Quem foi o relator do acórdão 01688/03?

O relator foi Abel Ferreira Atanásio, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01688/03?

O acórdão foi proferido em 15 de dezembro de 2004.

01688/03 - STA

Sumário

I - A execução não determina inutilidade do recurso de anulação, pois os efeitos que se produziram e que se pretendem destruir permanecem intactos na ordem jurídica e só o recurso contencioso é adequado à respectiva erradicação e reposição da ordem jurídica violada. II - Quando o acto do superior hierárquico não entrou na apreciação do mérito do acto do subalterno, limitando-se a rejeitar o recurso hierárquico por razões processuais ou por razões que tenham a ver com a natureza do próprio acto, o âmbito do recurso contencioso cinge-se à questão que serviu de fundamento à rejeição.

Texto

Acordam na 3ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A..., com os sinais dos autos, recorre do acto datado de 15 de Agosto de 2003, praticado pelo Senhor MINISTRO DA AGRICULTURA, DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS, que indeferiu o recurso hierárquico interposto do acto que ordenou o sequestro e posterior abate de 25.000 frangos de carne existentes na exploração avícola situada em ..., freguesia de ..., concelho de Ferreira do Zêzere, com fundamento em erros sobre os pressupostos de facto, vários vícios de violação de lei, e vícios de forma por falta de fundamentação de facto e de direito, por carência em absoluto de forma e ainda por falta de audiência do interessado. A Autoridade Recorrida, na sua resposta suscitou a questão prévia da inutilidade superveniente da lide, uma vez que “...na presente situação, a reconstituição da situação actual hipotética é, por natureza, impossível, dada a efectiva eliminação física das aves em causa, por ocasião realizada a em 14 de Março de 2003, ou seja, muito antes da presente impugnação”, acrescendo que “Este meio processual não pode, pois, ser utilizado para obter uma mera declaração de ilegalidade do acto impugnado com vista a alcançar, em ulterior acção, o ressarcimento dos prejuízos indemnizáveis”. Por despacho de fls. 102, o conhecimento da questão foi relegado para final. Convidada então para o efeito, a Recorrente alegou concluindo: “1 - Em 11.12.00 no B.... foram recolhidas amostras em carne de frango; 2° - A Recorrente ignora se foi correctamente averiguada a origem das carnes colhidas e se eram suas; 3° - Em 26.02.03 nas instalações ..., propriedade da Recorrente foram recolhidas amostras de ração e de água de abeberamento; 4°- Sendo esta notificada para prestar declarações em 28.02.03 em auto por terem sido detectados resíduos de furaltadona (nitrofuranos); 5°- Nas carnes cujas amostras teriam sido colhidas em 11.12.02 e referidas no ponto 1°; 6°- Em 26.02.03 a Recorrente foi notificada do sequestro de 35.000 aves existentes nas suas instalações; 7º- E em 13.03.03 foi informada telefonicamente pelo Dr. ... da DRARO que havia sido determinado o abate das aves sequestradas; 8°- Tal abate ocorreu em 14.03.03; 9º-A Recorrente nunca foi notificada de qualquer decisão do abate, nomeadamente fundamentada; 10° - Em 08.04.03 foi interposto recurso hierárquico dirigido a Sua Excelência o Sr. Ministro da Agricultura; 11° - E foi solicitada certidão de todo o procedimento administrativo, a qual a Recorrente não conseguiu até à data; 12° - Em 22.08.03 teve conhecimento de que o acto fora praticado por determinação do Sr. Secretário de Estado Adjunto e das Pescas, desconhecendo todo o procedimento inerente; 13° - O Ministério da Agricultura teve conhecimento de nitrofuranos em Outubro de 2002 e 14° - Só deu conhecimento público de tal, nomeadamente ao sector avícola em 26 de Fevereiro de 2003, decorridos mais de quatro meses; 15° - A tramitação no controlo de nitrofuranos, respectivas recolhas, amostras e métodos é o regulado pelos D.L. n° 247/02 e D.L. n° 148/99; 16° - A Administração não cumpriu as normas dos referidos diplomas quanto aos controlos oficiais, recolhas e conservação das amostras; 17° - Nomeadamente não cumpriu o preceituado na alínea g) do parágrafo 6° do art° 4° do Decreto nº 19615 de 18.04.1931; 18° - Nem quanto a contra-análises; 19º - Nomeadamente o preceituado no parágrafo 7° do art° 4° do Decreto n° 19615 referido e do alto 11° n° 6 alínea a) do D.L. n° 245/99 de 28 de Junho; 20° - Nem quanto a averiguação e identificação da causa e origem da substância em causa (furaltadona); 21° - Nem foram observados os critérios científicos relativamente aos planos de despistagem de substâncias proibidas; 22° - O laboratório que fez as análises - LNIV - não está acreditado para a pesquisa de nitrofuranos; 23° - nem é laboratório de referência na elaboração de tais tipos de análises; 24° - o método utilizado não foi o correcto, nem está validado, nomeadamente os seus parâmetros; 25° -Tal método ainda se encontra em estudo e fase de desenvolvimento experimental; 26° - Não foi assegurada a limpeza de equipamentos evitando a contaminação dos mesmos; 27° - Não foi cumprido o procedimento previsto no art° 19°- B nºs. 1 a 3 do D.L. n° 247/02; 28°- Nem no D.L. n° 148/99 quanto a análises de rotina; 29° - O Laboratório que realizou as análises não está certificado nem validada a sua competência; 30° - Nem tem sido avaliado anualmente; 31° - Nem tem acreditação a nível internacional de acordo com as normas aplicáveis; 32° - Nem foi demonstrada a especificidade do método utilizado ou determinado o limite de detecção, violando-se regras científicas; 33° - Nem a gama de liniaridade, precisão e reprodutibilidade do método utilizado nas análises e como foram determinadas; 34°- Os equipamentos não estão devidamente calibrados e 35° - Os resultados de eventuais análises não foram interpretados dentro do intervalo estabelecido para o desvio padrão de tais equipamentos; 36° - O LNIV não tem um sistema de controlo de qualidade e validação técnica dos resultados das suas análises; 37°- As análises de rotina não foram confirmadas; 38° - Nem há método de referência que confirme os resultados positivos na sequência das referidas análises de rotina; 39° - Não foi concedido aos interessados a possibilidade de contestarem o resultado das análises; 40° - Não foi invocado para a prática do acto qualquer perigo grave para a saúde pública; 41° - A metodologia analítica utilizada na pesquisa de nitrofuranos não se encontra publicada nem validada pela comunidade científica; 42° - Não foi cumprido o art° 23° n° 2 do D.L. n° 148/99 em relação às aves cujas amostras foram recolhidas em 11.12.02 nem as de 13.02.03; 43º- Nem o art° 9º n° 5 do D.L. n° 245/99 de 28 de Junho relacionado com o auto.controlo por parte da Administração; 44º- A nitrofurona não exerce quando em vestígios qualquer efeito profiláctico ou zootécnico sobre os animais; 45º- Nem trás ao avicultor ou outro interveniente qualquer beneficio económico; 46º - Na presença de vestígios residuais é nulo o eventual risco para a saúde dos consumidores das aves; 47° - Os nitrofuranos são permitidos em terapia humana na dose de 0,4 gramas/dia; 48° - O que pode acontecer em tratamento, em regra, de uma semana; 49° - As aves cujas amostras foram recolhidas em 13.02.03 foram sem conhecimento do resultado das respectivas análises; 50° - Não existe qualquer nexo causal entre as características da carne dos animais abatidos em 20.03.03 com o animal ou animais objecto de análise em 12.11.02, dado o ciclo de vida das respectivas aves, 51°- O qual é de 35 a 40 dias; 52° - Não foram garantidos os direitos dos proprietários das mesmas, nomeadamente os do D.L. n° 148/99; 53° - Não foi cumprido o estipulado nos arts. 1°, 2° e 7° do CPA; 54° - Nem os arts 55º ns. 1 e 3, art 100° e 101° n° 2, 122°, 123 e 124° n° 1 e 125° n° 1 alíneas a) e d) todos do CPA; 55º - Não há qualquer inutilidade da lide pelo facto de ter sido realizado o abate das aves; 56° - O acto submetido a recurso foi praticado com violação de lei, por não terem sido comunicados aos interessados os factos relacionados com o método, práticas laboratoriais, equipamentos e procedimentos; 57º- O acto foi ainda praticado com violação de lei por não ter sido dada aos interessados a possibilidade de exercerem o contraditório, tendo sido inobservadas as regras de colheita e conservação de amostras; 58° - O acto objecto de recurso enferma de erro sobre os pressupostos de facto também porque as aves abatidas pertenciam a lotes diferentes daquele que foi objecto de análises em 11.12.02; 59° - O erro sobre pressupostos de facto gera a anulabilidade dos actos administrativos; 60º- O acto recorrido foi também praticado com violação de lei por não terem sido respeitados os arts. 5°-A, 11º e 18° n° 2 do D.L. n° 247/2002 bem como do disposto nos arts. 7° n° 1 e 15º do D.L. 148/99 e respectivos Anexos II, IV e V em geral toda a tramitação do artº 11º n° 2 do D.L. n° 247/02, nem da NP n° 3256/1988 nem do art° 15° do D.L. n° 148/99 e respectivos Anexos II, IV e V, nem a regulada no artº 7° do D.L. n° 148/99 e arts.5-A, 18° 100° n° 6, todos do D.L. n° 247/02; 61º - O acto submetido a recurso foi praticado com violação de lei na medida em que violou os Princípios fundamentais do Direito Administrativo por força do art° 2° n° 5 do CPA, nomeadamente o princípio da legalidade - art 3°.0 do CPA, o princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos — art° 4° do CPA, o princípio da proporcionalidade — art° 5º n° 2 do CPA, princípio da boa fé no que se refere à actuação da Administração - alto 6°- A n° 2 alínea a) do CPA e o princípio da participação — art° 8° do CPA; 62° - O acto praticado enferma de vício de forma - inobservância de formalidades legais - por violação dos arts. 122° n° 1 e 123 do CPA; 63° - O vício de forma determina a nulidade do acto; 64° - O acto praticado enferma de vício de forma por falta de fundamentação — inobservância de formalidades legais — por violação dos arts. 125° do CPA por força dos arts. 123° nº 1 alínea d) e 124° n° 1 alínea a) do CPA e art.268° n°3 do CRP; 65° - O acto recorrido enferma ainda de vício de forma por falta de audiência dos interessados com violação dos arts. 8° e 100° e sgs. do CPA o que determina a anulabilidade do acto; 66° - O Douto despacho que indeferiu o recurso hierárquico do Sr. Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas é nulo ou anulável, assim como, 67° - Igualmente nulo ou anulável é o despacho de 11 de Março de 2003 do Sr. Secretário de Estado Adjunto e das Pescas que determinou o abate das aves; 68° - O recurso deve ter provimento.” A Autoridade Recorrida contra alegou, formulando as seguintes conclusões: “1- O presente recurso contencioso é interposto do despacho exarado na informação de fls 63, que rejeitou o recurso hierárquico, interposto do acto que ordenou o sequestro e o abate de aves do Recorrente, por este ser inútil ou ter objecto impossível em virtude de o sequestro e abate já se terem verificado antes da propositura do recurso. 2- As razões que motivaram a rejeição do recurso hierárquico mantém-se na medida em que com a eliminação física das aves esgotou-se o efeito do despacho que a determinou, não sendo mais possível suspender os efeitos desse acto, nem efectuar-se a reconstituição natural da situação actual hipotética. 3- Atenta a doutrina e a jurisprudência invocada na resposta ao recurso, no caso sub judice verifica-se a inutilidade da lide, uma vez que de uma eventual anulação do acto recorrido não poderá resultar uma reconstituição natural da situação actual hipotética.” O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu Parecer em que defende a improcedência do recurso contencioso, por não ter a Recorrente atribuído qualquer vício invalidante à decisão de rejeição de recurso hierárquico, acto sub judicio, antes se limitando, na sua impugnação contenciosa, à invocação de vícios relativos aos actos hierarquicamente recorridos, o que, entende, é totalmente irrelevante nesta sede. Colhidos os vistos, cumpre decidir. II-OS FACTOS Com interesse para decisão da causa, considera-se provada a seguinte factualidade: 1) Em 11 de Dezembro de 2002, no matadouro R ... — B... —, sito em ..., Ferreira do Zêzere, foram colhidas pela Direcção de Serviços de Higiene Pública Veterinária/DIHSPFOA, amostras de carne de frango. 