11160/02 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- É inteiramente legal a continuação do exercício de funções após a passagem à aposentação por limite de idade, em regime de comissão de serviço, desde que respeitadas as condições previstas nos arts. 78º nº 1, al. c) e 79º do Estatuto da Aposentação.

II- A revogação implícita consiste na prática de um acto que, embora não declarando expressamente a supressão dos efeitos de acto anterior, produz claramente consequências jurídicas incompatíveis com aqueles efeitos, eliminando-os da ordem jurídica.

Acordam no 1º Juízo Liquidatário do T.C.A. Sul

1. Relatório.

João ....., divorciado, médico, veio interpor recurso contencioso do despacho do Ministro da Saúde de 16.08.01, publicado no D.R. II Série, de 11.12.01, que nomeou, em comissão de serviço, o licenciado João Afonso Pires Urbano para o cargo de Director do Hospital Garcia da Orta. –

A entidade recorrida respondeu, defendendo a improcedência do recurso. -

Em sede de alegações finais, o recorrente formulou as conclusões seguintes:

1) Por despacho de 2.04.2001, a Sra. Ministra da Saúde, Dra Manuela Arcanjo, renovou a comissão de serviço do recorrente como Director do HGO;

2) Em face de tal renovação, e atendendo a que o recorrente iria entretanto completar, em 6 de Maio de 2001, 70 anos de idade, o Conselho de Administração da ARSLVT, em 26 de Abril de 2001, dirigiu à Sra. Ministra da Saúde proposta a apresentar junto do Sr. Primeiro Ministro, tendente a autorização da manutenção daquele no desempenho do citado cargo directivo, desde a data da sua desligação do serviço por efeito de aposentação até ao termo da mencionada comissão de serviço renovada;

3ª Autorização que foi concedida, nos termos propostos, por via do despacho de 7 de Julho de 2001, do Sr. Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros;

4ª Em consonância com tal Despacho, o HGO passou a processar e a pagar ao recorrente, a partir de 7 de Maio de 2001, a terça parte dos abonos correspondentes ao cargo de Director daquele estabelecimento hospitalar; -

5ª Os funcionários desligados do serviço, a aguardar aposentação, beneficiam, salvo disposição em contrário, do regime legal aplicável aos funcionários já aposentados (Estatuto da Aposentação, art. 74 nº 2);

6ª E, portanto, do regime consignado nos artigos 78º e 79º daquele Estatuto, maxime da autorização aí prevista para o exercício de funções públicas;

7ª O despacho referido na conclusão C fundou-se em tais disposições legais, sendo que os seus efeitos foram reportados a 7 de Maio de 2001, dia seguinte aquele em que o requerente completou 70 anos de idade; -

8ª A comissão de serviço, renovada pelo Despacho Ministerial referido na conclusão A, não caducou, pois, em 6 de Maio de 2001;

9ª O acto recorrido enferma, assim, de erro sobre os pressupostos de direito, determinante da sua ilegalidade;

10ª Acresce que o mesmo acto revogou, implicitamente, os citados Despachos da Sra. Ministra da Saúde, de 2.04.2001 e do Sr. Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, de 7 de Julho do mesmo ano; –

11ª Despachos esses inteiramente válidos e constitutivos de direitos; -

12ª Logo, insusceptíveis de revogação (CPA, artigo 140º nº 1, al. b) e nº 2);-

13ª O acto recorrido padece, pois, de um segundo vício de violação de lei;-

14ª E, ainda, de um terceiro, desta feita por ofensa aos princípios gerais da justiça e da boa fé (C.R.P., art. 266º nº 2 e C.P.A., artigos 6º e 6º A), ínsitos no conceito de Estado de Direito (CRP, art. 2º), lesando direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente, que a Administração estava vinculada a respeitar (C.R.P., art. 266º nº 1 e CPA, art. 4º).

A entidade recorrida e o Hospital Garcia da Orta contra-alegaram, pugnando pela manutenção do acto impugnado.

