0962/15.3BEPRT - Supremo Tribunal Administrativo

I- Existe omissão de pronúncia e consequente nulidade da sentença quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar questões que estava processualmente obrigado a pronunciar (art. 125.º, n.º 1, do CPTT).

II- Quando o impugnante, para além de questionar a qualificação de um tributo como taxa, questiona ainda a fundamentação económico-financeira da mesma e a violação do princípio da equivalência, é necessário, depois de qualificar o tributo como taxa, por se concluir pela existência de contraprestação individualizada, analisar, em concreto, as ilegalidades de que o tributo, enquanto taxa, pode enfermar e que foram especificamente suscitadas pelo impugnante.».

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. PETRÓLEOS DE PORTUGAL - PETROGAL, S.A., , com o NIPC 500 697 370 e sede na Rua Tomás Fonseca, Torre C, 1600.209, Lisboa, recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo da douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou totalmente improcedente a impugnação judicial d«a decisão de indeferimento que recaiu sobre a Revisão Oficiosa, apresentada contra a liquidação “da taxa municipal devida pela instalação e funcionamento de postos de abastecimento de combustíveis”, referente ao ano de 2013 no valor global de € 10. 000, emitida pelo Município de Vila Nova de Gaia».

Com a interposição do recurso apresentou alegações e formulou as seguintes conclusões:

A) O presente recurso vem interposto da sentença que julgou improcedente a impugnação apresentada contra as liquidações da taxa devida pela instalação e funcionamento de postos de abastecimento de combustível, referente a 2013, no montante global de € 10.000 e os indeferimentos dos pedidos de revisão oficiosa que as mantiveram inalteradas.

B) O Tribunal a quo laborou em erro de julgamento, violando o disposto nos artigos 114.º, 115.º, n.º 1, 118.º e 119.º do CPPT, ao dispensar a produção da prova testemunhal oferecida pela Recorrente na p.i. de impugnação, a qual contém factos, passíveis de serem provados por testemunhas, com relevo para o apuramento da factualidade que constitui o fundamento dos vícios alegados.

C) Independentemente do enquadramento jurídico relativo às competências do Município — ou ausência delas, como é o caso — para o licenciamento do posto de abastecimento em causa, só o depoimento de testemunhas com conhecimento direto dos factos poderiam esclarecer o Tribunal acerca da existência, frequência e propósito da atuação do Município no que respeita a esse licenciamento e, bem assim, à fiscalização preventiva do impacto ambiental eventualmente produzido pela sua atividade.

D) Tivesse o Tribunal acedido em ouvir as testemunhas arroladas e depressa teria chegado à conclusão que, em concreto, nenhum ato foi praticado, nenhum serviço foi prestado, nenhum contacto foi efetuado junto do posto de abastecimento em causa relacionado com o licenciamento e/ou a fiscalização da sua atividade.

E) O Tribunal a quo não apreciou todos os vícios alegados pela ora Recorrente na p.i. de impugnação, padecendo a sentença recorrida de nulidade por omissão de pronúncia relativamente ao vício de violação dos princípios da equivalência e da proporcionalidade em virtude da insuficiente fundamentação económico-financeira da taxa em crise no Regulamento Municipal que a prevê.

F) O Município de Vila Nova de Gaia decidiu, para o cálculo do tributo dos Autos, aplicar a taxa prevista nos artigos 100.° do Regulamento e 29.º da respetiva Tabela Anexa sem qualquer especificação factual, pelo que a participação da Recorrente na decisão de liquidação, mediante o esclarecimento de vários aspetos poderia ser determinante, impedindo a emissão de ato de liquidação ilegal.

G) Neste contexto, à Recorrente deveria ter sido concedida a possibilidade de se pronunciar previamente a emissão da liquidação em crise ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, ao abrigo do disposto no artigo 60.º, n.º 1 da LGT.

H) Ao contrário do que assume o Tribunal a quo, o tributo em crise não se relaciona com a remoção de qualquer obstáculo jurídico à atividade da Recorrente.

I) Desde logo, não assenta no licenciamento da atividade de exploração de posto de abastecimento de combustíveis, o que é afirmado na contestação do Município de Vila Nova de Gaia; a atividade de exploração dos postos de abastecimento de combustíveis em apreço foi licenciada até 2019.

J) De todo o modo, a competência para a fiscalização da atividade de exploração do posto de abastecimento de combustíveis duplo dos Autos, mas sim da DRE Norte, entidade competente, à data, para o seu licenciamento — cfr. doc. n.º 4 em anexo à p.i

K) Se a fiscalização da atividade do posto de abastecimento em causa, também quanto ao impacto ambiental eventualmente causado, é da competência da DRE Norte, o Município não se encontra legitimado a liquidar e cobrar um tributo em função de suposta atividade relacionada com a fiscalização preventiva de posto de abastecimento e referente aos riscos para a saúde pública e riscos ambientais associados à existência e funcionamento daquele posto de combustíveis.

L) E, conforme demonstrado ao longo do presente processo, efetivamente não o fez.

M) Acresce que não existe, na verdade, qualquer obstáculo jurídico que se reerga mediante o não pagamento da taxa em crise por parte da Recorrente. Nenhuma consequência jurídica lhe advém desse não pagamento, nem a legalidade da sua atividade sai beliscada nessa eventualidade o que desde logo denuncia a falta de bilateralidade do tributo em causa, na aceção do Tribunal a quo.