2) Em 26 de Fevereiro de 2003, nas instalações “...”, propriedade da Recorrente, foram recolhidas amostras de ração e de água de abeberamento das aves residentes naquelas mesmas instalações. 3) Na data referida em 2), foi ordenado o sequestro de 25.000 aves (frangos de carne), pelo técnico da Direcção Regional do Ribatejo e Oeste, conforme documento n° 2, junto a folhas 74 dos autos e que aqui se dá por inteiramente reproduzido. 4) Em 28 de Fevereiro de 2003, foi a Recorrente notificada, através de oficio assinado por Médico Veterinário da D.I.V. do Ribatejo Norte, constante de fls. 75 e 76 dos autos, que aqui se dá por inteiramente reproduzido, do sequestro das aves referidas em 3). 5) Em 14 de Março de 2003, foram abatidas as aves anteriormente referidas. 6) Em 8 de Abril de 2003 a ora Recorrente interpôs para o Senhor Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, recurso hierárquico dos actos que se acabam de referir, reputando-os de ilegais. 7) O referido recurso foi rejeitado por despacho do Senhor Ministro da Agricultura, proferido em 15 de Agosto de 2003 sobre a Informação n° 383/03 da Auditoria Jurídica daquele Ministério, por considerar que o mesmo se mostra inútil, ou tem objecto impossível, conforme documento junto a fls. 63 e segs., que aqui se dá por inteiramente reproduzido. III - O DIREITO A Autoridade Recorrida, na sua resposta, suscitou a questão da inutilidade superveniente da lide. O conhecimento desta questão foi relegado para final, por despacho de fls. 102. Vejamos. Sobre esta questão decidiu-se no recurso nº 1726/02, em acórdão de 4/12/2002, em sentido que se sufraga: “A questão em análise tem sido objecto de largo debate na jurisprudência deste Supremo Tribunal, sendo que começou a firmar-se uma corrente majoritária, a que aderimos, no sentido de que “a conclusão do contrato e respectiva execução não determinam inutilidade do recurso de anulação, porquanto os efeitos que se produziram e que se pretendem destruir permanecem intactos na ordem jurídica e só o recurso contencioso é adequado à respectiva erradicação e reposição da ordem jurídica violada” - cfr. acs. do STA de 15/1/02, rec. 48343, de 25/6/02, rec. 800/02, de 9/7/02, rec. 48057 e de 10/7/02, rec. 550/02. Ainda que com a execução da sentença anulatória não seja possível reconstituir a situação que existiria não fora a prolação do acto impugnado, isso não significa que ele não tenha direito à execução da decisão anulatória, visando desde logo a atribuição de indemnização se se tratar de questão que não seja de complexa indagação (art° 10° n°4 do DL n° 256-A/77, de 17 de Junho). A utilidade jurídica da declaração de ilegalidade do acto administrativo pode traduzir-se, assim, desde logo na vantagem de este ser, desde logo, indemnizado dos danos e a fazê-lo através do meio processual mais expedito.” Ainda sobre a mesma matéria, e em sentido que igualmente se subscreve, pode ler-se no acórdão de 18/12/2002, recurso n° 46.963, para o qual se remete: “A Entidade Recorrida sustenta, também, que se verifica a inutilidade superveniente da lide - o contrato resultante do concurso que se pretende anular foi já celebrado e a sua execução encontra-se em fase final - e que, por isso, se deverá julgar extinta a instância. Tem sido controvertida neste Supremo Tribunal a solução que deve ser dada ao recurso contencioso quando a anulação da decisão que o mesmo visa obter não tem efeito imediatamente útil, em virtude de já não ser possível retomar, em execução da sentença anulatória, os procedimentos do concurso destinados à escolha da proposta mais vantajosa, por o correspondente contrato já ter sido celebrado e as prestações contratuais estabelecidas já terem sido cumpridas. A este propósito formaram-se duas correntes jurisprudenciais : uma defendendo a imediata extinção da instância com fundamento na inutilidade superveniente da lide e, outra, o prosseguimento normal do processo por se entender que a decisão a obter tinha ainda efeito útil. Na defesa da primeira daquelas correntes pode citar-se, entre outros, o Ac. do Pleno de 10/12/99 (rec. 33.183), que justificou o seu entendimento dizendo que o prosseguimento da lide pressupõe a sua utilidade e esta só ocorrer nos casos em que é imediatamente útil a pronúncia sobre a legalidade do acto impugnado. A utilidade da procedência do recurso teria, assim, que ver com o grau de satisfação do interesse primário subjacente à pretensão anulatória, sendo irrelevantes as consequências indirectas ou reflexas daquele julgamento, designadamente as de natureza indemnizatória. No mesmo pode ver-se no Ac. de 6/4/00 (rec. n.° 45.832) onde se lê. “A possível utilidade do conhecimento de mérito do recurso contencioso para demonstrar a ilegalidade do acto impugnado, designadamente para ressarcimento de eventuais danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes de ter sido preterido a favor de Recorrido Particular, sendo efeito apenas indirecto da anulação, não justifica a continuação do recurso. O Recorrente tem ao seu dispor a acção para efectivar a responsabilidade de quem responda pela indemnização, podendo aí demonstrar a ilegalidade da decisão, não sendo a extinção do recurso por inutilidade superveniente da lide decretada neste processo, em si mesma, elemento limitador de qualquer responsabilidade civil, nos termos da 2ª parte do art. 7º do DL 48.051, de 21/11/67.” No mesmo sentido, e para além dos já citados, podem ver-se, entre outros, Ac. do Pleno de 14/1/99 (rec. n. s 28.669/28.690) e da Secção de 23/6/98 (rec. 33.295) e de 15/6/00 (rec. 37.791). Este entendimento, no entanto, não é pacífico já que, também, se tem decidido “que a extinção da instância por inutilidade da lide só deve ser declarada desde que se conclua, com a necessária segurança, que o provimento do recurso em nada pode beneficiar o Recorrente, não o colocando, de todo o modo, numa situação vantajosa, e que, sendo a anulação de um acto um imperativo do princípio da legalidade, continua, sempre a haver utilidade no prosseguimento da lide que visa anular acto ferido de ilegalidade, ainda que esteja em causa acto de adjudicação de obra que se diz já estar concluída.” — Acórdão de 18/1/01, (rec. n.° 46.727) Neste sentido vd. Ac. de 30/9/97 (rec. 38.858), de 23/9/99 (rec. 42.048), de 28/9/00 (rec. 46.034), de 19/12/00 (rec. 46.306), de 18/1/01 (rec. 46.727) e de 15/1/02 (rec. 48.343). Neste divergente enquadramento propendemos a considerar como melhor a solução que considera que só se verifica a inutilidade superveniente da lide quando essa inutilidade for uma inutilidade jurídica e que, por ser assim, não se pode considerar inútil o prosseguimento de uma lide destinada a expurgar da ordem jurídica um acto ilegal. São várias e, a nosso ver boas, as razões para um tal entendimento. 2. 1. Assim, e desde logo, importa referir que sendo o recurso contencioso o meio processualmente adequado para assegurar a tutela judicial dos direitos dos interessados se justifica a sua subsistência e o seu prosseguimento sempre que aquele, complementado pela execução do julgado, possa conduzir à reparação dos prejuízos sofridos pelo Autor, seja pela chamada reconstituição da situação actual hipotética, seja pela atribuição de uma indemnização, seja por qualquer outra via. O que quer dizer que se não deve concluir pela extinção da instância se o normal desenvolvimento daquele recurso puder conduzir a uma eficaz tutela dos mencionados direitos. A remessa das partes para um outro tipo de acção quando neste recurso ainda é possível obter essa tutela é de todo, incompreensível, não só porque contrariaria os princípios celeridade e economia processuais - visto retardar a satisfação dos direitos dos ofendidos com a duplicação dos termos processuais a ela necessários — mas também porque onera, injustificadamente, essa satisfação. Acresce que não se pode considerar inútil a prossecução de um processo quando este tem em vista o apuramento da legalidade de um acto e a eventual reparação dos prejuízos decorrentes da sua ilegalidade. Por outro lado, “em caso algum a lei prevê que o recurso contencioso de anulação se torna inútil, perde o objecto, ou deve cessar por terem sido praticados actos de execução total ou parcial do acto impugnado. ... Pelo contrário, o art. 48.° da LPTA determina: «o facto que apenas faça cessar para o futuro os efeitos de acto anterior não obsta à interposição ou ao prosseguimento de recurso, para sentença anulatória em relação aos efeitos produzidos.»” - Acórdão deste Tribunal de 15/1/02 (rec. 48.343.) A não se entender assim corremos o risco de manter na ordem jurídica um acto ilegal ou, pelo menos, de não apreciar essa ilegalidade em devido tempo sob o pretexto da existência de circunstâncias exteriores a essa ilegalidade — a celebração e o cumprimento do contrato - situação que, podendo ser frequente nos casos em que está em causa a legalidade dos actos que integram o procedimento concursal e a celebração do consequente contrato - sabida que é a natural demora na tramitação dos recursos contenciosos e jurisdicionais - poderá conduzir à denegação do princípio da tutela judicial efectiva decorrente dos art.s 20.° e 268.º, nº4, da CRP Vd. a este propósito o Acórdão de 30/9/97 (rec. n.°39.858).. Nestas situações, e em razão da apontada demora, a apreciação da legalidade daqueles actos dificilmente seria feita no processo legalmente previsto para esse fim - o recurso contencioso - vd o disposto no art. 6.° do ETAF. “... bloquear ao Recorrente contencioso o caminho do recurso e da execução de sentença, meio legítimo que a lei processual vigente erige como indispensável e prioritário, mesmo concedendo que o interessado pode propor acção de indemnização, significa afastarmo-nos da via directa para atalhos ou corredores escuros, e, manifestamente, estarmos a lançar sobre o particular mais um ónus que dificulta o acesso à justiça administrativa, exigindo mais demoras, mais uma acção, colocando mais um entrave, que não se compadece com a enunciada garantia constitucional, numa interpretação saudável.” — Acórdão de 15/01/02, acima citado. O que fica dito, que vale para a generalidade dos recursos contenciosos, sai reforçado quando, como in casu, o recurso se rege pelos dispositivos contidos no DL 134/98, de 15/5, já que tendo este um processamento célere e expedito menos sentido faria remeter o interessado para a propositura doutro tipo de acção. — vd. Acórdão de 19/12/00, (rec. n.°46.306).” Muito embora no presente caso o acto recorrido se tenha limitado a rejeitar o recurso hierárquico o certo é que a eventual procedência do recurso contencioso obrigará a Administração a pronunciar-se sobre o mérito daquele recurso, dando razão à recorrente ou colocando-a em situação idêntica àquela a que se reportam as antecedentes citações, pelo que a presente lide não se revela inútil. Nestes termos improcede a questão prévia suscitada pela Autoridade Recorrida. Conhecendo, agora, do mérito do recurso contencioso. O acto contenciosamente impugnado consistiu no despacho do Senhor Ministro da Agricultura, proferido em 15 de Agosto de 2003 sobre a Informação n° 383/03 da Auditoria Jurídica daquele Ministério, que rejeitou o recurso hierárquico por considerar que o mesmo se mostra inútil, ou tem objecto impossível. Estamos pois, face a uma decisão administrativa que não aprecia quaisquer questões substantivas suscitadas, antes rejeitando o recurso hierárquico sem conhecer do respectivo mérito. Constitui jurisprudência firme deste STA, a que se adere, que a impugnação contenciosa da decisão que rejeita o recurso hierárquico tem por limite objectivo, os vícios inerentes a essa decisão, não relevando quaisquer questões que se prendam à ilegalidade intrínseca das decisões hierarquicamente recorridas. (Neste sentido, entre outros, cfr. os acórdãos rec. 40053, de 21/03/2001; rec. 41330, 13/12/00; rec. 41108, de 11/02/99; rec. 39442, de 7/10/97; rec. 36528, de 28/05/98). Esta jurisprudência evidencia que, rejeitado o recurso hierárquico nos termos do art°. 