Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
“Município de Valongo” inconformado com a sentença do TAF de Penafiel, datada de 09.OUT.06, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM, o condenou no pagamento da quantia de € 7 968,14 à Recorrida “S..., S.A.”, com sede na Avenida ..., Penafiel, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1- Por douta sentença o meritíssimo juiz “a quo” condenou o recorrente ao pagamento da quantia de 7.968,14€ correspondente a juros de mora em dívida pelo não pagamento do recorrente nas datas dos respectivos vencimentos de facturas apresentadas pela recorrida representativos do preço das obras executadas pela recorrida na empreitada denominada “Correcção geométrica da Rua José Joaquim Ribeiro Teles, Ermesinde”
2- O recorrente, em sede de contestação, admitiu que os juros se encontravam por pagar, todavia, o recorrente nada deve à recorrida.
3- O Recorrente alegou em contestação que, o recorrido, ao exigir o pagamento dos juros de mora, actua em abuso de direito, uma vez que nunca terá manifestado a intenção de exigir tais pagamentos, de acordo com o artigo 334º do Código Civil.
4- Os juros resultantes das facturas 54, 89, 119, já estariam prescritos, uma vez que sobre a data de emissão das mesmas já decorreram mais e 3 anos.
5- O Decreto-lei n.º 341/83 de 21 de Junho prevê no seu artigo 28º n.º 1 que “ os encargos regularmente assumidos relativos a anos anteriores serão satisfeitos da conta de verbas adequadas do orçamento que estiver em vigor no momento em que foi efectuado o seu pagamento, de acordo com o que se dispõe neste diploma”, e no n.º 3 do mesmo artigo prevê que “ o credor poderá requerer o pagamento daqueles encargos no prazo improrrogável de 3 anos a contar de 31 de Dezembro do ano que respeita o crédito”.
6- O recorrido (credor), em obediência a este preceito, deveria ter exigido a satisfação do seu crédito até 31 de Dezembro do ano em que perfaça 3 anos sobre a emissão das facturas, e não o fez.
7- O prazo imposto pelo artigo 28º do Decreto-lei 341/83 é um prazo de prescrição, e só a citação interrompe a prescrição.
8- O Recorrido só foi citado judicialmente a 15.07.2005. pelo que os juros resultantes das facturas 54, 89, 119, estão prescritos por força do aludido diploma.
9- Trata-se de uma prescrição extintiva e não se pode afastar o regime previsto dos artigos 323º a 327º do código civil.
10- O recorrido só foi interpelado em 13.08.2004 por ofício do Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes.
11- E, aceitando-se tal interpelação facto interruptivo da prescrição, os juros resultantes das facturas já estão prescritos.
12- Não pode ocorrer qualquer interrupção da prescrição, prevista no artigo 325º do C.C. (“não basta, nos termos de tal norma, para interromper a prescrição, que o credor, durante o decurso do prazo previsional, tenha diversas vezes reclamado, junto da R. o pagamento dos montantes em divida...” como se alcança do acórdão do S.T.J. de 2004.11.18 no processo G4B459 (in www.dgsi.pt).
13- O Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL), aprovado pelo Decreto-lei 54-A/99, de 22/02, prevê no seu ponto 2.3.4.2, alínea h) que o credor deve pedir o pagamento dos encargos regularmente assumidos e não pagos, no prazo improrrogável de 3 anos a contar de 31.12 do ano a que respeita o crédito.
14- Os juros resultantes das facturas 54, 89 e 119 também estão prescritos, conforme e por força de exposto no POCAL.
15- O recorrido depois de ter criado a legítima convicção no recorrente que não iria exigir os pagamentos de juros, e posteriormente vir pedi-los, actua em manifesto abuso de direito.
16- O recorrente tendo sido citado a 15.07.2005, os juros referentes às facturas 54, 89 e 119 estão prescritos, de acordo com o Decreto-lei 341/83 e Decreto-lei 54-A/99.
20- O meritíssimo Juiz “a quo”, entendeu que os prazos previstos nestes diplomas são prazos de caducidade, pelo que a mera interpelação extrajudicial será válida, se exercida dentro dos 3 anos, constituindo um facto impeditivo da caducidade de direito a juros.
21- Pelo que a decisão em crise violou os Decretos-leis 341/83 de 21 de Junho e 54-A/99 de 22.02 e o artigo 323º, n.º 1 do Código Civil.
22- E, ao entender que o recorrido não actua em abuso de direito violou o artigo 334º do Código Civil.
23- Pelo que deve ser revogada a sentença posta em crise.
A Recorrida apresentou contra-alegações, formulando, por seu lado, as seguintes conclusões:
1- O Recorrente confessa na sua Contestação que a dívida representada pelas facturas relacionadas nestes autos existe, que está em mora quanto ao seu pagamento e que em virtude dessa mora se constituiu a favor da Recorrente o direito a juros.
2- Como se deixou alegado na petição inicial, e na Resposta à Contestação, verificou-se o reconhecimento da dívida e obrigação de pagamento por parte do devedor – facto impeditivo e interruptivo da prescrição – cfr Artºs 310º al d) e 325º, ambos do Cod. Civil.
3- Ao longo dos anos de 2001 a 2005, o Recorrido efectuou diversas interpelações junto do Recorrente, visando a cobrança do seu crédito, conforme se extrai das suas cartas de interpelação de 27/06/2001, 08/06/2004, 31/05/2001, 04/06/2001 e 21/11/2003 e bem assim da Nota de Débito enviada ao Município Recorrente em 28/01/2003, a qual foi aceite e contabilizada por este.
4- A recepção da aludida Nota de Débito, a sua não devolução e bem assim ao invés, o lançamento na sua contabilidade pelo Município Recorrente, traduz inequivocamente reconhecimento da dívida.
