318/95 - Tribunal Constitucional

Procº nº 296/94. 2ª Secção. Relator:- Consº BRAVO SERRA. I 1. Por despacho proferido pelo Ministro da Administração Interna em 15 de Dezembro de 1993, foi recusada a admissão do pedido de asilo formulado pelo cidadão zairense A., motivo pelo qual, pretendendo ele interpôr de tal despacho recurso para o Supremo Tribunal Administrativo e invocando não possuir meios económicos bastantes para suportar honorários com profissionais forenses, solicitou àquele Supremo Tribunal, ao abrigo dos artigos 1º, nº 1, 7º, nº 1, 8º, 15º, 22º, nº 2, e 23º, todos do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, a concessão do benefício de apoio judiciário consistente na nomeação de patrono. O Relator daquele Alto Tribunal, recusando, "com fundamento em inconstitucionalidade, por violação dos artigos 15º, nºs 1 e 2 , da Constituição, a aplicação das normas dos artigos 7º, nº 2, do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, e 1º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 391/88, de 16 de Outubro, na parte em que vedam a concessão de apoio judiciário, na modalidade de patrocínio judiciário, ao estrangeiro que, tendo impetrado asilo político, pretende impugnar contenciosamente a decisão administrativa que lho denegou", concedeu ao requerente, e na modalidade solicitada, o apoio judiciário que peticionou. A representante do Ministério Público junto do S.T.A., notificada daquele despacho, do mesmo reclamou para a conferência. Esta, por acórdão de 12 de Maio de 1994, confirmou o despacho reclamado. Para tanto, escreveu-se, em certo passo, nesse aresto: "............................................ A legislação vigente relativa à atribuição do direito à protecção jurídica, nas modalidades de consulta jurídica e de apoio judiciário (artigo 6º do Decreto-Lei nº 387-B/87), a estrangeiros e apátridas, limita-o aos que 'residam habitualmente em Portugal' (artigo 7º, nº 2) e, relativamente aos estrangeiros não residentes em Portugal, apenas 'na medida em que ele seja atribuído aos portugueses pelas leis dos respectivos Estados' (arti- go 7º, nº 3). Por seu turno, o Decreto-Lei nº 391/88, com o objectivo de regulamentar o sistema de apoio judiciário, veio estabelecer que 'para efeitos de protecção jurídica, a residência habitual de estrangeiros ou apátridas titulares de autorização de residência válida, a que se refere o nº 2 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, implica a sua permanência regular e continuada em Portugal, por período não inferior a um ano, salvo regime especial decorrente de tratado ou convenção internacional que Portugal deva observar' (artigo 1º, nº 1), acres- centando o nº 2 que 'os estrangeiros a quem for concedido asilo ou que goze de estatuto de refugiado podem usufruir de protecção jurídica a partir da data da concessão do direito de asilo ou de reconhecimento do estatuto de refugiado'. Destas normas parece resultar que, pelo menos em casos, como o presente, em que se ignorava se o requerente de asilo residia regularmente em Portugal há mais de um ano, não era legalmente admissível que lhe fosse concedido apoio judiciário para impugnar contenciosamente a decisão administrativa que lhe denegou o asilo. Acontece, porém, que, tal solução normativa é inconstitucional e, por isso, os tribunais têm o dever de recusar a sua aplicação (artigos 207º da Constituição e 4º. nº 3, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais). O artigo 15º da Constituição afirma como princípio geral a equiparação de direitos e deveres entre, por um lado, cidadãos portugueses e, por outro lado, estrangeiros e apátridas, quer estes residam ou apenas se encontrem em Portugal. A equiparação constitucionalmente consagrada entre nacionais e estrangeiros (e apátridas) constitui um corolário do princípio da igualdade e da vocação universalista da Constituição em matéria de direitos funda- mentais, expressa, entre outros aspectos, pela recepção efectuada pelo artigo 16º, nº 2, da Declaração Universal dos Direitos do Homem. Em bom rigor, o princípio da equiparação consti- tui uma manifestação concreta do valor da dignidade da pessoa humana - valor primeiro em que se baseia a República Portuguesa (artigo 1º da Constituição) -, o qual é independente de quaisquer considerações decorrentes da sua nacionalidade. A equiparação surge, por conseguinte, como princípio jurídico fundamental da Constituição, verdadeira