Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (turno de férias):
- I –
A. .. recorre contenciosamente do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DAS OBRAS PÚBLICAS nº 13.562-B/2002 de 31.5.02, publicado no D.R., II série, suplemento ao nº 135, de 14.6.02, pelo qual foi declarada a utilidade pública urgente da expropriação por utilidade pública das parcelas de terreno nºs 514 e 514 S, com a área de 19.878 m2, que fazem parte do prédio de que é proprietário, denominado ..., freguesia de ... e concelho de Guimarães. A finalidade da expropriação é a construção da obra da A 11-IP 9 – lanço Braga Guimarães – A 4-IP 4, sublanço Celeirós-Guimarães Oeste, ligação EN 101.
A entidade recorrida respondeu ao recurso, sustentando a legalidade do acto recorrido. Igualmente, os contra-interessados INSTITUTO DAS ESTRADAS DE PORTUGAL (IEP) e AENOR - AUTO-ESTRADAS DO NORTE, S.A. contestaram, qualquer deles pugnando pelo não provimento do recurso, e o primeiro levantando, além do mais, as questões prévias da sua extemporaneidade e da inutilidade da lide.
Depois de colhida a posição do recorrente e do Ministério Público acerca das questões prévias, relegou-se o respectivo conhecimento para a decisão final, e ordenou-se a passagem do processo à tramitação urgente, nos termos do art. 81º da LPTA (fls. 153 verso).
Nas suas alegações, o recorrente terminou enunciando as seguintes conclusões:
“O acto de declaração de utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação da parcela 514, 514 S do recorrente, proferido pelo despacho do Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas nº 13.562-B/2002, publicado em suplemento na II série do Diário da República nº 135 de 14 de Junho de 2002:
1ª Viola o Plano Director Municipal de Guimarães, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros Nº 101/94 de 15 de Setembro de 1994, publicada no nº 237 de 13 de Outubro de 1994 na I Série-B do Diário da República, o prescrito no art 4º, no nº7 do artº 13º, nos nºs 1 e 3 do artº 18º e na alínea a ) do nº 1 do artº 21º, todos do Dec-Lei Nº 69/90 de 2 de Março, no nº3 do artº 8º do Dec-Lei Nº 222/98 de 17 de Julho, na alínea e) do artº 9' e na alínea c) do nº2 do artº 66º, ambos da CR, nos arts. 1º, 2º e 9º nº2 da Lei Nº 13/85 de 6 de Julho e no nº6 do artº 15º da Lei Nº 101/2001 de 8 de Setembro,
porque, destinando-se aquela parcela de terreno à construção de uma via de ligação à EN 101, a sua construção elimina fisicamente o prédio de rés-do-chão e primeiro andar, inscrito na matriz urbana da freguesia de Silvares sob o artº 37º, que faz parte do prédio do recorrente denominado “...“, que no Plano Director Municipal de Guimarães, em vigor, está incluído na Zona de Protecção de Imóvel ou Conjunto Classifìcado, em vias de Classificação ou a Proteger “,
e porque o traçado dessa via a construir não foi articulado com esse Plano Director Municipal por forma a evitar a eliminação física desse imóvel, cuja preservação se impõe quer ao Governo e seus membros, quer ao Instituto das Estradas de Portugal, que sucedeu à Junta Autónoma das Estradas.
2ª Viola o prescrito nos nºs 1 e 2 do artº 62º, no nº 1 do artº 266º e no nº 3 do artº 268º, todos da CR,
porque, elevado aquele prédio à dignidade de “Imóvel a Proteger “,através da sua inclusão na “ Zona de Protecção de Imóvel ou Conjunto Classificado, em vias de Classificação ou a Proteger” daquele PDM de Guimarães, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros Nº 101/94 de 15 de Setembro de 1994, publicada no nº 237 de 13 de Outubro de 1994 na I Série-B do Diário da República, a fundamentação daquele acto de declaração de utilidade, que se mostra publicada e referida em 9. da matéria assente, é manifestamente insuficiente, quer fáctica quer juridicamente, para justificar a eliminação física desse “Imóvel a proteger”.
3ª Viola o principio da proibição do excesso, previsto no nº 3 do artº 3º, no nº2 do artº 266º e na alínea f) do artº 199º, todos da CR., enquanto princípio estruturante de Estado de direito democrático, que a República Portuguesa é ( artº 2º da CR ), porque, destinando-se aquela parcela Nº 514, 514 S à construção de via de ligação à EN 101, o seu traçado pode ser realizado sem destruição daquele “imóvel a proteger“, nomeadamente, por outra ou outras parcelas de terreno do mesmo prédio do recorrente, denominado “ ... “,que para tanto tem área suficiente e isso sem encargos superiores àqueles, que resultam da expropriação da dita parcela de terreno”.
Os recorridos contra-alegaram, tendo o recorrido Secretário de Estado concluído do seguinte modo:
“1. A fundamentação nos actos administrativos assume-se como conceito de natureza relativa, dependendo do tipo e da natureza do acto a que se refere.
O acto recorrido descreve sucintamente os elementos de facto em que se apoia e remete para normas jurídicas que expressamente consagram a urgência de actos do tipo em que se integra. O carácter urgente da expropriação, resulta, no caso, ope legis, do artº 161º do Estatuto das Estradas Nacionais e da Base XXII anexa ao Dec-Lei nº 248-A/99, de 6 de Julho.