5- Dos documentos indicados supra no requerimento probatório da Recorrida, cuja existência, teor e recebimento o Município Recorrente não nega, extrai-se que a Recorrida solicitou o pagamento da dívida de juros pelo menos seis vezes, dentro do prazo prescricional, ou seja em 27/06/2001, 08/06/2001, 31/05/2001, 04/06/2001, 27/11/2003 e 28/11/2003, o que constitui facto impeditivo seja da caducidade do direito a juros, seja da prescrição do respectivo crédito, de harmonia com a doutrina consagrada no Art.º 331º do CC.
6- Como ficou demonstrado e em ordem a contrariar o invocado abuso de direito a Recorrida interpelou diversas vezes a Recorrente, visando a cobrança do seu crédito.
7- Mas mesmo que assim não fosse, a oportunidade de exigir o pagamento é matéria que estava na exclusiva disponibilidade da Recorrida, não sendo exigível que fosse esta a lembrar ao Município Recorrente o dever de cumprir uma obrigação, que para ele resulta directamente da lei ( Art.º 194º do DL n.º 405/93 ).
8- A simples não exigência pela Recorrida do pagamento dos juros no momento que o Recorrente entende que ela o deveria ter exigido, não traduz qualquer intenção de abdicar dos juros, não constituindo por isso instrumento apto a firmar a convicção do Recorrente, de que a Recorrida jamais viria a exigir o pagamento do seu crédito, razão porque, não pode operar a excepção de abuso de direito.
9- A douta sentença recorrida, não violou qualquer normativo legal, designadamente os Decs. Leis n.ºs 341/83 de 21/06 e 54-A/99 de 22/02 e bem assim, também não violou a disposição normativa vertida nos Art.ºs 323º e 334º ambos do CC.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto não emitiu pronúncia nesta instância. Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
São em número de duas as questões que se colocam no presente recurso jurisdicional, a saber:
a) O erro de julgamento sobre a apreciação da existência de abuso de direito quanto à exigência do pagamento de juros de mora; e
b) O erro de julgamento sobre o conhecimento da excepção peremptória da prescrição dos juros de mora peticionados.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III- 1. Matéria de facto
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos:
I) A A. dedica-se à indústria de construção civil, obras públicas e particulares;
II) No exercício dessa actividade, a A. participou num concurso público aberto pelo Município de Valongo, aqui R., para adjudicação da empreitada denominada de “Correcção Geométrica da Rua José Joaquim Ribeiro Teles, Ermesinde”;
III) Tendo para o efeito a A. apresentado uma proposta de preço de € 174.277,64 (34.939.530$00), acrescido de IVA à taxa legal;
IV) A obra foi-lhe adjudicada, por deliberação camarária de 05 de Julho de 2000 e os respectivos trabalhos, objecto de consignação - Cfr. docs. n.º 1;
V) Acresce que, posteriormente e, no decurso da empreitada, esta foi objecto de um contrato adicional, outorgado em 18 de Outubro de 2001, para cobrir trabalhos não contemplados no contrato original – Cfr. docs. nºs 2 e 3;
VI) De todo o modo, a A. executou todos os trabalhos contratuais e extra contratuais, que lhe foram adjudicados pelo Município R.;
VII) Esses trabalhos foram medidos e levados a autos de medição;
VIII) Com base nos autos de medição elaborados a A. emitiu, no que nesta parte importa apreciar, e fez chegar ao Município R. as facturas juntas, sob os n.ºs 54 (doc. n.º 4 datado de 30/03/2001), 89 (doc. n.º 5 datado de 17/05/2001), 119 (doc. n.º 6 datado de 03/07/2001), 166 (doc. n.º 7 datado de 31/08/2001), 197 (doc. n.º 8 datado de 31/10/2001) e 18 (doc. n.º 9 datado de 27/02/2003 – Cfr. docs. de fls. 14,20,25,3437 e 43;
IX) O Município R. deveria ter pago as facturas no prazo de 44 dias após a data de emissão de cada uma delas;
X) Certo é que essas facturas não foram pagas nas datas dos seus vencimentos, tendo sido liquidadas, respectivamente, em 18/06/2001, em 13/07/2001, em 10/12/2001, em 10/05/2002, em 03/01/2003 e em 28/07/2003 - Cfr. doc. de fls. 49;
XI) Através de cartas dirigidas ao R., em 27 de Junho de 2001 (quanto à factura n.º 54) e em 08 de Junho de 2004 [quanto a todas as facturas referidas no n.º VIII) por referência a nota de débito n.º 18 emitida em 28/11/2003], a A. exigiu o pagamento de juros de mora discriminados nas relações anexas àquelas missivas – Cfr. docs. de fls. 138 a 142;
XII) A coberto do ofício n.º 35/SCVA.DVA/2003, de 3 de Março de 2003, o R. enviou à A., e esta recebeu, assinou e devolveu, por carta datada de 5 de Março de 2003, sem formular qualquer reclamação, a conta final da empreitada dos autos “para no prazo de 15 dias a assinar e devolver, se sobre a mesma não for produzida qualquer reclamação” – Cfr. doc. de fls. 77 a 99;
XIII) Em reuniões realizadas em 14 de Janeiro e 04 de Março de 2005 teve lugar a tentativa de conciliação extrajudicial a que se refere o art. 260.º do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de Março, a qual se frustrou – Cfr. doc. de fls. 50 a 52.
III- 2. Matéria de direito
O objecto do recurso jurisdicional restringe-se à apreciação das questões atinentes à existência de abuso de direito quanto à exigência do pagamento de juros de mora e à prescrição dos juros de mora peticionados.
A sentença recorrida foi do entendimento, por um lado, da inexistência de abuso de direito, por parte da A., quanto à exigência do pagamento de juros de mora, porquanto a oportunidade de pedir o pagamento é matéria da exclusiva disponibilidade do credor; e, por outro lado, da interrupção da caducidade do direito aos juros, operada pelas interpelações feitas pela A. ao R. por cartas que lhe endereçou datadas de 27.JUN.01 e de 08.JUN.04.
