão recorrida. 11. Tratou-se, ao invés, como o Município recorrente tem reiteradamente invocado nos autos, da prática de um acto administrativo do Governo, sob a forma de lei, com o qual pretendeu substituir-se à deliberação societária que deveria ser tomada, com vista à desejada revogação dos artigos 6º e 10º, n.º 3 dos Estatutos da A………… 12. E, tal acto administrativo é ilegal por violar precisamente, o disposto nos arts. 383º, n.º 2 e 386º, n.º 3 do Cód. das Sociedades Comerciais, impondo-se a sua revogação, por padecer de vício gerador da sua invalidade, como se invocou na petição inicial. 13. A mera revogação do art. 4º do Decreto-Lei n.º 53/97, de 4 de Março, pela alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, na linha das anteriores alterações legislativas introduzidas pela Lei n.º 35/2013, de 11 de Junho, e pelo Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de Julho, que vieram conferir a possibilidade da abertura da maioria do capital social da A…….. a entidades privadas, não dispensa a necessidade de alterar os Estatutos da sociedade que expressamente vedam tal possibilidade e que não são abalados por aquelas alterações. 14. Nada obrigava a que a alteração dos Estatutos da A……….. fosse feita em simultâneo e no mesmo acto em que o Governo procedeu às alterações ao DL n.º 53/97, de 4 de Março, como sucedeu, na tentativa de aparentar o exercício de uma actividade legislativa em relação àquela alteração estatutária; ao julgar improcedente a reclamação e ao confirmar a decisão proferida no despacho saneador que declarou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção e absolveu os Réus da instância, com fundamento no facto de estarem em causa actos legislativos não sindicáveis pelos Tribunais Administrativos, o D. acórdão recorrido padece, salvo o devido respeito, de erro na aplicação do direito, no caso concreto da impugnação dos actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A…………, pois tratando-se, inequivocamente, de actos administrativos, cujo conteúdo não é sequer susceptível de consubstanciar um acto legislativo, não pode deixar de ser apreciada a impugnação apresentada pelo Município recorrente em relação àqueles actos administrativos praticados sob a forma de lei. 15. O acórdão recorrido não atendeu a reclamação do Município recorrente no sentido de que o Despacho saneador-sentença deveria ter-se pronunciado individualmente sobre cada um dos actos impugnados nos presentes autos, devidamente discriminados na petição inicial, e caracterizar a sua natureza de acto administrativo ou legislativo, nomeadamente os actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A……….., ora em apreço no presente recurso, com o argumento de que o Município A. não procedeu à caracterização das disposições do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, como actos administrativos, dizendo em que medida o são, e "era ao autor que cabia discriminar quais os concretos preceitos que em seu entender eram susceptíveis de ser qualificados como actos administrativos." 16. Salvo o devido respeito, não pode concordar-se com semelhante argumento utilizado para o Tribunal não conhecer individualmente de cada um dos actos administrativos impugnados nos presentes autos, porquanto, como expressamente se reconhece no D. acórdão recorrido, o Município A., nomeadamente nos arts. 41º a 48º da p.i., discriminou individualmente cada um dos actos administrativos impugnados e que foram praticados no Decreto-lei n.º 104/2014, de 2 de Julho. 17. Discorda-se de semelhante imputação de deficiência à petição inicial que consubstancia uma contradição nos fundamentos do D. acórdão recorrido, pois, primeiro refere que o Município A. não procedeu à caracterização das disposições do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, como actos administrativos, dizendo em que medida o são, e, logo de seguida, acrescenta, em sentido oposto, que o Autor alegou que aquelas disposições consubstanciam a prática de actos administrativos contidos em diploma legislativo, porquanto versam exclusivamente e produzem efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta - a organização e o funcionamento interno da sociedade A………. 18. Ao contrário do que se refere no acórdão recorrido, o Município A. caracterizou e discriminou individualmente as disposições do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, que são susceptíveis de ser qualificados como actos administrativos, e em que medida o são, em especial, no que respeita às alterações introduzidas aos Estatutos da A………., que especificamente referiu na petição inicial que está em causa matéria respeitante à vida interna da A…………, sujeita à manifestação de vontade dos seus accionistas, que não é, por natureza, passível de ser exercida através de actos legislativos, pelo que todas as alterações estatutárias consubstanciaram actos administrativos do Governo, sob a forma de lei, com os quais pretendeu substituir-se às deliberações societárias que deveriam ser tomadas, com vista à desejada revogação dos Estatutos da A……………… 19. Não pode, por conseguinte, aceitar-se que o Tribunal não se tenha pronunciado individualmente sobre cada um dos actos impugnados nos presentes autos, devidamente discriminados na petição inicial, e de caracterizar a sua natureza de acto administrativo ou legislativo, nomeadamente em relação aos actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, que procederam à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A………….., ora em apreço no presente recurso, com argumento na pretensa insuficiência da petição inicial e da reclamação apresentada do despacho saneador incorrectamente imputada àquelas peças processuais do Município A. 20. Ao pronunciar-se individualmente sobre actos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, que procederam à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A…………, não poderá esse Venerando Supremo Tribunal deixar de os qualificar como actos administrativos, sob a forma de lei, cujo conteúdo não é sequer susceptível de consubstanciar um acto legislativo, uma vez que o Governo apenas pretendeu, com a prática desses actos, substituir-se à deliberação societária que deveria ser tomada, com vista à desejada alteração dos Estatutos da A…………. 21. No que concerne à matéria da aplicação do direito, o D. acórdão recorrido veio corroborar o pressuposto da decisão ínsita no despacho saneador-sentença de que o acto impugnado é o Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, que o Município A. contesta, pois sempre invocou nos autos que o objecto do processo é o conjunto dos actos individuais contidos naquele Decreto-Lei, que pretendem alterar a legalidade societária da A………… de uma forma não autorizada pelos estatutos; o argumento para qualificar os preceitos do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, como provenientes da actividade legislativa do Governo é o de que a constituição das sociedades concessionárias dos sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos ficou sujeita à forma de Decreto-Lei, por força da opção realizada no Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de Novembro, reiterada no Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de Junho, que o revogou. 22. Nos referidos diplomas foi tomada a opção de que a criação e a concessão dos sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos fosse objecto de Decreto-Lei; não se concorda, contudo, que tal opção pressuponha, necessariamente, que a constituição das sociedades concessionárias e as alterações aos seus estatutos estejam também sujeitas à mesma forma de Decreto-Lei. 23. Resulta, assim, evidente que a opção tomada de, simultaneamente, proceder à criação e concessão dos sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos no mesmo Decreto-Lei em que foi constituída a sociedade concessionária, não era a única opção possível, pois a constituição da sociedade podia preceder a criação e concessão daqueles sistemas e por acto diferente de um Decreto-Lei. 24. Ao contrário do referido no D. acórdão recorrido, essa opção de constituição da A………. por Decreto-Lei (que não era obrigatória pelos Decretos-Leis n.º 379/93, de 5 de Novembro, e n.º 92/2013, de 11 de Junho, pois apenas impunham a criação e concessão dos sistemas multimunicipais) não pressupõe necessariamente o carácter legislativo dos actos praticados no DL n.º 53/97 de 4 de Março, nomeadamente enquanto "puro acto de soberania, do exercício de um poder livre e unilateral do Governo" em particular no que respeita ao anexo com os Estatutos da sociedade. 25. Salvo o devido respeito, não resulta do D. acórdão recorrido argumentação suficiente para refutar os fundamentos invocados na petição inicial no sentido de o Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, consubstanciar a prática de actos administrativos sob a forma de lei; e, pelo menos no que respeita às concretas alterações aos estatutos da A…………, jamais poderão ser consideradas como actos legislativos, mas deverão ser qualificadas como actos materialmente administrativos praticados em diploma legislativo, até pela simples razão de o próprio legislador do DL n.º 53/97, de 4 de Março, ter determinado que as alterações aos estatutos realizam-se nos termos da lei comercial e do disposto no artigo 18º dos estatutos da sociedade (art. 3º, n.º 3, revogado pelo DL n.º 104/2014). 26. Se o próprio legislador vedou para futuro a forma legislativa para introduzir alterações aos estatutos da sociedade A………., não pode aceitar-se que as alterações aos artigos daqueles estatutos sejam qualificadas como actos legislativos no exercício da função legislativa do Governo; conforme se invocou na petição inicial, a tese perfilhada no D. acórdão recorrido dá cobertura a um expediente inaceitável e ilegal que teve por objectivo claro e inequívoco tentar subtrair à fiscalização contenciosa os actos administrativos praticados sob a veste do DL n.º 104/2014. 27. Em tese, ao contrário do entendimento perfilhado no D. acórdão recorrido, não se vislumbra nenhum obstáculo ou impedimento jurídico a que a alteração (e, maxime, a revogação) de disposições de um diploma revistam a natureza de acto administrativo, independentemente da qualificação das disposições originais alteradas; exemplo flagrante do que se vem expondo são as alterações introduzidas pelo DL n.º 104/2014 aos próprios artigos dos estatutos da sociedade A………, nada impede que os estatutos na sua globalidade tenham sido aprovados em anexo a um acto legislativo, já não devendo qualificar-se com a mesma natureza jurídica o acto que pretende introduzir alterações concretas e individuais a determinados artigos dos mesmos estatutos da A…………. 28. Ainda que pretendesse alterar-se pela forma legislativa as disposições do DL n.º 53/97, as alterações aos estatutos da A…………. em anexo àquele diploma jamais poderiam ser realizadas pela mesma forma, desde logo por violação da própria lei que determina que essas alterações se devem realizar nos termos do Código das Sociedades Comerciais e do art. 18º dos próprios estatutos da A…………….. 29. É preciso ter em conta que a sociedade A……… foi criada por lei, passando a ficar sujeita às normas do ordenamento jurídico que lhe são aplicáveis; deste modo, admite-se, em limite, que possa conceber-se a faculdade do Governo de alterar e revogar as disposições do DL n.º 53/97, de 4 de Março, mas já não a de poder alterar os estatutos em anexo àquele diploma. 30. Os actos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A………., agora em apreço no presente recurso, são inequivocamente actos materialmente administrativos, insusceptíveis de consubstanciar um acto legislativo, porquanto traduzem uma manifestação de vontade de um accionista da sociedade de alterar os Estatutos, em substituição da deliberação social que teria de ser tomada para o efeito. 31. Esta foi a verdadeira e única intenção da prática daqueles actos, os quais, inequivocamente, procedem do exercício da função administrativa do Governo e não da sua competência no exercício da função legislativa, como, salvo o devido respeito, foi erradamente reconhecido no D. acórdão recorrido. 32. O D. acórdão recorrido procedeu, assim, a incorrecta aplicação do artigo 278º, n.º 1 alínea a) do CPC e do art. 4º, n.º 2, alínea a) do ETAF; ao invés, a decisão recorrida deve ser revogada por outra que reconheça que os actos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A…………, agora em apreço no presente recurso, são materialmente administrativos e a sua ilegalidade invocada nos autos deve ser conhecida pela jurisdição administrativa, nos termos do art. 52º do CPTA e do art. 4º, n.º 1, alínea c) do ETAF apreciando do mérito e dos fundamentos da presente acção judicial delimitados no presente recurso. Nestes termos, e nos mais de direito, sempre com o Douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser concedido provimento ao presente recurso e revogar-se o D. acórdão recorrido que deverá ser substituído por decisão que ordene a baixa do processo à Secção de Contencioso Administrativo desse Venerando Supremo Tribunal para conhecer do mérito e dos fundamentos do presente processo em relação aos actos administrativos impugnados e que constituem o objecto do presente recurso, com o que farão Vossas Excelências a boa e costumada JUSTIÇA”. 