173 do CPA, o objecto do recurso contencioso é a decisão de rejeição. Assim, terá de improceder o recurso contencioso se o recorrente se limitar a alegar vícios respeitantes à pretensão substantiva que era objecto do recurso hierárquico, (cfr. por todos, rec. 36528, de 28 de Maio de 1998). É esta a doutrina que agora se reitera. Como se decidiu no acórdão de 25 de Outubro de 2001, no recurso n° 35884, sobre matéria análoga à dos autos: “No caso dos autos, o acto recorrido limita-se a rejeitar os recursos hierárquicos interpostos pelos recorrentes, abstendo-se de os apreciar, por entender, por um lado, que o acto primário era um acto interno e por outro, que a isso não estava obrigado, por se situarem fora do contexto, os restantes aspectos que os interessados suscitaram nesse recurso e que efectivamente nada tinham a ver com o objecto daquela impugnação administrativa. Ainda que os recorrentes vissem nesse silêncio o indeferimento das questões colocadas (sendo para isso sempre imprescindível que elas próprias fossem indeferíveis, e averiguar da competência primária para as decidir), o acto a impugnar teria de ser outro, distinto, eventualmente tácito, se se entendesse que se estava a operar um indeferimento tácito desses pedidos. Como se refere no acórdão deste Tribunal de 28.1.99, emitido no recurso 38091, «Quando o acto do superior não conhece do mérito da impugnação do acto do subalterno, o âmbito do recurso contencioso interposto daquele cinge-se à questão concreta da rejeição». Trata-se de jurisprudência pacíficas (1) que delimita severamente o objecto do recurso contencioso delineado pelos recorrentes. (...) (1) No mesmo sentido os acórdãos de 11.2.99 e 13.12.00 nos recursos 41108 e 41330.” Sobre caso análogo, escreveu-se no acórdão de 11 de Fevereiro de 1999, proferido no recurso n°41108: “É evidente que a autoridade administrativa não emitiu no acto recorrido qualquer pronúncia, expressa ou implícita, sobre o mérito do recurso hierárquico, ou seja, sobre a regularidade da definição da situação jurídica do recorrente operada pelo acto primário do subalterno, no que respeita à pretensão substantiva por ele invocada. (...) Ora, segundo jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, o recurso contencioso de actos de rejeição de recurso hierárquico incide apenas sobre a legalidade intrínseca da decisão de rejeição desse recurso, e não também sobre a legalidade da posição da Administração relativamente às questões substantivas, adjectivas ou procedimentais que eram objecto de pedido pela entidade ad quem (1). (...) (1)- Neste sentido, cfr. ac. de 04.12.97 — Rec. 40.903.” No caso dos autos, em sede de recurso contencioso, a Recorrente limitou-se a dirigir o seu ataque aos procedimentos e actos recorridos hierarquicamente, não atribuindo qualquer vício invalidante à decisão sub judice. Ora, não tendo a autoridade recorrida apreciado quaisquer questões substantivas, pelos motivos expressos na decisão em análise, a Recorrente teria de fazer assentar o seu pedido na invocação de vícios próprios deste acto de recusa, o que, claramente, não fez. Não pode, pois, nos termos acima expostos, obter provimento o presente recurso. IV - DECISÃO Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso contencioso. Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 € e a procuradoria em 150 €. Lisboa, 15 de Dezembro de 2004. — Abel Atanásio (relator) — Edmundo Moscoso — Jorge de Sousa (vencido, conforme a declaração junta). Voto de vencido 1 – Os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a anulação de um acto administrativo ou a declaração da sua nulidade ou inexistência (art. 6.º do E.T.A.F.). No entanto, a finalidade do processo de recurso contencioso não se limita a um mera declaração jurídica relativa à legalidade do acto, abrangendo também, no caso de provimento, a eliminação dos efeitos por ele produzidos, a concretizar, se necessário, coercivamente, através do processo de execução de julgado. Que o processo de recurso contencioso está conexionado com os efeitos do acto que dele é objecto e que visa a sua eliminação, comprova-o art. 48.º da L.P.T.A. em que se estabelece que «o acto ou facto que apenas faça cessar para futuro os efeitos de acto anterior não obsta à interposição ou ao prosseguimento de recurso, para sentença anulatória, em relação aos efeitos produzidos». Nesta norma está ínsito que a admissibilidade de um processo de recurso contencioso está dependente da existência de efeitos produzidos ou possibilidade de produção de efeitos futuros do acto que dele é objecto, o que conduz à conclusão de que o recurso contencioso visa eliminar esses efeitos ou impedir a sua concretização. Por outro lado, só sendo permitido o prosseguimento do recurso contencioso quando existam efeitos do acto que dele é objecto, já produzidos ou que possam vir a ser produzidos, resulta directamente deste art. 48.º que, afinal, a eliminação ou impedimento desses efeitos é não só o objectivo primacial como finalidade indispensável do processo de recurso contencioso, que não pode ter seguimento quando ela não for alcançável. A finalidade do recurso contencioso a nível da eliminação dos efeitos de um acto administrativo ilegal atinge-se, em princípio, com a reconstituição da situação hipotética actual, que existiria se não tivesse sido praticado esse acto. Nesta linha de pensamento, este Supremo Tribunal Administrativo, embora com tergiversações jurisprudenciais, entendeu já, em vários arestos, que, em situações de cessação de produção de efeitos do acto impugnado, só se justifica o prosseguimento do recurso, quando estes efeitos sejam efeitos típicos do acto impugnado susceptíveis de serem eliminados como consequência da anulação contenciosa desse acto, por via da reposição natural da situação actual hipotética. (Neste sentido, podem ver-se, entre outros os seguintes acórdãos: – de 30-4-92, proferido no recurso n.º 26597, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-4-96, página 2697; – de 6-10-1992, proferido no recurso n.º 28868, publicado em publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-5-96, página 5313; – de 15-10-92, proferido no recurso n.º 26639, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-5-96, página 5606; – de 11-2-93, do Pleno, proferido no recurso n.º 26591, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-95, página 108, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, nº 386, página 208; – de 26-11-1996, proferido no recurso n.º 40213, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 7983; – de 26-11-1997, do Pleno, proferido no recurso n.º 28495, publicado no Apêndice ao Diário da República de 11-1-2001, página 2176; – de 18-2-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 28433, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 474, página 202; – de 23-6-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 33295; – de 1-10-98, proferido no recurso n.º 32780; – de 26-11-1998, proferido no recurso n.º 42622, publicado no Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 7503; – de 14-1-99, proferido no recurso n.º 28669, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 483, página 75; – de 10-2-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 33183, publicado no Apêndice ao Diário da República de 4-5-2001, página 275; – de 14-10-99, do Pleno, proferido no recurso n.º 35748, publicado em Apêndice ao Diário da República de 21-6-2001, página 1120; – de 21-9-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 40977, publicado no Apêndice ao Diário da República de 28-10-2002, página 986; – de 8-11-2000, proferido no recurso n.º 19246, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 7866; – de 11-10-2000, proferido no recurso n.º 38242, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 7274; – de 9-5-2001, proferido no recurso n.º 28775, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 483, página 275; – de 19-6-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 34237, publicado em Apêndice ao Diário da República de 27-2-2003, página 732, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 481, página 82; – de 19-2-2002, proferido no recurso n.º 44961; – de 20-11-2002, proferido no recurso n.º 44804.) Também neste sentido, se pronunciou VIEIRA DE ANDRADE, A justiça administrativa, 2.ª edição, página 169, que escreve: A utilidade do meio corresponde à sua utilidade específica, de modo que, por exemplo, o recurso contra actos só é útil se ainda se configurar como possível, em execução de sentença, a reconstituição da situação hipotética actual, não podendo ser utilizado apenas para obter um juízo de ilegalidade com vista à proposição de uma acção para pedir a indemnização pelos prejuízos causados. A ser assim, a apreciação da utilidade da lide, como utilidade do processo de recurso contencioso, não poderia ser dissociada das possibilidades legais que esse meio pode proporcionar para a satisfação dos direitos ou interesses legítimos que os interessados pretendem fazer valer, a nível da própria eliminação dos efeitos produzidos, não bastando, para obstar a essa inutilidade, a eventual possibilidade de esse meio processual, complementado com subsequente execução de julgado anulatório, poder servir para fixar uma indemnização, ao abrigo do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, como sucedâneo da reposição natural da situação actual hipotética. No entanto, a nossa lei admite generalizadamente a invocação e relevância de causa legítimas de inexecução de julgados, não só nos casos de impossibilidade de reconstituição natural, mas também sempre que existir grave prejuízo para o interesse público no cumprimento do julgado (arts. 6.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, e 96.º, n.ºs 1 e 2. da L.P.T.A.), situações em que se admite a prevalência do facto consumado sobre a reposição da legalidade, com a contrapartida para o interessado de poder obter, em processo de execução de julgado, uma indemnização pelos prejuízos resultantes do acto impugnado (art. 7.º, n.º 1, e 10.º, n.º 1, daquele decreto-lei). Isso significa, assim, que o processo de recurso contencioso, considerada a globalidade do seu regime legal, incluindo a sua complementação pelo processo de execução de julgados que é seu acessório, acaba por ser um meio processual idóneo não só para atingir a reconstituição natural da situação actual hipotética, mas também para o recorrente obter a fixação de uma indemnização, nos casos em se considerar impossível executar o julgado anulatório ou em que seja de entender que há causa legítima para ele não ser executado através da reconstituição actual hipotética que existiria se não tivesse sido praticado o acto.(Essencialmente neste sentido, pode ver-se Mário Aroso de Almeida, em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 8, página 55.) Porém, a fixação de indemnização em processo de execução de julgado nem sempre é viável, só o sendo nos casos em que se tratar de matéria que não envolva complexa indagação, como se infere do no n.º 4 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, que preceitua que, se se tratar de matéria de complexa indagação, o processo findará sendo as partes remetidas para acção de indemnização. Por isso, mesmo entendendo-se que a fixação da indemnização ao abrigo daquele art. 10.