091/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Os emolumentos previstos no artigo 2º, 2, da Tabela do Registo Predial, redacção da Portaria n.º 996/98, são de qualificar como taxas, não enfermando tal normativo de inconstitucionalidade orgânica, nem material por ofensa ao princípio da proporcionalidade

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do STA:

A. ..., com sede em ... – ... – Santa Maria da Feira, inconformada com a sentença do TT de 1ª Instância de Aveiro que julgou improcedente esta impugnação judicial, por si deduzida contra liquidação de emolumentos registrais o montante de esc. 762 000$00, efectuada em 07.X.1999, vem até nós, culminando a sua alegação de recurso com as seguintes conclusões:

1- A liquidação feita ao abrigo do artigo 2.º, nº2 da Tabela de Emolumentos do Registo Predial (anexa à Portaria nº 996/98 de 25/11) pelo registo de aquisição provisória por natureza, com base em contrato promessa, da parte urbana do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Santa Maria da Feira sob o nº 00398/290388 é nula.

2- Foi feita por aplicação de diplomas que estão feridos de inconstitucionalidade (orgânica e formal) e que violam a Directiva Comunitária 69/335/CEE, e decisões do TJCF.

3- Ferida de inconstitucionalidade porque estabelece um verdadeiro imposto ou taxa fiscal sem ter havido a necessária autorização legislativa: artigos 103.º n.º 2 e alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

4- Pelo que, impostos que são, não podiam os emolumentos em causa ser criados por Decreto-Lei e Portaria (como foram) uma vez que estes diplomas não nasceram ao abrigo de autorização legislativa.

5- Violação, pois, da reserva relativa de incompetência da Assembleia da República (fixada nos artigos 103.º n.º 2 e 165.º n.º 1, alínea i) da Constituição, pelo que as normas em questão estão feridas de inconstitucionalidade – vício que se argui para todos os efeitos legais.

6- Note-se que a nova redacção do preceito constitucional referido tem de beneficiar do disposto no artigo 18.º n.º 1 da Constituição e ser, portanto, directa e imediatamente aplicável "a todas as Entidades Públicas" desde o legislador aos Tribunais e à Administração ..." (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 1997, do Prof. Gomes Canotilho, p. 401 e 1052) e independentemente de intervenção legislativa (Prof. Gomes Canotilho p. 1052 e Prof. Jorge Miranda, Manual IV, p. 285).

7- Pelo menos, o que se acaba de dizer, a respeito da revisão constitucional, será motivo de reflexão para o Julgador que, dela poderá tirar elementos preciosos em termos de interpretação e de aplicação da Directiva Comunitária n.º 69/335 e a propósito das acusações de inconstitucionalidade orgânica e formal.

8- Parece, pois, que os emolumentos devem estar sujeitos ao princípio da legalidade fiscal (reserva de competência), - tendo em conta a Revisão Constitucional mesmo para quem os considere como taxas

9- Por outro lado, ao contrário do que defende a douta decisão recorrida, as directivas nºs 69/335/CEE e 85/303/CEE e a respectiva jurisprudência comunitária têm aplicação directa no caso da cobrança à Recorrente dos emolumentos apurados ao abrigo do artigo 2º, nº 2 da Tabela de Emolumentos do Registo Predial.

10- A Directiva 69/335/CEE, de 17 de Julho de 1969, - Directiva que o Acto de Adesão expressamente contempla e recolhe – prevê a cobrança de um imposto sobre as entradas de capital: "Além do imposto sobre as entradas de capital, os Estados–Membros não cobrarão no que diz respeito às sociedades, associações ou pessoas colectivas com fins lucrativos, qualquer imposição, seja sob que forma for:

(...)

c) em relação ao registo ou qualquer outra formalidade prévia ao exercício de uma actividade a que uma sociedade, associação ou pessoa colectiva com fins lucrativos esteja sujeita em consequência da sua forma jurídica."