cláusula ampliativa de direitos a todos os estrangeiros e apátridas, funcionando, paralelamente, como critério decisório e interpretativo de todas as normas sobre posições jurídicas subjectivas de estrangeiros. Em consequência, também os direitos fundamentais de estrangeiros e apátridas reconhecidos pelo princípio da equiparação se encontram sujeitos, designadamente, ao regime das restrições constante dos nºs 2 e 3 do artigo 18º da Constituição, que, respectivamente, dispõem que 'a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, de- vendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos' e que 'as leis restritivas de direitos, liberdades e ga- rantias têm de revestir carácter geral e abstracto e não podem ter efeito retroactivo nem diminuir a extensão e o alcance do conteú- do essencial dos preceitos constitucionais'. É certo que a Constituição estabelece excepções a este princípio da equiparação, estabelecendo reservas de direitos (e deveres) para cidadãos portugueses: reserva absoluta, no que tange ao acesso à titularidade dos órgãos de soberania e dos órgãos próprio das regiões autónomas, ao serviço nas forças armadas e à carreira diplomática (artigo 15º, nº 3, segunda parte), e reserva relativa, na medida em que certos direitos e deveres, em princípio exclusivo dos cidadãos portugueses, podem ser conferidos a estrangeiros (primeira parte do nº 3 e nºs 4 e 5 do artigo 15º), sendo admissível que, nesta extensão, se dê relevância à duração da residência em Portugal. Porém, no que respeita a direitos fundamentais que não sejam reservados, em termos absolutos ou relativos, pela Constituição ou pela lei, exclusi- vamente aos cidadãos portugueses, a Lei Funda- mental não consente que a lei ordinária estabeleça discriminações entre estrangeiros residentes e não residentes em Portugal - porque se trata de direitos atribuídos atenta a qualidade de pessoa humana, basta a sujeição à ordem jurídica portuguesa para ter garantido o seu reconhecimento. O direito de acesso aos tribunais, de que é componente essencial o patrocínio judiciário, é assegurado pela Constituição 'a todos' (artigo 20º), o que logo inculca a universalidade do respectivo reconhecimento, não suscitando dúvidas a sua inclusão nos clássicos direitos fundamentais (direitos, liberdades e garantias), pelo que não são admitidas, nesta matéria, distinções entre estrangeiros residentes e não residentes em Portugal. Por outro lado, o direito de asilo é concebido como um direito subjectivo (artigo 33º, nº 3), a que não pode deixar de estar associada a garantia do acesso aos tribunais para impugnar as decisões administrativas que o deneguem, e, assim, são constitucionalmente inválidas as normas que recusem o apoio judiciário ao requerente de asilo. Tais normas violam ainda a proibição de discriminação em razão da situação económica, genericamente proclamada no artigo 13º, nº 2, e especificamente reafirmada, no que tange ao acesso aos tribunais, pelo nº 1 do artigo 20º, ao afirmar que a justiça não pode ser denegada por insuficiência de meios económicos. Ora, basta considerar a hipótese de dois requeren- tes de asilo, um com meios económicos que lhe permitam constituir advogado e suportar as despesas de acesso à justiça e outro carecido desses meios, a quem foi denegado o direito de asilo; o primeiro poderia impugnar contenciosamente tal decisão, enquanto o segundo, sendo-lhe recusado o acesso ao sistema de apoio judiciário, ficaria desprovido, por razões económicas, de tutela judicial efectiva para fazer valer um seu direito subjectivo, o que é manifestamente intolerável. Saliente-se que não se trata, agora, de saber se o requerente de asilo, na pendência do respectivo processo, tem direito a apoio judiciário para litigar em qualquer outro pro- cesso (civil, laboral, penal, etc.) em que seja interessado, e mesmo que aí estejam em causa outros direitos fundamentais, mas sim se tem esse direito no próprio processo em que se discute a concessão do estatuto de asilado. Negar-lhe esse direito surge como uma intolerável negação da tutela judicial efectiva para defesa de um direito subjectivo funda- mental. Se a Constituição e a lei atribuem o direito de recurso contencioso contra o acto administrativo de recusa de asilo, não podem deixar de atribuir também os meios necessários para a efectivação desse direito, que é, para o requerente de asilo, o mais básico dos seus direitos. ............................................." 2. Do acórdão de que acima se encontra transcrita uma parte recorreu para este Tribunal a representante do Ministério Público, aqui tendo o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto produzido alegação na qual, propugnando pela improcedência do recurso, concluiu que "[a]s normas dos artigos 7º, nº 2, do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, e 1º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 391/88, de 26 de Outubro, na parte em que vedam a concessão de apoio judiciário, na modalidade de patrocínio judiciário, ao estrangeiro que, tendo impetrado asilo político, pretenda impugnar contenciosamente a decisão administrativa que lho denegou, são materialmente inconstitucionais por violação do disposto nos artigos 13º, nº 2, 15º, nºs 1 e 2, e 20º, nºs 1 e 2 da Constituição". II 1. Com vista a promover "que a ninguém seja dificultado ou impedido, em razão da sua condição social ou cultural, ou por insuficiência de meios económicos, de conhecer, fazer valer ou defender os seus direitos", editou o Governo, ao abrigo do autorização concedida pela Lei nº 41/87, de 23 de Dezembro, o Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 daquele mês, diploma que, justamente, veio a regular o «Acesso ao direito e aos tribunais», como decorrência do que se consagra no artigo 20º da Constituição nas vertentes de acção "de informação e protecção jurídica, pré ou parajudiciária", e "do que classicamente se chamava de «assistência judiciária»". Aí se estabeleceu que "a protecção jurídica reveste as modalidades de consulta jurídica e de apoio judiciário" (cfr. artº 6º), tendo direito a essa protecção "as pessoas singulares" e "colectivas" que "demonstrem não dispor de meios económicos bastantes para suportar os honorários dos profissionais forenses, devidos por efeito da prestação dos seus serviços e para custear, total ou parcialmente, os encargos normais de uma causa judicial" (números 1 e 4 do artº 7º). Ficou igualmente consagrado que do direito a protecção jurídica gozam "[o]s estrangeiros e os apátridas que residam habitualmente em Portugal" (nº 2 daquele artº 7º), sendo que "[a]os estrangeiros não residentes em Portugal é reconhecido o direito a protecção jurídica, na medida em que ele seja atribuído aos portugueses pelas leis dos respectivos Estados" (nº 3 do mesmo artigo). Com vista a regulamentar o sistema de apoio judiciário e o seu regime financeiro, surgiu a lume, em 26 de Outubro de 1988, o Decreto-Lei nº 391/88 que, inter alia, veio dispor no seu artº 1º que "[p]ara efeito de protecção jurídica, a residência habitual de estrangeiros ou apátridas titulares de autorização de residência válida, a que se refere o n.º 2 do artigo 7º. do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, implica a sua permanência regular e continuada em Portugal, por período não inferior a um ano, salvo regime especial decorrente de tratado ou convenção internacional que Portugal deva observar" (nº 1), sendo que "[o] estrangeiro a quem for concedido asilo ou que goze do estatuto de refugiado pode usufruir de protecção jurídica a partir da data da concessão do direito de asilo ou do reconhecimento do estatuto de refugiado" (nº2). 2. Da articulação dos preceitos constantes do artº 7º, números 2 e 3, do D.L. nº 387-B/87 e do artº 1º do D.L. nº 391/88 resulta, pois, que a protecção jurídica não é concedida a estrangeiro - que tenha solicitado a concessão de estatuto de refugiado político e ao qual ainda não tenha sido concedido asilo ou goze desse estatuto - que não seja detentor de autorização de residência válida em Portugal, ou que, sendo-o, aqui não resida regular e continuadamente por um período não inferior a um ano, e desde que as leis do Estado da respectiva nacionalidade não atribuam aos portugueses idêntico direito. Foi a norma resultante daquela articulação que, por merecer um juízo de desconformidade constitucional, foi objecto de desaplicação pela decisão ora recorrida, com base na fundamentação que acima se deixou transcrita, juízo esse que agora é sujeito à sindicância deste Tribunal. 2.1. De acordo com o artigo 15º, nº 1, da Constituição, "[o]s estrangeiros e os apátridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português", o que equivale a dizer que neste preceito se consagra um princípio geral de equiparação, quanto ao gozo de direitos e sujeição a deveres, entre os cidadãos portugueses e os apátridas. Exceptuam-se desse princípio, todavia (nº 2 daquele artigo 15º), "os direitos políticos, o exercício das funções públicas que não tenham carácter predominantemente técnico e os direitos reservados pela Constituição e pela lei exclusivamente aos cidadãos portugueses". Comentando o nº 1 do citado artigo 15º, dizem Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, 134) que tal norma se inscreve "na orientação mais avançada quanto ao reconhecimento de direitos fundamentais a estrangeiros e apátridas", não fazendo a Lei Fundamental, salvo as excepções do nº 2, "depender da cidadania portuguesa o gozo dos direitos fundamentais, bem como a sujeição aos deveres fundamentais", sendo o estabelecimento de um tal princípio "o que se chama tratamento nacional, isto é, um tratamento pelo menos tão favorável como o concedido ao cidadão do país, designadamente no que respeita a um certo número de direitos fundamentais". Por outro lado, por entre os direitos e garantias fundamentais elencados no Diploma Básico, consagra-se no seu artigo 20º o asseguramento, a todos, do "acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legítimos" (tenha-se em conta, como manifestação ou refracção desta garantia, o direito de recurso contencioso contra actos administrativos ilegais estatuído no nº 4 do artigo 268º), explicitando-se que a justiça não pode "ser denegada por insuficiência de meios económicos" e igualmente se concedendo, também a todos, "o direito, nos termos da lei, à informação e consulta jurídicas e ao patrocínio judiciário" . Aqueles direito e garantia, não estão, desta sorte, reservados, quer constitucional, quer legalmente, tão só aos cidadãos portugueses. Ainda de outra banda, está garantido pela Constituição (nº 6 do artigo 33º) "o direito de asilo aos estrangeiros e aos apátridas perseguidos ou gravemente ameaçados de perseguição, em consequência da sua actividade em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana" (cfr., contudo, a ampliação das razões de perseguição, para além das enunciadas na Lei Fundamental, levada a cabo pelo nº 2 do artº 2º da Lei nº 70/93, de 29 de Setembro e, bem assim, o regime excepcional constante do seu artº 10º), direito esse cuja concessão (que compete ao Ministro da Administração Interna - cfr. artº 11º da aludida Lei) lhe confere o estatuto de refugiado (cfr. artº 3º da mesma Lei) e não pode deixar de ser entendido como comportando, também ele, um direito subjectivo daqueles estrangeiros e apátridas objecto de perseguição "a obter refúgio e asilo noutro Estado e a não ser remetido para o país de onde provém" (G. Canotilho e V. Moreira, ob. e edição citadas, 211). De notar que a concessão de asilo e o consequente estatuto de refugiado político tem os efeitos consignados nos artigos 7º e 9º e desencadeia a situação jurídica prevista no artº 7º, todos da Lei nº 70/93. 2.2. Torna-se claro que o assinalado asseguramento de acesso aos tribunais, a par da proibição de denegação de justiça por insuficiência de meios económicos, sabido que é que, em muitos casos, para naqueles se pleitear se torna necessária a constituição de advogado, há-de implicar, nas hipóteses daquela insuficiência, que se confira o direito ao «patrocínio judiciário». Significa isto, em consequência, que, muito embora o exercício e as formas do «direito ao patrocínio judiciário» seja, pelo nº 2 do artigo 20º da Constituição, relegado para a lei, o que é certo é que, dada a implicação a que acima se fez referência, a lei ordinária não poderá estabelecer condicionantes ou requisitos tais que dificultem ou tornem por demais difícil o exercício daquele direito ou, ainda acentuadamente, restrinjam o respectivo conteúdo, sob pena de aqueloutro direito de acesso aos tribunais "não passar de um «direito fundamental formal»", para se usarem as palavras dos comentadores já citados (mesmas obra e edição, 163). 2.3. Perante estes parâmetros, inquestionavelmente será de aceitar que, do ponto de vista constitucional, está garantido a um estrangeiro ou apátrida solicitante de asilo político e, sequentemente, do estatuto de refugiado político (ou seja, como alguém que exercita um direito subjectivo reconhecido constitucionalmente), que sindique o acto administrativo que denegue um tal pretensão, se entender que o mesmo padece de ilegalidade. Ora, como esse acto é, como se viu, da responsabilidade do Ministro da Administração Interna, a respectiva sindicância jurisdicional só poderá ocorrer perante o Supremo Tribunal Administrativo [vide alínea e) do nº 1 do artº 26º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril]; e como nesse Supremo Tribunal, como tribunal administrativo que é, é obrigatória a constituição de advogado nos processos da respectiva competência (artº 5º da Lei de Processos nos Tribunais Administrativos aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho), segue-se que a impugnação contenciosa do acto denegatório da concessão de asilo só poderá ocorrer se o cabido petitório se encontrar formulado por um advogado. Sendo isto assim, postando-se uma situação em que o estrangeiro ou apátrida, impetrante de asilo e carecido de meios económicos bastantes que lhe permitam suportar as despesas com os honorários de um advogado ou com os encargos normais de processo de impugnação contenciosa que corra termos pelo S.T.A., não concorde com o acto que lhe não deferiu a sua pretensão, por o entender ferido de legalidade, resulta da norma que deflui das disposições conjugadas dos artigos 7º, nº 2, do D.L. nº 387-B/87 e 1º, nº 2, do D.L. nº 391/88, que lhe não será possível levar a cabo a impugnação desse acto. Já assim não ocorrerá se se tratar de um estrangeiro ou apátrida, identicamente peticionante de asilo que lhe não foi concedido, caso disponha dos meios económicos suficientes para o custeio das despesas normais do pleito, nestas se incluindo o pagamento dos honorários a advogado que o represente. É patente, assim, a desigualdade que, com aquelas disposições legais, se cria, sendo certo que numa e noutra das referidas situações, e tendo em conta o desejado resultado - a impugnação de um acto que, na perspectiva dos por ele lesados, ilegalmente teria ofendido um direito subjectivo que se propunham exercitar e que, em abstracto, lhes era constitucionalmente atribuído (para além de, de igual modo do ponto de vista constitucional, lhes ser reconhecido o direito de acesso aos tribunais) - à partida se assumem como substancialmente idênticas. Afigura-se, desta sorte, que a norma resultante das mencionadas disposições legais vai, de modo directo, ofender o princípio da igualdade projectado na garantia de acesso aos tribunais e o direito ao patrocínio judiciário previstos no artigo 20º, na medida em que, sem que se anteveja que o faça com vista à salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, restringe o referido direito de acesso, porquanto impede que um estrangeiro ou apátrida, nas citadas condições de carência económica, instaure um processo de impugnação contenciosa do acto administrativo que lhe não concedeu asilo. 3. Não se vá sem assinalar que, como sublinha o acórdão recorrido, não está em causa, neste momento, a questão de saber se o requerente de asilo, na pendência do pedido, deve, ou não, nas causas em que figure como interessado ou «parte», beneficiar da protecção jurídica, tal como se encontra estruturada pelo D.L. nº 397-B/87. Na verdade, o que aqui interessa decidir é se, do ponto de vista constitucional, lhe pode, através da norma que se extrai dos preceitos sob censura, ser retirado o direito ao apoio judiciário no próprio processo cujo objectivo, ao fim e ao resto, é o de visar efectivar o exercício de um seu direito subjectivo consagrado no Diploma Básico, questão à qual o Tribunal responde negativamente. III Em face do exposto decide-se: a) Julgar inconstitucional, por violação dos artigos 18º, nº 2 e 20º, números 1 e 2, da Constituição, a norma que se extrai da leitura conjugada do nº 2 do artº 7º do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, e do nº 1 do artº 1º do Decreto-Lei nº 391/88, de 26 de Outubro, segundo a qual (salvo se as leis do Estado da respectiva nacionalidade não atribuam aos portugueses idêntico direito) não gozam do direito de apoio judiciário, incluindo o patrocínio judiciário, os estrangeiros ou apátridas que, não sendo detentores de autorização de residência válida em Portugal, ou que, sendo-o, aqui não residam regular e continuadamente por um período não inferior a um ano, hajam solicitado, sem êxito, a concessão de estatuto de refugiado político e pretendam impugnar contenciosamente a decisão que esse estatuto lhes denegou e, b) em consequência, negar provimento ao recurso. Lisboa, 20 de Junho de 1995 Bravo Serra Messias Bento Guilherme da Fonseca Luís Nunes de Almeida