º, é também um dos fins legalmente admissíveis do processo de recurso contencioso, não poderá deixar de reconhecer-se a inviabilidade da sua utilização quando esse meio processual se mostrar inidóneo para assegurar também esta finalidade sucedânea, isto é, quando for evidente que não será possível nem a reconstituição natural nem a fixação de uma indemnização em execução de julgado, por esta fixação envolver complexa indagação. (No sentido de que, nos casos em que é impossível concretizar a reconstituição natural, apenas pode justificar-se a subsistência do processo de recurso contencioso nos casos em que ele, complementado com o processo acessório de execução de julgado, pode ser adequado para assegurar a fixação da indemnização derivada de eventual julgado anulatório, podem ver-se, os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 2-5-91, proferido no recurso n.º 26591, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-9-95, página 2572, que adopta implicitamente este entendimento; e – o acórdão de 9-5-2001, proferido no recurso n.º 28775, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 483, página 275, que aborda a questão explicitamente.) Assim, fora dos casos em que a satisfação do interesse do recorrente seja assegurada completamente pela mera eliminação jurídica ou pela declaração da sua nulidade ou inexistência (situações em que o acórdão que conceder provimento ao recurso não carecerá de execução) não poderá considerar-se bastante para assegurar a possibilidade de utilização do processo de recurso contencioso um alegado interesse em ver anulado o acto administrativo impugnado, desacompanhado da possibilidade de reconstituição natural da situação hipotética actual gerada pelo acto e da viabilidade de fixação de indemnização em execução de julgado. Na verdade, o recurso contencioso destina-se a assegurar a tutela jurisdicional efectiva de direitos e interesses legalmente protegidos, constitucionalmente garantida a quem acede aos tribunais administrativos (arts 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da C.R.P.), e ela não se confina ao direito de obter o mero reconhecimento jurídico da sua existência e a eliminação jurídica dos obstáculos à sua concretização, exigindo também, e primacialmente, a possibilidade de executar coercivamente os julgados, quando aquele reconhecimento ou a eliminação jurídica não bastem para assegurar a satisfação das pretensões dos cidadãos. É isso que expressa, com carácter geral, o n.º 1 do art. 2.º do C.P.C. ao estabelecer que «a protecção jurídica através dos tribunais implica o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, a pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar». Para concretização do âmbito dessa protecção jurídica, estabelece o n.º 2 do mesmo artigo 2.º que «a todo o direito, excepto quando a lei determine o contrário, corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo, a prevenir ou reparar a violação dele e a realizá-lo coercivamente, bem como os procedimentos necessários para acautelar o efeito útil da acção». Da interligação entre direito e acção, tal como está definida nesta art. 2.º, decorrem várias ilações: – como se infere da utilização das referências a «acção», no singular, haverá apenas, em regra, um meio processual à disposição do interessado para obter a protecção jurídica que pretende, sendo esse meio, o legalmente considerado adequado a obter essa protecção, o único que pode ser utilizado; no entanto, esta regra não vale «quando a lei determine o contrário», o que sucede nos casos em que a lei permite ou impõe que sejam utilizados mais que um meio processual para o direito ser reconhecido em juízo, ser prevenida ou reparada a sua violação e ser realizado coercivamente; – a protecção jurídica dos direitos consubstancia-se não só na obtenção de uma decisão judicial que os reconheça, mas também na «possibilidade de a fazer executar»; – para determinar a adequação da acção à protecção de um determinado direito releva não só a sua idoneidade para o reconhecimento desse direito, como para a prevenção ou reparação da sua violação e para a sua realização coerciva, nos casos em que o mero reconhecimento não seja bastante para assegurar essa protecção; – isto é, nos casos em que o mero reconhecimento judicial do direito não satisfaz as necessidades de protecção jurídica (como sucede nos casos em se pretende apenas eliminar situações de dúvida) só pode entender-se existir adequação de uma acção a um direito quando ela permita, cumulativamente, «fazê-lo reconhecer em juízo» ou «prevenir ou reparar a violação dele» e «realizá-lo coercivamente», se necessário; – nos casos em que um meio processual que, ab initio, era adequado para o reconhecimento, reparação e realização coerciva do direito, essa adequação deixar de existir se a acção se vier a mostrar inidónea, por causas supervenientes, para permitir o reconhecimento, a reparação ou prevenção da violação e a realização coerciva do direito em que se consubstancia a sua tutela judicial. Conclui-se, assim, que no nosso regime processual, fora de casos que tenham regulamentação especial, um tipo de processo só é adequado (e, por isso, só pode ser utilizado) para apreciação de uma pretensão quando, por si mesmo e complementado pelo respectivo meio acessório de execução de julgado, tiver potencialidade para permitir a realização coerciva do direito, nas situações em que não bastar o mero reconhecimento para assegurar a respectiva tutela. Consequentemente, não bastará para assegurar a utilização do processo de recurso contencioso um hipotético interesse do recorrente em obter uma «mais célere e eficaz satisfação do seu direito indemnizatório» que pretensamente seria obtida com a declaração judicial de ilegalidade do acto, em processo de recurso contencioso, anterior à propositura de acção de indemnização, (Como já entendeu este Supremo Tribunal Administrativo nos seguintes acórdãos, entre outros: – de 29-1-2002, proferido no recurso n.º 46557; – de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 47745; – de 9-7-2002, proferido no recurso n.º 826/02; – de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 46963.) celeridade que, presumivelmente, até se não verifica. Na verdade, não está legalmente prevista uma tramitação mais sumária ou prazos mais curtos para os actos das partes ou dos magistrados ou da secretaria para as acções de indemnização que não tenham por objecto também a apreciação da legalidade de acto administrativo, nem é necessária a realização de diligências para a apreciar. Por isso, na perspectiva legislativa subjacente à previsão dos meios processuais (que não pode deixar de ser a que pressupõe que os prazos legais são cumpridos), a interposição e prosseguimento de um recurso contencioso em situações em que seja de antever, com segurança, que não pode ser assegurada em execução de julgado a reconstituição natural nem a fixação de indemnização, traduzir-se-á em maior demora na satisfação do direito indemnizatório, pois a acção demorará o mesmo tempo que deveria demorar se não tivesse de ser apreciada a legalidade do acto e à sua duração haverá que acrescentar o período de tempo de processamento do processo de recurso contencioso e, eventualmente, da subsequente execução de julgado, se o recorrente insistir em utilizar esse meio para ver satisfeito o seu direito de indemnização. (O presente recurso contencioso, interposto há cerca de dois anos e em que ainda nem sequer foi apreciada a legalidade do acto impugnado em 1.ª instância (Secção do S.T.A.) dá uma ideia adequada da solução para que apontam as razões de economia processual, em situações deste tipo, e da dimensão dos inconvenientes, a nível de celeridade, que pode ter a não utilização, o mais cedo possível, do meio processual idóneo a assegurar coercivamente a tutela dos interesses do Recorrente. ) Por outro lado, não pode alicerçar-se o prosseguimento do recurso na eventualidade de as partes acordarem no montante da indemnização, em processo de execução de julgado, pois, como evidencia o n.º 2 daquele art. 2.º do C.P.C., a idoneidade dos meios processuais é aferida pela possibilidade de concretizar coercivamente o que for decidido. A tutela jurisdicional efectiva em contencioso administrativo não pode limitar-se à criação pelo Tribunal de condições para as partes, se assim acharem por bem, acordarem na forma de concretizar a satisfação da pretensão apresentada, tendo de assumir a possibilidade de o Tribunal impor coercivamente a sua decisão, no caso de tal acordo não se verificar. Sendo assim, quando for de antever com segurança que, além da reconstituição natural, também não poderá vir a ser imposto à Administração o pagamento de uma indemnização em execução de julgado, a única solução legal, à face do referido art. 2.º do C.P.C. e do princípio que dele se extrai de que o meio processual adequado é aquele que assegura a tutela judicial efectiva, abrangendo a possibilidade de imposição coerciva do que for decidido, é decidir no sentido da inutilidade superveniente da lide. Aliás, esta solução corresponde mesmo a um dever do Tribunal para com as partes, à face das regras da boa fé e de lealdade que devem enformar a actuação de todos os intervenientes processuais, pois, se estiver ciente da inidoneidade do processo para satisfação do seu interesse, deverá decidir em conformidade, obstando a que o interessado continue, iludido, a litigar nesse meio processual, em vez de acorrer, desde logo, à utilização do único meio que pode proporcionar-lhe essa satisfação. Conclui-se, assim, que não será viável o prosseguimento do processo de recurso contencioso quando for de concluir que não é possível a reconstituição da situação actual hipotética que existiria se não tivesse sido praticado o acto impugnado e, cumulativamente for de concluir que não é viável impor à Administração o pagamento de uma indemnização, por a sua fixação envolver complexa indagação. 2 – No caso em apreço, o acto recorrido é um acto proferido num recurso hierárquico de um acto que ordenou o sequestro e abate de aves. Consumado o abate, a entidade que decidiu o recurso hierárquico entendeu que havia inutilidade da apreciação do mesmo. Nestas condições, não é viável já obstar à concretização do prejuízo sofrido pelo Recorrente, nem assegurar a reconstituição da situação que existira se não tivesse sido praticado o acto ilegal, pelo que das finalidades do recurso contencioso que se referiram, apenas se poderia entrever a possibilidade de fixação de indemnização em sede de execução de julgado. No entanto, é manifesto que tal fixação envolveria indagação complexa, pois a própria avaliação do prejuízo pecuniário equivalente aos frangos abatidos, não é viável através de diligências simples, do tipo das que este Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que se podem realizar em execução de julgado. Por isso, desde já é possível afirmar com segurança que um recurso contencioso que viesse a ser interposto, directa ou indirectamente, do acto primário que está subjacente ao recurso hierárquico, seria inútil. Esta inutilidade do recurso contencioso surge amplificada no recurso hierárquico. Isto é: consumado o abate das aves, a actividade administrativa respeitante à situação destes terminou, só podendo equacionar-se a apreciação da legalidade da sua actuação e reparação de eventuais prejuízos; mas a apreciação pura da legalidade e a fixação de indemnizações por responsabilidade civil extracontratual é tarefa própria da actividade jurisdicional e não da actividade administrativa que visa apreciar questões de legalidade com carácter instrumental, visando a prossecução dos interesses públicos que a administração está legalmente incumbida de assegurar. Por isso, seria também inútil, para os fins visados pelo recurso contencioso, apurar se foi ou não correcta a posição assumida na decisão do recurso hierárquico, de considerar inútil a apreciação do seu mérito. Jorge de Sousa. Lisboa, 15 de Dezembro de 2004