N) Tudo visto, mal andou o Tribunal a quo ao não declarar a nulidade da liquidação em crise por incompetência por falta de atribuições, incorrendo em violação do artigo 133.º, n.º 2, al. b) do CPA que assim o determina, dado que os órgãos do Município de Vila Nova de Gaia, não tendo competência nem para o licenciamento, nem para a fiscalização do posto de abastecimento em causa, por falta de atribuições, não podiam ter liquidado a taxa dos Autos.

O) Sem embargo, a Recorrente não tem dúvidas de que a taxa impugnada é um tributo que não visa compensar o Município de Vila Nova de Gaia pela realização de uma qualquer prestação pública, não assentando em qualquer dos pressupostos previstos no artigo 3.º do RGTAL e no artigo 4.º da LGT, não podendo, como tal, ser qualificado como uma taxa.

P) Diferentemente do que entendeu — mas mal! — o Tribunal a quo, tributo em causa não assenta na remoção de um obstáculo jurídico à atividade do particular, uma vez que os postos de abastecimento em causa já se encontram instalados; a sua atividade encontra-se devidamente licenciada, o que e reconhecido pelo Município de Vila Nova de Gaia na sua contestação, e a atividade de prevenção e monitorização do eventual impacto ambiental causado é da competência da DRE Norte.

Q) O tributo em causa não assenta ainda na utilização de qualquer bem do domínio público municipal, pois os postos de abastecimento estão totalmente implantados em propriedade privada.

R) Ademais, o tributo em causa não assenta em qualquer prestação concreta de um serviço público local, uma vez que o Município de Vila Nova de Gaia não tem, tão-pouco, competência para a fiscalização da atividade — mormente no que respeita ao seu impacto ambiental — dos postos de abastecimento em causa, tendo-se ainda demonstrado cabalmente que nunca efetuou quaisquer prestações efetivas e concretas à Recorrente neste domínio.

S) O tributo dos Autos parece fundar-se apenas na existência de impacto ambiental negativo e de potenciais efeitos nefastos para a saúde dos munícipes, o que impede, de novo, a sua qualificação como taxa, uma vez que, se as taxas podem ter finalidades extrafiscais, estas não podem basear-se só e exatamente na prossecução daquelas finalidades, por tal representar uma violação do princípio da equivalência que opera como pressuposto e limite daquele tipo de tributos.

T) Daí que, não sendo o tributo previsto nos artigos 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas e 29.º da respetiva Tabela justificado por qualquer contrapartida específica, carecendo de carácter bilateral, este assume a natureza de verdadeiro imposto.

U) A esta luz, padece a sentença dos Autos de erro de julgamento por não ter considerado que a taxa liquidada é um imposto, na medida em que não assenta em qualquer dos pressupostos legalmente previstos no RTGAL para o efeito.

V) Em suma, os atos impugnados devem ser anulados por violação de lei ordinária e constitucional, dado que as normas contidas no artigo 100.° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas e no artigo 29.º da respetiva Tabela anexa nas quais aqueles se basearam são orgânica e materialmente inconstitucionais, por violação dos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP, violação de inquina a sentença recorrida por assim não ter entendido, devendo ser, pois, revogada.

W) Não obstante o Regulamento invocado na liquidação e indeferimento em crise incluírem a suposta demonstração económico-financeira de cada tipo de taxa, esta não se mostra, como se demonstrou, de acordo com o princípio da equivalência.

X) Apesar de parecer conhecer este princípio e as suas implicações na determinação do valor das taxas e na discriminação dos custos relevados, o Município de Vila Nova de Gaia limita-se a referir que o montante da taxa em crise visa compensar supostos custos — sem nunca especificar quais — aplicando depois fatores de agravamento e benefício, sem qualquer efetiva fundamentação.

Y) Ao longo do processo de impugnação o Município não logrou — nem tentou, em rigor — evidenciar a que concretos custos se quer referir, razão pela qual, é forçoso concluir que o valor da taxa em crise não tem qualquer fundamentação nos custos incorridos pelo Município de Vila Nova de Gaia com referência ao posto de abastecimento da Recorrente, em violação do disposto no artigo 4.º do RTGAL.

Z) Era a esta luz e com este enquadramento que o Tribunal a quo devia ter decidido relativamente ao vício invocado, ao invés de se limitar a analisar os princípios da equivalência e da proporcionalidade em abstrato e sem qualquer ligação à fundamentação económico-financeira da taxa em crise, conforme solicitado pela Recorrente, na sua p.i., pelo que andou mal, devendo a sentença recorrida ser revogada.

AA) Do exposto resulta ainda que artigo 100.º do Regulamento (conjugado com o artigo 29.º da respetiva Tabela anexa) interpretado no sentido de que implicam a incidência de uma taxa ao arrepio do princípio constitucional da igualdade, na vertente do principio da equivalência, tal como plasmado no artigo 13.º da Constituição, devem ser tidos por inconstitucionais.

BB) Nestas situações o valor das taxas deixa de ter qualquer ligação com os custos incorridos pelo Município, verifica-se, não só a clara violação do aludido princípio da equivalência, mas também a violação do princípio da proporcionalidade.

CC) Nessa medida, resulta também que o artigo 100.° do Regulamento (conjugado com o artigo 29.º da respetiva Tabela), interpretado no sentido de que implica a incidência de uma taxa ao arrepio do principio constitucional da proporcionalidade, principio a que estão sujeitos todos os atos do poder público e que se encontra nomeadamente plasmado no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição, deve ser tido por inconstitucional.».