Encontra-se assim fundamentado nos termos legais.
2. Não procede o alegado vício de violação de lei, consubstanciado no desrespeito pelo disposto nos diversos preceitos legais invocados pelo recorrente, nomeadamente de natureza constituciona1.
A sua prolação respeitou o disposto nos preceitos reguladores da competência e dos procedimentos adoptados, constantes quer na Constituição quer nas leis gerais aplicáveis.
Não ficou demonstrada a violação das normas jurídicas que garantem a protecção do património cultural, designadamente da Lei nº 107/2001 de 8 de Setembro, já que esta revogou a invocada Lei nº 13/85.
Com efeito, segundo o IPPAR, o imóvel implantado na parcela expropriada, em estado de ruína e nunca restaurado pelo proprietário, em 2002 não se encontrava classificado, nem em vias de classificação, não sendo abrangido por qualquer servidão administrativa no âmbito do património cultural.
3. Sendo certo que este imóvel se encontrava previsto no PDM de 1994 como Imóvel a Proteger, são desconhecidas as razões de tal qualificação e a sua persistência face à ponderação de interesses gerais das populações, como sejam os de ordenamento, de desenvolvimento económico, de segurança e comodidade, prosseguidos pela obra visada com o despacho recorrido e que também se encontra prevista no referido plano.
4. De qualquer modo, assumindo os planos municipais a natureza de regulamentos administrativos (cf. artº 4º do Dec-Lei nº 69/90, de 2 de Março), as suas disposições terão de ser interpretadas “de acordo com as normas que regem a competência de outras autoridades administrativas, designadamente da Administração Central em assuntos específicos da sua competência” (cf. Acórdão STA citado)”.
Por seu turno, o recorrido IEP contra-alegou, extraindo as seguintes conclusões:
“A) Nos termos do art. 57º do RSTA, a extemporaneidade do recurso obsta ao conhecimento do objecto do mesmo. Ora, tendo o Recorrente sido notificado da DUP em 2002/07/09, e tendo a sua petição dado entrada em 2002/09/12, o recurso considera-se intempestivo.
B) O recurso contencioso tem por objecto a anulação do acto recorrido e a sua utilidade correlaciona-se com a possibilidade de, em execução de sentença, se efectuar a reconstituição da situação actual hipotética, mediante a supressão dos efeitos jurídicos do acto anulado.
Se assim é,
C) Tendo o imóvel em questão, na parte existente, sido eliminado (antes mesmo da interposição do presente recurso), a inutilidade do recurso é manifesta atendendo à impossibilidade de se reconstituir a situação inicial. Desta forma, e em conformidade, deverá ser declarada extinta a instância por impossibilidade da lide.
D) A urgência da expropriação, do acto recorrido, encontra-se devidamente fundamentada com a remissão para as normas que determinam essa mesma fundamentação.
E) A atribuição do carácter de urgência à expropriação só carece de fundamentação expressa quando não resulta da lei (v. Acórdão de 28/11/1999, Rec. 37 735, BMJ 483, pág. 10).
E, no caso sub judice,
F) O carácter de urgência da expropriação resulta quer do art. 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, quer da Base XXII, anexa ao Decreto-Lei nº 285-A/99, de 6 de Julho, que atribuiu a Concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de diversos lanços de auto-estradas à AENOR – Auto-Estradas do Norte S.A. – Concessões Rodoviárias S.A
G) O fim e os motivos da expropriação e a necessidade do acto expropriativo estão definidos, porquanto a DUP enuncia, ainda que sucintamente, os factos que constituem os motivos específicos que determinaram a autoridade administrativa a usar o poder de fazer tal declaração.
H) Também não assiste razão ao Recorrente quando invoca o vício da violação de lei, pois que o acto recorrido está conforme com as normas jurídicas aplicáveis, nomeadamente com a Lei n.º 107/2001, de 8 de Setembro e PDM de Guimarães, Na verdade,
I) A conformidade do acto resulta, desde logo, da inexistência da classificação ou procedimento que vise determinar que o referido imóvel possui um inestimável valor cultural. A protecção legal dos bens culturais assenta na classificação e inventariação dos referidos bens, pois que e mediante a classificação, pelo Estado e municípios, dos bens imóveis e móveis que o integram, que a defesa e valorização do património se efectua.
Sucede que,
J) Quer da legislação aplicável quer das disposições do PDM forçoso é de concluir pela inexistência de violação das normas do PDM de Guimarães a este respeito porquanto tais normas se limitam a estabelecer restrições ao uso e ocupação do solo, não estabelecendo qualquer proibição de construção ou obrigação relativa à localização.
Com efeito,
K) Outro não poderá ser o entendimento porquanto a não ser assim a Administração Central ver-se-ia limitada na sua própria actuação a nível nacional, actuação essa que se conforma com o interesse mais geral que extravase os limites territoriais dos municípios e se inserem no todo colectivo nacional.
Sendo que,
L) As disposições do PDM terão de ser interpretadas de acordo com as normas que regem a competência, "in casu", da Administração Central quanto a assuntos da sua competência, como são as grandes vias de comunicação.
E,
M) A construção da Ligação à EN 101 faz parte da execução do plano de construção de infra estruturas rodoviárias numa perspectiva integrada de ordenamento do território e desenvolvimento económico.