Sumário

II- Quando o acto do superior hierárquico não entrou na apreciação do mérito do acto do subalterno, limitando-se a rejeitar o recurso hierárquico por razões processuais ou por razões que tenham a ver com a natureza do próprio acto, o âmbito do recurso contencioso cinge-se à questão que serviu de fundamento à rejeição.

Texto Integral

Acordam na 3ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

RELATÓRIO

A. .., com os sinais dos autos, recorre do acto datado de 15 de Agosto de 2003, praticado pelo Senhor MINISTRO DA AGRICULTURA, DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS, que indeferiu o recurso hierárquico interposto do acto que ordenou o sequestro e posterior abate de 25.000 frangos de carne existentes na exploração avícola situada em ..., freguesia de ..., concelho de Ferreira do Zêzere, com fundamento em erros sobre os pressupostos de facto, vários vícios de violação de lei, e vícios de forma por falta de fundamentação de facto e de direito, por carência em absoluto de forma e ainda por falta de audiência do interessado.

A Autoridade Recorrida, na sua resposta suscitou a questão prévia da inutilidade superveniente da lide, uma vez que “...na presente situação, a reconstituição da situação actual hipotética é, por natureza, impossível, dada a efectiva eliminação física das aves em causa, por ocasião realizada a em 14 de Março de 2003, ou seja, muito antes da presente impugnação”, acrescendo que “Este meio processual não pode, pois, ser utilizado para obter uma mera declaração de ilegalidade do acto impugnado com vista a alcançar, em ulterior acção, o ressarcimento dos prejuízos indemnizáveis”.

Por despacho de fls. 102, o conhecimento da questão foi relegado para final.

Convidada então para o efeito, a Recorrente alegou concluindo:

“1- Em 11.12.00 no B.... foram recolhidas amostras em carne de frango;

2° A Recorrente ignora se foi correctamente averiguada a origem das carnes colhidas e se eram suas;

3° Em 26.02.03 nas instalações ..., propriedade da Recorrente foram recolhidas amostras de ração e de água de abeberamento;

4° Sendo esta notificada para prestar declarações em 28.02.03 em auto por terem sido detectados resíduos de furaltadona (nitrofuranos);

5° Nas carnes cujas amostras teriam sido colhidas em 11.12.02 e referidas no ponto 1°;

6° Em 26.02.03 a Recorrente foi notificada do sequestro de 35.000 aves existentes nas suas instalações;

7º E em 13.03.03 foi informada telefonicamente pelo Dr. ... da DRARO que havia sido determinado o abate das aves sequestradas;

8° Tal abate ocorreu em 14.03.03;

9º A Recorrente nunca foi notificada de qualquer decisão do abate, nomeadamente fundamentada;

10° Em 08.04.03 foi interposto recurso hierárquico dirigido a Sua Excelência o Sr. Ministro da Agricultura;

11° E foi solicitada certidão de todo o procedimento administrativo, a qual a Recorrente não conseguiu até à data;

12° Em 22.08.03 teve conhecimento de que o acto fora praticado por determinação do Sr. Secretário de Estado Adjunto e das Pescas, desconhecendo todo o procedimento inerente;

13° O Ministério da Agricultura teve conhecimento de nitrofuranos em Outubro de 2002 e

14° Só deu conhecimento público de tal, nomeadamente ao sector avícola em 26 de Fevereiro de 2003, decorridos mais de quatro meses;

15° A tramitação no controlo de nitrofuranos, respectivas recolhas, amostras e métodos é o regulado pelos D.L. n° 247/02 e D.L. n° 148/99; 16° - A Administração não cumpriu as normas dos referidos diplomas quanto aos controlos oficiais, recolhas e conservação das amostras;

17° Nomeadamente não cumpriu o preceituado na alínea g) do parágrafo 6° do art° 4° do Decreto nº 19615 de 18.04.1931;

18° Nem quanto a contra-análises;

19º Nomeadamente o preceituado no parágrafo 7° do art° 4° do Decreto n° 19615 referido e do alto 11° n° 6 alínea a) do D.L. n° 245/99 de 28 de Junho;

20° Nem quanto a averiguação e identificação da causa e origem da substância em causa (furaltadona);

21° Nem foram observados os critérios científicos relativamente aos planos de despistagem de substâncias proibidas;

22° O laboratório que fez as análises - LNIV - não está acreditado para a pesquisa de nitrofuranos;

23° nem é laboratório de referência na elaboração de tais tipos de análises;

24° o método utilizado não foi o correcto, nem está validado, nomeadamente os seus parâmetros;

25° Tal método ainda se encontra em estudo e fase de desenvolvimento experimental;

26° Não foi assegurada a limpeza de equipamentos evitando a contaminação dos mesmos;

27° Não foi cumprido o procedimento previsto no art° 19°- B nºs. 1 a 3 do D.L. n° 247/02;

28° Nem no D.L. n° 148/99 quanto a análises de rotina;

29° O Laboratório que realizou as análises não está certificado nem validada a sua competência;

30° Nem tem sido avaliado anualmente;

31° Nem tem acreditação a nível internacional de acordo com as normas aplicáveis;

32° Nem foi demonstrada a especificidade do método utilizado ou determinado o limite de detecção, violando-se regras científicas;

33° Nem a gama de liniaridade, precisão e reprodutibilidade do método utilizado nas análises e como foram determinadas;

34° Os equipamentos não estão devidamente calibrados e

35° Os resultados de eventuais análises não foram interpretados dentro do intervalo estabelecido para o desvio padrão de tais equipamentos;

36° O LNIV não tem um sistema de controlo de qualidade e validação técnica dos resultados das suas análises;

37° As análises de rotina não foram confirmadas;

38° Nem há método de referência que confirme os resultados positivos na sequência das referidas análises de rotina;

39° Não foi concedido aos interessados a possibilidade de contestarem o resultado das análises;

40° Não foi invocado para a prática do acto qualquer perigo grave para a saúde pública;

41° A metodologia analítica utilizada na pesquisa de nitrofuranos não se encontra publicada nem validada pela comunidade científica;

42° Não foi cumprido o art° 23° n° 2 do D.L. n° 148/99 em relação às aves cujas amostras foram recolhidas em 11.12.02 nem as de 13.02.03;

43º Nem o art° 9º n° 5 do D.L. n° 245/99 de 28 de Junho relacionado com o auto.controlo por parte da Administração;

44º A nitrofurona não exerce quando em vestígios qualquer efeito profiláctico ou zootécnico sobre os animais;

45º Nem trás ao avicultor ou outro interveniente qualquer beneficio económico;

46º Na presença de vestígios residuais é nulo o eventual risco para a saúde dos consumidores das aves;

47° Os nitrofuranos são permitidos em terapia humana na dose de 0,4 gramas/dia;

48° O que pode acontecer em tratamento, em regra, de uma semana;

49° As aves cujas amostras foram recolhidas em 13.02.03 foram sem conhecimento do resultado das respectivas análises;

50° Não existe qualquer nexo causal entre as características da carne dos animais abatidos em 20.03.03 com o animal ou animais objecto de análise em 12.11.02, dado o ciclo de vida das respectivas aves,

51° O qual é de 35 a 40 dias;

52° Não foram garantidos os direitos dos proprietários das mesmas, nomeadamente os do D.L. n° 148/99;

53° Não foi cumprido o estipulado nos arts. 1°, 2° e 7° do CPA;

54° Nem os arts 55º ns. 1 e 3, art 100° e 101° n° 2, 122°, 123 e 124° n° 1 e 125° n° 1 alíneas a) e d) todos do CPA;

55º Não há qualquer inutilidade da lide pelo facto de ter sido realizado o abate das aves;

56° O acto submetido a recurso foi praticado com violação de lei, por não terem sido comunicados aos interessados os factos relacionados com o método, práticas laboratoriais, equipamentos e procedimentos;

57º O acto foi ainda praticado com violação de lei por não ter sido dada aos interessados a possibilidade de exercerem o contraditório, tendo sido inobservadas as regras de colheita e conservação de amostras;

58° O acto objecto de recurso enferma de erro sobre os pressupostos de facto também porque as aves abatidas pertenciam a lotes diferentes daquele que foi objecto de análises em 11.12.02;

59° O erro sobre pressupostos de facto gera a anulabilidade dos actos administrativos;

60º O acto recorrido foi também praticado com violação de lei por não terem sido respeitados os arts. 5°-A, 11º e 18° n° 2 do D.L. n° 247/2002 bem como do disposto nos arts. 7° n° 1 e 15º do D.L. 148/99 e respectivos Anexos II, IV e V em geral toda a tramitação do artº 11º n° 2

do D.L. n° 247/02, nem da NP n° 3256/1988 nem do art° 15° do D.L. n°

148/99 e respectivos Anexos II, IV e V, nem a regulada no artº 7° do D.L. n° 148/99 e arts.5-A, 18° 100° n° 6, todos do D.L. n° 247/02;

61º O acto submetido a recurso foi praticado com violação de lei na medida em que violou os Princípios fundamentais do Direito Administrativo por força do art° 2° n° 5 do CPA, nomeadamente o princípio da legalidade - art 3°.0 do CPA, o princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos — art° 4° do CPA, o princípio da proporcionalidade — art° 5º n° 2 do CPA, princípio da boa fé no que se refere à actuação da Administração - alto 6°- A n° 2 alínea a) do CPA e o princípio da participação — art° 8° do CPA;

62° O acto praticado enferma de vício de forma - inobservância de formalidades legais - por violação dos arts. 122° n° 1 e 123 do CPA;

63° O vício de forma determina a nulidade do acto;

64° O acto praticado enferma de vício de forma por falta de fundamentação — inobservância de formalidades legais — por violação dos arts. 125° do CPA por força dos arts. 123° nº 1 alínea d) e 124° n° 1 alínea a) do CPA e art.268° n°3 do CRP;

65° O acto recorrido enferma ainda de vício de forma por falta de audiência dos interessados com violação dos arts. 8° e 100° e sgs. do CPA o que determina a anulabilidade do acto;

66° O Douto despacho que indeferiu o recurso hierárquico do Sr. Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas é nulo ou anulável, assim como,

67° Igualmente nulo ou anulável é o despacho de 11 de Março de 2003 do Sr. Secretário de Estado Adjunto e das Pescas que determinou o abate das aves;

68° O recurso deve ter provimento.”

A Autoridade Recorrida contra alegou, formulando as seguintes conclusões:

“1- O presente recurso contencioso é interposto do despacho exarado na informação de fls 63, que rejeitou o recurso hierárquico, interposto do acto que ordenou o sequestro e o abate de aves do Recorrente, por este ser inútil ou ter objecto impossível em virtude de o sequestro e abate já se terem verificado antes da propositura do recurso.

2- As razões que motivaram a rejeição do recurso hierárquico mantém-se na medida em que com a eliminação física das aves esgotou-se o efeito do despacho que a determinou, não sendo mais possível suspender os efeitos desse acto, nem efectuar-se a reconstituição natural da situação actual hipotética.

3- Atenta a doutrina e a jurisprudência invocada na resposta ao recurso, no caso sub judice verifica-se a inutilidade da lide, uma vez que de uma eventual anulação do acto recorrido não poderá resultar uma reconstituição natural da situação actual hipotética.”