3. Devidamente notificado, o Conselho de Ministros, recorrido nos presentes autos, veio produzir contra-alegações, oferecendo as seguintes conclusões (cfr. fls. 716 e ss): “I. As normas do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de julho – todas elas, incluindo, naturalmente, aquelas que incidem sobre os estatutos da sociedade –, não são pré-determinadas por qualquer quadro normativo pré-existente, encerrando, ao invés, uma definição primária dos objetivos e meios a adotar com vista à prossecução direta dos valores jurídicos e interesses coletivos constitucionalmente acolhidos. Da circunstância de não contrariar outros atos legislativos anteriores, imbuídos da mesma filosofia e dos mesmos objetivos gerais de política legislativa, não decorre qualquer relação de subordinação face a estes, constituindo antes um reflexo normal da unidade e coerência da política legislativa e do direito; II. Os comandos impugnados são comandos gerais, pois nenhum deles permite, só por si, a identificação individualizada dos respetivos destinatários. A A…………, enquanto pessoa coletiva, mais não é do que o objeto sobre o qual incidem tais comandos, sendo os seus destinatários todos os potenciais futuros detentores de participações sociais; III. Os comandos impugnados são também abstratos, pois não se esgotam numa única aplicação, antes voltando a aplicar-se sempre que concorram os elementos típicos dessa previsão; IV. E mesmo que restassem quaisquer dúvidas a respeito da qualificação dos atos impugnados, essa dúvida sempre deveria ser resolvida no sentido da normatividade, conforme é aceite pacificamente na jurisprudência; V. Estando em causa um ato formalmente legislativo (com a forma de decreto lei) e estruturalmente dotado de generalidade e abstração, constitui entendimento jurisprudencial pacífico que o mesmo deve ser qualificado como legislativo; VI. Caso, pelo contrário, se entenda que os atos impugnados carecem de generalidade e abstração, deve concluir-se no sentido da sua qualificação como leis-medida, pois encerram prescrições de ordem geral, que se não esgotam com o resultado que pretendem alcançar por si só. São orientados, pois, por um princípio geral e objetivos mais vastos que naturalmente não se esgotam no diploma em questão; VII. Não cabendo à jurisdição administrativa declarar a inconstitucionalidade ou ilegalidade de quaisquer normas legislativas, esteve bem o douto acórdão recorrido, pelo que deverá ser confirmado; VIII. A questão de saber se as alterações aos estatutos da Concessionária eram ou não admissíveis através de decreto-lei, que o Recorrente agora esgrime, já extravasa os limites de uma apreciação da natureza dos comandos e da consequente competência em razão da matéria da jurisdição administrativa, incidindo antes pelo mérito – justamente o aspeto que se encontra legalmente vedado aos tribunais administrativos apreciar. Todavia, a esse respeito sempre se dirá que todas as considerações acerca da natureza dos comandos do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de julho, incluem e são plenamente aplicáveis aos comandos desse diploma em matéria estatutária; IX. Vedar a intervenção através de ato legislativo sobre os estatutos das empresas participadas significaria colocar a aplicação do decreto-lei privatizador da empresa-mãe (o Decreto Lei 45/2014, de 20 de março) na disponibilidade dos sócios das sociedades participadas, a quem seria outorgada a prerrogativa de proibir o uso de decreto-lei sem a sua autorização pré-legislativa por meio de deliberação da assembleia geral! Uma tal atribuição a assembleias gerais de sociedades comerciais do poder de estabelecer condições suspensivas do exercício da competência legislativa do Governo seria contrária à hierarquia entre fontes de direito definida pela Constituição; X. O artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, prevê que as empresas públicas societárias criadas por decreto-lei – como sucedeu com a Concessionária – sejam extintas também por decreto-lei. Ora, se assim é, então nada obsta a que esta empresa deixe de ser uma empresa pública em virtude do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de julho, ou que qualquer outra disposição dos seus estatutos seja por essa via alterada, pois é certo que quem pode o mais, pode o menos; XI. Tal tese põe diretamente em causa o disposto no artigo 112.º, n.º 5, da Constituição, pois se apenas em assembleia geral de acionistas se pudesse proceder a uma alteração dos estatutos de uma empresa pública sob forma societária que foi criada por diploma legal, isso implicaria atribuir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, modificar os preceitos do próprio diploma legal; XII. O Código das Sociedades Comerciais foi aprovado através de decreto-lei, que aliás não goza de qualquer valor reforçado, pelo que considerar que os comandos do decreto-lei em crise (lei posterior, de igual nível hierárquico e de conteúdo especial face às regras desse Código) podem ser inválidos por contradizerem aquele diploma constitui uma completa subversão das regras de sucessão de leis no tempo e de resolução de antinomias normativas. O mesmo se diga quanto ao Decreto-Lei n.º 53/97, de 4 de março, que não se encontra supra-ordenado face ao decreto-lei em crise; XIII. Não existe, pois, nenhuma razão jurídica para que o legislador fique sujeito a limitações materiais que a Constituição não prevê, como é o caso do ato constitutivo da sociedade ou sequer o Código das Sociedades Comerciais; XIV. O legislador não tem o poder de validamente se autovincular ao não exercício de uma competência que a Constituição lhe atribui e qualquer ato ou negócio jurídico que tivesse um tal objeto seria, evidentemente, inválido, dado que as competências constitucionalmente atribuídas são de exercício imperativo, irrenunciáveis e indisponíveis pelo seu titular. Nestes termos e nos demais de direito, como o douto suprimento de Vossas Excelências, deve o presente recurso ser julgado improcedente por não provado, confirmando-se o douto acórdão recorrido, que determinou a absolvição da instância da Entidade Demandada”. 4. Também a B…………, SA (B……….) e a A…………. S.A. (A………..), contra-interessadas nos presentes autos, contra-alegaram, concluindo do seguinte modo (cfr. fls. 741 e ss): “1. Da não individualização dos atos e invalidades apontadas ao DL 104/2014 A. As considerações tecidas pelo Recorrente nas conclusões 15.º a 19.º das suas Alegações não devem ser apreciadas já que: (i) O Recorrente não imputou qualquer invalidade ao Acórdão a quo, por o STA não ter aceite a reclamação do Recorrente de que o despacho saneador-sentença se deveria ter "pronunciado individualmente sobre cada um dos atos impugnados"; (ii) O Recorrente não impugnou – nos termos do artigo 635.º do CPC, aplicável por força do artigo 140.º do CPTA – o Acórdão a quo na parte em que o mesmo decidiu que o despacho saneador-sentença "não incorreu em nulidade por omissão de pronúncia que a Reclamante''. B. Ainda que assim não se considerasse, é evidente que o Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Relator do STA, no despacho saneador-sentença, se pronunciou sobre todas as questões que foram colocadas pelo Autor, ora Recorrente, tendo decidido que a jurisdição administrativa era incompetente para conhecer da impugnação, "em razão da matéria, já que está excluída do âmbito da jurisdição administrativa a impugnação dos actos praticados no exercício da função legislativa''. 2. Da natureza legislativa dos atos impugnados A. A questão de saber se a modificação dos Estatutos da A………….. poderia ter sido realizada por ato legislativo, nada tem que ver com a determinação do tipo de ato em crise, já que mesmo que os Estatutos da A……….. não pudessem ser modificados por ato legislativo, essa impossibilidade não teria, obviamente, a virtude de transformar aquele ato de ato legislativo em ato administrativo. B. Para determinar qual o tipo de ato em questão é necessário, ao invés, analisar exclusivamente, se (i) o ato constitui uma "decisão individual e concreta" (cfr. artigo 148.º do novo Código do Procedimento Administrativo), caso em que será um ato administrativo, ou se ao invés (ii) o ato constitui uma "regra geral e abstracta", caso em que será um ato normativo. C. O Recorrente entende que os Atos Impugnados constituem atos administrativos, uma vez que: "versam exclusivamente e produzem efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta - a organização e funcionamento interna da sociedade A…………..". D. Ora, é, no entanto, evidente que se os Atos Impugnados versam sobre a organização e funcionamento da sociedade A…………., i.e. sobre os seus estatutos, os mesmos têm que ser considerados como atos normativos. E. É que, por um lado, é evidente que as alterações introduzidas nos Estatutos da A………… têm carácter geral, uma vez que as alterações introduzidas na organização e funcionamento da sociedade A………… não se aplicarão a um determinado acionista ou determinado administrador, mas sim a toda e qualquer pessoa que assuma ou venha a assumir a qualidade de acionista ou administrador da A………….. F. Por outro lado, é igualmente claro que os Atos Impugnados têm carácter abstrato já que os mesmos procedem a alterações societárias que estabelecem regras sobre (i) deliberações relativas a aumento de capital, (ii) a titularidade dos tipos de ações que existiam na sociedade, (iii) conversão do tipo de ações e ainda sobre (iv) a amortização de ações. G. Mesmo que esta qualificação se afigure dúbia – o que apenas por mera cautela se equaciona – não poderá deixar de se ter presente o ''critério operativo de raiz legal, que serve o valor da segurança, evitando o vazio nas situações mais problemáticas", de que "a dúvida haverá de resolver-se em favor da normatividade", entendimento que tem vindo a ser reiteradamente firmado pelo STA e também confirmado no Acórdão recorrido. H. Alcançada a certeza de que os comandos jurídicos previstos na alínea b) do artigo 6.º do DL 104/2014 têm natureza normativa e não contêm qualquer ato administrativo, importa ainda determinar se os atos normativos em causa têm natureza legislativa ou se têm natureza regulamentar. I. Para distinguir entre lei e regulamento, a jurisprudência do STA, em convergência com alguma Doutrina, tem lançado mão do critério operativo formal, segundo o qual são legislativos, independentemente do seu conteúdo, todos (i) os atos normativos (ii) que provenham de um órgão com competência legislativa, (iii) que assumam as formas de lei, decreto-lei ou decreto legislativo regional (art. 112º/1 CRP), e (iv) tenham sido elaborados de acordo com os respetivos procedimentos constitucionalmente prescritos. J. À luz do critério operativo formal, é assim inequívoco que os Atos Impugnados são atos legislativos já que são: (i) Atos normativos, (ii) Emitidos pelo Governo ao abrigo da sua competência legislativa, prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição da República Portuguesa (como se refere expressamente no preâmbulo do DL 104/2014); e (iii) Que revestem a forma de decreto-lei (n.º 1 do artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa). K. Ora, uma vez que a "função legislativa" referida na alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º do ETAF apenas contempla lei no sentido formal, é evidente que os Atos Impugnados são atos emitidos ao abrigo da função legislativa do Governo e como tal a sua impugnação está excluída da competência da jurisdição administrativa nos termos daquela disposição. L. Ainda que se entendesse – o que não se admite e apenas à cautela se equaciona – que a alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º do ETAF convoca uma noção de função legislativa em sentido material, é claro que os Atos Impugnados sempre devem continuar a ser considerados como atos legislativos, já que estes decorrerem de uma escolha política, que comporta no seu domínio reformador uma opção primária e inovadora que brota e é expressão do exercício da função legislativa e que tem como parâmetro de validade a Constituição. M. Nestes termos, tendo-se demonstrado que os Atos Impugnados constituem indubitavelmente atos legislativos (em sentido material) é evidente que a sua apreciação se encontra excluída da competência da jurisdição administrativa, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 4º do ETAF. N. Finalmente, diga-se que uma vez que se concluiu que os Atos Impugnados introduziram – em conjunto com as outras disposições do DL 104/2014 – na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, que têm como parâmetro de validade a Constituição e não outra lei, mesmo que se entenda que estes têm um carácter individual ou concreto, sempre deverão os mesmos ser considerados atos materialmente legislativos (Cfr. Acórdão do Pleno do STA, de 19 de março de 2015, processo n.º 0949/14) não podendo os mesmos ser impugnados, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º do ETAF, perante os tribunais administrativos. O. À luz do que se expôs, torna-se por demais evidente que a jurisdição administrativa e fiscal é manifestamente incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido de invalidade dos atos impugnados pelo Recorrente, pelo que deve ser negado provimento ao presente recurso, devendo manter-se o Acórdão a quo. Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exas doutamente suprirão, deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se o Acórdão recorrido”. 4. O presente recurso ordinário foi admitido por despacho de 19.06.15 (fl. 671). 5. Devidamente notificado para se pronunciar, querendo, sobre o mérito do recurso (art. 146.º, n.º 1, do CPTA), o Digno Magistrado do MP não emitiu qualquer parecer ou pronúncia. 6. Colhidos os vistos legais, vêm os autos ao Pleno para decidir. II – Fundamentação 1. Face ao teor das conclusões formuladas pelo recorrente, a solução a alcançar pressupõe a análise de uma única questão, que é a do alegado erro na aplicação de direito de que padecerá o acórdão recorrido. Mais concretamente, o recorrente esclarece que o presente recurso visa impugnar o acórdão recorrido, “na parte relativa à impugnação dos actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A……………” (conclusão 5.ª). Como afirma o mesmo, “(…) não pode aceitar-se que a revogação destes artigos dos Estatutos da A…………. pela alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, tenha consubstanciado a prática de um acto legislativo realizado pelo Governo no exercício das suas competências legislativas, ao contrário do perfilhado no D. acórdão recorrido” (conclusão 8.ª). Acrescenta que, “conforme invocado na petição inicial, as alterações aos Estatutos da sociedade A…………. realizam-se nos termos dos artigos 383º, n.º 2 e 286º, n.º 3 do Código das Sociedades Comerciais, que impõem que as deliberações sobre as alterações dos estatutos devem ser tomadas com voto favorável representativo de, pelo menos, dois terços do capital social” (conclusão 10.ª). Pelo que, “Estando em causa matéria respeitante à vida interna da A……….., sujeita à manifestação de vontade dos seus accionistas, não pode aceitar-se o entendimento perfilhado no acórdão recorrido no sentido da revogação dos artigos 6º e 10º, n.º 3 dos Estatutos da A…………., realizada na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, consubstanciar um acto de Governo no exercício das suas competências legislativas; a manifestação de vontade dos sócios de uma sociedade comercial não é, por natureza, passível de ser exercida através de um acto legislativo, como, salvo o devido respeito, resulta indevidamente da D. decisão recorrida” (conclusão 10.ª). Mais, “Os actos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A………., agora em apreço no presente recurso, são inequivocamente actos materialmente administrativos, insusceptíveis de consubstanciar um acto legislativo, porquanto traduzem uma manifestação de vontade de um accionista da sociedade de alterar os Estatutos, em substituição da deliberação social que teria de ser tomada para o efeito” (conclusão 30.