Acresce que,
N) A legislação em vigor não prevê como meio de classificação o PDM e, o PDM de Guimarães, em revisão, contempla, porque de interesse nacional se trata, a Ligação à EN 101, donde se conclui pela não violação de qualquer norma jurídica.
Com efeito,
Q) A revisão dos planos tem lugar quando se alterem as condições e pressupostos em que assentaram as respectivas disposições e, impõe-se, quando em virtude da entrada em vigor de um plano de âmbito ou interesse nacional o PDM venha e conter disposições com aquele desconformes.
P) Quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade dir-se-á que tendo o traçado da via sido escolhido em função de parâmetros técnico-ambientais, as parcelas necessárias para a Ligação à EN 101 só podiam ser estas e não outras, porquanto o interesse público não seria igualmente satisfeito com o mesmo grau de eficácia e adequação com a realização da obra noutro local.
De resto,
Q) O estado actual de evolução da obra, no seu conjunto, o seu inegável interesse público e os compromissos de ordem financeira que lhe estão associados não podem ser ignorados, pois que,
R) Com a anulação do acto, que só por mero dever de patrocínio se equaciona, o investimento para esta obra deixaria de ter rentabilidade, as expectativas dos utentes seriam goradas e a anulação do acto redundaria na anulação de todo o procedimento expropriativo, ao desaproveitar, inevitavelmente, todas as expropriações a montante e a jusante das parcelas 514 e 514S”.
Finalmente, a recorrida AENOR, S.A. contra-alegou, formulando as conclusões seguintes:
“a) O presente recurso é extemporâneo por preterição do prazo previsto no artigo 28.º, n.º 1, alínea a) da LPTA;
b) A presente lide falece de utilidade, dado que o imóvel em questão já foi demolido, não sendo admissível a reconstituição da situação actual hipotética;
c) Não se verifica qualquer violação de lei, por violação do artigo 41.º do PDMR, dado que a área em questão se inclui em "área florestal condicionada" que não conhece qualquer limitação urbanística;
d) Não existe qualquer violação do artigo 53.º, ns. 2 e 3 do PDMR dado que o seu regulamento não pode proceder a uma classificação da área em questão como zona de protecção, em fraude ao regime competencial e procedimental estabelecido na Lei de Bases do Património Cultural;
e) Mesmo que tal legislação fosse aplicável, ainda assim a construção do troço em causa não contenderia com o regime das zonas de protecção de imóveis classificados;
f) Consequentemente, tratando-se de acto perfeitamente conforme com os instrumentos de gestão territorial, não é violado o princípio da articulação, ínsito no n.º 3, do artigo 8.º, do Plano Rodoviário Nacional;
g) Assim como não é violada a Lei de Bases do Património Cultural, dado que as suas disposições não são aplicáveis, atento o concluído em d);
h) Sendo certo que o acto em crise não enferma igualmente de vício de forma, confundindo o recorrente a falta de fundamentação com a discordância das razões materiais em a mesma se sustenta;
i) Verificando-se, ainda, que, do ponto de vista formal, a fundamentação é inatacável, dado que, embora expostas de forma sucinta, são perfeitamente divisáveis (o que é reforçado por remissões para o processo instrutor) as razões de facto e de direito que presidiram à tomada da decisão;
j) Assim como não se verifica qualquer violação do princípio da proporcionalidade, dado que o interesse público em presença justifica perfeitamente a lesão dos interesses privados pretensamente afectados;
k) Sendo sempre de referir que a existir qualquer violação do princípio da proporcionalidade, o que apenas por mera cautela de patrocínio se considera, tal seria resultado da aprovação do projecto de execução e não da DUP, nesse aspecto irrecorrível, por falta de definitividade material, ex vi do artigo 25 º da LPTA”.
O Ministério Público pronuncia-se no sentido da anulação do acto recorrido.
Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir.
- II -
Com interesse para a decisão, consideram-se provados os seguintes factos:
1. Pelo despacho nº 13.562-B, de 31.5.02, do Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Habitação foi declarada a pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno consideradas necessárias à execução da obra A 11-IP9 – lanço Braga – Guimarães Oeste, ligação EN 101, identificadas no mapa e na planta em anexo ao mesmo despacho, entre as quais a parcela de terreno nº 514, 514 S, com a área de 19.878 m2, fazendo parte do prédio misto de que é proprietário, denominado ..., sito na freguesia de ..., Concelho de Guimarães.
b) Esse prédio encontra-se descrito na Conservatória do Registo Predial de Guimarães sob o nº 00332/... e definitivamente registado a favor do recorrente naquela Conservatória (inscrição G-2 de 19 de Novembro de 1991).
c) O despacho referido em a) é do seguinte teor:
“Nos termos do disposto na alínea a) do nº 1 do artº 14º e no nº 2 do artº 15º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei Nº 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do conselho de administração do Instituto das Estradas de Portugal de 25 de Fevereiro de 2002, que aprovou a planta parcelar e o mapa de expropriações das parcelas necessárias à construção da obra da A 11-IP9 – lanço Braga – Guimarães – A4- IP 4, sublanço Celeirós – Guimarães Oeste, ligação EN101, com inicio previsto no prazo de seis meses, declaro, ao abrigo do artº 161 º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei Nº 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente à célere e eficaz execução da obra projectada, a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias à execução da obra da A 11-IP9 – lanço Braga – Guimarães – A4-IP4, sublanço Celeirós – Guimarães Oeste, ligação EN 101, identificadas no mapa e na planta em anexo com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial e dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares.