Pediu fosse dado provimento ao recurso, fosse revogada a sentença recorrida e fosse a mesma substituída por outra que desse por verificados os vícios alegados ou fosse a mesma anulada por vício de omissão de pronúncia e/ou por preterição ilegal da produção de prova testemunhal.

A Recorrida apresentou contra alegações e formulou as seguintes conclusões:

1- A douta sentença recorrida, que julgou improcedente a impugnação considerando estar legitimada a cobrança das taxas em causa - de impacto ambiental negativo - pelo município no sentido de que o tributo é bilateral, resultando da remoção do obstáculo jurídico à actividade do particular de produção de impacto ambiental negativo causado in casu pelos postos de abastecimento de combustíveis, e que o tributo é proporcional e, por isso, é uma taxa, a qual pode ser fixada através de regulamento, como foi, não se verificar violação do direito de audiência prévia nem do direito de fundamentação, não merece qualquer reparo, encontra-se devidamente fundamentada e fez correcta interpretação da lei aos factos, não violando quaisquer normativos legais, pelo que deve ser mantida.

2- A dispensa da realização da diligência de inquirição de testemunha ocorreu por despacho de 02 de julho de 2019, onde o Tribunal fundamentou a sua decisão com o fundamento invocado da ilegalidade da taxa e a existência de prova documental nos autos que entendeu suficientes para a decisão justa da causa.

3- A recorrente foi notificada desse despacho e aceitou-o, não tendo interposto recurso, pelo que essa decisão firmou-se na ordem jurídica, e, por isso, não pode ser objecto do presente recurso.

4- Por outro lado o objecto do presente recurso restringe-se à sentença e como nela nada foi decidido a esse respeito, esta questão não pode ser conhecida, devendo ser rejeitada.

5- Acresce que, com a prova testemunhal a impugnante pretenderia provar que nenhum acto foi praticado, nenhum serviço foi prestado, nenhum contacto foi efectuado junto do posto de abastecimento em causa relacionado com o licenciamento e/ou a fiscalização da sua actividade, contudo, como tal facto não foi alegado pela recorrente na sua p.i. não podia ser sujeito a prova e, além disso o objecto da taxa não está relacionado com o licenciamento da actividade, como veremos, pelo que também de nada serviria.

6- O Tribunal abordou todas as questões colocadas pela impugnante, poderia-se considerar que esta questão em concreto foi abordada de modo muito breve, mas foi-o e como tal não há omissão de pronúncia, pelo que deve improceder a conclusão E) das Alegações de Recurso.

7- Também bem decidiu a sentença sob recurso a alegada violação do direito de audição prévia ao considerar que, tendo o valor da taxa sido calculado de acordo com o estabelecido na lei e sem qualquer margem de discricionariedade e não comportando a liquidação da taxa qualquer definição do direito do particular, o dever de notificação para o exercício de audição prévia encontra-se incluído na excepção prevista na alínea b) do n°2 do artigo 60° da Lei Geral Tributária.

8- Na verdade, como se alegou e demonstrou, a liquidação da taxa em apreço resulta de valores objetivos previstos no Regulamento de Taxas e Compensações Urbanísticas e respetiva Tabela de Taxas.

9- Acresce ainda referir que a recorrente não põe em causa qualquer elemento objectivo da taxa, o seu valor, ou qualquer erro na liquidação, a discordância da recorrente é na própria aplicação e/ou legalidade da taxa e tal discordância não seria evitada na audiência prévia como, aliás, o não foi na reclamação.

10- Limitando-se o acto de liquidação a aplicar a taxa prevista no artigo 29° da Tabele anexa ao Regulamento, ou seja, sem margem de discricionariedade, estamos manifestamente perante uma situação de absoluta impossibilidade de a decisão do procedimento ser influenciada pela audição da impugnante.

11- Assim, a audiência prévia, ao contrário do alegado, em nada seria determinante para a liquidação da taxa que resulta de valores objectivos e vinculados definidos na lei e estando o dever de notificação para o exercício de audição prévia incluído na excepção prevista na alínea b) do n°2 do artigo 60° da Lei Geral Tributária, a douta sentença não merece qualquer reparo, pelo que as conclusões F) e G)) das Alegações de recurso também devem improceder.

12- Se à primeira vista poderia se entender que teria ocorrido erro nos seus pressupostos, ao atentarmos no teor da douta sentença verifica-se que o Tribunal entendeu bem qual o objecto da taxa impugnada - a actividade/funcionamento do posto de abastecimento e não o seu licenciamento - e decidiu em conformidade com esse objecto.

13- A recorrente funda o seu raciocínio da incompetência do Município para liquidar a taxa em pressuposto errado, isto é, no pressuposto de que o licenciamento é que remove o obstáculo jurídico à actividade e que é a entidade responsável pelo licenciamento que garante que não exista consequências ambientais ou de segurança negativas e, como o Município não é a entidade competente para o licenciamento nem fiscalização também não seria competente para a liquidação da taxa.

14- Contudo a taxa liquidada e em apreciação nada tem a ver com o licenciamento da actividade nem com o cumprimento dos requisitos legais a que a mesma está sujeita, aquela taxa incide sobre os impactos negativos que o funcionamento da actividade, em cumprimento de todos os requisitos legais, inevitavelmente causa no ambiente.