ª). Pelo que, e em suma, “O D. acórdão recorrido procedeu, assim, a incorrecta aplicação do artigo 278º, n.º 1 alínea a) do CPC e do art. 4º, n.º 2, alínea a) do ETAF” (conclusão 32.ª). Antes de prosseguir na análise deste alegado erro na aplicação do direito, cumpre assinalar que o recorrente invoca igualmente que “O acórdão recorrido não atendeu a reclamação do Município recorrente no sentido de que o Despacho saneador-sentença deveria ter-se pronunciado individualmente sobre cada um dos actos impugnados nos presentes autos, devidamente discriminados na petição inicial, e caracterizar a sua natureza de acto administrativo ou legislativo, nomeadamente os actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho (…)” (conclusão 15.ª). Não obstante, e como bem assinalam as contra-interessadas B……… e A…………. (fl. 729), o recorrente não chega a imputar nenhuma concreta invalidade ao acórdão recorrido. Seja como for, e como também é sublinhado pelas mesmas, o acórdão recorrido, contrariamente ao sustentado pelo recorrente, teve em atenção essa reclamação, conforme se pode constatar da leitura de fls. 553 a 556. Efectivamente, no acórdão recorrido abordou-se a alegação da reclamante, ora recorrente, segundo a qual “a «decisão reclamada deveria ter-se pronunciado individualmente sobre cada um dos actos impugnados, devidamente discriminados na petição inicial do processo, e caracterizar a sua natureza de acto administrativo ou legislativo»”, concluindo-se que, “Assim, a decisão impugnada não incorreu em nulidade por omissão de pronúncia que a Reclamante lhe assaca”. Por este motivo, quando muito, o recorrente poderia ter assacado ao acórdão recorrido um erro de julgamento, mas nunca a omissão de pronúncia sobre questão por ele colocada. Passemos, então, à apreciação do objecto deste recurso, conforme delimitado pelas conclusões das alegações produzidas pelo recorrente. 2. O cerne da argumentação do recorrente prende-se com a alegada errada qualificação jurídica dos actos contidos na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, os quais, na sua óptica, são verdadeiros actos administrativos e não actos legislativos, como sustenta o acórdão recorrido. Atentemos, desde já, no teor deste dispositivo. Artigo 6.º (Norma revogatória) “São revogados: a) (…) b) O artigo 6.º, o n.º 3 do artigo 8.º, os n.os 1 e 2 do artigo 9.º, o n.º 3 do artigo 10.º e o artigo 27.º dos estatutos da A…………, S.A., aprovados em anexo ao Decreto-Lei n.º 53/97, de 4 de março; c) (…)”. [negrito nosso] Vejamos agora aqueles dispositivos dos estatutos da A…………. que foram, no entender do recorrente, indevidamente revogados: Artigo 6.º “1 - O conselho de administração poderá, por uma ou mais vezes, deliberar o aumento de capital, por emissão de acções da classe A, até ao montante global de 1 750 000 000$. 2 - Os aumentos de capital social serão realizados através da emissão de acções da classe A ou da classe B, ou das classes A e B, devendo as acções da classe A representar sempre pelo menos 51% do capital social com direito a voto. 3 - A subscrição de acções da classe A é reservada aos accionistas titulares de acções do mesmo tipo. 4 - Os accionistas titulares de acções da classe A têm direito a subscrever um número de acções dessa classe proporcional ao número de acções da mesma classe de que já sejam titulares. 5 - Apenas poderão ser titulares das acções pertencentes à classe A os municípios utilizadores do sistema multimunicipal de tratamento de resíduos sólidos urbanos da margem sul do Tejo, associação desses municípios e entes públicos, entendidos nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei 71/88, de 24 de Maio. 6 - Caso as acções da classe A possam, pela ocorrência de qualquer facto, passar a representar uma percentagem do capital social com direito a voto inferior à referida no n.º 2, a sociedade deverá proceder previamente a um aumento de capital social por emissão dessa classe de acções, de forma a garantir o cumprimento daquele rácio. 7 - Desde que não seja ultrapassado o limite fixado no n.º 2, as acções da classe A poderão ser convertidas em acções da classe B, a pedido do seu titular e mediante prévia deliberação favorável da assembleia geral”. Artigo 10.º “1 – (…) 2 – (…) 3 - A assembleia geral que deliberar a amortização nos termos dos números anteriores deliberará também o aumento do capital social por emissão de acções da classe A, de modo a restabelecer a percentagem para esta classe de acções prevista no n.º 2 do artigo 6.º”. 3. Como se infere da argumentação do recorrente, o seu raciocínio resume-se ao seguinte: (i) a al. b) do artigo 6.º do DL n.º 104/2014 revogou algumas disposições dos estatutos da sociedade A……….. e, com isso, operou alterações nos mesmos estatutos; (ii) os actos contidos na referida alínea são actos administrativos praticados sob a forma de lei; (iii) ora, segundo os artigos 383.º, n.º 2, e 386.º, n.º 3, do Código das Sociedades Comerciais, as alterações dos estatutos das sociedades comerciais devem ser tomadas em assembleia geral; (iv) logo, ao substituir a necessária deliberação societária por supostos actos administrativos foram desrespeitados aqueles preceitos legais; (v) o acórdão recorrido errou ao qualificar os preceitos contidos no DL n.º 104/2014 como actos legislativos e, concomitantemente, ao declarar-se incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido. Vejamos se assiste razão ao recorrente. 4. O artigo 6.º do DL n.º 104/2014 é, desde logo, um acto legislativo do ponto de vista formal, pois inserido em acto de natureza legislativa (art. 112.º, n.º 1, da CRP). Este facto não é contestado pelo recorrente, que claramente se refere, a propósito dos actos impugnados, a actos administrativos contidos em lei (v.g., nas conclusões 1.ª, 6.ª, 11.ª e 14.ª). Isto dispensa-nos de revisitar os argumentos já apresentados por este Supremo Tribunal para considerar legítima a utilização de um decreto-lei para proceder, não apenas à criação e à concessão de um sistema multimunicipal neste sector, mas, de igual modo, para a criação da sociedade concessionária que explora o sistema multimunicipal criado e a aprovação dos respectivos estatutos (ver, entre outros, os Acórdãos do STA de 09.10.14, proc. n.º 0951/14; de 23.10.14, proc. n.º 0856/14; de 06.11.14, proc. n.º 0940/14; de 13.11.14, proc. n.º 0943/14; de 19.03.15, proc. n.º 0949/14; e de 17.04.15, proc. n.º 0943/14). Cumpre, contudo, sublinhar que, não tendo o DL n.º 53/97, de 04.03 (que criou o sistema multimunicipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da margem sul do Tejo, integrado pelos municípios de Alcochete, Almada, Barreiro, Moita, Montijo, Palmela, Seixal e Sesimbra; que constituiu a sociedade A……………, S. A., sociedade anónima de responsabilidade limitada; e que aprovou os estatutos desta sociedade), previsto a sua alteração através de acto de outra natureza, por uma questão de paralelismo ou simetria de forma e para evitar fenómenos de deslegalização inconstitucionais (cfr. o Acórdão do STA de 19.03.15, proc. n.º 0949/14), fez bem o legislador ao adoptar a forma de decreto-lei (in casu, o DL n.º 104/2014) para proceder às alterações daqueloutro decreto-lei. Tanto mais que com as alterações introduzidas pelo preceito impugnado tornou-se possível a privatização da A…………., S.A. (da maioria do seu capital social) e, com essa privatização, a extinção da empresa pública em questão. Tendo a empresa pública A…………, S.A. sido criada por decreto-lei, faz todo o sentido que a sua extinção como empresa pública se faça através de um acto com a mesma forma. O próprio artigo 35.º do DL n.º 133.º/2013, de 03.10 (Regime jurídico do sector público empresarial), com as devidas alterações, prevê a possibilidade de as empresas públicas sob a forma de sociedades comerciais que tenham sido criadas por decreto-lei serem extintas por acto de idêntica natureza. No caso em apreço está em causa a possibilidade da extinção da A…………., S.A. como empresa pública, a qual resultou da revogação de certos preceitos dos respectivos estatutos, mas a argumentação expendida não perde, por esse motivo, a sua razão de ser. 5. É, pois, focando-se no plano material que o recorrente defende que os actos contidos na al. b) do artigo 6.º do DL n.º 104/2014 são verdadeiros actos administrativos, ainda que praticados sob a forma de lei, e, em virtude da sua invalidade – pois as alterações estatutárias devem ser determinadas pela assembleia geral da sociedade –, devem ser sindicados pela jurisdição administrativa. Desde já se antecipa que não se pode concordar com esta asserção, tal como o próprio acórdão recorrido não concordou. Como atrás se referiu, este preceito, ao revogar, entre outros, e para o que agora interessa, os artigos 6.º e 10.º, n.º 3, do DL n.º 53/97, veio tornar possível a privatização da A……….., S.A. (com a abertura da maioria do seu capital social a entidades privadas), a qual acarreta a sua extinção enquanto empresa pública e a sua passagem para o sector privado. Ou seja, esta possibilidade consubstancia, em termos genéricos, uma medida de política económica e social num sector sensível cujo bom funcionamento é fundamental para a colectividade. De forma mais específica, ela potencia alterações de monta. Assim, ela respeita à participação do Estado na economia, promovendo a redução da sua presença ou a modificação do modo como ela se materializa – em todo o caso, implicando uma reorganização do sector público. Ela corporiza a vontade de redefinir as relações entre os Estado e os potenciais operadores do serviço público em questão, com a consequente alteração do seu modelo de organização. Ela implica a renúncia ao monopólio e a abertura à concorrência no sector visado. Se a isto juntarmos que subjacente a esta medida de política económica e social estarão motivos que poderão ir desde a promoção de um melhor serviço público até à redução da dívida pública e do défice, de acordo com uma estratégia delineada pelo Governo do dia ou pela maioria governante, afigura-se-nos por demais óbvio que não estamos perante actos administrativos, como pretende o recorrente – que, bem vista as coisas, apoia esta sua convicção no carácter, a seu ver, concreto, dos actos impugnados, pois visam a sociedade A…………, S.A. –, mas antes perante uma medida de política económica e social de amplo alcance vertida em lei. 6. Torna-se, deste modo, imprescindível, para melhor compreender a nossa afirmação, fazer uma brevíssima distinção entre, de um lado, as funções política e legislativa e, do outro, a função administrativa. As duas primeiras são ambas funções primárias do Estado-colectividade e visam a “realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade”. A função administrativa, por sua vez, possui um carácter secundário, o qual “reside na sua subordinação às funções primárias, que se traduz na não interferência na formulação das escolhas essenciais da colectividade política, na necessidade de que as suas decisões encontrem fundamento em tais escolhas e de que não as contrariem” (cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2006, pp. 36-8). Igualmente importante para o caso dos autos se mostra a circunstância de que a generalidade e abstracção, características tradicionais ou clássicas das leis, não são hoje consideradas essenciais para a qualificação de um acto como lei (lato sensu) – veja-se o fenómeno das leis individuais. O que releva hoje é o conceito de normatividade, que aponta para a distinção entre actos de criação normativa e actos de aplicação normativa, os primeiros marcados pela ideia de inovação (pela sua capacidade de inovar na ordem legislativa pré-existente), suportada em valorações políticas, típicas dos órgãos dotados de competência política, como é o caso do Governo. Em sentido próximo, Aroso de Almeida refere que “decisiva é a intencionalidade do ato, o facto de produzir opções políticas primárias, por apelo direto à consciência ético-social vigente na comunidade. Quando isso sucede, temos um ato materialmente, ainda que as opções nele contidas tenham conteúdo concreto” (vide MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, 2010, p. 283). 7. Retomando o caso dos autos, e, mais concretamente, o conteúdo dos actos impugnados – rectius, do acto revogatório impugnado: a al. b) do artigo 6.º do DL n.º 104/14, na parte em que revoga o artigo 6º e o n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A………… – e o seu alcance, pode afirmar-se com toda a segurança que os mesmos não foram emanados “no exercício da competência administrativa do Governo, previamente tipificada em lei anterior, traduzindo uma escolha sobre um aspecto secundário ou instrumental das opções já contidas nessa lei”. Eles “não se reconduz[e]m a uma mera expressão ou um mero exercício da função administrativa enquanto simples realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias” (Acórdãos do STA de 05.07.14 e de 19.03.15, Processos n.os 1026/13 e 949/14, respectivamente). Pelo contrário, contêm previsões jurídicas de conteúdo inovador, que expressam uma opção política primária, ainda que mais particularizada, definida em função do que se assume ser o interesse geral da comunidade nacional. E, verdade seja dita, mesmo que os actos impugnados fossem actos individuais e concretos, não só as características da individualidade e concretude não são apanágios exclusivos dos actos administrativos, como, além disso, e conforme sustentado pelo Pleno deste Supremo Tribunal, “um acto, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto”, haja em vista que “para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa” (cfr. Acórdão do Pleno do STA de 04.07.13, Proc. n.º 0469/13). 8. Em síntese, o acto revogatório impugnado, contido na al. b) do artigo 6.º do DL n.º 104/14, não consubstancia, quer do ponto de vista formal, quer do ponto de vista material, um acto administrativo. Por este motivo, e sem necessidade de aprofundamento suplementar, improcede a pretensão do recorrente, não tendo incorrido o acórdão recorrido no alegado erro na aplicação de direito, tal como por si delimitado nas conclusões das alegações. III – Decisão Nestes termos, os Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo acordam em negar provimento ao recurso e, consequentemente, em manter a decisão judicial recorrida. Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, al. g) do RCP, sem prejuízo do disposto nos n.os 6 e 7 do mesmo. Lisboa, 21 de Janeiro de 2016. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Augusto Araújo Veloso – Ana Paula Soares Leite Martins Portela.

