064/19.3BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- As alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º do «Despacho nº8946-A/2015, de 10.08», na redacção que lhes foi dada pelo «Despacho nº15146-A/2016, de 15.12» - do «Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado Adjunto e do Ambiente» - configuram normas administrativas mediatamente operativas;

II- A deliberação da «Comissão Executiva Metropolitana de Lisboa» de 14.12.2017, que procedeu à revisão do montante final da compensação financeira a atribuir à autora - entre outras operadoras - pela disponibilização de títulos intermodais de transporte para o ano de 2018 não deverá ser anulada com base na ilegalidade das normas referidas em I.

I. Relatório

1. A…………, S.A. [A…………] - com sede na rua ………, ………, Almada - intenta acção administrativa de impugnação contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS [MF], o MINISTÉRIO DO AMBIENTE [MA], a ÁREA METROPOLITANA DE LISBOA [AML], e CONSELHO DE MINISTROS [CM], indicando como contra-interessados a B…………, S.A. [B…………], a C…………, LDA. [C…………], os SERVIÇOS MUNICIPALIZADOS DE TRANSPORTES COLECTIVOS DO BARREIRO [SMTCB], e D…………, LDA. [D…………].

2. Formula a este Supremo Tribunal [STA] os seguintes pedidos:

a) Deverá ser «parcialmente anulada» a decisão de execução do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08.2015 - com as alterações de redacção introduzidas pelo Despacho nº15146-A/2016, de 15.12.2016 - de fixação das compensações financeiras devidas pela disponibilização dos títulos intermodais de transporte na área metropolitana de Lisboa relativa ao ano 2018, adoptada pela deliberação da Comissão Executiva Metropolitana de Lisboa, de 31.05.2019 - notificada à autora através do ofício com a referência 542/2019 DPC/AML, datado de 03.06.2019 - exclusivamente na parte relativa à autora, e, relativamente a ela, exclusivamente na medida em que apura e fixa, para o ano de 2018, uma compensação financeira [aliás negativa] muito significativamente inferior à que lhe é devida;

b) Deverá ser condenada a AML a - em execução de sentença - praticar um acto de apuramento dos valores das compensações financeiras devidas à autora, em execução, e designadamente, das novas regras que vierem a ser emitidas - em caso de provimento da acção que corre termos neste STA sob o nº1483/17 - por referência ao período entre 01.01.2018, até [o mais tardar] 03.12.2019;

c) Deverá ser o CM condenado a - em execução de sentença - «autorizar a realização da despesa» relativa ao pagamento das compensações financeiras que vierem a ser apuradas nos termos da precedente alínea b), acrescida do valor de juros de mora a contar de 31.05.2019 e até efectivo e integral pagamento.

A autora alicerça o pedido anulatório no facto de a deliberação da Comissão Executiva Metropolitana de Lisboa, de 31.05.2019 - deliberação impugnada -, comungar, enquanto seu acto executivo, das mesmas ilegalidades de que entende padecer as «regras de cálculo» de compensação financeira constantes das alíneas b) e e), do nº2, do artigo 5º, do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08 - com alterações de redacção introduzidas pelo Despacho nº15146-A/2016, de 15.12.

E alicerça os pedidos condenatórios no eventual julgamento de procedência da impugnação dessas regras de cálculo que deduziu numa outra acção administrativa [AA nº1483/17] que, ao tempo, ainda estava pendente neste Supremo Tribunal - e que, no momento presente, já se encontra definitivamente julgada [AC STA/Pleno de 21.01.2021].

3. Apresentaram «contestações» o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E TRANSIÇÃO ENERGÉTICA [MATE] o MF, a AML, o CM, e a contra-interessada B………….

O MATE e o MF deduziram as excepções da sua ilegitimidade e da litispendência, sendo que, quanto a «esta última», foram acompanhados pela AML. Mas todos eles, embora sem conceder, e ainda o CM, propuseram a suspensão da presente instância, pois que deveria aguardar pela decisão definitiva a proferir na AA nº1483/17.