III- 2.1. Do abuso de direito
Sustenta o Recorrente que, ao exigir o pagamento dos juros de mora, a A., ora Recorrida, actua em abuso de direito, uma vez que nunca terá manifestado a intenção de exigir tal pagamento, antes tendo criado a legítima convicção no Recorrente que não iria exigir os pagamentos de juros.
Vejamos se lhe assiste razão.
Tendo como objecto de recurso jurisdicional a mesma questão do abuso de direito, que se coloca também nos presentes autos, em casos similares, decidiu-se neste TCAN, no sentido da inexistência de abuso de direito quanto à exigência do pagamento de juros de mora.
(Cfr. neste sentido, entre outros, os Acs. do TCAN de 08.NOV.07, in Rec. nº 349/05.6BEPNF; de 22.NOV.07, in Rec. nº 347/05.0BEPNF; e de 06.DEZ.07, in Rec. nº 351/05.8BEPNF.
Com efeito, extrai-se do último dos Acórdãos citados, que:
Decorre do art. 334.º do CC (preceito que consagra princípio geral de direito aplicável aos contratos administrativos) que é “… ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito ...”.
(...)
O abuso do direito pressupõe a existência do direito (direito subjectivo ou mero poder legal), constituindo o seu carácter típico no facto de o seu titular na utilização que faz de tal poder contido na estrutura do direito realiza a prossecução de um interesse que exorbita o fim próprio do direito ou do contexto em que ele deve ser exercido (cfr. Pires de Lima e Antunes Varela in: "Código Civil Anotado", 4.ª edição revista e actualizada, vol. I, pág. 300, nota 7). Nas palavras de Vaz Serra constitui o mesmo uma “clamorosa ofensa do sentimento jurídico socialmente dominante" (in: BMJ n.º 85, pág. 253).
Nessa medida, trata-se duma cláusula geral, duma válvula de segurança, para obviar ou obtemperar à injustiça gravemente chocante e reprovável para o sentimento jurídico prevalente na comunidade social, à injustiça de proporções intoleráveis para o sentimento jurídico inoperante em que redundaria o exercício de um direito.
Daí que existirá abuso de direito quando, admitido em tese geral o mesmo como válido, todavia em concreto surge exercitado em termos clamorosamente ofensivos da justiça, ainda que ajustados ao conteúdo formal do direito.
O instituto mais claro deste abuso é a chamada conduta contraditória (“venire contra factum proprium”) em combinação com o princípio da tutela da confiança, mas existem duas figuras próximas: a renúncia e a "neutralização do direito".
Segundo Batista Machado esta última figura é considerada como uma modalidade especial da proibição do “venire contra factum proprium”, embora exista quem acentue mais ou menos a sua posição autónoma no quadro do abuso do direito.
Para que esta “neutralização” se verifique é necessária a combinação das seguintes circunstâncias: que o titular de um direito deixe passar longo tempo sem o exercer; que com base neste decurso de tempo e com base ainda numa particular conduta do dito titular ou noutras circunstâncias, a contraparte chegue à convicção justificada de que o direito já não será exercido; e que movida por esta confiança, essa contraparte orientou em conformidade a sua vida, tomou medidas e adoptou programas de acção na base daquela confiança, pelo que o exercício tardio e inesperado do direito em causa lhe acarretaria agora uma desvantagem maior do que o seu exercício atempado.
Revertendo ao caso vertente e analisada em abstracto a pretensão da A., aqui recorrida, temos que não assiste razão ao ora recorrente na impugnação que faz quanto àquele segmento decisório da sentença em crise.
Na verdade, o exercício pelo lesado do crédito a juros indemnizatórios a partir do momento em que são devidos, desde que dentro do prazo prescricional, constitui um exercício legítimo de direito/pretensão, pois, estatuído na lei visa recompor o património do credor pela lesão decorrente do inadimplemento da obrigação de pagamento da contrapartida contratual e legalmente devida durante o período da mora e impedir o enriquecimento sem causa correspondente do devedor.
E contra tal entendimento não esbarra o quadro fáctico apurado nos autos, nem a argumentação expendida pelo recorrente, não sendo legítimo naquele quadro o “convencimento” do mesmo de que a A. não iria reclamar o pagamento dos juros de mora relativos aos atrasos no pagamento das facturas emitidas em execução da empreitada de obras públicas em referência nos autos.
(...)”.
Do mesmo modo se decidiu no Ac. deste TCAN de 22.NOV.07, in Rec. nº 347/05.0BEPNF.
Aí se refere, a dado passo, que:
“O abuso do direito pressupõe que o sujeito ultrapasse de forma evidente e inequívoca os limites referidos no artº-. 334º-. do Cód. Civil.
Só há abuso de direito se o excesso aos limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim económico social do direito for manifesto.
O direito de peticionar juros de mora, em resultado de atraso (reconhecido pelo devedor) de pagamento de facturas, só por si, corresponde ao exercício do direito, pelo que, sem um circunstancialismo concreto que revele uma conduta reprovável do titular do direito, não pode entender-se que a invocação do referido direito constitua abuso do direito.
Ora, na verdade, nunca tendo a recorrida renunciado ao direito a receber juros que entenda devidos, nunca lhe poderá ser imputado qualquer abuso de direito por exercitar esse direito de crédito.
O facto de nunca o ter, anteriormente, exercido, noutras empreitadas, com pagamento tardio de facturas, esse direito, não a inibe de reclamar os juros a que se arrogue, sem que isso possa constituir o pretenso abuso de direito.
(...)”