Sumário

II- Nos termos do disposto na al. a) do n.º 2 do artigo 4.º (actual n.º 3) do ETAF, o STA é incompetente em razão da matéria para conhecer de acção em que se impugnam actos de natureza legislativa.

Texto Integral

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. Município do Seixal, devidamente identificado nos autos, recorreu para o Pleno deste Supremo Tribunal do Acórdão da Secção, de 30.04.15, nos termos dos artigos 25.º, n.º 1, al. a), do ETAF, e 140.º e ss do CPTA.

2. Termina as suas alegações formulando as seguintes conclusões (cfr. fls. 614 e ss):

“1. A presente acção administrativa especial visou impugnar os actos administrativos praticados sob a forma de lei, no citado Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, devidamente discriminados na petição inicial, que se reconduzem à conformação individual e concreta da situação jurídica da sociedade comercial A…………, SA.

2. É conhecido o entendimento desse Venerando Supremo Tribunal relativamente à questão em apreciação neste e nos múltiplos processos em matéria em tudo semelhante, no sentido do carácter legislativo das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, e pelos que versaram sobre os demais sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos.

3. O Município ora recorrente não concorda com semelhante interpretação e aplicação do direito.

4. Sem prejuízo da discordância em relação a tal aplicação do direito perfilhada no acórdão recorrido, o Município recorrente não se conforma com o facto de o Tribunal ter considerado como actos legislativos as concretas alterações aos Estatutos da A………..introduzidas nos arts. 4º, 5º e 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, em particular na parte relativa aos actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei, quando procedeu à revogação dos citados artigos 6º e 10º, nº 3, dos Estatutos da A……………

5. Assim, de harmonia com o disposto no art. 635º do CPC, aplicável por força do art. 140º do CPTA, o presente recurso visa impugnar a D. decisão recorrida que confirmou a decisão proferida no despacho saneador que declarou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção e absolveu os Réus da instância, na parte relativa à impugnação dos actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A…………

6. Como bem se refere no D. acórdão recorrido, a questão de maior importância e relevo da alteração aos Estatutos da A……….. é a possibilidade, antes excluída, do capital da sociedade poder ser maioritariamente detido por entidades privadas; acontece que, ao contrário do entendimento perfilhado nessa parte do D. acórdão recorrido, o Município recorrente quando impugnou os actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, que procederam à revogação dos citados artigos 6º e 10º, n.º 3, dos Estatutos da A………., não pretendia sindicar aquela possibilidade do capital social da A……….. ser maioritariamente detido por entidades privadas; o que verdadeiramente está em causa na impugnação daqueles actos administrativos praticados sob a forma de lei é a concreta alteração dos Estatutos da A………. perpetrada pela revogação daqueles artigos do pacto social, que jamais podem considerar-se como tendo natureza legislativa.