De resto, todos os contestantes impugnaram as teses jurídicas defendidas pela autora.

4. E esta, em sede de «réplica», pronunciou-se pelo julgamento de improcedência das excepções deduzidas.

5. Foi dispensada a «audiência prévia», e, em sede de saneamento dos autos, foram julgadas improcedentes a excepção da ilegitimidade passiva deduzida pelo MATE, e pelo MF, e a excepção de litispendência deduzida pelos MATE, MF e AML, mas por se entender que a «acção nº1483/17» - a que nos referimos no anterior «ponto 2» e que, na altura, pendia neste Supremo Tribunal - se perfilava como causa prejudicial desta, decidiu-se suspender a instância até que fosse proferida decisão com trânsito em julgado nessa acção prejudicial. O que já aconteceu, efectivamente.

6. Assim, por despacho de 23.04.2021, foi declarada cessada a suspensão da instância - artigo 276º, nº1, alínea c), do CPC - prosseguindo estes autos para julgamento pela Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, uma vez que as teses jurídicas em confronto se encontram bastante explanadas quer nos articulados desta acção quer nas alegações juntas à referida acção prejudicial - AA nº1483/17.

7. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir a presente acção.

II. De Facto

Compulsado o articulado pelas partes, a sua atitude perante os factos, e os elementos probatórios dos autos, é a seguinte a factualidade pertinente e provada:

1. A autora [A…………] é uma sociedade anónima de capitais privados, que tem por objecto principal a «actividade de exploração de transportes públicos rodoviários de passageiros» - cópia da «certidão permanente» junta à petição inicial, como documento nº3, aqui dada reproduzida, e cuja genuinidade e fidelidade não foi posta em causa;

2. No exercício dessa actividade, a autora serve cerca de 22.000.000 de passageiros e opera na Área Metropolitana de Lisboa [AML] - designadamente, nos concelhos de Alcochete, Almada, Barreiro, Moita, Montijo, Palmela, Seixal, Sesimbra e Setúbal - cobrindo uma área de cerca de 1.600 km2 - ver artigos 18º e 19º da petição inicial, sem oposição;

3. A AML abrange os seguintes municípios: Amadora, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Odivelas, Oeiras, Sintra, Vila Franca de Xira, Alcochete, Almada, Barreiro, Moita, Montijo, Palmela, Seixal, Sesimbra e Setúbal - ver artigo 66º, nº1, e anexo II do Estatuto das Entidades Intermunicipais, aprovado pela Lei nº75/2013, de 12.09, que aqui se dá por integralmente reproduzido, entretanto alterado, no que ora releva, pelas Lei nº25/2015, de 30.03, Lei nº69/2015, de 16.07, Lei nº7-A/2016, de 30.03, e Lei nº42/2016, de 28.12;

4. Ao tempo da interposição da presente acção, a autora era titular de 198 carreiras concedidas - ver artigo 20º [2ª parte], da petição inicial, sem oposição;

5. De entre as 198 carreiras concedidas, a autora explora um conjunto de carreiras regulares de passageiros que aceitam passes intermodais, sendo que a primeira foi concedida em 1961, e a última em 2014 - ver artigo 21º da petição inicial, sem oposição;

6. A autora encontra-se, desde há anos, sujeita a obrigações de serviço público, incluindo - no que ora releva - à obrigação de disponibilização de passes intermodais definidos pelo Governo, bem como à obrigação de disponibilização desses mesmos títulos de transporte de acordo com determinadas tarifas máximas, também fixadas pelo Governo - ver artigo 22º da petição inicial, sem oposição;

7. Como contrapartida do serviço que presta, a autora recebe o valor das tarifas que cobra de acordo com o regime tarifário estabelecido pelo Estado, que impõe e fixa limites à formação, à alteração e à revisão dos preços de todos os títulos de transporte, incluindo os dos passes intermodais - artigos 30º, 31º e 32º da petição inicial, sem oposição;