Finalmente, refere-se no Ac., ainda deste TCAN de 08.NOV.07, in Rec. nº 349/05.6BEPNF, o seguinte:
O instituto do abuso do direito traduz e concretiza a ideia de que cada direito subjectivo deve ser exercido com correcção e equilíbrio e de acordo com as exigências da ideia de direito bem como de harmonia com a finalidade que justifica a sua atribuição ou reconhecimento (art.º 334º do CC). Constitui uma síntese dos valores da justiça e da segurança.
Na modalidade de venire contra factum proprium impõe a fidelidade ao comportamento anterior, a conformação do comportamento actual ao sentido ou direcção do comportamento anterior, em nome da lisura de processos e da lealdade nas relações jurídicas, proscrevendo o comportamento sinuoso ou contraditório – em suma o comportamento traiçoeiro ou imprevisível. É uma regra de conduta no exercício de direitos que visa garantir a segurança nas relações jurídicas.
Olhando o caso dos autos à luz deste enquadramento, enxerga-se o seguinte.
Não colhe o argumento do R. segundo o qual nunca manifestou a intenção de exigir o seu pagamento, criando, assim, no R. a legítima convicção de que não iria exercer tal direito. E não colhe, por duas razões: primeiro, porque, como ficou demonstrado, a autora interpelou, pelo menos duas vezes, o R. para pagar; segundo, porque mesmo que assim não fosse, a oportunidade de pedir o pagamento é matéria que estava na exclusiva disponibilidade da autora, não sendo exigível que fosse esta a lembrar ao R. o dever de cumprir uma obrigação que para ele resulta directamente da lei (n. 5 do art.º 194º do Decreto-Lei n.º 405/93) ou que estivesse constantemente a mandar sinais de que continuava interessada no pagamento dos juros.
A simples não exigência pela autora do pagamento dos juros no momento que o R. entende que ela o devia ter exigido, desacompanhada de quaisquer outros indícios que significassem a intenção inequívoca da autora de abdicar dos juros é, portanto, insuficiente para firmar a “legítima convicção” do R. de que a autora jamais viria a exigir o pagamento.
Por estas razões, tem-se por não verificado abuso do direito por parte da autora.
(...)”.
No mesmo sentido, pode, ainda, citar-se jurisprudência do STA.
A esse propósito, refere-se no Ac. do STA, de 4/12/2001, in Rec. 04759, o seguinte:
“O exercício, pelo lesado, do crédito a juros indemnizatórios a partir do momento em que são devidos, desde que dentro do prazo prescricional, é um exercício não ilegítimo pois, estatuído na lei, visa recompor o património do credor pela lesão decorrente durante o período do inadimplemento, antes pois justo e adequado, impediente do enriquecimento sem causa correspondente do devedor”
E no Ac. do STA de 15.JAN.02:
“… A sentença recorrida condenou o R. ao pagamento dos juros moratórios correspondentes à mora deste por ter procedido ao pagamento dos aludidos autos de medição para além dos prazos legalmente estabelecidos (…).
O ora agravante não questiona a verificação da mora nem a aplicabilidade dos citados dispositivos à presente situação.
O que ele apenas põe em causa é o facto de a A., decorridos mais de 2 anos após a liquidação dos autos de medição, vir reclamar o pagamento de juros de mora sem que na data daqueles pagamentos nem em situações anteriores de trabalhos realizados para a Câmara tivesse alguma vez reclamado o pagamento de tais juros.
Assim, segundo a entidade recorrente, considerando que a A. na acção não formulou quaisquer reservas aquando do recebimento do valor dos autos de medição e que não era habitual a reclamação de juros, o direito exercido exorbitaria os fins sociais e económicos dos poderes contidos na norma (…) que confere à A. o direito aos juros de mora, pelo que ocorreria, assim, uma situação de abuso de direito e de violação do princípio da boa fé, consagrados nos arts. 334.º e 762.º do Cód. Civil.
(…) Ora, no caso sub judice, a A. tinha direito aos juros de mora, decorrente do atraso no pagamento dos autos de medição (…).
Não resulta dos factos provados que a A. tivesse manifestado qualquer declaração de vontade, expressa ou tácita, no sentido de renunciar a tal direito, designadamente que não tenha reclamado anteriormente o pagamento de tais juros. E, mesmo admitindo que a A. só com a presente acção se apresentou a reclamar o pagamento dos juros, não se vislumbra em tal actuação um manifesto excesso dos limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes, ou pelo fim económico ou social do direito aos juros em causa.
(...) O exposto impõe que se conclua pela improcedência da alegada violação dos princípios do abuso de direito e da boa fé …”.
E, finalmente, no Ac. do STA, de 19.MAI.05, in Rec. 0209/05, do seguinte modo:
“A figura do abuso de direito destina-se a impedir que uma pessoa, no exercício de um poder formal que lhe foi atribuído por lei, possa - em contradição com os fins (económicos ou sociais) ou com o condicionalismo ético-jurídico (boa fé e bons costumes) a que esse poder se encontra adstrito - alcançar benefícios para cuja obtenção o mesmo não foi, manifestamente, concebido de sorte a que o sentimento de justiça dominante saia gravemente ferido.
A figura do abuso do direito destina-se, assim, a impedir que o uso indevido do direito possa ser virtuoso ou compensador para o abusador”.
Deste modo, e sufragando-se a jurisprudência citada, não se vislumbra como seja possível qualificar o comportamento da A. como abusivo, nem se descortina sustentável o convencimento do R. de que os juros de mora referentes ao atraso no pagamento das facturas, em referência nos autos, legalmente devidos, não iriam ser peticionados.
Nestes termos, improcedem as conclusões de recurso atinentes ao erro de julgamento da sentença no que concerne à apreciação da existência de abuso de direito quanto à exigência do pagamento de juros de mora.
III- 2.2. Da prescrição dos juros de mora.