7. A impugnação dos actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, que procederam à revogação dos artigos 6º e 10º, n.º 3, dos Estatutos da A…………, não se reporta à possibilidade de abertura da maioria do capital social da A……….. a entidades privadas; se a revogação do art. 4º do Decreto-Lei n.º 53/97, de 4 de Março, o veio permitir a sua concretização teria de realizar-se nos termos da lei, mediante uma deliberação da assembleia geral da A………… que revogasse os artigos 6º e 10º, n.º 3, dos Estatutos da sociedade, consentâneos com aquele art. 4º do Decreto-Lei n.º 53/97 de 4 de Março.

8. Salvo o devido respeito, não pode aceitar-se que a revogação destes artigos dos Estatutos da A………… pela alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, tenha consubstanciado a prática de um acto legislativo realizado pelo Governo no exercício das suas competências legislativas, ao contrário do perfilhado no D. acórdão recorrido.

9. A revogação do art. 4º do Decreto-Lei n.º 53/97 de 4 de Março, pela alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, conferiu a possibilidade da abertura da maioria do capital social da A………. a entidades privadas, mas, esta situação não afectou o quadro legal e estatutário vigente e que se mantém plenamente em vigor; conforme invocado na petição inicial, as alterações aos Estatutos da sociedade A……….. realizam-se nos termos dos artigos 383º, n.º 2 e 386º, n.º 3 do Código das Sociedades Comerciais e do disposto no art. 18º dos Estatutos da Sociedade, que impõem que as deliberações sobre as alteração dos estatutos devem ser tomadas com voto favorável representativo de, pelo menos, dois terços do capital social.

10. Estando em causa matéria respeitante à vida interna da A…………, sujeita à manifestação de vontade dos seus accionistas, não pode aceitar-se o entendimento perfilhado no acórdão recorrido no sentido da revogação dos artigos 6º e 10º, n.º 3 dos Estatutos da A…………, realizada na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, consubstanciar um acto do Governo no exercício das suas competências legislativas; a manifestação de vontade dos sócios de uma sociedade comercial não é, por natureza, passível de ser exercida através de um acto legislativo, como, salvo o devido respeito, resulta indevidamente da D. decisão recorrida.

11. Tratou-se, ao invés, como o Município recorrente tem reiteradamente invocado nos autos, da prática de um acto administrativo do Governo, sob a forma de lei, com o qual pretendeu substituir-se à deliberação societária que deveria ser tomada, com vista à desejada revogação dos artigos 6º e 10º, n.º 3 dos Estatutos da A…………

12. E, tal acto administrativo é ilegal por violar precisamente, o disposto nos arts. 383º, n.º 2 e 386º, n.º 3 do Cód. das Sociedades Comerciais, impondo-se a sua revogação, por padecer de vício gerador da sua invalidade, como se invocou na petição inicial.

13. A mera revogação do art. 4º do Decreto-Lei n.º 53/97, de 4 de Março, pela alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, na linha das anteriores alterações legislativas introduzidas pela Lei n.º 35/2013, de 11 de Junho, e pelo Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de Julho, que vieram conferir a possibilidade da abertura da maioria do capital social da A…….. a entidades privadas, não dispensa a necessidade de alterar os Estatutos da sociedade que expressamente vedam tal possibilidade e que não são abalados por aquelas alterações.

14. Nada obrigava a que a alteração dos Estatutos da A……….. fosse feita em simultâneo e no mesmo acto em que o Governo procedeu às alterações ao DL n.º 53/97, de 4 de Março, como sucedeu, na tentativa de aparentar o exercício de uma actividade legislativa em relação àquela alteração estatutária; ao julgar improcedente a reclamação e ao confirmar a decisão proferida no despacho saneador que declarou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção e absolveu os Réus da instância, com fundamento no facto de estarem em causa actos legislativos não sindicáveis pelos Tribunais Administrativos, o D. acórdão recorrido padece, salvo o devido respeito, de erro na aplicação do direito, no caso concreto da impugnação dos actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A…………, pois tratando-se, inequivocamente, de actos administrativos, cujo conteúdo não é sequer susceptível de consubstanciar um acto legislativo, não pode deixar de ser apreciada a impugnação apresentada pelo Município recorrente em relação àqueles actos administrativos praticados sob a forma de lei.

15. O acórdão recorrido não atendeu a reclamação do Município recorrente no sentido de que o Despacho saneador-sentença deveria ter-se pronunciado individualmente sobre cada um dos actos impugnados nos presentes autos, devidamente discriminados na petição inicial, e caracterizar a sua natureza de acto administrativo ou legislativo, nomeadamente os actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A……….., ora em apreço no presente recurso, com o argumento de que o Município A. não procedeu à caracterização das disposições do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, como actos administrativos, dizendo em que medida o são, e "era ao autor que cabia discriminar quais os concretos preceitos que em seu entender eram susceptíveis de ser qualificados como actos administrativos."

16. Salvo o devido respeito, não pode concordar-se com semelhante argumento utilizado para o Tribunal não conhecer individualmente de cada um dos actos administrativos impugnados nos presentes autos, porquanto, como expressamente se reconhece no D. acórdão recorrido, o Município A., nomeadamente nos arts. 41º a 48º da p.i., discriminou individualmente cada um dos actos administrativos impugnados e que foram praticados no Decreto-lei n.º 104/2014, de 2 de Julho.

17. Discorda-se de semelhante imputação de deficiência à petição inicial que consubstancia uma contradição nos fundamentos do D. acórdão recorrido, pois, primeiro refere que o Município A. não procedeu à caracterização das disposições do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, como actos administrativos, dizendo em que medida o são, e, logo de seguida, acrescenta, em sentido oposto, que o Autor alegou que aquelas disposições consubstanciam a prática de actos administrativos contidos em diploma legislativo, porquanto versam exclusivamente e produzem efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta - a organização e o funcionamento interno da sociedade A……….

18. Ao contrário do que se refere no acórdão recorrido, o Município A. caracterizou e discriminou individualmente as disposições do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, que são susceptíveis de ser qualificados como actos administrativos, e em que medida o são, em especial, no que respeita às alterações introduzidas aos Estatutos da A………., que especificamente referiu na petição inicial que está em causa matéria respeitante à vida interna da A…………, sujeita à manifestação de vontade dos seus accionistas, que não é, por natureza, passível de ser exercida através de actos legislativos, pelo que todas as alterações estatutárias consubstanciaram actos administrativos do Governo, sob a forma de lei, com os quais pretendeu substituir-se às deliberações societárias que deveriam ser tomadas, com vista à desejada revogação dos Estatutos da A………………

19. Não pode, por conseguinte, aceitar-se que o Tribunal não se tenha pronunciado individualmente sobre cada um dos actos impugnados nos presentes autos, devidamente discriminados na petição inicial, e de caracterizar a sua natureza de acto administrativo ou legislativo, nomeadamente em relação aos actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, que procederam à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A………….., ora em apreço no presente recurso, com argumento na pretensa insuficiência da petição inicial e da reclamação apresentada do despacho saneador incorrectamente imputada àquelas peças processuais do Município A.

20. Ao pronunciar-se individualmente sobre actos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, que procederam à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A…………, não poderá esse Venerando Supremo Tribunal deixar de os qualificar como actos administrativos, sob a forma de lei, cujo conteúdo não é sequer susceptível de consubstanciar um acto legislativo, uma vez que o Governo apenas pretendeu, com a prática desses actos, substituir-se à deliberação societária que deveria ser tomada, com vista à desejada alteração dos Estatutos da A………….

21. No que concerne à matéria da aplicação do direito, o D. acórdão recorrido veio corroborar o pressuposto da decisão ínsita no despacho saneador-sentença de que o acto impugnado é o Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, que o Município A. contesta, pois sempre invocou nos autos que o objecto do processo é o conjunto dos actos individuais contidos naquele Decreto-Lei, que pretendem alterar a legalidade societária da A………… de uma forma não autorizada pelos estatutos; o argumento para qualificar os preceitos do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, como provenientes da actividade legislativa do Governo é o de que a constituição das sociedades concessionárias dos sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos ficou sujeita à forma de Decreto-Lei, por força da opção realizada no Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de Novembro, reiterada no Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de Junho, que o revogou.

22. Nos referidos diplomas foi tomada a opção de que a criação e a concessão dos sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos fosse objecto de Decreto-Lei; não se concorda, contudo, que tal opção pressuponha, necessariamente, que a constituição das sociedades concessionárias e as alterações aos seus estatutos estejam também sujeitas à mesma forma de Decreto-Lei.

23. Resulta, assim, evidente que a opção tomada de, simultaneamente, proceder à criação e concessão dos sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos no mesmo Decreto-Lei em que foi constituída a sociedade concessionária, não era a única opção possível, pois a constituição da sociedade podia preceder a criação e concessão daqueles sistemas e por acto diferente de um Decreto-Lei.

24. Ao contrário do referido no D. acórdão recorrido, essa opção de constituição da A………. por Decreto-Lei (que não era obrigatória pelos Decretos-Leis n.º 379/93, de 5 de Novembro, e n.º 92/2013, de 11 de Junho, pois apenas impunham a criação e concessão dos sistemas multimunicipais) não pressupõe necessariamente o carácter legislativo dos actos praticados no DL n.º 53/97 de 4 de Março, nomeadamente enquanto "puro acto de soberania, do exercício de um poder livre e unilateral do Governo" em particular no que respeita ao anexo com os Estatutos da sociedade.

25. Salvo o devido respeito, não resulta do D. acórdão recorrido argumentação suficiente para refutar os fundamentos invocados na petição inicial no sentido de o Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, consubstanciar a prática de actos administrativos sob a forma de lei; e, pelo menos no que respeita às concretas alterações aos estatutos da A…………, jamais poderão ser consideradas como actos legislativos, mas deverão ser qualificadas como actos materialmente administrativos praticados em diploma legislativo, até pela simples razão de o próprio legislador do DL n.º 53/97, de 4 de Março, ter determinado que as alterações aos estatutos realizam-se nos termos da lei comercial e do disposto no artigo 18º dos estatutos da sociedade (art. 3º, n.º 3, revogado pelo DL n.º 104/2014).

26. Se o próprio legislador vedou para futuro a forma legislativa para introduzir alterações aos estatutos da sociedade A………., não pode aceitar-se que as alterações aos artigos daqueles estatutos sejam qualificadas como actos legislativos no exercício da função legislativa do Governo; conforme se invocou na petição inicial, a tese perfilhada no D. acórdão recorrido dá cobertura a um expediente inaceitável e ilegal que teve por objectivo claro e inequívoco tentar subtrair à fiscalização contenciosa os actos administrativos praticados sob a veste do DL n.º 104/2014.