11- E se é certo que essas Directivas admitem direitos com carácter remuneratório – entre os quais estariam, com certeza, os emolumentos em causa – também é certo que,

12- recentes Acórdãos do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias vieram precisar e limitar o conceito de "direitos com carácter remuneratório".

13- Refere-se a Recorrente ao Acórdão de 20 de Abril de 1993 proferido nos processos C-71/91 e C-178/91 (já invocado no atrás citado Estudo) e de 2 de Dezembro de 1997, lavrado no processo C-188/95.

14- O primeiro admite que se cobrem direitos por ocasião da prática de um acto notarial ou de um acto de registo relativo a sociedades, desde que os montantes correspondentes apresentem uma ligação com o custo do serviço prestado, o que não é o caso dos emolumentos cobrados à recorrente.

15- Para além disso, acrescenta o mesmo,

Uma remuneração, porém, cujo montante seja calculado não em função do custo do serviço individualizado mas, por exemplo, do conjunto dos custos de funcionamento e investimento da entidade que tem a seu cargo a prestação dos serviços em causa, deverá ser considerada como uma imposição proibida pelo artigo 12.º da Directiva.

16- O Acórdão de 2 de Dezembro de 1997 – interpretativo da Directiva 69/335/CEE – Direitos de Registo das Sociedades – Prazos processuais nacionais, com as últimas alterações que lhe foram introduzidas pela Directiva 85/303/CEE do Conselho de 10 de Junho de 1985 – vai no mesmo sentido e decidiu:

1) O artigo 12.º n.º 1, alínea e) da Directiva 69/335/CEE do Conselho de 17 de Julho de 1969, relativa aos impostos indirectos que incidem sobre as reuniões de capitais, na redacção da Directiva 85/303/CEE do Conselho de 10 de Junho de 1985, deve ser interpretado no sentido de que, para revestirem carácter remuneratório, os montantes dos direitos cobrados por ocasião do registo das sociedades anónimas e das sociedades por quotas e dos aumentos de capital destas sociedades devem ser calculados unicamente com base no custo das formalidades em causa, devendo aceitar-se que tais montantes podem igualmente cobrir as despesas ocasionadas por operações menores efectuadas gratuitamente. Para calcular tais montantes, um Estado-Membro tem o direito de tomar em conta a globalidade dos custos relacionados com as operações de registo, incluindo a parcela dos encargos gerais imputáveis a essas operações. Além disso, um Estado-Membro tem a faculdade de prever direitos normalizados e de fixar os respectivos montantes por tempo determinado, desde que se certifique regularmente de que tais direitos continuam a não ultrapassar o custo médio das operações em causa.

2) (...)

3) No seu estado actual, o direito comunitário não proíbe um Estado-Membro que não transpôs correctamente a Directiva 69/335, conforme alterada, de fixar, relativamente às acções para reembolso de direitos cobrados em violação desta directiva, um prazo de caducidade nacional que começa a correr a partir da data da exigibilidade dos direitos em causa, desde que tal prazo não seja menos favorável às acções baseadas no direito comunitário do que às baseadas no direito interno nem torne impossível na prática ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária.

4) As disposições conjugadas dos artigos 10.º e 12.º n.º 1, alínea e), da Directiva 69/335, conforme alterada, dão origem a direitos que os particulares podem invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais.

(o sublinhado e os destaques são da recorrente)

17- Portanto, os acréscimos dos emolumentos calculados sobre actos de valor determinado: - o valor declarado pela Recorrente para a compra e venda do imóvel - não podem constituir um direito com carácter remuneratório na acepção da Directiva

18- e sendo assim, são proibidos pelo artigo 12.º da Directiva, que por aplicável in casu, devem ser reembolsados à recorrente.