Os encargos com as expropriações em causa serão suportados pelo Instituto das Estradas de Portugal”.
d) Na parcela de terreno expropriado existe uma casa solarenga em pedra, de rés-do-chão e primeiro andar, actualmente em ruínas (vistoria ad perpetuam rei memoriam, a fls. 81 do apenso).
e) Das obras a levar a efeito para a realização dos fins da expropriação resultará a destruição física dessa casa.
f) No Plano Director de Guimarães tal prédio está incluído na “Zona de Protecção de Imóvel ou conjunto classificado, em vias de Classificação ou a proteger”, previsto na Secção II, nºs 2 e 3 do artº 53º do Capítulo VIII do respectivo Regulamento.
g) O PDM de Guimarães foi ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 101/94 de 15 de Setembro de 1994, publicada no D. R., 1ª série B, nº 237, de 13.10.94.
h) O recorrente foi notificado do acto recorrido em 9.7.02, através do envio, sob registo com aviso de recepção, do ofício nº 280/AE/31/02, de 28.6.02.
i) A petição de recurso foi expedida por correio registado em 12.9.02, tendo dado entrada no tribunal em 13.9.02.
- III –
No presente recurso contencioso, vem impugnado o despacho ministerial que declarou a utilidade pública urgente da expropriação de uma parcela de terreno a destacar dum prédio misto do recorrente, por ter sido considerada necessária à execução da obra de construção de determinado lanço de estrada.
Antes de mais, porém, importa tomar posição sobre as excepções de extemporaneidade e inutilidade (superveniente) da lide que vêm suscitadas.
Alega-se (contestação do IEP, fls. 114) que a interposição do recurso foi intempestiva, porquanto a notificação do acto ocorreu em 9.7.02 e a petição deu entrada no tribunal somente em 6.2.03 (ou em 12.9.02, na versão das contra-alegações).
Trata-se de uma alegação inconsistente. Como de depreende dos documentos de fls. 124 e 126, a notificação teve lugar em 9.7.02 (v. al. g) da matéria de facto). Sendo assim, e porque entre 16.7 e 14.9 decorreu o período das férias judiciais, em que não se praticam actos (art. 143º do C.P.C.), a petição podia ser apresentada até ao primeiro dia a seguir às férias, ou seja, 15 de Setembro.
Ora, a petição foi expedida por correio registado em 12.9.02, ou seja, dias antes desse prazo limite.
Não se verifica, assim, a invocada extemporaneidade.
O mesmo recorrido invoca também, a título de excepção, a impossibilidade (superveniente) da lide, em virtude de o imóvel do recorrente ter sido “eliminado fisicamente”, o que implicaria a impossibilidade de se reconstituir a situação natural anterior. Sendo a utilidade do recurso contencioso correlacionada com a possibilidade de essa reconstituição se fazer, em execução de sentença, eliminando-se os efeitos jurídicos do acto anulado, a instância deve ser declarada extinta.
Sucede, porém, que o recorrido nenhuma prova faz de que o prédio do recorrente foi destruído em consequência da expropriação, sendo certo que se está perante afirmação categoricamente refutada pelo recorrente, a fls. 137. Ora, constitui Jurisprudência firme que é ao recorrido que pertence ónus probatório da excepção, já que se trataria de facto impeditivo, ou extintivo, do direito invocado pelo recorrente (cf. art. 342º, nº 2, do Código Civil e, entre outros, os Acs. de 12.2.03, proc.º nº 1007/02, e 30.3.00, proc.º nº 40.673). Isto, independentemente de ser muito duvidoso, e contrário à orientação jurisprudencial mais recente deste S.T.A., que tal facto, a provar-se, pudesse desencadear sobre a instância o efeito extintivo que o recorrido almeja.
Improcede, assim, mais esta excepção, tornando-se agora possível passar ao conhecimento do mérito do recurso.
Na tese do recorrente, o acto expropriativo é ilegal, porquanto a obra de construção da estrada que o mesmo legitima implica a eliminação física do seu prédio, que todavia se encontra incluído na Zona de Protecção de Imóvel ou conjunto Classificado, em vias de Classificação ou a Proteger constante do PDM de Guimarães em vigor. O traçado da via tinha de ser “articulado” de acordo com esse PDM. Existe, por conseguinte, violação do PDM, dos arts. 4º, 13º, nº 7, 18º, nºs 1 e 3, e 21º, nº 1, al. a) do D-L nº 69/90, de 2.3, do art. 8º, nº 3, do D-L nº 222/98, de 17.7, arts. 1º, 2º e 9º, nº 2, da Lei nº 13/85, de 6.7, do art. 15º, nº 6, da Lei nº 107/2001, de 8.9 e dos arts. 9º, al. e) e 66º, nº 2, al. c), da Constituição. Haveria igualmente violação dos arts. 62º, nºs 1 e 2, 266º, nº 1, e 268º, nº 3, da Constituição, dado que a fundamentação do acto recorrido “é manifestamente insuficiente, quer fáctica, quer juridicamente, para justificar a eliminação física desse “Imóvel a Proteger”. E, finalmente, violação da proibição do excesso, princípio previsto na C.R.P., arts. 3º, nº 3, 266º, nº 2 e 199º, al. f), em virtude de o traçado da via poder ser estabelecido sem destruição do imóvel, por outra parcela de terreno do mesmo prédio do recorrente, que tem área suficiente para o efeito e sem que isso envolvesse encargos superiores aos que resultam da expropriação da dita parcela de terreno.