27. Em tese, ao contrário do entendimento perfilhado no D. acórdão recorrido, não se vislumbra nenhum obstáculo ou impedimento jurídico a que a alteração (e, maxime, a revogação) de disposições de um diploma revistam a natureza de acto administrativo, independentemente da qualificação das disposições originais alteradas; exemplo flagrante do que se vem expondo são as alterações introduzidas pelo DL n.º 104/2014 aos próprios artigos dos estatutos da sociedade A………, nada impede que os estatutos na sua globalidade tenham sido aprovados em anexo a um acto legislativo, já não devendo qualificar-se com a mesma natureza jurídica o acto que pretende introduzir alterações concretas e individuais a determinados artigos dos mesmos estatutos da A………….

28. Ainda que pretendesse alterar-se pela forma legislativa as disposições do DL n.º 53/97, as alterações aos estatutos da A…………. em anexo àquele diploma jamais poderiam ser realizadas pela mesma forma, desde logo por violação da própria lei que determina que essas alterações se devem realizar nos termos do Código das Sociedades Comerciais e do art. 18º dos próprios estatutos da A……………

29. É preciso ter em conta que a sociedade A……… foi criada por lei, passando a ficar sujeita às normas do ordenamento jurídico que lhe são aplicáveis; deste modo, admite-se, em limite, que possa conceber-se a faculdade do Governo de alterar e revogar as disposições do DL n.º 53/97, de 4 de Março, mas já não a de poder alterar os estatutos em anexo àquele diploma.

30. Os actos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A………., agora em apreço no presente recurso, são inequivocamente actos materialmente administrativos, insusceptíveis de consubstanciar um acto legislativo, porquanto traduzem uma manifestação de vontade de um accionista da sociedade de alterar os Estatutos, em substituição da deliberação social que teria de ser tomada para o efeito.

31. Esta foi a verdadeira e única intenção da prática daqueles actos, os quais, inequivocamente, procedem do exercício da função administrativa do Governo e não da sua competência no exercício da função legislativa, como, salvo o devido respeito, foi erradamente reconhecido no D. acórdão recorrido.

32. O D. acórdão recorrido procedeu, assim, a incorrecta aplicação do artigo 278º, n.º 1 alínea a) do CPC e do art. 4º, n.º 2, alínea a) do ETAF; ao invés, a decisão recorrida deve ser revogada por outra que reconheça que os actos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A…………, agora em apreço no presente recurso, são materialmente administrativos e a sua ilegalidade invocada nos autos deve ser conhecida pela jurisdição administrativa, nos termos do art. 52º do CPTA e do art. 4º, n.º 1, alínea c) do ETAF apreciando do mérito e dos fundamentos da presente acção judicial delimitados no presente recurso.

Nestes termos, e nos mais de direito, sempre com o Douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser concedido provimento ao presente recurso e revogar-se o D. acórdão recorrido que deverá ser substituído por decisão que ordene a baixa do processo à Secção de Contencioso Administrativo desse Venerando Supremo Tribunal para conhecer do mérito e dos fundamentos do presente processo em relação aos actos administrativos impugnados e que constituem o objecto do presente recurso, com o que farão Vossas Excelências a boa e costumada JUSTIÇA”.

3. Devidamente notificado, o Conselho de Ministros, recorrido nos presentes autos, veio produzir contra-alegações, oferecendo as seguintes conclusões (cfr. fls. 716 e ss):

“I. As normas do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de julho – todas elas, incluindo, naturalmente, aquelas que incidem sobre os estatutos da sociedade –, não são pré-determinadas por qualquer quadro normativo pré-existente, encerrando, ao invés, uma definição primária dos objetivos e meios a adotar com vista à prossecução direta dos valores jurídicos e interesses coletivos constitucionalmente acolhidos. Da circunstância de não contrariar outros atos legislativos anteriores, imbuídos da mesma filosofia e dos mesmos objetivos gerais de política legislativa, não decorre qualquer relação de subordinação face a estes, constituindo antes um reflexo normal da unidade e coerência da política legislativa e do direito;

II. Os comandos impugnados são comandos gerais, pois nenhum deles permite, só por si, a identificação individualizada dos respetivos destinatários. A A…………, enquanto pessoa coletiva, mais não é do que o objeto sobre o qual incidem tais comandos, sendo os seus destinatários todos os potenciais futuros detentores de participações sociais;

III. Os comandos impugnados são também abstratos, pois não se esgotam numa única aplicação, antes voltando a aplicar-se sempre que concorram os elementos típicos dessa previsão;

IV. E mesmo que restassem quaisquer dúvidas a respeito da qualificação dos atos impugnados, essa dúvida sempre deveria ser resolvida no sentido da normatividade, conforme é aceite pacificamente na jurisprudência;

V. Estando em causa um ato formalmente legislativo (com a forma de decreto lei) e estruturalmente dotado de generalidade e abstração, constitui entendimento jurisprudencial pacífico que o mesmo deve ser qualificado como legislativo;

VI. Caso, pelo contrário, se entenda que os atos impugnados carecem de generalidade e abstração, deve concluir-se no sentido da sua qualificação como leis-medida, pois encerram prescrições de ordem geral, que se não esgotam com o resultado que pretendem alcançar por si só. São orientados, pois, por um princípio geral e objetivos mais vastos que naturalmente não se esgotam no diploma em questão;

VII. Não cabendo à jurisdição administrativa declarar a inconstitucionalidade ou ilegalidade de quaisquer normas legislativas, esteve bem o douto acórdão recorrido, pelo que deverá ser confirmado;

VIII. A questão de saber se as alterações aos estatutos da Concessionária eram ou não admissíveis através de decreto-lei, que o Recorrente agora esgrime, já extravasa os limites de uma apreciação da natureza dos comandos e da consequente competência em razão da matéria da jurisdição administrativa, incidindo antes pelo mérito – justamente o aspeto que se encontra legalmente vedado aos tribunais administrativos apreciar. Todavia, a esse respeito sempre se dirá que todas as considerações acerca da natureza dos comandos do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de julho, incluem e são plenamente aplicáveis aos comandos desse diploma em matéria estatutária;

IX. Vedar a intervenção através de ato legislativo sobre os estatutos das empresas participadas significaria colocar a aplicação do decreto-lei privatizador da empresa-mãe (o Decreto Lei 45/2014, de 20 de março) na disponibilidade dos sócios das sociedades participadas, a quem seria outorgada a prerrogativa de proibir o uso de decreto-lei sem a sua autorização pré-legislativa por meio de deliberação da assembleia geral! Uma tal atribuição a assembleias gerais de sociedades comerciais do poder de estabelecer condições suspensivas do exercício da competência legislativa do Governo seria contrária à hierarquia entre fontes de direito definida pela Constituição;

X. O artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, prevê que as empresas públicas societárias criadas por decreto-lei – como sucedeu com a Concessionária – sejam extintas também por decreto-lei. Ora, se assim é, então nada obsta a que esta empresa deixe de ser uma empresa pública em virtude do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de julho, ou que qualquer outra disposição dos seus estatutos seja por essa via alterada, pois é certo que quem pode o mais, pode o menos;

XI. Tal tese põe diretamente em causa o disposto no artigo 112.º, n.º 5, da Constituição, pois se apenas em assembleia geral de acionistas se pudesse proceder a uma alteração dos estatutos de uma empresa pública sob forma societária que foi criada por diploma legal, isso implicaria atribuir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, modificar os preceitos do próprio diploma legal;

XII. O Código das Sociedades Comerciais foi aprovado através de decreto-lei, que aliás não goza de qualquer valor reforçado, pelo que considerar que os comandos do decreto-lei em crise (lei posterior, de igual nível hierárquico e de conteúdo especial face às regras desse Código) podem ser inválidos por contradizerem aquele diploma constitui uma completa subversão das regras de sucessão de leis no tempo e de resolução de antinomias normativas. O mesmo se diga quanto ao Decreto-Lei n.º 53/97, de 4 de março, que não se encontra supra-ordenado face ao decreto-lei em crise;

XIII. Não existe, pois, nenhuma razão jurídica para que o legislador fique sujeito a limitações materiais que a Constituição não prevê, como é o caso do ato constitutivo da sociedade ou sequer o Código das Sociedades Comerciais;

XIV. O legislador não tem o poder de validamente se autovincular ao não exercício de uma competência que a Constituição lhe atribui e qualquer ato ou negócio jurídico que tivesse um tal objeto seria, evidentemente, inválido, dado que as competências constitucionalmente atribuídas são de exercício imperativo, irrenunciáveis e indisponíveis pelo seu titular.

Nestes termos e nos demais de direito, como o douto suprimento de Vossas Excelências, deve o presente recurso ser julgado improcedente por não provado, confirmando-se o douto acórdão recorrido, que determinou a absolvição da instância da Entidade Demandada”.

4. Também a B…………, SA (B……….) e a A…………. S.A. (A………..), contra-interessadas nos presentes autos, contra-alegaram, concluindo do seguinte modo (cfr. fls. 741 e ss):

“1. Da não individualização dos atos e invalidades apontadas ao DL 104/2014

A. As considerações tecidas pelo Recorrente nas conclusões 15.º a 19.º das suas Alegações não devem ser apreciadas já que:

(i) O Recorrente não imputou qualquer invalidade ao Acórdão a quo, por o STA não ter aceite a reclamação do Recorrente de que o despacho saneador-sentença se deveria ter "pronunciado individualmente sobre cada um dos atos impugnados";

(ii) O Recorrente não impugnou – nos termos do artigo 635.º do CPC, aplicável por força do artigo 140.º do CPTA – o Acórdão a quo na parte em que o mesmo decidiu que o despacho saneador-sentença "não incorreu em nulidade por omissão de pronúncia que a Reclamante''.

B. Ainda que assim não se considerasse, é evidente que o Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Relator do STA, no despacho saneador-sentença, se pronunciou sobre todas as questões que foram colocadas pelo Autor, ora Recorrente, tendo decidido que a jurisdição administrativa era incompetente para conhecer da impugnação, "em razão da matéria, já que está excluída do âmbito da jurisdição administrativa a impugnação dos actos praticados no exercício da função legislativa''.

2. Da natureza legislativa dos atos impugnados

A. A questão de saber se a modificação dos Estatutos da A………….. poderia ter sido realizada por ato legislativo, nada tem que ver com a determinação do tipo de ato em crise, já que mesmo que os Estatutos da A……….. não pudessem ser modificados por ato legislativo, essa impossibilidade não teria, obviamente, a virtude de transformar aquele ato de ato legislativo em ato administrativo.