19- E essa Directiva foi expressamente contemplada e acolhida (vide o ponto 1 do Capítulo V – "Fiscalidade" – do Anexo I ao Acto de Adesão, contendo a lista prevista no artigo 26.º do mesmo Acto)

20- Pois, os emolumentos cobrados são manifestamente exagerados e desproporcionais em relação ao serviço prestado,

21- Pois foram calculados em função do valor declarado pela Recorrente/impugnante para a compra do bem e não se pode aceitar que esse valor determine o custo do acto.

22- Há que respeitar uma proporção adequada entre o custo da actividade administrativa e o montante que é exigido em contrapartida.

23- Ora o serviço prestado com o acto levado a registo é o mesmo, independentemente do valor declarado para a compra do imóvel, não havendo qualquer razão para o acréscimo emolumentar determinado por esse valor.

24- Face ao exposto, terá de se concluir que o montante cobrado é totalmente desproporcionado e marcadamente exagerado.

25- Pelo que, atendendo ao montante cobrado e o custo do serviço prestado existe uma "desproporção intolerável" que é de todo censurável.

26- Note-se ainda que a Directiva atrás citada deve, de qualquer modo, ser directamente aplicada pelos Tribunais Nacionais no caso dos emolumentos apurados com base no artigo 2º, nº 2 da dita Tabela anexa ao Código do Registo Predial, como é o caso dos autos.

27- A violação da Directiva Comunitária e das decisões dos Tribunais da Comunidade atrás exposta é evidente.

28- Logo, como a Directiva e Decisões dos Tribunais da Comunidade que têm eficácia interna e aplicação directa e imediata.

29- Os Tribunais têm, pois, que as aplicar ao presente caso, à semelhança de outros processos, nomeadamente:

Acórdão de 17/01/2001 em que foi relator o Conselheiro LÚCIO BARBOSA

I- Os emolumentos devidos pele celebração de uma escritura pública de abertura de crédito e hipoteca, são, quando constituem uma imposição na acepção da Directiva 69/335, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 85/303, em princípio, proibidos por força do artigo 10; alínea c), da mesma Directiva.

II- Neste entendimento, os emolumentos notariais, liquidados ao abrigo do disposto no art. 5º da Tabela de Emolumentos do Notariado, correspondendo a “acréscimo de emolumento sobre os actos de valor determinado”, violam norma comunitária, pelo que tal liquidação enferma do vício de violação de lei.

No Acórdão: 28/02/2001 em que foi Relator o Conselheiro ALMEIDA LOPES

Sumário: Os emolumentos notariais não podem ultrapassar o custo do serviço prestado pelo cartório notarial, pois tem de haver uma relação entre os emolumentos e as despesas efectivamente feitas pela administração que prestou o serviço, por força do disposto no artº 10º, al. c), da Directiva 69/335 do Conselho de 17 de Julho de 1969, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 85/303/CEE do Conselho de 10 de Junho de 1985.

30- E se tiverem dúvidas de interpretação, devem pedir ao Tribunal de Justiça para que sobre elas se pronuncie.

Normas violadas: Directiva 69/335 do Conselho de 17 de Julho de 1969, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 85/303/CEE do Conselho de 10 de Junho de 1995; artigo 18º, 103º, n.º2 e alínea i ) do n.º1, e artigo 165º da CRP.

Não houve contra-alegação.

O distinto PGA entende que o recurso não versa exclusivamente matéria de direito, circunstância que obsta a que este STA dele possa conhecer, sendo competente, antes, o TCA, pela sua 2ª Secção.

Levado tal douto parecer ao conhecimento das partes, apenas a recorrente se pronunciou a respeito, contrariando-o.

Corridos os vistos, cumpre decidir.

Mister é debruçarmo-nos já sobre a questão suscitada pelo Ministério Público, aliás, de conhecimento oficioso.

Logra, efectivamente, prioridade de conhecimento, sendo que a sua eventual procedência prejudicará o de qualquer outra questão – artigos 3º da LPTA, 16º do CPPT e 101º e segs. do CPC.