A entidade recorrida, por seu turno, contrapõe que o prédio, segundo informação do Instituto Português do Património Arquitectónico, não está classificado nem em vias de classificação, que se encontra em ruínas, que mais de 10 anos depois da sua aquisição nada foi feito para iniciar o seu restauro ou diligenciar no sentido de obter a sua classificação. Por outro lado, o PDM somente tem âmbito municipal, e as suas normas regulamentares “não podem sobrepor-se às normas aplicáveis a todo o território nacional”, devendo ser interpretadas de acordo com as normas que regem a competência da Administração Central. Além disso, não está esclarecido qual o valor que o prédio tem para merecer a protecção própria dos bens de interesse municipal. Não há falta de fundamentação, porque esta é um conceito relativo, e o acto descreve sucintamente os elementos de facto em que se apoia e remete para as normas jurídicas que consagram a urgência da expropriação, que, de resto, resulta directamente da lei.
Para o recorrido IEP, a protecção dos bens culturais assenta na sua inventariação e classificação, e o prédio em causa não está classificado. Depois, as normas do PDM não estabelecem qualquer proibição de construção, limitando-se a fixar restrições ao uso e ocupação do solo. Os PDM não visam regular as acções referentes ao traçado das grandes vias de comunicação nacionais, e as suas disposições têm de ser interpretadas de acordo com as normas que estabelecem a competência da Administração Central. O PDM de Guimarães, em revisão, contempla a ligação à EN 101. Finalmente, não há violação do princípio da proporcionalidade, porquanto o traçado escolhido foi “o que melhores condições rodoviárias apresentava”. Além disso, outra alternativa desaproveitaria, necessariamente, todas as expropriações a montante e a jusante das parcelas 514 e 514 S.
A recorrida AENOR defende-se por forma semelhante, acrescentando ainda o seguinte: não existe, legalmente, a categoria dos imóveis “a proteger”, mas apenas as de imóvel “classificado” e “em vias de classificação”, atribuídas dentro de determinado quadro competencial e procedimental que não pode ser subvertido. À data da aprovação do PDM em causa, os órgãos municipais não dispunham de competência para classificar imóveis, mesmo de valor concelhio, pois vigorava a Lei nº 13/85 e ainda não tinha sido desenvolvida a repartição de atribuições entre Estado e Municípios nesta matéria, continuando a aplicar-se a Lei nº 2032, de 11.6.49 e o Dec. Nº 20.985, de 7.3.32, que reservava essa competência ao Governo. A classificação dependia ainda de um procedimento específico que incluía a audiência dos interessados e a consulta a entidades públicas. De acordo com o D-L nº 69/90, os PDM só regem sobre a ocupação, uso e transformação do solo, não podendo dispor sobre a classificação de imóveis. Assim, o art. 53º do Regulamento do PDM de Guimarães é ilegal e inconstitucional, por estabelecer uma restrição do direito de propriedade sem base legal habilitante. Quanto à violação do princípio da proporcionalidade, a alteração do traçado que o recorrente preconiza inutilizaria expropriações já efectuadas e tornaria necessária a realização de outras. Além disso, e neste aspecto, o acto impugnado é meramente confirmativo do prévio acto de escolha do traçado, e nessa medida irrecorrível por falta de definitividade material.
Quid juris?
No respeito pelo critério da tutela mais estável ou eficaz plasmado no art. 57º da LPTA, dar-se-á prioridade aos vícios de violação de lei sobre o vício de forma emergente de alegada insuficiência de fundamentação – não sendo, como não é, caso de essa carência de fundamentos impedir o controlo dos pressupostos do acto.
Na parcela que é objecto da declaração de utilidade pública em questão acha-se implantada uma casa solarenga em pedra, de rés-do-chão e primeiro andar, actualmente em ruínas (vistoria ad perpetuam rei memoriam, a fls. 81 do apenso).
É fora de dúvida que a obra de construção da via pública que constitui a justificação para o acto impugnado implica a demolição dessa casa.
Também não sofre contestação que a parcela expropriada se insere na “Zona de Protecção de Imóvel ou conjunto classificado, em vias de Classificação ou a proteger”, prevista na Secção II, nºs 2 e 3 do art. 53º do Regulamento do PDM de Guimarães (Capítulo VIII), plano esse que se acha ratificado pelo Governo – Resolução do Conselho de Ministros nº 101/94, de 15 de Setembro de 1994, publicada no D. R., 1ª série B, nº 237, de 13.10.94.
Prescreve-se no art. 50º, que dá início aquele capítulo VIII (denominado Zonas Especiais):
Art. 50º
As zonas especiais englobam aspectos particulares a ter em linha de conta no processo de gestão corrente, relativamente a situações particulares a proteger, ou a enquadrar, e a programas de realização já em projecto, nomeadamente as zonas sujeitas a planos de urbanização ou de pormenor, as unidades operativas de ordenamento, os edifícios e sítios a preservar e a rede viária e arruamentos urbanos”
Segundo o art. 52º do mesmo Regulamento, “estão incluídos nesta secção os imóveis e conjuntos classificados, ou em vias de classificação os indicados na carta arqueológica do concelho e todos aqueles julgados de interesse por este Plano”.