O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu Parecer em que defende a improcedência do recurso contencioso, por não ter a Recorrente atribuído qualquer vício invalidante à decisão de rejeição de recurso hierárquico, acto sub judicio, antes se limitando, na sua impugnação contenciosa, à invocação de vícios relativos aos actos hierarquicamente recorridos, o que, entende, é totalmente irrelevante nesta sede.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II- OS FACTOS

Com interesse para decisão da causa, considera-se provada a seguinte factualidade:

1) Em 11 de Dezembro de 2002, no matadouro R ... — B... —, sito em ..., Ferreira do Zêzere, foram colhidas pela Direcção de Serviços de Higiene Pública Veterinária/DIHSPFOA, amostras de carne de frango.

2) Em 26 de Fevereiro de 2003, nas instalações “...”, propriedade da Recorrente, foram recolhidas amostras de ração e de água de abeberamento das aves residentes naquelas mesmas instalações.

3) Na data referida em 2), foi ordenado o sequestro de 25.000 aves (frangos de carne), pelo técnico da Direcção Regional do Ribatejo e Oeste, conforme documento n° 2, junto a folhas 74 dos autos e que aqui se dá por inteiramente reproduzido.

4) Em 28 de Fevereiro de 2003, foi a Recorrente notificada, através de oficio assinado por Médico Veterinário da D.I.V. do Ribatejo Norte, constante de fls. 75 e 76 dos autos, que aqui se dá por inteiramente reproduzido, do sequestro das aves referidas em 3).

5) Em 14 de Março de 2003, foram abatidas as aves anteriormente referidas.

6) Em 8 de Abril de 2003 a ora Recorrente interpôs para o Senhor Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, recurso hierárquico dos actos que se acabam de referir, reputando-os de ilegais.

7) O referido recurso foi rejeitado por despacho do Senhor Ministro da Agricultura, proferido em 15 de Agosto de 2003 sobre a Informação n° 383/03 da Auditoria Jurídica daquele Ministério, por considerar que o mesmo se mostra inútil, ou tem objecto impossível, conforme documento junto a fls. 63 e segs., que aqui se dá por inteiramente reproduzido.

III- O DIREITO

A Autoridade Recorrida, na sua resposta, suscitou a questão da inutilidade superveniente da lide.

O conhecimento desta questão foi relegado para final, por despacho de fls. 102.

Vejamos.

Sobre esta questão decidiu-se no recurso nº 1726/02, em acórdão de 4/12/2002, em sentido que se sufraga:

“A questão em análise tem sido objecto de largo debate na jurisprudência deste Supremo Tribunal, sendo que começou a firmar-se uma corrente majoritária, a que aderimos, no sentido de que “a conclusão do contrato e respectiva execução não determinam inutilidade do recurso de anulação, porquanto os efeitos que se produziram e que se pretendem destruir permanecem intactos na ordem jurídica e só o recurso contencioso é adequado à respectiva erradicação e reposição da ordem jurídica violada” - cfr. acs. do STA de 15/1/02, rec. 48343, de 25/6/02, rec. 800/02, de 9/7/02, rec. 48057 e de 10/7/02, rec. 550/02.

Ainda que com a execução da sentença anulatória não seja possível reconstituir a situação que existiria não fora a prolação do acto impugnado, isso não significa que ele não tenha direito à execução da decisão anulatória, visando desde logo a atribuição de indemnização se se tratar de questão que não seja de complexa indagação (art° 10° n°4 do DL n° 256-A/77, de 17 de Junho). A utilidade jurídica da declaração de ilegalidade do acto administrativo pode traduzir-se, assim, desde logo na vantagem de este ser, desde logo, indemnizado dos danos e a fazê-lo através do meio processual mais expedito.”

Ainda sobre a mesma matéria, e em sentido que igualmente se subscreve, pode ler-se no acórdão de 18/12/2002, recurso n° 46.963, para o qual se remete:

“A Entidade Recorrida sustenta, também, que se verifica a inutilidade superveniente da lide - o contrato resultante do concurso que se pretende anular foi já celebrado e a sua execução encontra-se em fase final - e que, por isso, se deverá julgar extinta a instância. Tem sido controvertida neste Supremo Tribunal a solução que deve ser dada ao recurso contencioso quando a anulação da decisão que o mesmo visa obter não tem efeito imediatamente útil, em virtude de já não ser possível retomar, em execução da sentença anulatória, os procedimentos do concurso destinados à escolha da proposta mais vantajosa, por o correspondente contrato já ter sido celebrado e as prestações contratuais estabelecidas já terem sido cumpridas.

A este propósito formaram-se duas correntes jurisprudenciais : uma defendendo a imediata extinção da instância com fundamento na inutilidade superveniente da lide e, outra, o prosseguimento normal do processo por se entender que a decisão a obter tinha ainda efeito útil.

Na defesa da primeira daquelas correntes pode citar-se, entre outros, o Ac. do Pleno de 10/12/99 (rec. 33.183), que justificou o seu entendimento dizendo que o prosseguimento da lide pressupõe a sua utilidade e esta só ocorrer nos casos em que é imediatamente útil a pronúncia sobre a legalidade do acto impugnado. A utilidade da procedência do recurso teria, assim, que ver com o grau de satisfação do interesse primário subjacente à pretensão anulatória, sendo irrelevantes as consequências indirectas ou reflexas daquele julgamento, designadamente as de natureza indemnizatória.

No mesmo pode ver-se no Ac. de 6/4/00 (rec. n.° 45.832) onde se lê.

“A possível utilidade do conhecimento de mérito do recurso contencioso para demonstrar a ilegalidade do acto impugnado, designadamente para ressarcimento de eventuais danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes de ter sido preterido a favor de Recorrido Particular, sendo efeito apenas indirecto da anulação, não justifica a continuação do recurso. O Recorrente tem ao seu dispor a acção para efectivar a responsabilidade de quem responda pela indemnização, podendo aí demonstrar a ilegalidade da decisão, não sendo a extinção do recurso por inutilidade superveniente da lide decretada neste processo, em si mesma, elemento limitador de qualquer responsabilidade civil, nos termos da 2ª parte do art. 7º do DL 48.051, de 21/11/67.” No mesmo sentido, e para além dos já citados, podem ver-se, entre outros, Ac. do Pleno de 14/1/99 (rec. n. s 28.669/28.690) e da Secção de 23/6/98 (rec. 33.295) e de 15/6/00 (rec. 37.791).

Este entendimento, no entanto, não é pacífico já que, também, se tem decidido “que a extinção da instância por inutilidade da lide só deve ser declarada desde que se conclua, com a necessária segurança, que o provimento do recurso em nada pode beneficiar o Recorrente, não o colocando, de todo o modo, numa situação vantajosa, e que, sendo a anulação de um acto um imperativo do princípio da legalidade, continua, sempre a haver utilidade no prosseguimento da lide que visa anular acto ferido de ilegalidade, ainda que esteja em causa acto de adjudicação de obra que se diz já estar concluída.” — Acórdão de 18/1/01, (rec. n.° 46.727) Neste sentido vd. Ac. de 30/9/97 (rec. 38.858), de 23/9/99 (rec. 42.048), de 28/9/00 (rec. 46.034), de 19/12/00 (rec. 46.306), de 18/1/01 (rec. 46.727) e de 15/1/02 (rec. 48.343).

Neste divergente enquadramento propendemos a considerar como melhor a solução que considera que só se verifica a inutilidade superveniente da lide quando essa inutilidade for uma inutilidade jurídica e que, por ser assim, não se pode considerar inútil o prosseguimento de uma lide destinada a expurgar da ordem jurídica um acto ilegal.

São várias e, a nosso ver boas, as razões para um tal entendimento.

2. 1. Assim, e desde logo, importa referir que sendo o recurso contencioso o meio processualmente adequado para assegurar a tutela judicial dos direitos dos interessados se justifica a sua subsistência e o seu prosseguimento sempre que aquele, complementado pela execução do julgado, possa conduzir à reparação dos prejuízos sofridos pelo Autor, seja pela chamada reconstituição da situação actual hipotética, seja pela atribuição de uma indemnização, seja por qualquer outra via. O que quer dizer que se não deve concluir pela extinção da instância se o normal desenvolvimento daquele recurso puder conduzir a uma eficaz tutela dos mencionados direitos.

A remessa das partes para um outro tipo de acção quando neste recurso ainda é possível obter essa tutela é de todo, incompreensível, não só porque contrariaria os princípios celeridade e economia processuais - visto retardar a satisfação dos direitos dos ofendidos com a duplicação dos termos processuais a ela necessários — mas também porque onera, injustificadamente, essa satisfação.

Acresce que não se pode considerar inútil a prossecução de um processo quando este tem em vista o apuramento da legalidade de um acto e a eventual reparação dos prejuízos decorrentes da sua ilegalidade. Por outro lado, “em caso algum a lei prevê que o recurso contencioso de anulação se torna inútil, perde o objecto, ou deve cessar por terem sido praticados actos de execução total ou parcial do acto impugnado. ... Pelo contrário, o art. 48.° da LPTA determina: «o facto que apenas faça cessar para o futuro os efeitos de acto anterior não obsta à interposição ou ao prosseguimento de recurso, para sentença anulatória em relação aos efeitos produzidos.»” - Acórdão deste Tribunal de 15/1/02 (rec. 48.343.) A não se entender assim corremos o risco de manter na ordem jurídica um acto ilegal ou, pelo menos, de não apreciar essa ilegalidade em devido tempo sob o pretexto da existência de circunstâncias exteriores a essa ilegalidade — a celebração e o cumprimento do contrato - situação que, podendo ser frequente nos casos em que está em causa a legalidade dos actos que integram o procedimento concursal e a celebração do consequente contrato - sabida que é a natural demora na tramitação dos recursos contenciosos e jurisdicionais - poderá conduzir à denegação do princípio da tutela judicial efectiva decorrente dos art.s 20.° e 268.º, nº4, da CRP Vd. a este propósito o Acórdão de 30/9/97 (rec. n.°39.858)

Nestas situações, e em razão da apontada demora, a apreciação da legalidade daqueles actos dificilmente seria feita no processo legalmente previsto para esse fim - o recurso contencioso - vd o disposto no art. 6.° do ETAF.

“... bloquear ao Recorrente contencioso o caminho do recurso e da execução de sentença, meio legítimo que a lei processual vigente erige como indispensável e prioritário, mesmo concedendo que o interessado pode propor acção de indemnização, significa afastarmo-nos da via directa para atalhos ou corredores escuros, e, manifestamente, estarmos a lançar sobre o particular mais um ónus que dificulta o acesso à justiça administrativa, exigindo mais demoras, mais uma acção, colocando mais um entrave, que não se compadece com a enunciada garantia constitucional, numa interpretação saudável.” — Acórdão de 15/01/02, acima citado.

O que fica dito, que vale para a generalidade dos recursos contenciosos, sai reforçado quando, como in casu, o recurso se rege pelos dispositivos contidos no DL 134/98, de 15/5, já que tendo este um processamento célere e expedito menos sentido faria remeter o interessado para a propositura doutro tipo de acção. — vd. Acórdão de 19/12/00, (rec. n.°46.306).”

Muito embora no presente caso o acto recorrido se tenha limitado a rejeitar o recurso hierárquico o certo é que a eventual procedência do recurso contencioso obrigará a Administração a pronunciar-se sobre o mérito daquele recurso, dando razão à recorrente ou colocando-a em situação idêntica àquela a que se reportam as antecedentes citações, pelo que a presente lide não se revela inútil.

Nestes termos improcede a questão prévia suscitada pela Autoridade Recorrida.

Conhecendo, agora, do mérito do recurso contencioso.