Alega o Recorrente que os juros resultantes das facturas 54, 89, 119, já estariam prescritos, uma vez que sobre a data de emissão das mesmas já decorreram mais de 3 anos, sendo certo que o Decreto-lei n.º 341/83 de 21 de Junho prevê no seu artigo 28º n.º 1 que “ os encargos regularmente assumidos relativos a anos anteriores serão satisfeitos da conta dês verbas adequadas do orçamento que estiver em vigor no momento em que foi efectuado o seu pagamento, de acordo com o que se dispõe neste diploma”, e no n.º 3 do mesmo artigo prevê que “ o credor poderá requerer o pagamento daqueles encargos no prazo improrrogável de 3 anos a contar de 31 de Dezembro do ano que respeita o crédito”, pelo que, o recorrido (credor), em obediência a este preceito, deveria ter exigido a satisfação do seu crédito até 31 de Dezembro do ano em que perfaça 3 anos sobre a emissão das facturas, e não o fez.
Por outro lado, o prazo imposto pelo artigo 28º do Decreto-lei 341/83 é um prazo de prescrição, sendo que só a citação interrompe a prescrição.
Assim, tendo o Recorrente apenas sido citado a 15.07.2005, os juros referentes às facturas 54, 89 e 119 estão prescritos, de acordo com o Decreto-Lei 341/83 e Decreto-Lei 54-A/99.
Para além disso, o Recorrente apenas foi interpelado em 13.08.2004 por ofício do Conselho Superior de Obras públicas e Transportes, pelo que, mesmo a aceitar-se tal interpelação como facto interruptivo da prescrição, os juros resultantes das facturas já estavam prescritos.
Perante isto, imputa à sentença recorrida a violação dos DL’s 341/83 de 21 de JUN e 54-A/99 de 22 de FEV e do artº 323º-1 do CC.
Vejamos.
Esta questão já foi, igualmente decidida, nos arestos jurisprudenciais supra referenciados deste TCAN.
A esse propósito, refere-se, no Acórdão de 06.DEZ.07, supra mencionado, o seguinte:
“(...)
Está em causa nos autos “sub judice” a discussão de questões surgidas no âmbito de relação jurídica que se estabeleceu entre a A. e o R. nos anos de 2000/2001, relação jurídica essa que à luz da matéria apurada se caracteriza ou qualifica como se tratando de contrato administrativo na modalidade de empreitada de obras públicas.
Tal contrato, (...), estava e está sujeito até pelos seus próprios termos (cfr. respectiva cláusula 05.ª) ao regime legal decorrente do DL n.º 59/99, de 02/03 [cfr. art. 278.º deste diploma], já que era esse o regime legal que estava à data em vigor à data da celebração do referido contrato e sendo por esse regime que também a presente acção administrativa se disciplina.
Assente este quadro substantivo quanto ao contrato administrativo em crise impõe-se cuidar dos normativos tidos como violados pela decisão judicial recorrida e daqueles que com os mesmos estão ou devem ser correlacionados.
Assim, dispunha-se no n.º 1 do art. 26.º do DL n.º 341/83, de 21/07 (diploma que continha e disciplinava o regime financeiro e orçamental, bem como a gerência das autarquias locais - vide art. 01.º daquele DL) que nenhuma “… despesa poderá ser assumida, autorizada e paga sem que, para além de legal, esteja inscrita em orçamento a dotação adequada e nela tenha cabimento ...”, sendo que as “… despesas deverão ser autorizadas até 31 de Dezembro, terminando em 15 de Janeiro do ano seguinte o prazo para o seu pagamento ...” (cfr. art. 27.º, n.º 1 do mesmo diploma) e as “… autorizações de pagamento das despesas caducam em 15 de Janeiro do ano seguinte àquele a que respeitam, podendo a sua renovação processar-se nos termos definidos nos artigos 28.º e 29.º deste diploma …” (n.º 2 daquele artigo).
Resultava do art. 28.º do mesmo DL que os “… encargos regularmente assumidos relativos a anos anteriores serão satisfeitos de conta das verbas adequadas do orçamento que estiver em vigor no momento em que for efectuado o seu pagamento, de acordo com o que se dispõe nesse diploma …” (n.º 1), que a “… satisfação dos encargos referidos no número anterior dependerá de adequada justificação das razões do seu não pagamento em tempo oportuno …” (n.º 2), sendo que o “… credor poderá requerer o pagamento daqueles encargos no prazo improrrogável de 3 anos a contar de 31 de Dezembro do ano a que respeita o crédito …” (n.º 3) e que os “… serviços, no prazo improrrogável definido no número anterior, deverão tomar a iniciativa de satisfazer o encargo, sempre que não seja imputável ao credor a razão do não pagamento …” (n.º 4).
E no artigo seguinte daquele mesmo diploma disciplinava-se ainda no n.º 1, al. a), que não “… carece de autorização especial a satisfação dos encargos dos anos anteriores relativos a: a) Créditos que não puderam ser satisfeitos nos prazos regulamentares por demora no deferimento das pretensões dos interessados, apresentadas em tempo perante os órgãos competentes …”.
Este regime financeiro/contabilístico e de execução orçamental das autarquias só veio a ser revogado a partir de 01/01/2002 (cfr. art. 12.º do DL n.º 59-A/99, de 22/02, na redacção dada pelo artigo único do DL n.º 315/00, de 02/12) pelo que a disciplina em termos contabilísticos e orçamentais quanto à execução do contrato de empreitada de obras públicas em questão nos autos está sujeita ao referido regime legal mercê da data de apresentação junto do R. das sucessivas facturas documentadas nos autos e juros moratórios em crise, sendo que, actualmente, tal matéria se mostra regulada pelo POCAL (publicado em anexo ao DL n.º 54-A/99, de 22/02), mormente, no seu ponto n.º 2.3.4.2).