A decisão recorrida assentou nos seguintes factos:

No dia 07.X.1999, por ocasião da inscrição de um registo de aquisição de parte de um imóvel, a impugnante foi debitada pela Conservatória do Registo Predial do Porto pela quantia de esc. 762 000$00, correspondente a créscimo de emolumentos sobre inscrições de valor determinado;

Tal montante foi apurado através da aplicação dos artigos 2º, 2, da Tabela de Emolumentos anexa ao Código do Registo Predial aprovado pelo DL 397/83, de 02.XI, substituída pela Tabela anexa ao DL 224/84, de 06.VII, com as alterações introduzidas pelas Portarias 486/87, de 08.VI, 575/89, de 26.VII, e 1046/91, de 12.X;

O montante de 762 000$00 foi pago pela impugnante em 07.X.1999.

A presente impugnação foi instaurada em 05.I.2000.

Exposto o quadro factual desenhado pelo tribunal a quo, cabe referir que, nas conclusões 14ª, 20ª, 22ª, 24ª e 25ª, a Rct. afirma, em síntese, que os emolumentos registrais que lhe foram cobrados, enquanto custo de actividade administrativa, são, total e intoleravelmente, desproporcionados.

Ora, como se entendeu em situação análoga no acórdão desta Secção de 26 do corrente – rec. 1919/02-30, "afigura-se-nos que o que a recorrente alega nas ditas conclusões não é mais do que a violação do princípio da proporcionalidade, constitucionalmente consagrado, suscitando, assim, uma questão de direito".

Como assim, temos que no presente recurso jurisdicional não se suscita qualquer questão de facto, tendo, pois, o mesmo por exclusivo fundamento matéria de direito, donde que competente sendo para dele conhecer este STA, nos termos dos artigos 21º, 4, e 32º, 1, b), do ETAF e 280º, 1, in fine, do CPPT.

Destarte, improcede a questão prévia em apreço.

E conhecendo

A sentença recorrida considerou inaplicável ao caso sujeito a Directiva 69/335/CEE, pois que apenas logra aplicação quando estejam em causa reuniões de capital das sociedades.

Contra tal se insurge a Rct., com respaldo no artigo 10º, c), da mesma directiva comunitária, segundo a qual, além do imposto sobre as entradas de capital, os Estados-Membros não cobrarão, no que diz respeito às sociedades, associações ou pessoas colectivas com fins lucrativas, qualquer imposição, seja sob que forma for, em relação ao registo ou qualquer outra formalidade prévia ao exercício de uma actividade a que uma sociedade, associação ou pessoa colectiva com fins lucrativos esteja sujeita em consequência da sua forma jurídica.

Conforme se refere no supra referido aresto desta Secção, "a proibição de cobrar qualquer outra imposição, como o TJCE afirma no Ac. de 21/Junho/2001, proc. C 206/99, < é justificada pelo facto de, embora estas imposições não incidirem (incidam) enquanto tais, sobre as entradas de capitais, são cobradas em razão de formalidades ligadas à forma jurídica da sociedade, isto é, o instrumento utilizado para reunir capitais, pelo que a sua manutenção poderia pôr igualmente em causa os objectivos prosseguidos pela Directiva 69/335 >."

Ora, os emolumentos devidos pela inscrição de um registo de aquisição de parte de um imóvel nada têm a ver com formalidades ligadas à forma jurídica da sociedade recorrente, nem com reunião de capitais.

Destarte, a convocada Directiva é, na verdade, inaplicável ao caso sub judicio.

Quanto à questão da natureza dos questionados emolumentos registrais – taxas ou impostos -, e à de saber se são manifestamente exagerados e desproporcionados face ao custo do serviço prestado pelo ente público, como bem se nota no acórdão desta Secção de seis de Novembro último – recurso 939/02-30, "temos como elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta coactiva ou autoritariamente; pelo Estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada pelo contribuinte, solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte.