8. Em 22.11.2006 foi celebrado um Acordo entre o Estado Português e os operadores privados de transporte público rodoviário de passageiros da AML - ver documento nº6 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, sem oposição;

9. Os «operadores privados de transporte público rodoviário de passageiros da AML», que subscreveram o dito Acordo, foram a autora [A…………], a B…………, S.A. [B…………], a D…………, Lda. [D…………], e a C…………, Lda. [C…………] - ver documento nº6 junto à petição inicial, sem oposição;

10. Os efeitos do dito Acordo reportaram-se a 01.07.2006, vigorando o mesmo até 30.06.2007 - ver cláusula 8ª dele constante - ver documento nº6 junto à petição inicial, sem oposição;

11. O Acordo foi sucessivamente prorrogado:

- Através da 1ª «Adenda», datada de 11.02.2008, para vigorar entre 01.07.2007 e 30.12.2007 - ver cláusula 1ª dela constante - ver documento nº9 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 135 verso a 137 verso dos autos;

- Através da 2ª «Adenda», datada de 23.12.2008, para vigorar entre 01.01.2008 e 31.12.2008 - ver cláusula 1ª dela constante - ver documento nº10 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 138 a 141 dos autos;

- Através da 3ª «Adenda», datada de 01.09.2010, para vigorar entre 01.01.2009 e 31.12.2010 - ver cláusula 1ª dela constante - ver documento nº11 que que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 141 verso a 145 dos autos;

- Através da 4ª «Adenda», datada de 02.08.2013, para vigorar entre 01.01.2011 e 31.12.2011 - ver cláusula 1ª dele constante - ver documento nº12 junto à petição inicial que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 145 verso a 148 dos autos;

- Através da 5ª «Adenda», datada de 02.08.2013, para vigorar entre 01.01.2012 e 31.12.2013 - ver cláusula 1ª dela constante - ver documento nº13 que aqui se dá por integralmente reproduzido, a folhas 148 verso a 152 dos autos;

- Artigo 98 da petição inicial, sem oposição;

12. O Acordo celebrado em 22.11.2006, entre o Estado Português e os operadores privados de transporte público rodoviário de passageiros da AML que o subscreveram - a autora, a B…………, a D…………, e a C………… -, dispõe no nº2 da cláusula 2ª dele constante que para o cálculo da compensação financeira é considerado «o preço estabelecido pelos operadores para os títulos correspondentes à assinatura de linha» - ver documento nº6 junto à petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido, sem oposição;

13. Esta disposição contratual manteve-se inalterada nas sucessivas Adendas feitas ao mesmo, referidas no ponto 11 que antecede - ver Adendas ao Acordo celebrado em 22.11.2006, entre o Estado Português e os operadores privados de transporte público rodoviário de passageiros da AML que o subscreveram - artigo 100 da petição inicial, sem oposição;

14. Em 31.07.2013, foi publicada no Diário da República, 1ª série, nº146, a «Portaria nº241-A/2013» - aqui dada por integralmente reproduzida -, «que regula o sistema de passes intermodais e as condições de disponibilização destes títulos de transporte na Área Metropolitana de Lisboa, bem como as regras relativas à respectiva compensação financeira dos operadores de transporte colectivo regular de passageiros da AML por parte do Estado» - 1º, nº1;

15. Essa «Portaria» dispõe, nomeadamente, no seu artigo 2º, nº2, que «As tipologias dos passes intermodais, modalidades e abrangências geográficas, aplicáveis a operadores e serviços de transporte, são estabelecidas por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes, nos termos do nº1 do artigo 5º, e sem prejuízo do estabelecido nos nºs 6 e 7 do artigo 12º»; no artigo 5º, nº1, que «Sem prejuízo do disposto na presente portaria sobre esta matéria, as regras de cálculo de compensações financeiras e repartição de receitas entre operadores são fixadas por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e transportes»; no seu artigo 12º, nº6, que «Até à emissão do despacho referido no nº1 do artigo 5º, mantém-se os passes intermodais, respectivas designações, modalidades, preços e zonamento, existentes à data da publicação da presente portaria e nos termos do Anexo à mesma», e no nº7, que «A obrigação de manutenção de passes intermodais nos termos previstos no número anterior é aplicável aos operadores que, até à data da publicação da presente portaria, têm vindo a disponibilizar aqueles títulos de transporte»;