A Digna Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

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2. Matéria de Facto

Emerge dos autos a seguinte factualidade relevante:

a) Em 27.04.98, o recorrente iniciou uma comissão de serviço, por três anos, no cargo de Director do Hospital Garcia de Orta, em Almada;

b) Mediante ofício de 12.02.2001, o recorrente chamou a atenção da Sra. Presidente do C.A. da A.R.S. de Lisboa e Vale do Tejo para a cessação, próxima, da referida comissão de serviço (27.04.2001), bem como para o facto de completar, em 6 de Maio do mesmo ano, 70 anos de idade, limite legal para o exercício de funções públicas, com a consequente passagem à situação de aposentado; –

c) Em resposta e a coberto de ofício de 7.03.2001, a Sra. Presidente do Conselho de Administração da ARSLVT convidou o recorrente a prolongar o seu mandato, pedindo-lhe que aceitasse continuar a a exercer o citado cargo directivo por mais um mandato, ou, pelo menos, por mais um ou dois anos; -

d) Convite que o recorrente aceitou, conforme comunicou por ofício de 13.03.2001; -

e) A ARSLVT, em 21.03.01, propôs à então Ministra da Saúde, Dra. Manuela Arcanjo, a renovação da Comissão de Serviço do recorrente; -

f) O que mereceu a concordância daquele membro do Governo que, por despacho de 2.04.01, renovou a aludida comissão de serviço; -

g) Mediante ofício de 26.04.01, o Conselho de Administração da ARSLVT dirigiu à Sra. Ministra da Saude proposta, a apresentar junto do Sr. Primeiro Ministro, tendente à “(...) autorização da manutenção do exercício pelo Dr. João ....., das funções inerentes ao cargo de director do Hospital Garcia de Orta, após a data em que, por motivo de aposentação, vier a ficar desligado do serviço;

h) Mediante Despacho de 7 de Julho de 2001, o Sr. Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros “(...) autorizou o Dr. João ..... a continuar a exercer, após a passagem à aposentação por limite de idade, o cargo de Director do Hospital Garcia da Orta, em que se encontrava investido”; -

i) Decisão que foi levada, mediante ofício de 8.08.01, ao conhecimento da Sra. Chefe de Gabinete do então Ministro da Saúde, Dr. António Correia de Campos, aí se referindo que o despacho em causa “(...) autorizou o interessado a exercer funções públicas na qualidade de Director do Hospital Garcia de Orta, com efeitos reportados à data da passagem à situação de aposentação, pelo período da respectiva comissão de serviço, auferindo em acumulação com a pensão de aposentação, uma terça parte do vencimento do cargo”; –

j) Mediante ofício de 16.08.01, o Sr. Ministro da Saúde deu a conhecer a conhecer o seu entendimento de que “(...) a comissão de serviço do Sr. Dr. João Pimenta cessou em 6 de Maio, encontrando-se o mesmo a exercer funções em regime de gestão corrente até à nomeação do novo titular; -

k) Mediante Despacho, também de 16.08.01, o Sr. Ministro da Saúde, Dr. António Correia de Campos, nomeou o Dr. João Afonso Dias Urbano para o cargo de Director do HGO; –

l) O qual veio a tomar posse no dia 21 de Agosto de 2001; –

m) O Sr. Director de Serviços de Gestão de Recursos Humanos do HGO, mediante certidão de 12.11.01, certificou que os abonos processados e pagos ao recorrente, por referência ao período de 7 de Maio a 21 de Agosto de 2001, correspondem “(...) à terça parte dos devidos pelo exercício de funções de Director do Hospital Garcia de Orta, nos termos do despacho do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros de 7.07.01 e do nº 1 da alínea c) do art. 78º e do art. 79º do Estatuto da Aposentação (...)”.

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3. Direito Aplicável

Nas conclusões das suas alegações, o recorrente imputa ao acto contenciosamente impugnado os seguintes vícios de violação de lei:

Erro sobre os pressupostos de direito, visto que a comissão de serviço do recorrente, diferentemente do sustentado pela autoridade recorrida, não caducou em 6 de Maio de 2001, uma vez que aquele foi superiormente autorizado, com efeitos reportados ao dia imediatamente seguinte, a continuar a exercer as funções inerentes ao cargo de Director do HGO, até ao termo de comissão de serviço que, em 2 de Abril do mesmo ano, havia sido renovada pelo período de três anos;

Ao operar a revogação (implícita) dos citados Despachos da Ministra da Saúde, de 2.04.01, e do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, de 7 de Julho do mesmo ano, o acto recorrido violou o disposto no art. 140º nº 1, al. b) e nº 2 do C.P.A.: é que aqueles despachos, sendo válidos e constitutivos de direitos, eram insusceptíveis de revogação.

Por último, foram postergados os princípios gerais da justiça e boa fé (art. 266 nº 2 da C.R.P. e arts. 6º e 6º A do C.P.A)., dado que a recondução do recorrente no cargo de Director do HGO, que o mesmo aceitou na sequência de convite que lhe foi superiormente endereçado, com inteiro conhecimento de que aquele atingiria, entretanto, os 70 anos de idade, não pode ser posta em causa com o fundamento de que a respectiva comissão de serviço, renovada pelo período de três anos em 2.04.01, caducou cerca de um mês depois.