Essencialmente, a taxa distingue-se do imposto pela bilateralidade ou unilateralidade do tributo, respectivamente; aquela, ao contrário deste, supõe a existência de correspectividade entre duas prestações; a primeira a pagar pelo utente do serviço e a deste, a prestar pelo Estado ou outra entidade pública.

Esta relação tem, por um lado, carácter substancial ou material, que não meramente formal, mas não vai tão longe quanto os contratos sinalagmáticos: não há uma equivalência económica rigorosa entre o valor do serviço e o montante da quantia a pagar, podendo até esta ser bastante superior ao custo daquele; salva sempre a "desproporção intolerável".

Como se refere no recente Ac. do TC de 12/03/02, in D. República, 2ª, de 28/05/02, que, aliás, se segue de perto, "o que é exigível é que, de um ponto de vista jurídico, o pagamento do tributo tenha a sua causa e justificação – material e não meramente formal – na percepção de um dado serviço", não bastando "uma qualquer desproporção entre a quantia a pagar e o valor do serviço prestado"; para que ao tributo falte o carácter sinalagmático será necessário que essa desproporção seja manifesta e comprometa, de modo inequívoco, a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática.

Como refere Teixeira Ribeiro, in RLJ 117-294, as prestações superiores ao custo continuam a ser taxas no respectivo excedente, "visto manterem o seu carácter bilateral", não se transmudando, ai, em impostos – cfr. Acs. do TC n.ºs 205/87 e 640/95, in D. Rep., respectivamente, 1ª e 2ª séries, de 3/Jul/87 e 20/Jan/96.

E um outro parâmetro havendo ainda a considerar: a utilidade do serviço para o utente que paga o tributo.

Não pode, pois, afirmar-se, ao contrário do que pretende a recorrente, que as taxas constantes do art.º 2º, n.º 2, da Tabela dos Emolumentos do Registo Predial, na redacção da Portaria 996/98, estejam desligadas, quanto ao seu montante, da actividade desenvolvida pela Administração.

Pois a comparação pretendida não deve fazer-se entre o custo individual de cada serviço prestado e o emolumento aí cobrado, mas, antes, com os custos e emolumentos globais, nem sequer se demonstrando que estes sejam superiores àqueles.

As receitas em causa são, pois, de qualificar-se como taxas, pelo que não submetidas ao princípio da legalidade, não estando, assim, ofendidos os arts. 103º e 165º da Constituição, não ocorrendo inconstitucionalidade orgânica.

Nem ofendem o princípio da proporcionalidade na vertente da proibição do excesso – art.º 266º, n.º 2, do mesmo diploma: "receita pública manifestamente desproporcionada com os custos e a natureza do serviço prestado em troca".

O que, desde logo, a recorrente não demonstra.

Depois, a perspectiva a considerar, para o efeito, não é a da efectivação de mera operação material, havendo que atender à fé pública do registo e ao controlo da legalidade do acto registando e à própria "função qualitativa dos Conservadores do Registo Predial" – cfr. Isabel Penha Mendes, in O Direito, 123-599 e segs.

É, aliás, no sentido exposto e em casos semelhantes, a jurisprudência tanto do TC como deste Tribunal.

Cfr., respectivamente, o citado acd. de 12/03/02 e os de 30/Mai/99 – Rec. 25 543, 20/Dez/00 – Rec. 25 545, 10/04/02 – Rec. 26 827 e de 30/05/01 – Rec. 25 543, sumariado in Fiscalidade n.ºs 7/8, pág. 25.

E, ainda, Teixeira Ribeiro, cit. pág. 293, qualificando expressamente como taxas, de utilização obrigatória solicitada, as referentes à inscrição no registo predial."

Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, com procuradoria de 50%.

Lisboa, 02 de Abril de 2003

Mendes Pimentel – Relator – Fonseca Limão – Pimenta do Vale –