O acto contenciosamente impugnado consistiu no despacho do Senhor Ministro da Agricultura, proferido em 15 de Agosto de 2003 sobre a Informação n° 383/03 da Auditoria Jurídica daquele Ministério, que rejeitou o recurso hierárquico por considerar que o mesmo se mostra inútil, ou tem objecto impossível.

Estamos pois, face a uma decisão administrativa que não aprecia quaisquer questões substantivas suscitadas, antes rejeitando o recurso hierárquico sem conhecer do respectivo mérito.

Constitui jurisprudência firme deste STA, a que se adere, que a impugnação contenciosa da decisão que rejeita o recurso hierárquico tem por limite objectivo, os vícios inerentes a essa decisão, não relevando quaisquer questões que se prendam à ilegalidade intrínseca das decisões hierarquicamente recorridas.

(Neste sentido, entre outros, cfr. os acórdãos rec. 40053, de 21/03/2001; rec. 41330, 13/12/00; rec. 41108, de 11/02/99; rec. 39442, de 7/10/97; rec. 36528, de 28/05/98).

Esta jurisprudência evidencia que, rejeitado o recurso hierárquico nos termos do art°. 173 do CPA, o objecto do recurso contencioso é a decisão de rejeição.

Assim, terá de improceder o recurso contencioso se o recorrente se limitar a alegar vícios respeitantes à pretensão substantiva que era objecto do recurso hierárquico, (cfr. por todos, rec. 36528, de 28 de Maio de 1998).

É esta a doutrina que agora se reitera.

Como se decidiu no acórdão de 25 de Outubro de 2001, no recurso n° 35884, sobre matéria análoga à dos autos:

“No caso dos autos, o acto recorrido limita-se a rejeitar os recursos hierárquicos interpostos pelos recorrentes, abstendo-se de os apreciar, por entender, por um lado, que o acto primário era um acto interno e por outro, que a isso não estava obrigado, por se situarem fora do contexto, os restantes aspectos que os interessados suscitaram nesse recurso e que efectivamente nada tinham a ver com o objecto daquela impugnação administrativa. Ainda que os recorrentes vissem nesse silêncio o indeferimento das questões colocadas (sendo para isso sempre imprescindível que elas próprias fossem indeferíveis, e averiguar da competência primária para as decidir), o acto a impugnar teria de ser outro, distinto, eventualmente tácito, se se entendesse que se estava a operar um indeferimento tácito desses pedidos.

Como se refere no acórdão deste Tribunal de 28.1.99, emitido no recurso 38091, «Quando o acto do superior não conhece do mérito da impugnação do acto do subalterno, o âmbito do recurso contencioso interposto daquele cinge-se à questão concreta da rejeição». Trata-se de jurisprudência pacíficas (1) que delimita severamente o objecto do recurso contencioso delineado pelos recorrentes.

(...)

(1) No mesmo sentido os acórdãos de 11.2.99 e 13.12.00 nos recursos 41108 e 41330.”

Sobre caso análogo, escreveu-se no acórdão de 11 de Fevereiro de 1999, proferido no recurso n°41108:

“É evidente que a autoridade administrativa não emitiu no acto recorrido qualquer pronúncia, expressa ou implícita, sobre o mérito do recurso hierárquico, ou seja, sobre a regularidade da definição da situação jurídica do recorrente operada pelo acto primário do subalterno, no que respeita à pretensão substantiva por ele invocada.

(...)

Ora, segundo jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, o recurso contencioso de actos de rejeição de recurso hierárquico incide apenas sobre a legalidade intrínseca da decisão de rejeição desse recurso, e não também sobre a legalidade da posição da Administração relativamente às questões substantivas, adjectivas ou procedimentais que eram objecto de pedido pela entidade ad quem (1).

(...)

(1) - Neste sentido, cfr. ac. de 04.12.97 — Rec. 40.903.”

No caso dos autos, em sede de recurso contencioso, a Recorrente limitou-se a dirigir o seu ataque aos procedimentos e actos recorridos hierarquicamente, não atribuindo qualquer vício invalidante à decisão sub judice.

Ora, não tendo a autoridade recorrida apreciado quaisquer questões substantivas, pelos motivos expressos na decisão em análise, a Recorrente teria de fazer assentar o seu pedido na invocação de vícios próprios deste acto de recusa, o que, claramente, não fez. Não pode, pois, nos termos acima expostos, obter provimento o presente recurso.

IV- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso contencioso.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 € e a procuradoria em 150 €.

Lisboa, 15 de Dezembro de 2004. — Abel Atanásio (relator) — Edmundo Moscoso — Jorge de Sousa (vencido, conforme a declaração junta).

Voto de vencido

1- Os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a anulação de um acto administrativo ou a declaração da sua nulidade ou inexistência (art. 6.º do E.T.A.F.).

No entanto, a finalidade do processo de recurso contencioso não se limita a um mera declaração jurídica relativa à legalidade do acto, abrangendo também, no caso de provimento, a eliminação dos efeitos por ele produzidos, a concretizar, se necessário, coercivamente, através do processo de execução de julgado.

Que o processo de recurso contencioso está conexionado com os efeitos do acto que dele é objecto e que visa a sua eliminação, comprova-o art. 48.º da L.P.T.A. em que se estabelece que «o acto ou facto que apenas faça cessar para futuro os efeitos de acto anterior não obsta à interposição ou ao prosseguimento de recurso, para sentença anulatória, em relação aos efeitos produzidos».

Nesta norma está ínsito que a admissibilidade de um processo de recurso contencioso está dependente da existência de efeitos produzidos ou possibilidade de produção de efeitos futuros do acto que dele é objecto, o que conduz à conclusão de que o recurso contencioso visa eliminar esses efeitos ou impedir a sua concretização.

Por outro lado, só sendo permitido o prosseguimento do recurso contencioso quando existam efeitos do acto que dele é objecto, já produzidos ou que possam vir a ser produzidos, resulta directamente deste art. 48.º que, afinal, a eliminação ou impedimento desses efeitos é não só o objectivo primacial como finalidade indispensável do processo de recurso contencioso, que não pode ter seguimento quando ela não for alcançável.

A finalidade do recurso contencioso a nível da eliminação dos efeitos de um acto administrativo ilegal atinge-se, em princípio, com a reconstituição da situação hipotética actual, que existiria se não tivesse sido praticado esse acto.

Nesta linha de pensamento, este Supremo Tribunal Administrativo, embora com tergiversações jurisprudenciais, entendeu já, em vários arestos, que, em situações de cessação de produção de efeitos do acto impugnado, só se justifica o prosseguimento do recurso, quando estes efeitos sejam efeitos típicos do acto impugnado susceptíveis de serem eliminados como consequência da anulação contenciosa desse acto, por via da reposição natural da situação actual hipotética. (Neste sentido, podem ver-se, entre outros os seguintes acórdãos:

- de 30-4-92, proferido no recurso n.º 26597, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-4-96, página 2697;

- de 6-10-1992, proferido no recurso n.º 28868, publicado em publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-5-96, página 5313;

- de 15-10-92, proferido no recurso n.º 26639, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-5-96, página 5606;

- de 11-2-93, do Pleno, proferido no recurso n.º 26591, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-95, página 108, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, nº 386, página 208;

- de 26-11-1996, proferido no recurso n.º 40213, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 7983;

- de 26-11-1997, do Pleno, proferido no recurso n.º 28495, publicado no Apêndice ao Diário da República de 11-1-2001, página 2176;

- de 18-2-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 28433, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 474, página 202;

- de 23-6-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 33295;

- de 1-10-98, proferido no recurso n.º 32780;

- de 26-11-1998, proferido no recurso n.º 42622, publicado no Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 7503;

- de 14-1-99, proferido no recurso n.º 28669, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 483, página 75;

- de 10-2-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 33183, publicado no Apêndice ao Diário da República de 4-5-2001, página 275;

- de 14-10-99, do Pleno, proferido no recurso n.º 35748, publicado em Apêndice ao Diário da República de 21-6-2001, página 1120;

- de 21-9-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 40977, publicado no Apêndice ao Diário da República de 28-10-2002, página 986;

- de 8-11-2000, proferido no recurso n.º 19246, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 7866;

- de 11-10-2000, proferido no recurso n.º 38242, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 7274;

- de 9-5-2001, proferido no recurso n.º 28775, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 483, página 275;

- de 19-6-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 34237, publicado em Apêndice ao Diário da República de 27-2-2003, página 732, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 481, página 82;

- de 19-2-2002, proferido no recurso n.º 44961;

- de 20-11-2002, proferido no recurso n.º 44804.)

Também neste sentido, se pronunciou VIEIRA DE ANDRADE, A justiça administrativa, 2.ª edição, página 169, que escreve:

A utilidade do meio corresponde à sua utilidade específica, de modo que, por exemplo, o recurso contra actos só é útil se ainda se configurar como possível, em execução de sentença, a reconstituição da situação hipotética actual, não podendo ser utilizado apenas para obter um juízo de ilegalidade com vista à proposição de uma acção para pedir a indemnização pelos prejuízos causados.

A ser assim, a apreciação da utilidade da lide, como utilidade do processo de recurso contencioso, não poderia ser dissociada das possibilidades legais que esse meio pode proporcionar para a satisfação dos direitos ou interesses legítimos que os interessados pretendem fazer valer, a nível da própria eliminação dos efeitos produzidos, não bastando, para obstar a essa inutilidade, a eventual possibilidade de esse meio processual, complementado com subsequente execução de julgado anulatório, poder servir para fixar uma indemnização, ao abrigo do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, como sucedâneo da reposição natural da situação actual hipotética.

No entanto, a nossa lei admite generalizadamente a invocação e relevância de causa legítimas de inexecução de julgados, não só nos casos de impossibilidade de reconstituição natural, mas também sempre que existir grave prejuízo para o interesse público no cumprimento do julgado (arts. 6.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, e 96.º, n.ºs 1 e 2. da L.P.T.A.), situações em que se admite a prevalência do facto consumado sobre a reposição da legalidade, com a contrapartida para o interessado de poder obter, em processo de execução de julgado, uma indemnização pelos prejuízos resultantes do acto impugnado (art. 7.º, n.º 1, e 10.º, n.º 1, daquele decreto-lei).

Isso significa, assim, que o processo de recurso contencioso, considerada a globalidade do seu regime legal, incluindo a sua complementação pelo processo de execução de julgados que é seu acessório, acaba por ser um meio processual idóneo não só para atingir a reconstituição natural da situação actual hipotética, mas também para o recorrente obter a fixação de uma indemnização, nos casos em se considerar impossível executar o julgado anulatório ou em que seja de entender que há causa legítima para ele não ser executado através da reconstituição actual hipotética que existiria se não tivesse sido praticado o acto.(Essencialmente neste sentido, pode ver-se Mário Aroso de Almeida, em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 8, página 55.)

Porém, a fixação de indemnização em processo de execução de julgado nem sempre é viável, só o sendo nos casos em que se tratar de matéria que não envolva complexa indagação, como se infere do no n.º 4 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, que preceitua que, se se tratar de matéria de complexa indagação, o processo findará sendo as partes remetidas para acção de indemnização.