Prevê-se, por outro lado, no art. 298.º do CC que estão “… sujeitos a prescrição, pelo seu não exercício durante o lapso de tempo estabelecido na lei, os direitos que não sejam indisponíveis ou que a lei não declare isentos de prescrição …” (n.º 1), sendo que quando “… por força da lei ou por vontade das partes, um direito deva ser exercido dentro de certo prazo, são aplicáveis as regras da caducidade, a menos que a lei se refira expressamente à prescrição …” (n.º 2).
Decorre, por sua vez, da al. d) do art. 310.º do mesmo Código que prescrevem “… no prazo de cinco anos: … os juros convencionais ou legais, ainda que ilíquidos …”.
Em matéria de interrupção da prescrição disciplina-se no art. 323.º daquele Código que a “… prescrição interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertence e ainda que o tribunal seja incompetente …” (n.º 1) e por força do disposto no art. 325.º a prescrição é “… ainda interrompida pelo reconhecimento do direito, efectuado perante o respectivo titular por aquele contra quem o direito pode ser exercido …” (n.º 1) e que o “… reconhecimento tácito só é relevante quando resulte de factos que inequivocamente o exprimam …” (n.º 2), sendo que os efeitos e a duração da interrupção mostram-se disciplinados nos arts. 326.º e 327.º todos do mesmo Código.
Por fim, no âmbito do regime das empreitadas de obras públicas definido no DL n.º 59/99 importa ter presente as regras que disciplinam os pagamentos das contrapartidas devidas aos empreiteiros, respectivos prazos e mora (cfr. arts. 202.º a 213.º daquele diploma) e as regras que regulam o contencioso dos contratos (cfr. arts. 253.º a 264.º do mesmo DL), mormente, quanto a estas últimas o prazo de caducidade do direito de acção previsto no art. 255.º, onde se prevê que as “… acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado”.
Do cotejo e concatenação do quadro legal em presença importa, desde logo, destrinçar primeiramente os normativos que se prendem com a execução do contrato de empreitada de obras públicas, com os direitos e obrigações dele decorrentes para as partes contratantes (respectivos prazos de cumprimento e de exercício) [arts. 202.º a 213.º, 253.º a 264.º do DL n.º 59/99, 310.º, al. d), 323.º, n.º 1, 324.º, 325.º, 326.º e 327.º todos do CC] dos que se prendem com as regras de execução orçamental e de processamento/pagamento das despesas em termos da contabilidade pública a que o aqui R. está sujeito [arts. 26.º a 29.º do DL n.º 341/83] e que ao mesmo incumbe observar sob pena de os seus titulares e funcionários incorrerem em responsabilidade civil, penal e financeira [arts. 37.º a 42.º do DL n.º 341/83].
Assim, uma coisa serão as regras definidoras dos prazos de cumprimento das obrigações contratuais e consequências do seu incumprimento e de exercício dos direitos em termos de contencioso jurisdicional e, outra, as regras de execução orçamental e de liquidação de dívidas em termos de contabilidade pública.
Ora afigura-se-nos que, no caso, a tese sustentada pela recorrente incorre numa certa “confusão” e mistura daquelas regras, fazendo uma indevida interpretação do alcance da regra vertida no n.º 3 do art. 28.º do DL n.º 341/83 quer no âmbito do próprio diploma quer ainda na sua conjugação e concatenação com as demais regras citadas.
Na verdade, analisado aquele DL extraímos que as autarquias locais, através dos seus órgãos competentes, estão obrigadas a apresentar anualmente o orçamento, o plano de actividades, o relatório e as contas de gerência (cfr. arts. 01.º, 02.º, 03.º e 04.º do DL n.º 341/83 conjugado com a LFL e LAL), sendo que o orçamento é anual (ano financeiro coincide com o ano civil), unitário e compreende todas as receitas e despesas das autarquias locais, bem como deve necessariamente prever os recursos necessários para cobrir os encargos e as despesas nele inscritas (cfr. arts. 07.º, 08.º e 09.º do mesmo DL).
Para além disso temos que qualquer despesa pública para ser validamente assumida, autorizada e paga, para além de legal, carece de estar inscrita no orçamento a dotação adequada e nela ter cabimentação, sendo que o prazo para a autorização e realização da mesma tem seu término no dia 31 de Dezembro de cada ano por força do carácter anual do orçamento, terminando em 15 de Janeiro do ano seguinte o prazo para o seu pagamento e caducando nesta data as autorizações de pagamento das despesas sem prejuízo da sua renovação nos termos previstos nos arts. 28.º e 29.º (cfr. arts. 07.º, 26.º e 27.º do DL n.º 341/83 conjugado com o Decreto Regulamentar n.º 92-C/84, de 28/12 - vide, em especial, art. 12.º - definidor do processo de realização de despesa nas suas várias e sucessivas operações).
As dívidas das autarquias a terceiros devem ser liquidadas no prazo definido no contrato ou supletivamente na lei que discipline tal vínculo ou obrigação.
E uma vez aqui chegados e cientes deste enquadramento importa atentar e interpretar o art. 28.º do DL n.º 341/83, mormente, o seu n.º 3.
Temos, para nós, que este preceito se aplica apenas às situações em que o terceiro/credor da autarquia efectuou pedido de pagamento daquele seu crédito fora do prazo definido pelo citado art. 27.º, n.º 1 por causa que lhe seja imputável (cfr. n.ºs 1 e 2 do art. 28.º) ou às situações em que o pedido foi tempestivo mas caducou a autorização de pagamento por decurso do dia 15 de Janeiro sem que aquele tenha tido lugar por causa imputável ao credor.
É, assim, que estão subtraídos ao regime do art. 28.º do diploma em referência aquelas situações em que o credor apresente tempestivamente o seu pedido de pagamento de crédito por si titulado junto duma autarquia local e que só por razões a esta imputáveis não teve lugar a autorização e liquidação da despesa nos prazos legalmente previstos, supra reproduzidos, para e em termos de execução orçamental, visto estas situações caírem sobre a alçada do art. 29.º, n.º 1, al. a) do mesmo DL.
Com efeito, por força deste preceito, caso a entidade pública autárquica se atrase no procedimento e decisão final quanto à pretensão de pagamento, por exemplo duma factura, o credor está dispensado da necessidade de autorização especial prevista no art. 28.º e, nessa medida, o pagamento da despesa em questão não está sujeito ao regime do seu n.º 3.
Com o regime legal que se mostra vertido no art. 28.º visou o legislador permitir que, em termos de contabilidade pública e das regras de execução orçamental, fosse possível o pagamento voluntário e legal (à luz daquelas regras de disciplina e de execução financeira) por parte das autarquias locais aos seus credores para além do prazo anual imposto e decorrente da normal execução dum orçamento. Tal preceito veio, desta forma, dotar as autarquias locais dum mecanismo ou procedimento financeiro e de execução orçamental que tornou possível liquidar dívidas, até ao limite de três anos seguinte ao do ano em que se deu o vencimento do débito de seu credor, permitindo a inscrição em termos dos orçamentos e nas pertinentes rubricas das verbas necessárias para a liquidação daqueles compromissos assumidos ou dívidas contraídas e realizadas (cfr. arts. 28.º, n.º 1 e 31.º, n.ºs 1, 2, 3 e 4 “in fine” do DL n.º 341/83).
Para o efeito e de molde a permitir a emissão, por parte dos competentes serviços e titulares das autarquias locais, de autorização especial de liquidação de débito para além do prazo de vigência de cada orçamento (o ano civil com termino em 31/12) o legislador apenas fixou aquele prazo de 3 anos, como prazo improrrogável para lograr obter a liquidação de débitos à luz e em termos das regras de disciplina e de execução orçamental, sem que nesse limite temporal definido com tal alcance se tenha, em nosso entendimento, visado alterar ou introduzir novo quadro legal em sede de prazos de exercício de direito de acção e de prescrição.
É que do normativo em análise e do seu enquadramento no âmbito mais vasto do diploma onde foi incluído e no ordenamento se insere ressalta como único propósito o permitir maior operacionalidade e razoabilidade em termos de execução orçamental e de contabilidade públicas, evitando confrontar os credores das autarquias locais e também estas com a necessidade de impor o recurso à via judicial como a única forma de lograr obter o pagamento para além do prazo do ano civil de contracção da respectiva dívida por já não se mostrar legalmente possível vir a concretizar-se em termos daquelas regras financeiras e contabilísticas.
O legislador sabedor do processo moroso e das regras procedimentais, algo complexas e burocráticas, que disciplinavam e disciplinam estas operações de autorização de despesa e das dificuldades, por um lado, de credores em instruir, fornecer e observar aquelas mesmas regras e, por outro, dos próprios serviços administrativos/financeiros em conseguirem dar resposta eficaz e atempada a este tipo de pretensões, introduziu aquela regra como forma de flexibilizar a rigidez da execução orçamental e potenciar as liquidações de débitos por parte das autarquias locais, de modo voluntário e extrajudicial (cfr. n.º 4 do art. 28.º), sem necessidade da imposição do recurso aos tribunais, mediante dedução de inúmeras acções de cobrança de dívida contra aqueles entes públicos, como única forma de através de sentença condenatória justificar em termos contabilísticos a sua legal liquidação sem infracção das regras financeiras e de execução orçamental.
Assim sendo e definido nestes termos o alcance e abrangência do art. 28.º do DL n.º 341/83, mormente do seu n.º 3, temos que se mostra total e manifestamente improcedente a tese sustentada pelo recorrente em ver naquele preceito regra de prescrição extintiva do direito da aqui credora.
Tal preceito, de harmonia com a interpretação antecedente, não encerra em si qualquer causa extintiva dos direitos de credores das autarquias, as regras de prescrição continuam a ser aquelas que se mostram definidas em termos gerais não constituindo aquele normativo qualquer regra especial nesta sede.
Por outro lado, face à factualidade apurada nos autos e posicionamentos das partes nos mesmos temos que a situação concreta, em consonância também com o supra exposto, não se enquadra na previsão do art. 28.º do DL n.º 341/83 mas antes na da al. a) do n.º 1 do art. 29.º daquele DL.
(...)”
No caso dos autos, a A. reclamou o pagamento das facturas referentes aos autos de medição elaborados em execução do contrato de empreitada em questão, não tendo as mesmas sido pagas tempestivamente.
Tal circunstância, motivou o envio pela A. ao R. duma primeira carta emitida em 27.JUN.01 a reclamar o pagamento de juros de mora relativos aos atrasos no pagamento da factura nº 54 e à emissão da nota de débito n.º 18 em 28.NOV.03, esta respeitante a juros moratórios por atrasos nos pagamentos de todas as facturas em referência nos autos.
Perante isto, tal como se refere no citado Acórdão, prolatado sobre idêntica situação “Decorre da situação vertente que a A. uma vez cumpridos os prazos de apresentação das facturas em questão a pagamento (o R. não alegou nada em contrário) impôs que o R., através dos seus serviços administrativos/financeiros e órgãos competentes, procedesse à emissão das competentes autorizações de pagamento da despesa titulada por aquelas facturas e que necessariamente haveria que estar cabimentada (cfr. art. 26.º do DL n.º 341/83) liquidando aqueles débitos nos prazos legalmente previstos para o efeito e que se mostram definidos conjugadamente nos arts. 212.º e 213.º do DL n.º 59/99 conjugados com as normas referentes a autorizações de pagamento definidas para efeitos contabilísticos e de execução orçamental.”.
Deste modo, somos igualmente de concluir no sentido da improcedência deste fundamento de impugnação, importando, agora, aferir da violação ou dos demais normativos citados.
Tal como se refere, ainda, no mencionado aresto deste TCAN, “(...) no instituto da prescrição existe uma inércia do titular do direito que se vem a conjugar com o interesse objectivo numa adaptação da situação de direito à situação de facto.
O crédito de juros não constitui um direito indisponível, extinguindo-se pelas causas gerais da extinção das obrigações e, como tal, está sujeito ao regime legal da prescrição (cfr. art. 298.º, n.º 1 do CC), sendo que o prazo de prescrição a que se refere o art. 310.º, al. d) do CC começou a correr independentemente da dívida de capital.
(...)
É certo que o prazo ordinário da prescrição é de 20 anos (cfr. art. 309.º CC).
Todavia tal constitui a regra, mas esta é afastada pelas excepções legalmente consagradas nas quais se inclui, por força do disposto no art. 310.º, al. d) do mesmo código, os créditos relativos a juros convencionais e/ou legais, sendo que não estamos, no caso vertente, perante uma situação prevista no art. 311.º do referido código.
Como refere o F. Correia das Neves “... no caso dos juros, como em todos os de prestações que são o correspectivo do gozo de coisas fungíveis, há dois direitos: o direito ao capital e o direito às prestações singulares de juros. Ora, cada um está sujeito à sua prescrição própria. No caso de um empréstimo, o direito de reaver o capital deste prescreve passados 20 anos após o seu vencimento; os juros periódicos, porém, decorridos 5 anos sobre o seu vencimento próprio ...” (in: “Manual dos Juros”, 3ª edição, pág. 193).
Está em causa nos autos “sub judice”, como supra se referiu, a discussão em torno da execução do contrato de empreitada celebrado entre a A. e o R., mormente, tempestividade do cumprimento por parte do R. da obrigação de liquidar facturas emitidas pela A., na sequência dos autos de medição elaborados no âmbito daquele contrato, nos anos de 2000/2001 e obrigação de pagar os juros moratórios decorrentes daqueles atrasos nos pagamentos.
Dúvidas não temos, nem isso é discutido nos autos, que o não pagamento tempestivo de facturas emergentes de trabalhos realizados no âmbito de empreitada de obras públicas gera a obrigação de liquidação ou pagamento de juros moratórios, juros esses que derivam da lei e não de uma estipulação das partes (cfr. art. 213.º do DL n.º 59/99).
Aliás, os juros, seu montante, determinação do momento em que são devidos, prazo para pagamento, tudo a lei estabelece, a tudo obriga as partes do contrato a estarem vinculadas, pelo simples facto de haverem firmado um contrato de empreitada de obras públicas.
Todavia, temos que nesta matéria, considerando o regime legal supra definido e aludido como sendo o aplicável ao caso vertente, a prescrição dos créditos eventualmente emergentes das relações contratuais que se estabeleçam entre entes públicos e privados nesta sede não é objecto de qualquer regulamentação no DL n.º 59/99, salvo o previsto no art. 264.º (interrupção da prescrição e da caducidade) pelo que temos que nos socorrer das normas da lei civil, em parte supra reproduzidas.
(...)”
Ora, no caso dos autos, está em causa a reclamação por parte da A. do pagamento de determinados montantes relativos a juros moratórios devidos pelo atraso na liquidação por parte do R. de facturas emitidas pela mesma, tendo a A. enviado ao R. uma primeira carta em 27.JUN.01 a reclamar o pagamento de juros de mora relativos aos atrasos no pagamento da factura n.º 54 e procedido à emissão da nota de débito n.º 18 em 28.NOV.03, referente a juros moratórios por atrasos nos pagamentos de todas as facturas.
A presente acção foi proposta em 07.JUL.05 tendo o R. sido citado para os seus termos em 15.JUL.05 – Cfr. fls. 2 e 54 dos autos.
Perante tal quadro fáctico estarão prescritos os créditos de juros de mora reclamados pela A. respeitantes às facturas nºs 54, 89 e 119, datadas respectivamente de 30.MAR.01, 17.MAI.01 e 03.JUL.01, como é entendimento do Recorrente?
A resposta a tal questão afigura-se-nos que terá que ser negativa.
Com efeito, tendo presente as datas dessas facturas bem como as datas de propositura e de citação do R. para a causa, temos que os montantes peticionados a título de juros de mora, com referência a tais facturas, tal como em relação às demais, não se acham prescritos.
Tal é o que resulta da subsunção legal da factualidade provada aos preceitos legais constantes dos artºs 300.º, 303.º, 304.º, 306.º, 310.º, al. d) e 323.º todos do CC e 213.º do DL n.º 59/99, porquanto a dedução da presente acção e a citação - que ocorreram, respectivamente, em 07.JUL.05 e em 15.JUL.05 - tiveram lugar muito ainda antes do decurso do prazo de cinco anos legalmente previsto para a possibilidade de reclamação judicial do pagamento dos créditos em questão, datando a mais antiga das facturas, em causa, de 30.MAR.01, dispondo, ainda o R. do prazo de 44 dias para a sua liquidação.
E, tal como se escreveu, ainda, no aresto jurisprudencial que vimos seguindo, “não podemos esquecer que no caso ainda importaria considerar os efeitos interruptivos decorrentes do art. 264.º daquele DL, visto o pedido de tentativa de conciliação interromper o prazo de prescrição do direito, prazo esse que só voltou a correr 22 dias depois da data em que a A. recebeu documento comprovativo da impossibilidade de realização ou da inviabilidade da diligência.”.
Assim sendo, improcedem, também, as conclusões de recurso respeitantes ao erro de julgamento referente à prescrição.
Termos em que improcedem as conclusões de recurso, mantendo-se a sentença recorrida, embora com a fundamentação antecedente.
III- CONCLUSÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TACN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, manter a decisão recorrida, embora com diferente fundamentação.
Custas pelo Recorrente.
Porto, 17 de Janeiro de 2008
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Maria do Céu Rosa Dias das Neves
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