B. Para determinar qual o tipo de ato em questão é necessário, ao invés, analisar exclusivamente, se (i) o ato constitui uma "decisão individual e concreta" (cfr. artigo 148.º do novo Código do Procedimento Administrativo), caso em que será um ato administrativo, ou se ao invés (ii) o ato constitui uma "regra geral e abstracta", caso em que será um ato normativo.

C. O Recorrente entende que os Atos Impugnados constituem atos administrativos, uma vez que: "versam exclusivamente e produzem efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta - a organização e funcionamento interna da sociedade A…………..".

D. Ora, é, no entanto, evidente que se os Atos Impugnados versam sobre a organização e funcionamento da sociedade A…………., i.e. sobre os seus estatutos, os mesmos têm que ser considerados como atos normativos.

E. É que, por um lado, é evidente que as alterações introduzidas nos Estatutos da A………… têm carácter geral, uma vez que as alterações introduzidas na organização e funcionamento da sociedade A………… não se aplicarão a um determinado acionista ou determinado administrador, mas sim a toda e qualquer pessoa que assuma ou venha a assumir a qualidade de acionista ou administrador da A…………

F. Por outro lado, é igualmente claro que os Atos Impugnados têm carácter abstrato já que os mesmos procedem a alterações societárias que estabelecem regras sobre (i) deliberações relativas a aumento de capital, (ii) a titularidade dos tipos de ações que existiam na sociedade, (iii) conversão do tipo de ações e ainda sobre (iv) a amortização de ações.

G. Mesmo que esta qualificação se afigure dúbia – o que apenas por mera cautela se equaciona – não poderá deixar de se ter presente o ''critério operativo de raiz legal, que serve o valor da segurança, evitando o vazio nas situações mais problemáticas", de que "a dúvida haverá de resolver-se em favor da normatividade", entendimento que tem vindo a ser reiteradamente firmado pelo STA e também confirmado no Acórdão recorrido.

H. Alcançada a certeza de que os comandos jurídicos previstos na alínea b) do artigo 6.º do DL 104/2014 têm natureza normativa e não contêm qualquer ato administrativo, importa ainda determinar se os atos normativos em causa têm natureza legislativa ou se têm natureza regulamentar.

I. Para distinguir entre lei e regulamento, a jurisprudência do STA, em convergência com alguma Doutrina, tem lançado mão do critério operativo formal, segundo o qual são legislativos, independentemente do seu conteúdo, todos (i) os atos normativos (ii) que provenham de um órgão com competência legislativa, (iii) que assumam as formas de lei, decreto-lei ou decreto legislativo regional (art. 112º/1 CRP), e (iv) tenham sido elaborados de acordo com os respetivos procedimentos constitucionalmente prescritos.

J. À luz do critério operativo formal, é assim inequívoco que os Atos Impugnados são atos legislativos já que são:

(i) Atos normativos,

(ii) Emitidos pelo Governo ao abrigo da sua competência legislativa, prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição da República Portuguesa (como se refere expressamente no preâmbulo do DL 104/2014); e

(iii) Que revestem a forma de decreto-lei (n.º 1 do artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa).

K. Ora, uma vez que a "função legislativa" referida na alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º do ETAF apenas contempla lei no sentido formal, é evidente que os Atos Impugnados são atos emitidos ao abrigo da função legislativa do Governo e como tal a sua impugnação está excluída da competência da jurisdição administrativa nos termos daquela disposição.

L. Ainda que se entendesse – o que não se admite e apenas à cautela se equaciona – que a alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º do ETAF convoca uma noção de função legislativa em sentido material, é claro que os Atos Impugnados sempre devem continuar a ser considerados como atos legislativos, já que estes decorrerem de uma escolha política, que comporta no seu domínio reformador uma opção primária e inovadora que brota e é expressão do exercício da função legislativa e que tem como parâmetro de validade a Constituição.

M. Nestes termos, tendo-se demonstrado que os Atos Impugnados constituem indubitavelmente atos legislativos (em sentido material) é evidente que a sua apreciação se encontra excluída da competência da jurisdição administrativa, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 4º do ETAF.

N. Finalmente, diga-se que uma vez que se concluiu que os Atos Impugnados introduziram – em conjunto com as outras disposições do DL 104/2014 – na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, que têm como parâmetro de validade a Constituição e não outra lei, mesmo que se entenda que estes têm um carácter individual ou concreto, sempre deverão os mesmos ser considerados atos materialmente legislativos (Cfr. Acórdão do Pleno do STA, de 19 de março de 2015, processo n.º 0949/14) não podendo os mesmos ser impugnados, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º do ETAF, perante os tribunais administrativos.

O. À luz do que se expôs, torna-se por demais evidente que a jurisdição administrativa e fiscal é manifestamente incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido de invalidade dos atos impugnados pelo Recorrente, pelo que deve ser negado provimento ao presente recurso, devendo manter-se o Acórdão a quo.

Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exas doutamente suprirão, deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se o Acórdão recorrido”.

4. O presente recurso ordinário foi admitido por despacho de 19.06.15 (fl. 671).

5. Devidamente notificado para se pronunciar, querendo, sobre o mérito do recurso (art. 146.º, n.º 1, do CPTA), o Digno Magistrado do MP não emitiu qualquer parecer ou pronúncia.

6. Colhidos os vistos legais, vêm os autos ao Pleno para decidir.

II- Fundamentação

1. Face ao teor das conclusões formuladas pelo recorrente, a solução a alcançar pressupõe a análise de uma única questão, que é a do alegado erro na aplicação de direito de que padecerá o acórdão recorrido. Mais concretamente, o recorrente esclarece que o presente recurso visa impugnar o acórdão recorrido, “na parte relativa à impugnação dos actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A……………” (conclusão 5.ª). Como afirma o mesmo, “(…) não pode aceitar-se que a revogação destes artigos dos Estatutos da A…………. pela alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, tenha consubstanciado a prática de um acto legislativo realizado pelo Governo no exercício das suas competências legislativas, ao contrário do perfilhado no D. acórdão recorrido” (conclusão 8.ª). Acrescenta que, “conforme invocado na petição inicial, as alterações aos Estatutos da sociedade A…………. realizam-se nos termos dos artigos 383º, n.º 2 e 286º, n.º 3 do Código das Sociedades Comerciais, que impõem que as deliberações sobre as alterações dos estatutos devem ser tomadas com voto favorável representativo de, pelo menos, dois terços do capital social” (conclusão 10.ª). Pelo que, “Estando em causa matéria respeitante à vida interna da A……….., sujeita à manifestação de vontade dos seus accionistas, não pode aceitar-se o entendimento perfilhado no acórdão recorrido no sentido da revogação dos artigos 6º e 10º, n.º 3 dos Estatutos da A…………., realizada na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, consubstanciar um acto de Governo no exercício das suas competências legislativas; a manifestação de vontade dos sócios de uma sociedade comercial não é, por natureza, passível de ser exercida através de um acto legislativo, como, salvo o devido respeito, resulta indevidamente da D. decisão recorrida” (conclusão 10.ª). Mais, “Os actos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho, quando procedeu à revogação do artigo 6º e do n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A………., agora em apreço no presente recurso, são inequivocamente actos materialmente administrativos, insusceptíveis de consubstanciar um acto legislativo, porquanto traduzem uma manifestação de vontade de um accionista da sociedade de alterar os Estatutos, em substituição da deliberação social que teria de ser tomada para o efeito” (conclusão 30.ª). Pelo que, e em suma, “O D. acórdão recorrido procedeu, assim, a incorrecta aplicação do artigo 278º, n.º 1 alínea a) do CPC e do art. 4º, n.º 2, alínea a) do ETAF” (conclusão 32.ª).

Antes de prosseguir na análise deste alegado erro na aplicação do direito, cumpre assinalar que o recorrente invoca igualmente que “O acórdão recorrido não atendeu a reclamação do Município recorrente no sentido de que o Despacho saneador-sentença deveria ter-se pronunciado individualmente sobre cada um dos actos impugnados nos presentes autos, devidamente discriminados na petição inicial, e caracterizar a sua natureza de acto administrativo ou legislativo, nomeadamente os actos administrativos praticados na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, de 2 de Julho (…)” (conclusão 15.ª). Não obstante, e como bem assinalam as contra-interessadas B……… e A…………. (fl. 729), o recorrente não chega a imputar nenhuma concreta invalidade ao acórdão recorrido. Seja como for, e como também é sublinhado pelas mesmas, o acórdão recorrido, contrariamente ao sustentado pelo recorrente, teve em atenção essa reclamação, conforme se pode constatar da leitura de fls. 553 a 556. Efectivamente, no acórdão recorrido abordou-se a alegação da reclamante, ora recorrente, segundo a qual “a «decisão reclamada deveria ter-se pronunciado individualmente sobre cada um dos actos impugnados, devidamente discriminados na petição inicial do processo, e caracterizar a sua natureza de acto administrativo ou legislativo»”, concluindo-se que, “Assim, a decisão impugnada não incorreu em nulidade por omissão de pronúncia que a Reclamante lhe assaca”. Por este motivo, quando muito, o recorrente poderia ter assacado ao acórdão recorrido um erro de julgamento, mas nunca a omissão de pronúncia sobre questão por ele colocada.

Passemos, então, à apreciação do objecto deste recurso, conforme delimitado pelas conclusões das alegações produzidas pelo recorrente.

2. O cerne da argumentação do recorrente prende-se com a alegada errada qualificação jurídica dos actos contidos na alínea b) do art. 6º do Decreto-Lei n.º 104/2014, os quais, na sua óptica, são verdadeiros actos administrativos e não actos legislativos, como sustenta o acórdão recorrido. Atentemos, desde já, no teor deste dispositivo.

Artigo 6.º (Norma revogatória)

“São revogados:

a) (…)

b) O artigo 6.º, o n.º 3 do artigo 8.º, os n.os 1 e 2 do artigo 9.º, o n.º 3 do artigo 10.º e o artigo 27.º dos estatutos da A…………, S.A., aprovados em anexo ao Decreto-Lei n.º 53/97, de 4 de março;

c) (…)”.

[negrito nosso]

Vejamos agora aqueles dispositivos dos estatutos da A…………. que foram, no entender do recorrente, indevidamente revogados:

Artigo 6.º

“1- O conselho de administração poderá, por uma ou mais vezes, deliberar o aumento de capital, por emissão de acções da classe A, até ao montante global de 1 750 000 000$.

2- Os aumentos de capital social serão realizados através da emissão de acções da classe A ou da classe B, ou das classes A e B, devendo as acções da classe A representar sempre pelo menos 51% do capital social com direito a voto.

3- A subscrição de acções da classe A é reservada aos accionistas titulares de acções do mesmo tipo.