Por isso, mesmo entendendo-se que a fixação da indemnização ao abrigo daquele art. 10.º, é também um dos fins legalmente admissíveis do processo de recurso contencioso, não poderá deixar de reconhecer-se a inviabilidade da sua utilização quando esse meio processual se mostrar inidóneo para assegurar também esta finalidade sucedânea, isto é, quando for evidente que não será possível nem a reconstituição natural nem a fixação de uma indemnização em execução de julgado, por esta fixação envolver complexa indagação. (No sentido de que, nos casos em que é impossível concretizar a reconstituição natural, apenas pode justificar-se a subsistência do processo de recurso contencioso nos casos em que ele, complementado com o processo acessório de execução de julgado, pode ser adequado para assegurar a fixação da indemnização derivada de eventual julgado anulatório, podem ver-se, os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 2-5-91, proferido no recurso n.º 26591, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-9-95, página 2572, que adopta implicitamente este entendimento; e

- o acórdão de 9-5-2001, proferido no recurso n.º 28775, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 483, página 275, que aborda a questão explicitamente.)

Assim, fora dos casos em que a satisfação do interesse do recorrente seja assegurada completamente pela mera eliminação jurídica ou pela declaração da sua nulidade ou inexistência (situações em que o acórdão que conceder provimento ao recurso não carecerá de execução) não poderá considerar-se bastante para assegurar a possibilidade de utilização do processo de recurso contencioso um alegado interesse em ver anulado o acto administrativo impugnado, desacompanhado da possibilidade de reconstituição natural da situação hipotética actual gerada pelo acto e da viabilidade de fixação de indemnização em execução de julgado.

Na verdade, o recurso contencioso destina-se a assegurar a tutela jurisdicional efectiva de direitos e interesses legalmente protegidos, constitucionalmente garantida a quem acede aos tribunais administrativos (arts 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da C.R.P.), e ela não se confina ao direito de obter o mero reconhecimento jurídico da sua existência e a eliminação jurídica dos obstáculos à sua concretização, exigindo também, e primacialmente, a possibilidade de executar coercivamente os julgados, quando aquele reconhecimento ou a eliminação jurídica não bastem para assegurar a satisfação das pretensões dos cidadãos.

É isso que expressa, com carácter geral, o n.º 1 do art. 2.º do C.P.C. ao estabelecer que «a protecção jurídica através dos tribunais implica o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, a pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar».

Para concretização do âmbito dessa protecção jurídica, estabelece o n.º 2 do mesmo artigo 2.º que «a todo o direito, excepto quando a lei determine o contrário, corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo, a prevenir ou reparar a violação dele e a realizá-lo coercivamente, bem como os procedimentos necessários para acautelar o efeito útil da acção».

Da interligação entre direito e acção, tal como está definida nesta art. 2.º, decorrem várias ilações:

- como se infere da utilização das referências a «acção», no singular, haverá apenas, em regra, um meio processual à disposição do interessado para obter a protecção jurídica que pretende, sendo esse meio, o legalmente considerado adequado a obter essa protecção, o único que pode ser utilizado; no entanto, esta regra não vale «quando a lei determine o contrário», o que sucede nos casos em que a lei permite ou impõe que sejam utilizados mais que um meio processual para o direito ser reconhecido em juízo, ser prevenida ou reparada a sua violação e ser realizado coercivamente;

- a protecção jurídica dos direitos consubstancia-se não só na obtenção de uma decisão judicial que os reconheça, mas também na «possibilidade de a fazer executar»;

- para determinar a adequação da acção à protecção de um determinado direito releva não só a sua idoneidade para o reconhecimento desse direito, como para a prevenção ou reparação da sua violação e para a sua realização coerciva, nos casos em que o mero reconhecimento não seja bastante para assegurar essa protecção;

- isto é, nos casos em que o mero reconhecimento judicial do direito não satisfaz as necessidades de protecção jurídica (como sucede nos casos em se pretende apenas eliminar situações de dúvida) só pode entender-se existir adequação de uma acção a um direito quando ela permita, cumulativamente, «fazê-lo reconhecer em juízo» ou «prevenir ou reparar a violação dele» e «realizá-lo coercivamente», se necessário;

- nos casos em que um meio processual que, ab initio, era adequado para o reconhecimento, reparação e realização coerciva do direito, essa adequação deixar de existir se a acção se vier a mostrar inidónea, por causas supervenientes, para permitir o reconhecimento, a reparação ou prevenção da violação e a realização coerciva do direito em que se consubstancia a sua tutela judicial.

Conclui-se, assim, que no nosso regime processual, fora de casos que tenham regulamentação especial, um tipo de processo só é adequado (e, por isso, só pode ser utilizado) para apreciação de uma pretensão quando, por si mesmo e complementado pelo respectivo meio acessório de execução de julgado, tiver potencialidade para permitir a realização coerciva do direito, nas situações em que não bastar o mero reconhecimento para assegurar a respectiva tutela.

Consequentemente, não bastará para assegurar a utilização do processo de recurso contencioso um hipotético interesse do recorrente em obter uma «mais célere e eficaz satisfação do seu direito indemnizatório» que pretensamente seria obtida com a declaração judicial de ilegalidade do acto, em processo de recurso contencioso, anterior à propositura de acção de indemnização, (Como já entendeu este Supremo Tribunal Administrativo nos seguintes acórdãos, entre outros:

- de 29-1-2002, proferido no recurso n.º 46557;

- de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 47745;

- de 9-7-2002, proferido no recurso n.º 826/02;

- de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 46963.) celeridade que, presumivelmente, até se não verifica.

Na verdade, não está legalmente prevista uma tramitação mais sumária ou prazos mais curtos para os actos das partes ou dos magistrados ou da secretaria para as acções de indemnização que não tenham por objecto também a apreciação da legalidade de acto administrativo, nem é necessária a realização de diligências para a apreciar. Por isso, na perspectiva legislativa subjacente à previsão dos meios processuais (que não pode deixar de ser a que pressupõe que os prazos legais são cumpridos), a interposição e prosseguimento de um recurso contencioso em situações em que seja de antever, com segurança, que não pode ser assegurada em execução de julgado a reconstituição natural nem a fixação de indemnização, traduzir-se-á em maior demora na satisfação do direito indemnizatório, pois a acção demorará o mesmo tempo que deveria demorar se não tivesse de ser apreciada a legalidade do acto e à sua duração haverá que acrescentar o período de tempo de processamento do processo de recurso contencioso e, eventualmente, da subsequente execução de julgado, se o recorrente insistir em utilizar esse meio para ver satisfeito o seu direito de indemnização. (O presente recurso contencioso, interposto há cerca de dois anos e em que ainda nem sequer foi apreciada a legalidade do acto impugnado em 1.ª instância (Secção do S.T.A.) dá uma ideia adequada da solução para que apontam as razões de economia processual, em situações deste tipo, e da dimensão dos inconvenientes, a nível de celeridade, que pode ter a não utilização, o mais cedo possível, do meio processual idóneo a assegurar coercivamente a tutela dos interesses do Recorrente. )

Por outro lado, não pode alicerçar-se o prosseguimento do recurso na eventualidade de as partes acordarem no montante da indemnização, em processo de execução de julgado, pois, como evidencia o n.º 2 daquele art. 2.º do C.P.C., a idoneidade dos meios processuais é aferida pela possibilidade de concretizar coercivamente o que for decidido. A tutela jurisdicional efectiva em contencioso administrativo não pode limitar-se à criação pelo Tribunal de condições para as partes, se assim acharem por bem, acordarem na forma de concretizar a satisfação da pretensão apresentada, tendo de assumir a possibilidade de o Tribunal impor coercivamente a sua decisão, no caso de tal acordo não se verificar.

Sendo assim, quando for de antever com segurança que, além da reconstituição natural, também não poderá vir a ser imposto à Administração o pagamento de uma indemnização em execução de julgado, a única solução legal, à face do referido art. 2.º do C.P.C. e do princípio que dele se extrai de que o meio processual adequado é aquele que assegura a tutela judicial efectiva, abrangendo a possibilidade de imposição coerciva do que for decidido, é decidir no sentido da inutilidade superveniente da lide.

Aliás, esta solução corresponde mesmo a um dever do Tribunal para com as partes, à face das regras da boa fé e de lealdade que devem enformar a actuação de todos os intervenientes processuais, pois, se estiver ciente da inidoneidade do processo para satisfação do seu interesse, deverá decidir em conformidade, obstando a que o interessado continue, iludido, a litigar nesse meio processual, em vez de acorrer, desde logo, à utilização do único meio que pode proporcionar-lhe essa satisfação.

Conclui-se, assim, que não será viável o prosseguimento do processo de recurso contencioso quando for de concluir que não é possível a reconstituição da situação actual hipotética que existiria se não tivesse sido praticado o acto impugnado e, cumulativamente for de concluir que não é viável impor à Administração o pagamento de uma indemnização, por a sua fixação envolver complexa indagação.

2- No caso em apreço, o acto recorrido é um acto proferido num recurso hierárquico de um acto que ordenou o sequestro e abate de aves.

Consumado o abate, a entidade que decidiu o recurso hierárquico entendeu que havia inutilidade da apreciação do mesmo.

Nestas condições, não é viável já obstar à concretização do prejuízo sofrido pelo Recorrente, nem assegurar a reconstituição da situação que existira se não tivesse sido praticado o acto ilegal, pelo que das finalidades do recurso contencioso que se referiram, apenas se poderia entrever a possibilidade de fixação de indemnização em sede de execução de julgado.

No entanto, é manifesto que tal fixação envolveria indagação complexa, pois a própria avaliação do prejuízo pecuniário equivalente aos frangos abatidos, não é viável através de diligências simples, do tipo das que este Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que se podem realizar em execução de julgado.

Por isso, desde já é possível afirmar com segurança que um recurso contencioso que viesse a ser interposto, directa ou indirectamente, do acto primário que está subjacente ao recurso hierárquico, seria inútil.

Esta inutilidade do recurso contencioso surge amplificada no recurso hierárquico.

Isto é: consumado o abate das aves, a actividade administrativa respeitante à situação destes terminou, só podendo equacionar-se a apreciação da legalidade da sua actuação e reparação de eventuais prejuízos; mas a apreciação pura da legalidade e a fixação de indemnizações por responsabilidade civil extracontratual é tarefa própria da actividade jurisdicional e não da actividade administrativa que visa apreciar questões de legalidade com carácter instrumental, visando a prossecução dos interesses públicos que a administração está legalmente incumbida de assegurar.

Por isso, seria também inútil, para os fins visados pelo recurso contencioso, apurar se foi ou não correcta a posição assumida na decisão do recurso hierárquico, de considerar inútil a apreciação do seu mérito.

Jorge de Sousa.

Lisboa, 15 de Dezembro de 2004

Referências Legais

Legislação Nacional

LPTA85 ART48 ART96.
ETAF96 ART6.
CPA91 ART173.
DL 256-A/77 DE 1977/06/17 ART10.
CPC96 ART2.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC1726/02 DE 2002/12/04.; AC STA PROC46963 DE 2002/12/18.; AC STA PROC40053 DE 2001/03/21.; AC STA PROC35884 DE 2001/10/25.; AC STA PROC41108 DE 1999/12/11.; AC STA PROC26597 DE 1992/04/30.; AC STA PROC44804 DE 2002/11/20.; AC STA PROC28775 DE 2001/05/09.; AC STA PROC46963 DE 2002/12/18.

Doutrina

VIEIRA DE ANDRADE A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA 2ED PAG169.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA IN CJA N8 PAG55.

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