A entidade recorrida, por sua vez, entende que o recorrente, ao atingir os 70 anos de idade, por força do nº 1 do art. 28º do Dec. Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, passou obrigatoriamente à situação de desligado do serviço para efeitos de aposentação, caducando assim a comissão de serviço ao abrigo da qual vinha exercendo funções de Director de Hospital. Na óptica da entidade recorrida, não se verifica o vício de violação de lei por revogação ilegal do despacho da Ministra da Saúde, de 2.4.01, visto que tal despacho nada referia quanto à situação do recorrente depois de atingir o limite de idade para exercer funções públicas, tal como não se verifica a violação de lei por revogação ilegal do despacho do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, de 7.7.2001, porque este continha apenas uma condição de eficácia de acto administrativo que viesse a ser proferido pelo Ministro da Saúde, de nova investidura do recorrente no cargo de Director, na sequência da caducidade da Comissão de Serviço que vinha cumprindo.

Conclui, ainda, a entidade recorrida, que o Ministro da Saúde, pelo seu despacho de 16.08.01, não revogou qualquer dos actos administrativos anteriores, nem expressamente, nem implicitamente.

Por sua vez, a Digna Magistrada do Ministério Público, no douto parecer de fls. 65 e 66, entende que não existe nenhuma decisão no despacho de 16.08.01, que se tenha debruçado sobre a situação jurídica do recorrente, tal como vem agora delineada, pelo que só restava ao recorrente, na falta de acto administrativo a incidir sobre a sua situação individual e concreta (art. 120º do C.P.A.), porpor uma acção para reconhecimento do direito que se arroga. Assim, a Digna Magistrada do MºPº preconiza a rejeição do recurso por ilegal interposição.

São estas as questões a analisar.

Começando, logicamente, pela questão prévia suscitada pela Digna Magistrada do MºPº, pensamos, com o devido respeito, que a mesma não tem razão.

E isto porque o acto impugnado (Despacho do Sr. Ministro da Saúde de 16.08.01), que nomeou o Sr. Dr. Afonso Pires Dias Urbano para o cargo de Director do Hospital Garcia da Orta (HGO) implicou, para o recorrente, a cessação do exercício das suas funções como Director do HGO, lesando directa e imediatamente a sua esfera jurídica, pelo que tal acto não pode deixar de ser qualificado como acto administrativo recorrível, face ao disposto nos arts. 268º nº 4 da C.R.P. e 120º do C.P.A.

Isto posto, passemos à questão de fundo.

Resulta dos autos que, com efeitos a 27 de Abril de 1998, o recorrente foi nomeado para o cargo de Director do Hospital Garcia de Orta (HGO), em Almada, sendo certo que atingiria, em 6 de Maio de 2001, 70 anos de idade, razão pela qual o recorrente dirigiu à Presidente do C.A. da A.R.S. de Lisboa e Vale do Tejo o ofício de 12.02.01, junto com a petição inicial, expondo a sua situação.

Em resposta a tal ofício, o C.A. da ARSLVT formulou ao recorrente “o convite para prolongar o vosso mandato, considerando que V.Exa. tem desempenhado aquelas funções com elevado grau de competência, cordialidade e eficiência (...) por mais um mandato, ou, pelo menos, por mais um ou dois anos.”

Convite esse que foi aceite pelo recorrente, com “as reservas de que possa cessar funções antes do termo” (cfr. doc. nº 3 junto com a petição).

Na sequência do que o C.A. da ARSLVT, em 21.03.01 propôs à Sra. Ministra da Saúde a renovação da comissão de serviço do recorrente no cargo de director do Hospital Garcia de Orta, ao abrigo do disposto no art. 7º nº 2 do Decreto Regulamentar nº 3/88, de 22 de Janeiro, na redacção dada pelo art. 1º do Decreto Regulamentar nº 14/90, de 6 de Julho. -

Em face de tal proposta a Sra. Ministra da Saúde proferiu, em 2 de Abril de 2001, o seguinte Despacho: «Concordo. Renovo a presente comissão de serviço, nos termos do art. 18º nº 1 da Lei 49/99, de 22/06, “ex vi” das normas invocadas” (cfr. doc. nº 4 e alínea f) do probatório fixado).