Vem depois o art. 53º, que sob a epígrafe “disposições gerais”, estabelece o seguinte:
Art. 53º
1- Aos imóveis e conjuntos classificados e em vias de classificação aplica-se a respectiva legislação em vigor.
2- Aos restantes imóveis e conjuntos a proteger, que vêm indicados na planta de ordenamento, aplicam-se igualmente os princípios da legislação geral em vigor, nomeadamente no que respeita à definição das zonas de protecção.
3- A Câmara Municipal criará uma comissão específica para a gestão destes casos, constituída por técnicos dos vários sectores com eles relacionados, podendo alargar o seu âmbito de acção a imóveis ou conjuntos que posteriormente se venha a considerar de interesse preservar.
Segundo é certificado no doc. de fls. 20 do apenso, a área correspondente às parcelas expropriadas está incluída na referida zona de protecção como “imóvel ou conjunto de imóvel a proteger”, com expressa remissão para os nºs 2 e 3 do art. 53º do RPDM.
Ora, o destino do prédio é, ou a sua demolição, para o local ser depois atravessado por uma estrada, ou a sua preservação física. Trata-se de duas afectações absolutamente inconciliáveis uma com a outra, marcando um antagonismo aparentemente insanável entre o comando imperativo que se contém no acto administrativo aqui impugnado e o comando (esse de natureza normativa ou regulamentar e cuja imperatividade é também manifesta) constante do Regulamento do PDM de Guimarães.
Esse conflito, por princípio, resolver-se-á pela prevalência do regulamento sobre o acto administrativo. Os regulamentos constituem, como é sabido, a maior parte das normas que são chamadas a regular as relações jurídico-administrativas, e constituem, juntamente com as leis e os princípios gerais de Direito, o chamado bloco de legalidade a que os actos administrativos devem respeito. O princípio da legalidade (CRP, art. 266º/2 e CPA, art. 3º) exige a conformidade do acto administrativo com a lei em sentido material – cf. SÉRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, pp. 284 a 288.
Essa subordinação vem, no entanto questionada pelos recorridos com argumentos de vária ordem, que importa apreciar.
Começa por alegar-se que o prédio se encontra em ruínas e que nada foi feito pelo proprietário, nestes 10 anos, no sentido de o restaurar ou de obter a respectiva classificação.
É bem de ver que o argumento não colhe. Muito embora sejam conhecidos no nosso Direito casos de expropriação-sanção, em que a Constituição e lei permitem a expropriação de bens injustificadamente abandonados ou negligenciados (cf. a expropriação de meios de produção em abandono prevista no art. 88º da CRP, a expropriação de baldios regulada na Lei nº 68/93, de 4.9, a expropriação de prédios rústicos em que foram feitas obras e não tenham sido aproveitados sem motivo legítimo, a que se refere a al. b) do art. 128º do Dec-Lei nº 380/99, de 22.9, ou mesmo a expropriação de imóveis do património cultural em risco de degradação por omissão grave do proprietário – art. 16º da Lei nº 13/85, de 6.7) o certo é que o acto de declaração de utilidade pública da expropriação em causa não convoca nenhuma dessas normas nem acolhe como sua motivação concreta esse tipo de circunstâncias.
Quanto ao facto de o edifício se encontrar em ruínas, não é, obviamente, razão impeditiva de que seja objecto de protecção no domínio do património cultural – vastos são os exemplos de ruínas classificadas ou de bens que foram objecto de adequado restauro depois de a Administração Pública começar por os proteger através dum acto de classificação.
Diz-se a seguir que os PDM têm apenas âmbito municipal, devendo limitar-se a reger sobre a ocupação, uso e transformação do solo, e não podendo as suas normas sobrepor-se às normas aplicáveis a todo o território nacional, pelo que haverão de ser interpretadas de acordo com as normas que regem a competência da Administração Central. Além disso, a protecção do património cultural atinge-se com a classificação dos bens, que é objectivo estranho aos PDM. Acresce que não pertenceria aos PDM a classificação de imóveis, nem a eles cabe interferir com o traçado das grandes vias de comunicação nacionais. O art. 53º do Regulamento seria ilegal e inconstitucional, por estabelecer uma restrição do direito de propriedade sem base legal habilitante.
Estas palavras denunciam uma concepção ultrapassada das relações entre a administração central e a administração autárquica, baseada numa suposta supremacia da primeira sobre esta última.
De há muito que a nova ordem democrática surgida do 25 de Abril consagrou inovadoramente a descentralização e a autonomia do poder local, cujos actos passaram a ficar sujeitos, a posteriori, a uma tutela de legalidade, e não de mérito, por parte do Governo, e cujos órgãos passaram a dispor de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e regulamentos de grau superior (cf. os arts. 235º e segs. da C.R.P.) – v. a referência ao sistema português feita, há mais de 15 anos, por PIETRO VIRGA, em Diritto Amministrativo, Amministrazione Locale, vol. 3, 1988, p. 23.
Em todo o caso, do que se trata não é de as normas editadas pelas autarquias deverem ceder perante as normas de âmbito nacional (e que normas seriam essas?), pois o que a situação em análise põe em confronto é uma norma de génese municipal (do PDM) e um acto administrativo emitido pelo Governo (a DUP).
Convém, no entanto, vincar que o PDM de Guimarães não é, exclusivamente, o produto da liberdade de conformação da autarquia, já que sua elaboração foi objecto de acompanhamento pela administração central, que posteriormente ratificou as suas normas, ratificação essa que tem legalmente o significado, inter alia, da “verificação de conformidade do plano municipal com as disposições legais e regulamentares vigentes” – art. 16º, nº 2, al. a), do Dec-Lei nº 69/90 e Resolução do Conselho de Ministros nº 101/94.
E importa lembrar que a disposição do PDM em causa de modo algum tolhe o exercício da “competência” do Governo para decretar expropriações, apenas lhe coloca um limite que decorre de uma outra afectação do bem ao interesse público, isto é, a outra finalidade pública. Este limite acha-se, por conseguinte, sediado no objecto do acto e não no seu elemento competência, pelo que a este nível não existe qualquer conflito.
Mas será que esse limite é estabelecido na legalidade? Vejamos:
Desde logo, a ideia de que a Administração Central possui nesta matéria uma competência por assim dizer avassaladora é desmentida pela própria lei. O Dec-Lei nº 222/98, de 17.7, que define a rede rodoviária nacional, prescreve que “os traçados devem articular-se com os instrumentos de planeamento e de ordenamento do território, de âmbito regional e municipal” (art. 8º).
E não faria sentido que, tendo a administração municipal considerado que determinado edifício deveria ser poupado a qualquer intervenção, viesse a administração central, revogatoriamente, a impor a sua destruição para nele ser implantada uma obra pública. Estar-se-ia, aí sim, perante um acto atentatório da autonomia do poder local. A ideia de que o Governo central, pelo simples facto de o ser, não tem de guardar respeito pelas prescrições dos Planos Municipais, podendo, por acto administrativo, destruir os efeitos por eles constituídos é uma ideia errada, que tem na sua base o pensamento, também incorrecto, de que tais planos não projectam os seus efeitos vinculativos para fora do universo dos munícipes.
A prova de que não é assim é-nos dada pela própria lei de expropriações, que obriga a que a resolução de expropriar, preparatória da declaração de utilidade pública, seja fundamentada com a expressa e clara menção daquilo que está “previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização” – art. 10º, nº 1, al. d), do Código das Expropriações aprovado pela Lei nº 168/99, de 18.9. Se não fosse para se certificar de que a expropriação se concilia com o destino do terreno tal como é definido nos planos (PDMs incluídos, claro está), no pressuposto de que estes implicam uma condicionante da expropriação, de que serviriam os cuidados postos pelo legislador na fundamentação da resolução?
De resto, ainda recentemente este Supremo Tribunal, funcionando em Pleno, anulou um acto de declaração de utilidade pública de expropriação dum terreno para construção de determinada via com fundamento em que as respectivas características divergiam profundamente das que lhe eram marcadas no respectivo PDM, assumindo sem esforço a vinculação da administração central às normas dos planos municipais. É que, doutro modo, todo o esforço de planeamento urbanístico e de ordenamento do território (para não falar agora no caso especial da protecção dos bens culturais) podia sair comprometido – Ac. do S.T.A., Pleno, de 18.5.04, proc.º nº 47.693.
E é importante voltar a recordar que o PDM incorpora também (et pour cause) uma intervenção da Administração Central, a qual, além da fiscalização da legalidade propriamente dita, é igualmente o produto de uma acção de cooperação e concertação entre os órgãos da administração directa, indirecta e local. Como diz FERNANDO ALVES CORREIA, in As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Português, reimp., 1993, p. 34, os planos municipais devem “espelhar, na medida do possível, uma harmonização ou uma concertação dos conflitos de interesses públicos representados por vários sujeitos da Administração Pública”. Não faria sentido que os PDM, enriquecidos e robustecidos na sua coerência e força vinculante com o contributo da administração central, e - o que é mais - apresentando-se como o resultado de uma articulação de escopos e competências, na conciliação entre o municipal e o supramunicipal, pudessem a seguir ser ignorados ou desrespeitados pelo Governo a seu bel talante. De algum modo, dessa sua intervenção no acompanhamento e ratificação dos planos resulta para a administração central uma certa forma de auto-vinculação, de que não poderá de futuro descartar-se.
Isto, claro está, sem prejuízo da alteração dos planos por consenso entre a administração central e a local, seguindo uma dinâmica que é própria de todo o instrumento de planeamento urbanístico.
Também não é exacto que a salvaguarda do património cultural constitua um objectivo a que os PDM são alheios. Desde logo, o art. 5º, nº 1, al. a) indica como princípios e objectivos gerais dos planos municipais a salvaguarda e valorização do património cultural.
Depois, e ao contrário do que os recorridos supõem, o estabelecimento de determinada zona a preservar, podendo incluir uma antiga casa solarenga, de modo algum extravasa daquilo que são, para o art. 9º do mesmo diploma, os poderes dos planos municipais para reger em matéria de transformação do solo nas áreas abrangidas. Do que se trata é, justamente, de impedir determinada intervenção sobre o terreno pela qual se destrua uma construção que oferece interesse do ponto de vista municipal. Concomitantemente, o art. 10º, nº 1, manda que a planta de implantação indique as construções existentes a manter ou a reabilitar.
Por outro lado, e nos termos da Lei nº 13/85, de 6.7, em vigor ao tempo em que o PDM iniciou a sua vigência, as autarquias locais compartilham com o Estado e as regiões autónomas a maior quota-parte de responsabilidade no “levantamento, estudo, protecção, valorização e divulgação do património cultural”.
A classificação dos bens, cujas modalidades são descritas no art. 7º, compreende, além do mais, as categorias de bens de valor local, valor regional, valor nacional ou valor internacional.
O processo de classificação dos bens do património cultural pode ser desencadeado pelas autarquias locais – art. 9º, nº 1. O nº 2 deste artigo considera até que “cabe, em especial, às autarquias locais o dever de promover a classificação de bens culturais nas respectivas áreas”.
Quanto à decisão final de classificação, o art. 12º confia a sua competência, por regra, ao Governo, com ressalva do disposto no art. 26º, que estabelece o seguinte:
Art. 26º
1- As regiões autónomas e as assembleias municipais, por proposta da câmara, podem classificar ou desclassificar como de valor cultural, depois de ouvido o respectivo proprietário e em conclusão do processo adequado, os bens culturais imóveis que, não merecendo classificação de âmbito nacional, tenham, contudo, assinalável valor regional ou municipal.
2- A classificação de imóveis de valor local terá de ser fundamentada segundo critérios que estabeleçam de forma inequívoca a relevância cultural do imóvel em causa e de ser precedida de parecer dos serviços regionais do Ministério da Cultura.
3- As câmaras municipais são obrigadas a enviar ao Ministério da Cultura, para efeitos de registo e coordenação, cópia dos processos de classificação e desclassificação dos bens de interesse local e a dar conhecimento das decisões sobre eles tomadas.
4- Para efeitos de eventual recurso das decisões das câmaras municipais relativas às classificações ou desclassificações, bem como às intervenções nos bens de interesse local, podem os interessados solicitar o parecer dos serviços competentes do Ministério da Cultura sobre quaisquer aspectos genéricos ou pontuais da classificação ou intervenção em causa.
Ora, nada parece obstar a que, tendo em vista o conjunto de normas da Lei nº 13/85 e do Dec-Lei nº 69/90, um PDM inclua a classificação de determinado bem como de valor local ou concelhio. Nesse sentido, existe Jurisprudência deste S.T.A. a mostrar que essa conclusão é aceitável, como o Ac. de 25.5.04, proc.º nº 1615/02, em que se decidiu que “não está inquinado de invalidade absoluta o acto de classificação de imóvel como de interesse concelhio contido em PDM regulamentarmente aprovado pela Assembleia Municipal”, e se reconheceu expressamente que o art. 26º/1 daquela primeira Lei serve de norma habilitante para o exercício da competência para classificar, distinta da do Governo.
Mas seguramente que a inclusão da propriedade do recorrente na zona em questão não produziu o efeito de consumar, por essa via, a sua classificação como bem do património cultural.
A recorrida AENOR alega, como se viu, que não existe a categoria dos bens a proteger, mas sim, unicamente, a dos bens classificados e em vias de classificação. Mas, não podendo ser intenção do PDM estabelecer por aquela forma uma classificação definitiva do bem em causa (muito embora o procedimento de elaboração dos PDM também preveja garantias substanciais em matéria de audiência e participação dos interessados), deve entender-se que a inclusão do prédio numa zona de protecção como imóvel a proteger não corresponde à criação de uma categoria nova – que seria efectivamente ilegal – significando antes que desse modo se quis reservá-lo para classificação, dando início ao respectivo procedimento.
Deste modo, improcede a tese de que o art. 53º do PDM incorpora uma restrição sem base legal habilitante, pois a mesma é proporcionada, como vimos, pelas disposições do Dec-Lei nº 69/99 (hoje revogado pelo Dec-Lei nº 380/99, de 22.9) e da Lei nº 13/85. É certo que, como refere a mesma recorrida, esta lei deixou uma lacuna de regulamentação que nunca veio a ser preenchida. Mas a ausência de uma clara fixação de critérios de delimitação entre os bens susceptíveis de uma classificação pelo Governo e pelas autarquias não pode ter a virtude de suprimir por completo a competência que a lei lhes veio reconhecer neste campo, regressando ao exclusivo governamental de classificação que decorria de uma disciplina jurídica anterior alvo de revogação de sistema (art. 62º) e que, além do mais, mal se acomodaria aos novos princípios constitucionais em matéria de autonomia municipal. Existindo como existe a questionada base legal habilitante, improcede também a arguição de inconstitucionalidade material feita pela 2ª recorrida.
Atinge-se, deste modo, a conclusão de que o acto impugnado violou as prescrições resultantes dos arts. 52º e 53º do PDM de Guimarães.
Fica prejudicado o conhecimento dos restantes vícios alegados.
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto recorrido.
Custas pela recorrida “Aenor”, com 400,00 € de taxa de justiça e 50% de procuradoria.
Lisboa, 28 de Julho de 2004. J. Simões de Oliveira – Relator – Angelina Domingues – Freitas Carvalho