15- Situação esta bem fundamentada no Acórdão n° 316/2014 do Tribunal Constitucional e no Acórdão do STA de 15/11/2017, proferido no processo n° 0173/15 que contemplam situação em tudo similar à presente.

16- Na verdade, como refere aquele Acórdão: " a licença de exploração de postos de combustíveis, enquanto ato administrativo de execução continuada (ou de eficácia duradoura), também não esgota os seus efeitos num só momento, através de um ato ou facto isolado. Bem pelo contrário, constitui uma relação jurídica duradoura no quadro da qual o licenciado adquire o direito de exercer uma actividade que, mesmo cumprindo os deveres específicos impostos peia legislação e regulamentação técnica aplicável, interfere permanentemente com a conformação de bens públicos, como o ambiente (ar, águas e solos), o urbanismo, o ordenamento do território, a gestão do tráfego.”

17- E "a atividade de abastecimento de combustíveis, independentemente de estar instalada em propriedade particular, peia natureza do efeito útii pretendido, contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à entidade municipal tutelar."(Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Processo n.° 5256/11 de 10/07/2012).

18- Incumbe aos municípios, ao lado do Estado e a nível local, a realização da política de ambiente, o artigo 254° n° 2 da Constituição da República Portuguesa consagra que os Municípios dispõem de receitas tributárias próprias nos termos da lei, o artigo 15° do D.L. 73/2013, de 03/09, estipula que os municípios dispõem de poderes tributários, nos termos a definir em diploma próprio, que actualmente é a Lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, e o n°2 do artigo 6o do RGTAL determina que as taxas municipais podem também incidir sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo.

19- A taxa em apreço encontra-se prevista no Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, é uma taxa municipal anual e é devida pelo facto da actividade exercida ser geradora de impacto ambiental negativo, pelo que, de acordo com o mencionado Regulamento Municipal e com o disposto nos artigos 6o, 7o e 8o da Lei 53- E/2006, de 29 de Dezembro bem como no artigo 15° da Lei das Finanças Locais e nos artigos 238° n° 4 e 241° da Constituição da Republica Portuguesa o sujeito activo da presente relação jurídico - tributária geradora da obrigação de pagamento da taxa em questão é a autarquia local.

20- E o artigo 8º do mesmo diploma legal estipula que as taxas das autarquias locais são criadas por regulamento aprovado pelo órgão deliberativo respectivo, o que aconteceu com a presente taxa através do Regulamento Municipal supra referido.

21- Sendo, por isso, o Município de Vila Nova de Gaia, como autarquia local que é, o sujeito activo da relação jurídico - tributária geradora da obrigação de pagamento da presente taxa e a entidade competente para a criar.

22- Na apreciação da questão sobre a natureza da taxa e verificação dos pressupostos do artigo 3º do RGTAL a douta sentença também não merece qualquer reparo.

23- Como consta da Nota Justificativa da proposta de alteração do Regulamento de Taxas e Compensações Urbanísticas, que originariamente criou a taxa, submetida a Apreciação Pública, a previsão da taxa em questão surge na sequência do disposto no n°2 do artigo 6o do RGTAL que dispõe que as taxas municipais podem incidir sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo.

24- Aliado à circunstância de existirem certos domínios das actividades económicas que foram identificados e considerados no Regulamento, e com os fundamentos constantes da nota justificativa, como o maior exemplo de actividades geradoras de impacto ambiental negativo, onde consta a existência de postos de abastecimento de combustíveis junto aos eixos rodoviários e vias estruturantes mas também a instalação de infraestruturas de radiocomunicações, a ocupação do solo com parques de estacionamento a descoberto e os stands de exposição para venda de veículos automóveis ou outros objectos ao ar livre.

25- E, na verdade, é do senso comum que estas actividades elencadas, e concretamente a instalação de postos de abastecimento, pela agressão que constituem à paisagem urbana ou rural, pela pressão que exercem não só nas rodovias como no tecido urbano envolvente e até pelo desequilíbrio urbano e paisagístico que provocam, são actividades que causam impacto ambiental negativo, isto é, produzem alterações desfavoráveis em termos ambientais numa determinada área, in casu na área do Município de Gaia.

26- O funcionamento dos postos de abastecimento de combustíveis que, normalmente, acontece junto de elementos vulneráveis como zonas residenciais, vias de comunicação, locais frequentados pelo público, constitui, por isso, uma actividade prejudicial ao ambiente urbano, degradando o ordenamento do território e o urbanismo e a paisagem urbana bem como a qualidade de vida dos cidadãos e colocando problemas a nível de gestão de tráfego, bens ambientais que incumbe ao Município preservar e manter dentro de determinados parâmetros.

27- O Concelho de Gaia, por ser um concelho com uma grande extensão, constituído por vários eixos rodoviários principais e estruturantes e desde sempre ser um concelho de travessia para o Porto e Norte do País, tem instalados muitos postos de abastecimento, o que, em termos urbanísticos e de gestão de tráfego, causa um forte impacto negativo pelas condicionantes urbanísticas e de aproveitamento de solos que a sua instalação determina no espaço público municipal.

28- Acresce que o funcionamento dos postos de abastecimento provoca ainda impactos negativos ambientais presentes e futuros principalmente ao nível da poluição atmosférica com a emissão de gases e libertação de vapores e outros poluentes mas também com a emissão de ruídos (face à afluência de veículos e também pelo movimento de descargas dos veículos cisterna de combustível) que incumbe à autarquia inspeccionar, fiscalizar e prevenir, sendo nesses postos de abastecimento armazenada e manipulada uma substância perigosa que, por ser altamente inflamável, apresenta problemas de prevenção de segurança civil.

29- É, assim, evidente o impacto de um posto de abastecimento nos bens ambientais que compete ao município preservar, decorrente não só das suas atribuições e competências gerais como da Lei de Bases do Ambiente.

30- Como melhor consta do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Processo n.º 5256/11 de 10/07/2012, a atividade de abastecimento de combustíveis, independentemente de estar instalada em propriedade particular, pela natureza do efeito útil pretendido, contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à entidade municipal tutelar.

31- Assim, de acordo com esta jurisprudência mais recente a taxa em causa assenta na remoção de um obstáculo jurídico, e encontra-se legitimada pela "tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da "qualidade ambiental das povoações e da vida urbana" nos termos constitucionalmente exigidos".

32- O funcionamento desta actividade representa um risco para os bens jurídicos ambientais que, em prejuízo da qualidade ambiental da vida urbana e segurança no concelho, o Município tem de suportar passivamente, acrescido do facto de que, com fundamento no princípio da responsabilização, o beneficiário da actividade, e que com ela tem lucro económico, tem o dever de contribuir, através da taxa em apreço, para ressarcir a comunidade dos danos ambientais reais ou potenciais, aos bens afectados.

33- A utilidade económica que a recorrente/Impugnante retira da sua actividade é sustentada por correspondente dispêndio de recursos naturais, que exige e requer a execução de serviços pelo Município com vista à redução dos fatores de risco ambiental.

34- Verifica-se, por isso, a existência de fundamento legal para a aplicação da taxa constante do artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas, que se reveste de uma taxa de desincentivo, pretendendo-se com o valor fixado penalizar este tipo de ocupação dado o seu nível de prejudicialidade.

35- Também o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 05.02.2013, proferido no processo 06245/12, disponível em www.dqsi.pt e o Acórdão n° 581/2012, proferido pelo Tribunal Constitucional em 05 de Dezembro de 2012, vão no mesmo sentido, além do Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n° 316/2014, de 01 de Abril de 2014, e do Acórdão do STA de 15/11/2017, que fundamentaram a sentença sob recurso.

36- Assim, a douta decisão sob recurso ao entender estar legitimada a cobrança das taxas pelo Município no sentido de que o tributo é bilateral resultando da remoção do obstáculo jurídico à actividade do particular de produção de impacto ambiental negativo, nada lhe há apontar, não se verificando qualquer inconstitucionalidade, devendo, por via disso, também serem julgadas improcedentes todas as conclusões de recurso.

37- O regulamento e a liquidação têm fundamentação económico-financeira suficiente, não se afigurando razoável exigir que as autarquias para poderem cobrar uma taxa tenham de fazer prova de todas e cada uma das acções realizadas em cumprimento deste dever, como, aliás, é referido no mencionado Acórdão do Tribunal Constitucional n° 316/2014.

38- A recorrente não concretiza em que medida se verifica a violação dos princípios da equivalência e da proporcionalidade.

39- De qualquer modo, sempre se diga que existe fundamento legal para a aplicação da taxa em apreço que se trata de uma taxa de desincentivo, uma vez que com o valor fixado pretende-se desencorajar a exploração deste tipo de actividade.

40- Deste modo, bem decidiu a douta sentença ao julgar a impugnação improcedente, e, não ocorrendo a violação dos normativos invocados ou de qualquer outro deve a douta sentença manter-se por válida e legal.

41- Por último refira-se que o Tribunal Constitucional pelo seu Acórdão n° 623/2019, de 23 de Outubro de 2019 já se pronunciou sobre a constitucionalidade do artigo 55° do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público de Vila Nova de Gaia e artigo 25° n°3 da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município, norma que sucedeu ao artigo 100° do Regulamento de Taxas e Compensações Urbanísticas, em causa e cujo teor é igual, tendo decidido por não julgar inconstitucional tais normas, pelo que o artigo 100° do RMTCU também não é inconstitucional.».

Recebidos os autos neste tribunal, foi ordenada a abertura de vista ao Ministério Público.

O Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto lavrou douto parecer que, pelo seu interesse, aqui se transcreve parcialmente: «(…)

Conforme se alcança da sentença recorrida, o tribunal “a quo” enunciou uma das questões decidendas nos seguintes termos:

“Do vício de violação da lei e natureza do tributo em causa e os pressupostos de facto e de direito para a sua aplicação e da violação da lei constitucional – as taxas e os princípios da equivalência e da proporcionalidade; a fundamentação económico-financeira”.

E depois de considerar a competência dos municípios para o licenciamento dos postos de abastecimento junto das vias municipais e analisar a estrutura e natureza da prestação por parte do município em relação aos postos de abastecimento à luz da jurisprudência do Tribunal Constitucional (ac. 437/2003) e do STA (ac. de 25/01/2012), o tribunal “a quo” concluiu pela natureza de taxa do tributo impugnado.

E sobre a matéria supra enunciada o tribunal “a quo” nada mais disse.

No despacho que apreciou a invocada nulidade de pronúncia, considerou a Mma. Juíza “a quo” que no discurso que fundamentou a natureza de taxa do tributo impugnado foi “dada resposta aos vícios suscitados pela impugnante, designadamente da alegada violação dos princípios da equivalência e proporcionalidade por falta de fundamentação económico-financeira da taxa de impacto ambiental negativo em causa nos autos”.

Salvo o devido respeito, afigura-se-nos que não assiste razão à Mma. Juíza “a quo”, pois é manifesta a falta de pronúncia sobre a questão colocada pela impugnante.

Com efeito, na petição que dirigiu ao tribunal a Recorrente identificou de forma explícita a questão em causa, como se deixou supra referido, a qual contende com o valor do tributo exigido em concreto e não propriamente com conceitos genéricos concernentes ao conceito de natureza da taxa. Desse modo, a forma como o tribunal “a quo” enunciou a questão não é a mais correta, pois englobou diversas questões numa só, o que demandava o seu desdobramento em diversas sub-questões que assumem autonomia. Por outro lado e aparentemente o tribunal “a quo” não identificou corretamente a questão que lhe era colocada pela impugnante.

Nos termos dos artigos 125º do CPPT e 615º, nº1, alínea d), do Código de Processo Civil, é nula a sentença que não se pronunciar sobre questão que o juiz deva apreciar.

Assim sendo, afigura-se-nos que se impõe o reconhecimento dessa nulidade, determinando-se a baixa dos autos ao TAF do Porto, a fim de o tribunal “a quo” se pronunciar sobre a referida questão.».

Foram dispensados os vistos legais, pelo que cumpre decidir.

2. Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

1. A sociedade Impugnante, Petróleos de Portugal, Petrogal, S. A., exerce a sua actividade de exploração, produção, refinaria, transporte e comercialização de produtos petrolíferos e de gás natural, o que faz, designadamente, nos dois postos de abastecimento de combustíveis, situados na Via ………., ………. e ……….., na Freguesia de S. Pedro da Afurada, no concelho de Vila Nova de Gaia – cf. licença de exploração emitida pela Direcção Regional de Economia do Norte, válida até 11.10.2019, documento n.º 4 junto com a Petição Inicial constante de fls. 48 dos autos, numeração referente ao processo físico, para os quais se remete e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais, facto admitido na Petição Inicial, art. 13 e 14;

2. Por cada um dos ofícios n.º 3989.14 e 3988.14, ambos de 01.04.2014, a sociedade impugnante, foi notificada para proceder ao pagamento de uma taxa no valor de €5 000 referente ao ano de 2013 em conformidade com os valores previstos no art. 29º da Tabela de Taxas anexa ao II Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia que se justifica “pelo facto de o impacte no tecido urbano envolvente destas operações urbanísticas não ser proporcional aos parâmetros existentes das operações correntes, designadamente pela reduzida área de construção e pela sua elevada dependência e forte afectação dos principais eixos viários concelhios, impõe-se adequar, estas utilizações à real afectação das áreas envolventes pelas operações urbanísticas em causa” - cf. notificações realizadas à Impugnante pela Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, documento n.º 2 junto com a Petição Inicial, constantes de fls. 38 a 44 do processo principal, para cujo teor se remete e o qual se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais;

3. As liquidações a que se refere o facto 2., reportam-se aos postos de abastecimento de combustíveis líquidos identificados em 1. – cf. os mesmos documentos de notificação de liquidação supra identificados;

4. Em 12.01.2015, a Impugnante apresentou pedido de revisão oficiosa, relativamente a cada uma das liquidações identificadas em 2. junto da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia – Divisão de Urbanismo e Ambiente que deu origem à instauração de dois Processos Administrativos a correr termos na Gaiurb – Urbanismo e Habitação, EEM. – cf. petições de Revisão Oficiosa, a fls. 48 e seguintes e 11 e seguintes de cada um dos processos administrativos apensos aos autos;

5. Por decisão da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, despacho do seu Vice-Presidente, por subdelegação, datado de 13.02.2015, com base na informação elaborada pelo Departamento de Urbanismo e Ambiente, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, cada um dos pedidos de revisão oficiosa a que se alude em 4. foram indeferidos – Cf. Informações e despachos sobre estes exarados, documentos constantes de fls.82 e seguintes e 45 e seguintes de cada uma daqueles processos administrativos 4908.13 e 4907.13, apensos aos autos;

6. Cada uma das decisões de indeferimento id. em 5., encontra-se fundamentada nos termos da informação elaborada pela Gaiurb, da qual se destaca:

(…) foram considerados certos domínios das actividades económicas como exemplos de actividades geradoras de impacto ambiental negativo, nos quais se incluem os postos de abastecimento de combustíveis junto aos eixos rodoviários e vias estruturantes, mas também a instalação de infra-estruturas de radiocomunicações, entre outras.

Aliás, é do próprio senso comum que tais actividades, e concretamente a instalação de postos de abastecimento, pela agressão que constituem à paisagem urbana ou rural, pela pressão que exercem não só nas rodovias como no tecido urbano envolvente e até pelo desequilíbrio urbano e paisagístico que provocam, são actividades que causam impacto ambiental negativo, produzindo alterações desfavoráveis em termos urbanísticos e ambientais na área do Município de Vila Nova de Gaia, uma vez que, por norma, estes postos de abastecimento de combustíveis normalmente funcionam junto de elementos vulneráveis como zonas residenciais, vias de comunicação, locais frequentados pelo público.

O funcionamento dos postos de combustíveis constitui, por isso, uma actividade prejudicial ao ambiente urbano degradando o ordenamento do território e o urbanismo, bem como a qualidade de vida dos cidadãos e colocando problemas a nível de gestão de tráfego, bens ambientais estes que incumbe ao Município preservar e manter dentro de determinados parâmetros.

Sendo certo que o município de Vila Nova de Gaia, pela sua dimensão, tem instalados muitos postos de abastecimento, o que, em termos urbanísticos e de gestão de tráfego, causa um forte impacto negativo pelas condicionantes urbanísticas e de aproveitamento de solos que a sua instalação determina no espaço público municipal.

Além de que o funcionamento dos postos de abastecimento provoca ainda impactos negativos ambientais presentes e futuros principalmente ao nível da poluição atmosférica com emissão de gases e libertação de vapores e outro poluentes mas também com emissão de ruídos, e nos quais são armazenadas e manipuladas substâncias perigosas, altamente inflamáveis, apresentando problemas de prevenção de segurança civil.

Deste modo, o funcionamento desta actividade representa um risco para os bens jurídicos ambientais tais como o ar, a água, o solo e subsolo que, em prejuízo da qualidade ambiental da vida urbana e segurança no concelho, o Município tem de suportar passivamente, acrescido do facto de que com fundamento no princípio da responsabilização o beneficiário da actividade, e que com ela tem elevado lucro económico, tem o dever de contribuir, através da taxa em apreço, para ressarcir a comunidade dos danos ambientais reais ou potenciais, aos bens afectados.

Verifica-se, assim, a existência de fundamento legal para a aplicação da taxa constante do art. 100º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas, a qual se assume como taxa de desincentivo, pretendendo-se com o valor fixado desencorajar a exploração deste tipo de actividade (…)”

- cf. informação em que se baseia cada uma das decisões de indeferimento do pedido de Revisão Oficiosa supra identificadas, constantes de fls. 82 e seguintes e 45 e seguintes, de cada um dos Processos Administrativos, 4907.13 e 4908.13, apensos aos autos, para as quais se remete e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais;

7. Pelos ofícios n.º 3164.15 e 3166.15, ambos de 10.03.2015 a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia notificou o Impugnante, dos despachos de indeferimento dos pedidos de Revisão Oficiosa por si instaurados, relativos às liquidações das taxas devidas pela instalação e funcionamento de posto de abastecimento de combustíveis – cf. documentos constante de fls. 26 e seguintes e 32 e seguintes dos autos, numeração referente ao processo físico, documentos para os quais se remete e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais;

8. Em 14.07.2011 o Ministério da Economia e da Inovação, através da Direcção Regional da Economia do Norte, emitiu em nome da Petróleos de Portugal - Petrogal, SA, a licença de exploração n.º 961/P para, até 11 de Outubro de 2019, explorar uma instalação de armazenagem de combustíveis constituída por posto de abastecimento para venda ao público, situado em ...., freguesia de Canidelo, concelho de Vila Nova de Gaia, distrito do Porto – cf. cópia da licença documento 4 da Petição Inicial, constante de fls. 48 dos autos, numeração referente ao processo físico, para o qual se remete e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais;

9. Em 26.03.2015 foi remetido a este Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto a Petição Inicial de Impugnação Judicial – cf. registo aposto no rosto da Petição Inicial, constante de fls. 3 dos autos, numeração referente ao processo físico;

3. Vem o presente recurso interposto da douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou totalmente improcedente a impugnação judicial da liquidação de duas taxas previstas no artigo 100.º do «Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia», publicado no Diário da República, 2.ª série, de 22 de julho de 2011.

Com o assim decidido não se conforma a Recorrente, por entender – na essência – que o tribunal de primeira instância não se pronunciou quando a um dos vícios imputados ao ato impugnado e se pronunciou erradamente quanto a outros vícios.

Ou seja, por entender que o tribunal de primeira instância não se pronunciou quanto ao «vício de violação dos princípios constitucionais da equivalência e da proporcionalidade em virtude da deficiente fundamentação económico-financeira das taxas em crise» [ponto “IV” das doutas alegações de recurso e alínea “E)” das respectivas conclusões].

E por entender que o tribunal de primeira instância decidiu erradamente quando conheceu dos vícios que identificou como «preterição indevida do direito de audição prévia previsto no artigo 60.º, n.º 1, da LGT» [ponto “V.I.” das doutas alegações de recurso e alínea “F)” das respectivas conclusões], «falta de competências do Município para a prática dos atos» [ponto “V.II.” das doutas alegações de recurso e alíneas “H)” a “N)” das respectivas conclusões] e «violação de lei constitucional» [ponto “V.III.” das doutas alegações de recurso e alíneas “O)” a “V)” das respectivas conclusões].

A Recorrente também traz ao recurso a argumentação que expendeu a propósito do vício de que – na sua alegação – o tribunal de primeira instância não terá conhecido, mas o alegado nesta parte deve ser entendido como invocação subsidiária do erro de julgamento, na parte correspondente e para o caso de o tribunal ad quem vir a entender que não há omissão de pronúncia [ponto “V.IV.” das doutas alegações de recurso e alíneas “W)” a “CC)” das respectivas conclusões].

Tem precedência lógica o conhecimento da questão de saber ser a sentença não apreciou alguma questão que a Mm.ª Juiz devesse apreciar. Isto é, o conhecimento da questão de saber se a sentença é nula por omissão de pronúncia.

Porque, nos termos do n.º 2 do artigo 684.º do Código de Processo Civil, se proceder a nulidade a que alude a primeira parte da alínea d) do n.º 1 do seu artigo 615.º, o Supremo Tribunal não conhece dos demais fundamentos do recurso, devendo limitar-se a mandar baixar o processo, a fim de se fazer a reforma da decisão anulada.

Assim sendo, iremos começar pela análise desse vício. O que faremos no ponto seguinte.

4. Alega, então, a Recorrente que invocou na impugnação apresentada «o vício de violação dos princípios constitucionais da equivalência e da proporcionalidade em virtude da deficiente fundamentação económico-financeira das taxas em crise».

E que, apesar dessa questão ter sido referida na sentença como «questão a decidir», o vício correspondente nunca chegou a ser analisado.

Analisada a douta petição inicial, verifica-se que, efetivamente, a Recorrente tinha imputado às liquidações impugnadas, além do mais, «a violação dos princípios da equivalência e da proporcionalidade, refletida, designadamente, na deficiente fundamentação económico-financeira da taxa em crise» (ver os artigos 93.º e seguintes).

Tendo ali concluído que os atos impugnados devem ser anulados, por violarem os artigos 4.º, do RGTAL – que conjuga com a alínea c) do n.º 1 do artigo 8.º do mesmo diploma – e 13.º da Constituição.

Ou seja, que o valor das taxas fixadas não tem nenhuma relação com os custos incorridos pelo Município (ou que não a poderia ter, por nunca terem sido especificados). O que – na sua perspetiva – afeta a legalidade (por violação das sobreditas disposições) e a constitucionalidade das liquidações correspondentes, por serem desproporcionadas e por não observarem o princípio constitucional da igualdade, na vertente do princípio da equivalência.

Ora, apesar de ter anunciado, na pág. 17 da douta sentença, a apreciação do vício de violação da lei, dos princípios da equivalência e da proporcionalidade, e de o fazer com a análise da fundamentação económico-financeira, a Mm.ª Juiz nunca o chegou a fazer.

Aliás, na parte em que o anunciou fazer, a Mm.ª Juiz não conheceu de nenhuma questão substancial relacionada com a validade da taxa como tal (isto é, tomando como pressuposto que seja um tributo com essa natureza e que se deva subordinar ao regime jurídico das taxas e aos princípios fundamentais que o informam), tendo-se limitado a conhecer do problema da qualificação do tributo (também designado, por vezes, como problema do critério distintivo ou da sua diferenciação face a outras categorias abstratas de tributos).

Dizendo de outro modo: a Mm.ª Juiz qualificou o tributo como taxa, mas nunca disse se era uma taxa válida, à luz dos princípios da proporcionalidade e da equivalência.

No douto despacho de sustentação, a Mm.ª Juiz transcreve parte da fundamentação da sentença (inserida nas páginas 20 e 21) e remata dizendo que essa argumentação leva à conclusão do tributo em causa ter natureza de taxa e não de imposto. E que isso responde à questão em causa.

A verdade é que não responde. Porque do facto de o tributo ser uma taxa não deriva que seja uma taxa equivalente ou uma taxa proporcionada.

Como se disse, esta é uma questão que se coloca a jusante da questão da sua qualificação. Porque um tributo que deva ser qualificado como taxa pode, ainda assim, não ser um tributo válido à luz dos imperativos constitucionais e legais que são dirigidos à respetiva tipologia legal.

Assim sendo, a Recorrente tem razão ao concluir que o tribunal de primeira instância não se pronunciou sobre estas questões.

E, não estando em causa que teria o dever de o fazer, a omissão correspondente não pode deixar de integrar a nulidade da sentença (prevista no artigo 125.º, n.º 1, do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

Pelo que o recurso merece provimento por aqui, ficando prejudicado o conhecimento dos seus demais fundamentos.

No mesmo sentido se decidiu nos processos n.ºs 2887/14.0BEPRT e 2886/14.2BEPRT, onde vinha colocada a mesma questão e em casos que devem ser considerados muito similares, já que as decisões respectivas, na parte que aqui e agora importa considerar, eram idênticas.

5. Para as conclusões do recurso (que valerão como sumário do acórdão) selecionamos e reproduzimos as dos acórdãos a que acima fizemos referência: «(…)

I. Existe omissão de pronúncia e consequente nulidade da sentença quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar questões que estava processualmente obrigado a pronunciar (art. 125.º, n.º 1, do CPTT).

II. Quando o impugnante, para além de questionar a qualificação de um tributo como taxa, questiona ainda a fundamentação económico-financeira da mesma e a violação do princípio da equivalência, é necessário, depois de qualificar o tributo como taxa, por se concluir pela existência de contraprestação individualizada, analisar, em concreto, as ilegalidades de que o tributo, enquanto taxa, pode enfermar e que foram especificamente suscitadas pelo impugnante.».

6. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acórdão os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em, conceder provimento ao recurso, declarar a nulidade da sentença recorrida e ordenar que os autos regressem à 1.ª instância, a fim de aí ser apreciada e decidida a questão supra referida.

Custas pela Recorrida, que ficou vencida no recurso [cf. art. 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicável ex vi da alínea e) do art. 2.º do CPPT].

Lisboa, 7 de abril de 2022. - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) – Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro – Francisco António Pedrosa de Areal Rothes.