4- Os accionistas titulares de acções da classe A têm direito a subscrever um número de acções dessa classe proporcional ao número de acções da mesma classe de que já sejam titulares.

5- Apenas poderão ser titulares das acções pertencentes à classe A os municípios utilizadores do sistema multimunicipal de tratamento de resíduos sólidos urbanos da margem sul do Tejo, associação desses municípios e entes públicos, entendidos nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei 71/88, de 24 de Maio.

6- Caso as acções da classe A possam, pela ocorrência de qualquer facto, passar a representar uma percentagem do capital social com direito a voto inferior à referida no n.º 2, a sociedade deverá proceder previamente a um aumento de capital social por emissão dessa classe de acções, de forma a garantir o cumprimento daquele rácio.

7- Desde que não seja ultrapassado o limite fixado no n.º 2, as acções da classe A poderão ser convertidas em acções da classe B, a pedido do seu titular e mediante prévia deliberação favorável da assembleia geral”.

Artigo 10.º

“1- (…)

2- (…)

3- A assembleia geral que deliberar a amortização nos termos dos números anteriores deliberará também o aumento do capital social por emissão de acções da classe A, de modo a restabelecer a percentagem para esta classe de acções prevista no n.º 2 do artigo 6.º”.

3. Como se infere da argumentação do recorrente, o seu raciocínio resume-se ao seguinte: (i) a al. b) do artigo 6.º do DL n.º 104/2014 revogou algumas disposições dos estatutos da sociedade A……….. e, com isso, operou alterações nos mesmos estatutos; (ii) os actos contidos na referida alínea são actos administrativos praticados sob a forma de lei; (iii) ora, segundo os artigos 383.º, n.º 2, e 386.º, n.º 3, do Código das Sociedades Comerciais, as alterações dos estatutos das sociedades comerciais devem ser tomadas em assembleia geral; (iv) logo, ao substituir a necessária deliberação societária por supostos actos administrativos foram desrespeitados aqueles preceitos legais; (v) o acórdão recorrido errou ao qualificar os preceitos contidos no DL n.º 104/2014 como actos legislativos e, concomitantemente, ao declarar-se incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido. Vejamos se assiste razão ao recorrente.

4. O artigo 6.º do DL n.º 104/2014 é, desde logo, um acto legislativo do ponto de vista formal, pois inserido em acto de natureza legislativa (art. 112.º, n.º 1, da CRP). Este facto não é contestado pelo recorrente, que claramente se refere, a propósito dos actos impugnados, a actos administrativos contidos em lei (v.g., nas conclusões 1.ª, 6.ª, 11.ª e 14.ª). Isto dispensa-nos de revisitar os argumentos já apresentados por este Supremo Tribunal para considerar legítima a utilização de um decreto-lei para proceder, não apenas à criação e à concessão de um sistema multimunicipal neste sector, mas, de igual modo, para a criação da sociedade concessionária que explora o sistema multimunicipal criado e a aprovação dos respectivos estatutos (ver, entre outros, os Acórdãos do STA de 09.10.14, proc. n.º 0951/14; de 23.10.14, proc. n.º 0856/14; de 06.11.14, proc. n.º 0940/14; de 13.11.14, proc. n.º 0943/14; de 19.03.15, proc. n.º 0949/14; e de 17.04.15, proc. n.º 0943/14).

Cumpre, contudo, sublinhar que, não tendo o DL n.º 53/97, de 04.03 (que criou o sistema multimunicipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da margem sul do Tejo, integrado pelos municípios de Alcochete, Almada, Barreiro, Moita, Montijo, Palmela, Seixal e Sesimbra; que constituiu a sociedade A……………, S. A., sociedade anónima de responsabilidade limitada; e que aprovou os estatutos desta sociedade), previsto a sua alteração através de acto de outra natureza, por uma questão de paralelismo ou simetria de forma e para evitar fenómenos de deslegalização inconstitucionais (cfr. o Acórdão do STA de 19.03.15, proc. n.º 0949/14), fez bem o legislador ao adoptar a forma de decreto-lei (in casu, o DL n.º 104/2014) para proceder às alterações daqueloutro decreto-lei. Tanto mais que com as alterações introduzidas pelo preceito impugnado tornou-se possível a privatização da A…………., S.A. (da maioria do seu capital social) e, com essa privatização, a extinção da empresa pública em questão. Tendo a empresa pública A…………, S.A. sido criada por decreto-lei, faz todo o sentido que a sua extinção como empresa pública se faça através de um acto com a mesma forma. O próprio artigo 35.º do DL n.º 133.º/2013, de 03.10 (Regime jurídico do sector público empresarial), com as devidas alterações, prevê a possibilidade de as empresas públicas sob a forma de sociedades comerciais que tenham sido criadas por decreto-lei serem extintas por acto de idêntica natureza. No caso em apreço está em causa a possibilidade da extinção da A…………., S.A. como empresa pública, a qual resultou da revogação de certos preceitos dos respectivos estatutos, mas a argumentação expendida não perde, por esse motivo, a sua razão de ser.

5. É, pois, focando-se no plano material que o recorrente defende que os actos contidos na al. b) do artigo 6.º do DL n.º 104/2014 são verdadeiros actos administrativos, ainda que praticados sob a forma de lei, e, em virtude da sua invalidade – pois as alterações estatutárias devem ser determinadas pela assembleia geral da sociedade –, devem ser sindicados pela jurisdição administrativa. Desde já se antecipa que não se pode concordar com esta asserção, tal como o próprio acórdão recorrido não concordou.

Como atrás se referiu, este preceito, ao revogar, entre outros, e para o que agora interessa, os artigos 6.º e 10.º, n.º 3, do DL n.º 53/97, veio tornar possível a privatização da A……….., S.A. (com a abertura da maioria do seu capital social a entidades privadas), a qual acarreta a sua extinção enquanto empresa pública e a sua passagem para o sector privado. Ou seja, esta possibilidade consubstancia, em termos genéricos, uma medida de política económica e social num sector sensível cujo bom funcionamento é fundamental para a colectividade. De forma mais específica, ela potencia alterações de monta. Assim, ela respeita à participação do Estado na economia, promovendo a redução da sua presença ou a modificação do modo como ela se materializa – em todo o caso, implicando uma reorganização do sector público. Ela corporiza a vontade de redefinir as relações entre os Estado e os potenciais operadores do serviço público em questão, com a consequente alteração do seu modelo de organização. Ela implica a renúncia ao monopólio e a abertura à concorrência no sector visado. Se a isto juntarmos que subjacente a esta medida de política económica e social estarão motivos que poderão ir desde a promoção de um melhor serviço público até à redução da dívida pública e do défice, de acordo com uma estratégia delineada pelo Governo do dia ou pela maioria governante, afigura-se-nos por demais óbvio que não estamos perante actos administrativos, como pretende o recorrente – que, bem vista as coisas, apoia esta sua convicção no carácter, a seu ver, concreto, dos actos impugnados, pois visam a sociedade A…………, S.A. –, mas antes perante uma medida de política económica e social de amplo alcance vertida em lei.

6. Torna-se, deste modo, imprescindível, para melhor compreender a nossa afirmação, fazer uma brevíssima distinção entre, de um lado, as funções política e legislativa e, do outro, a função administrativa. As duas primeiras são ambas funções primárias do Estado-colectividade e visam a “realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade”. A função administrativa, por sua vez, possui um carácter secundário, o qual “reside na sua subordinação às funções primárias, que se traduz na não interferência na formulação das escolhas essenciais da colectividade política, na necessidade de que as suas decisões encontrem fundamento em tais escolhas e de que não as contrariem” (cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2006, pp. 36-8).

Igualmente importante para o caso dos autos se mostra a circunstância de que a generalidade e abstracção, características tradicionais ou clássicas das leis, não são hoje consideradas essenciais para a qualificação de um acto como lei (lato sensu) – veja-se o fenómeno das leis individuais. O que releva hoje é o conceito de normatividade, que aponta para a distinção entre actos de criação normativa e actos de aplicação normativa, os primeiros marcados pela ideia de inovação (pela sua capacidade de inovar na ordem legislativa pré-existente), suportada em valorações políticas, típicas dos órgãos dotados de competência política, como é o caso do Governo. Em sentido próximo, Aroso de Almeida refere que “decisiva é a intencionalidade do ato, o facto de produzir opções políticas primárias, por apelo direto à consciência ético-social vigente na comunidade. Quando isso sucede, temos um ato materialmente, ainda que as opções nele contidas tenham conteúdo concreto” (vide MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, 2010, p. 283).

7. Retomando o caso dos autos, e, mais concretamente, o conteúdo dos actos impugnados – rectius, do acto revogatório impugnado: a al. b) do artigo 6.º do DL n.º 104/14, na parte em que revoga o artigo 6º e o n.º 3 do art. 10º dos Estatutos da A………… – e o seu alcance, pode afirmar-se com toda a segurança que os mesmos não foram emanados “no exercício da competência administrativa do Governo, previamente tipificada em lei anterior, traduzindo uma escolha sobre um aspecto secundário ou instrumental das opções já contidas nessa lei”. Eles “não se reconduz[e]m a uma mera expressão ou um mero exercício da função administrativa enquanto simples realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias” (Acórdãos do STA de 05.07.14 e de 19.03.15, Processos n.os 1026/13 e 949/14, respectivamente). Pelo contrário, contêm previsões jurídicas de conteúdo inovador, que expressam uma opção política primária, ainda que mais particularizada, definida em função do que se assume ser o interesse geral da comunidade nacional. E, verdade seja dita, mesmo que os actos impugnados fossem actos individuais e concretos, não só as características da individualidade e concretude não são apanágios exclusivos dos actos administrativos, como, além disso, e conforme sustentado pelo Pleno deste Supremo Tribunal, “um acto, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto”, haja em vista que “para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa” (cfr. Acórdão do Pleno do STA de 04.07.13, Proc. n.º 0469/13).

8. Em síntese, o acto revogatório impugnado, contido na al. b) do artigo 6.º do DL n.º 104/14, não consubstancia, quer do ponto de vista formal, quer do ponto de vista material, um acto administrativo. Por este motivo, e sem necessidade de aprofundamento suplementar, improcede a pretensão do recorrente, não tendo incorrido o acórdão recorrido no alegado erro na aplicação de direito, tal como por si delimitado nas conclusões das alegações.

III- Decisão

Nestes termos, os Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo acordam em negar provimento ao recurso e, consequentemente, em manter a decisão judicial recorrida.

Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, al. g) do RCP, sem prejuízo do disposto nos n.os 6 e 7 do mesmo.

Lisboa, 21 de Janeiro de 2016. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Augusto Araújo Veloso – Ana Paula Soares Leite Martins Portela.

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I- RELATÓRIO

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