Tal despacho foi publicado no D.R. II Série, nº 140º Ap. nº 73, de 19.06.01, e tem como antecedente a informação dada pelo C.A. da ARSLVT à Sra. Ministra da Saúde de que o recorrente se iria aposentar brevemente, por atingir em 6.05.2001 o limite de idade legalmente fixado para o exercício de funções, mas também que, considerando o seu perfil, “solicitamos a V. Exa. se digne obter de S. Exa. o Primeiro Ministro autorização para o exercício, pelo Dr. João ....., das funções inerentes ao cargo de director do HGO, até completar o período de três anos da comissão de serviço para que foi nomeado, que termina em 27 de Abril de 2004, sendo abonado da remuneração que legalmente é atribuida aos titulares do referido cargo, ao abrigo e nos termos do disposto nos artigos 78º nº 1, al. c) e 79º do Estatuto de Aposentação, aprovado pelo Dec. Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro (cfr. doc. nº 6 e al. g) do probatório).

E é certo que, mediante Despacho de 7 de Julho de 2001, o Sr. Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros “(...) autorizou o Dr. João ..... a continuar a exercer, após a passagem à aposentação por limite de idade, o cargo de Director do Hospital Garcia da Orta, em que se encontrava investido” (Doc. nº 7 e al. h) da matéria de facto).

Parece-nos claro que, em face do exposto, a comissão de serviço do recorrente, com efeitos a 27 de Abril de 2001, foi renovada por um período de três anos, isto é, até 27 de Abril de 2004 (art. 18º nº 1 da Lei 49/99, de 22.06), e que a continuação do exercício de funções, após a passagem à aposentação por limite de idade, auferindo em acumulação com a pensão de aposentação uma terça parte do vencimento, tem como suporte legal o disposto nos artigos 78º nº 1, alínea c) e 79º do Estatuto da Aposentação (cfr. José Candido Pinho, “Estatuto da Aposentação Anotado”, Almedina, 2003, p. 282 e seguintes; Ac. do STA de 9.07.91, Rec. nº 025855; Parecer da PGR de 7.03.91, in D.R., de 27.08.91).

Trata-se, como é obvio, de autorizações excepcionais de carácter administrativo, que permitem aos aposentados continuar a exercer funções públicas, sob o regime previsto nos arts. 78º e 79º do Estatuto da Aposentação.

É irrelevante, por isso, o argumento da entidade recorrida, no sentido de que o recorrente, ao atingir os 70 anos de idade, passou obrigatoriamente à situação de desligado do serviço, por força do nº 1 do artº 28º do Dec-Lei nº 427/89. Procede, assim, o primeiro dos vícios alegados.

Vejamos o segundo.

Em face do anteriormente exposto, forçoso é concluir que os despachos da Sra. Ministra da Saúde, de 2 de Abril de 2001, e do Sr. Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, de 7 de Julho de 2001, eram, manifestamente, válidos e constitutivos de direitos e, como tal, irrevogáveis, por força do estatuido no art. 140º nº 1, alínea b) e nº 2 do Cód. Proc. Administrativo. Ora, não havendo dúvidas de que um dos efeitos jurídicos produzidos pelo acto impugnado se traduziu no afastamento do recorrente, a partir de 21 de Agosto de 2001, do cargo de Director do HGO, terá de entender-se que tal acto revogou, implicitamente, os aludidos Despachos de 2 de Abril e de 7 de Julho de 2001, que o haviam investido em tais funções ao abrigo de uma comissão de serviço. Ou seja: o acto impugnado, embora não declarando expressamente suprimir os efeitos daqueles dois actos anteriores, produziu claramente consequências jurídicas incompatíveis com aqueles efeitos, eliminando-os da ordem jurídica. (cfr. Ac. STA de 10.10.97, Rec. nº 40.225; Ac. STA de 25.9.2001, Rec. 47616, este último in “Antologia de Acordãos do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo”, Ano V, nº 1, p. 145 e seguintes).

Procede, assim, o segundo vício invocado pelo recorrente, por manifesta violação do disposto no art. 140 nº 1, al. b) e nº 2 do Cod. Proc. Administrativo.

E, quanto aos princípios gerais da justiça e da boa fé (art. 266º da C.R.P e 6º e 6º-A do CPA), entendemos que os mesmos não foram respeitados, atentas as circunstâncias em que foi efectuada a recondução do recorrente no cargo de Director do IGO (recondução que este, aliás não pediu) e o seu posterior afastamento, com fundamento no limite de idade, escassos meses após a recondução.

Procedem, assim, na íntegra as conclusões das alegações do recorrente.

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4. Decisão.

Em face do exposto acordam em conceder provimento ao recurso e em anular o acto recorrido.

Lisboa, 30.06.05

as. ) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)

Maria Cristina Gallego dos Santos

Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa