0236/09.9BEFUN - Supremo Tribunal Administrativo

Não se justifica admitir a revista por a questão relativa à legalidade de uma cláusula do Caderno de Encargos, que nunca foi impugnada judicialmente, mas apenas foi posta em causa depois de o contrato ter sido integralmente realizado e estar findo, sem relevo que ultrapasse o das partes em juízo e sem revestir relevância jurídica ou social, além de não se vislumbrar a necessidade de admissão do recurso para melhor aplicação do direito.

Acordam em Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. RELATÓRIO

A. .., S.A., Autora e ora Recorrente nos autos acima identificados, em que é Recorrido, o MUNICÍPIO DO FUNCHAL, tendo sido notificada do acórdão de 15/05/2025 do Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, que concedeu provimento ao recurso, declarou a nulidade da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, por omissão de pronúncia e decidiu em substituição, julgando a ação improcedente, não se podendo conformar com o mesmo, vem, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA).

A Entidade Demandada, ora Recorrida apresentou contra-alegações, em que defende que não se verificam os pressupostos de admissibilidade referidos no n.º 1 do citado artigo 150.º do CPTA e, no demais, sustenta a improcedência do recurso.

II. OS FACTOS

Os factos dados como provados e não provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

III. O DIREITO

O n.º 1 do artigo 150.º do CPTA prevê que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta expressamente do texto legal e a jurisprudência deste STA tem repetidamente afirmado, o recurso de revista consiste num recurso excecional.

Nesse sentido foi também destacado pelo legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n.ºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

Na ação administrativa que a Autora instaurou contra o Município do Funchal, peticionou a condenação a pagar-lhe a quantia de € 86.873,80, acrescida de juros de mora, vincendos desde a data da citação e até integral e efetivo pagamento, a título de indemnização por responsabilidade civil contratual.

Por sentença datada de 12/06/2012, o TAF do Funchal julgou a ação procedente e condenou o Município do Funchal a pagar à Autora a quantia de € 86.873,80, acrescida de juros de mora à taxa anual de 4% desde a citação e até efetivo e integral pagamento.

Interposto recurso da sentença, o TCA Sul, concedeu provimento ao recurso, revogando o decidido pela primeira instância.

As questões que se colocam nos autos, respeitam à possibilidade de a Entidade Adjudicante introduzir nas peças do procedimento pré-contratual normas regulamentares e, por via destas, cláusulas contratuais, que limitem o direito do Adjudicatário ao ressarcimento dos prejuízos derivados da conduta e/ou do incumprimento contratual da Entidade Adjudicante.

Neste sentido, considera a Recorrente que o acórdão recorrido interpretou e aplicou incorretamente a Cláusula 5.4 do Caderno de Encargos, que, nos termos legais, faz parte integrante do contrato dos autos, adotando uma interpretação que viola os princípios da proporcionalidade e da justiça e da razoabilidade, previstos nos artigos 7.º e 8.º do CPA.

Defende a Recorrente que sendo a declaração de resolução uma declaração receptícia, que se torna eficaz logo que chega ao poder do destinatário ou é dele conhecida (cfr. art. 436.º, n.º 1 e art. 224.º, n.º 2 do Código Civil), o contrato dos autos cessou, com efeitos retroactivos (cfr. arts. 433.º e 434.º do Código), na data da receção da comunicação do Recorrido referida na alínea D) da Matéria de Facto Provada, data na qual Caderno de Encargos deixou de ser aplicável às relações entre as partes.

Em consequência entende que a Cláusula 5.4. do Caderno de Encargos regula apenas “a fixação e pagamento de indemnização ao adjudicatário” pelo Recorrido, ou seja, a fixação e pagamento voluntários, no âmbito de um procedimento e de uma decisão administrativas, e não por qualquer Tribunal, pelo que, ao “considerar a Cláusula em causa aplicável à pretensão da ora Recorrente, o Tribunal recorrido violou não só esta cláusula, mas também os arts. 433.º, 434.º, 436.º, n.º 1 e 224.º, n.º 2 do Código Civil, mais tendo criado uma nova e excessiva condição de existência ou efectivação da responsabilidade contratual do Recorrido, com a consequente violação do art. 798.º do Código Civil.”.

Além de invocar a Recorrente que a referida Cláusula “configura uma manifesta, injustificada e irrazoável restrição dos direitos legais e contratuais do Adjudicatário de um contrato público, e que não encontra qualquer cabimento nas normas legais aplicáveis à respectiva execução, bem como nas normas reguladoras da responsabilidade contratual da Administração, visando apenas exonerar a Entidade Adjudicante das responsabilidades e obrigações legais que sobre si impendem, bem como impedir a ora Recorrente de exercer um direito que, em condições normais/razoáveis, legalmente lhe assistiria. (…) A cláusula em apreço: a) Estabelece, ao arrepio das disposições legais aplicáveis à execução do contrato dos autos, e ao procedimento administrativo, uma forma de reclamação administrativa imperativa e prévia, e que viola, ostensivamente, a regra de que as reclamações e os recursos administrativos têm sempre caráter facultativo, salvo se a lei os denominar como necessários; b) É contrária à ordem pública e usurária, visando facilitar as condições em que a caducidade e a prescrição dos direitos da ora Recorrente operam, sujeitando esta a um prazo especial de caducidade, unilateralmente imposto pelo Recorrido e não aplicável a este; c) Viola, de forma manifesta, os princípios da proporcionalidade e da justiça e da razoabilidade, configurando ainda uma limitação, abusiva e injustificada, do direito de acesso à justiça e aos tribunais, bem como do princípio da tutela jurisdicional efectiva, colocando nas mãos e à mercê da Administração as condições de efectivação da responsabilidade contratual da mesma.”.

Decorre do decidido no acórdão recorrido e dos fundamentos do recurso que o cerne da discórdia prende-se com a Cláusula 5.4 do Caderno de Encargos, cujo teor, é o seguinte: “A fixação e pagamento de indemnização ao adjudicatário depende de requerimento do interessado, acompanhado dos elementos justificativos, a apresentar num prazo não superior a 8 dias a contar da verificação do facto que lhe deu origem”.

Como se extrai da fundamentação do acórdão sob recurso, “A inserção da cláusula em causa no caderno de encargos quer significar que no caso de ocorrer um incumprimento contratual imputável à entidade adjudicante, suscetível de a fazer incorrer em responsabilidade civil [contratual] perante o adjudicatário, só haverá lugar à fixação e ao pagamento da indemnização se este formular requerimento nesse sentido, acompanhado dos elementos justificativos [extensão e montante dos prejuízos sofridos], a apresentar num determinado prazo [não superior a oito dias], a contar da verificação do facto que lhe deu origem.

No caso presente, de acordo com o invocado pela autora, o facto que deu origem à obrigação de indemnizar foi a conduta do réu que, em 11/06/2008, procedeu à denúncia/resolução unilateral do contrato, com fundamento na respetiva caducidade, pelo decurso do prazo.

Ainda assim, e pese embora a autora ter comunicado ao réu em 09/07/2008 que os meios afetos à execução do contrato continuavam disponíveis para prestar os serviços contratados, a verdade é que, a partir do final do mês de Junho de 2008, o réu deixou de aceitar os serviços prestados pela autora, tendo impedido esta de os prestar, pagando-lhe as faturas correspondentes aos serviços prestados por esta até 30/06/2008.

Ou seja, pelo menos a partir desta data - 30/06/2008 - ficou a autora e aqui recorrida ciente de que não iria continuar a fornecer os serviços contratados pelo réu [vd. resposta ao quesito 7º da base instrutória], tanto mais que este fez publicar em 05/03/2008 no Diário da República um novo anúncio para a adjudicação da "Manutenção dos espaços verdes públicos no concelho do Funchal", cujo objeto do contrato era idêntico ao contrato avulso n.º 24/2005 - facto que a autora não podia desconhecer, já que apresentou proposta no dito procedimento -, além do que, naquela data, já havia sido elaborado o relatório final de análise de propostas e proposta a adjudicação do contrato, por lotes, aos concorrentes que apresentaram propostas de preço mais baixo, nos quais não se incluía a autora - o que esta também não podia desconhecer, por ter sido notificada dessa adjudicação em 05/06/2008 [cfr. doc. de fls. 128 dos autos].

Ora, estando a fixação e o pagamento da indemnização ao adjudicatário dependente de requerimento da autora nesse sentido, a formular num prazo não superior a oito dias, o que configura uma verdadeira condição de procedibilidade da presente ação, e não tendo esta formulado qualquer requerimento nesse sentido e, muito menos, no prazo fixado na cláusula 5.4 do caderno de encargos, o pedido formulado na presente ação não podia proceder, por falta da verificação daquela condição.”.

Além de o acórdão recorrido ter decidido que “mesmo que o negócio jurídico, ou a cláusula 5.4, fossem usurários - e esta é a quarta razão para o fracasso da tese da Recorrida -, tal acarretaria somente a anulabilidade do negócio ou da cláusula, sendo que o pedido de anulação, neste caso, teria de ser deduzido, de acordo com o art.º 41.º, n.º 2 do CPTA, no prazo de seis meses contados desde a data da celebração do contrato avulso n.º 24/2005. O que, evidentemente, já não pode suceder no domínio da presente ação, visto que o contrato em questão foi celebrado em 06/05/2005 e a presente ação foi proposta em 21/10/2009, ou seja, muito depois dos seis meses previstos no art.º 41.º, n.º 1.”.

Analisado o que foi decidido no acórdão recorrido não se evidencia que existam erros de julgamento que sustentem a necessidade de admissão do recurso para melhor aplicação do direito, sendo adotada uma fundamentação coerente e juridicamente sustentada, em sentido contrário aos fundamentos do recurso.

Não se vislumbra, pois que, seja necessária a admissão da revista para uma melhor aplicação do direito.

Do mesmo modo que não é possível concluir pela verificação do requisito da relevância jurídica ou social da questão colocada nos autos, por o litígio respeitar, especificamente, à situação do caso concreto e ao teor de uma cláusula do Caderno de Encargos, que nunca foi impugnada judicialmente, mas apenas foi posta em causa depois de o contrato ter sido integralmente realizado e estar findo, sem relevo que ultrapasse o das partes em juízo.

Nestes termos, não estão verificados os pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em não admitir a revista.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 09 de outubro de 2025. - Ana Celeste Carvalho (relatora) - Fonseca da Paz - Suzana Tavares da Silva.