16. Até à aprovação do despacho a que aludem os artigos 2º, nº2 e 5º, nº1, ambos da Portaria nº241-A/2013, de 31.07, as tipologias, abrangências geográficas e preços de venda ao público dos passes intermodais, são os fixados no quadro constante do seu «Anexo» - artigo 12º, nº6 - que se reproduz:

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- «Anexo» à Portaria nº241-A/2013, de 31.07, que aqui se dá por integralmente reproduzido; ver artigos 78 e 79 da petição inicial;

17. Tendo, posteriormente, sofrido as alterações introduzidas por «despacho do Instituto de Mobilidade e Transporte, IP» [IMT] de 19.12.2016 - publicado na sequência do Despacho Normativo nº14-A/2016, de 16.12.2016, dos Ministérios das Finanças, do Planeamento e das Infra-estruturas e do Ambiente, publicado no Diário da República, 2ª série, nº241, de 19.12.2016 - que se reproduzem:

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- ver artigo 80 da petição inicial, sem oposição;

18. Os preços de venda ao público [tarifas] foram objecto de uma actualização tarifária de 1%, com efeitos a partir de 01.01.2014, através do Despacho Normativo nº10-A/2013, de 18.12, da Secretária de Estado do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações - aqui dado por integralmente reproduzido - publicado no Diário da República, 2ª série, nº247, de 20.12.2013 - ver nºs 1 e 5 -, despacho aprovado ao abrigo do artigo 3º, nº1, da Portaria nº241-A/2013, de 31.07 - ver artigo 81 da petição inicial, sem oposição;

19. Posteriormente, foram objecto de uma nova actualização tarifária de 1,5%, com efeitos a partir de 01.01.2017, através do Despacho Normativo nº14-A/2016, de 16.12, do Secretário de Estado Adjunto, do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações - aqui dado por integralmente reproduzido -, publicado no Diário da República, 2ª série, nº241, de 19.12.2016 - ver nºs 1 e 7 - despacho aprovado ao abrigo do artigo 3º, nº1, da Portaria nº241-A/2013, de 31.07 - ver artigo 82 da petição inicial, sem oposição;

20. No que se refere ao ano de 2018 houve uma nova actualização tarifária de 2%, com efeitos a partir de 01.01.2018, através do Despacho nº21-A/2017, de 11.12, aprovado ao abrigo do artigo 3º, nº1, da Portaria 241-A/2013, de 31.07 - ver artigo 83 da petição inicial, sem oposição;

21. Os operadores de transportes públicos de passageiros da AML, entre os quais a autora, encontram-se sujeitos à obrigação de disponibilização de passes intermodais imposta - actualmente - pela Portaria nº241-A/2013, de 31.07 - ver Portaria nº241-A/2013, de 31.07, artigo 1º, nº1 - ver artigo 64 da petição inicial, sem oposição;

22. Em injunção da Portaria nº241-A/2013, de 31.07, a autora disponibilizou, durante o ano de 2018, os seguintes passes intermodais: L1, L12, L123, 012, 023, 0123, L123sx, L123ma, L123fs - ver Anexo à Portaria nº241-A/2013, de 31.07, nº3; artigo 23 da petição inicial, sem oposição;

23. Nas seguintes modalidades: adulto, criança, terceira idade e reformado/pensionista, 4-18, Sub23 e Social+ - ver Anexo à Portaria nº241-A/2013, de 31.07, nº4, artigo 1º, nº1; ver artigos 24 e 84 da petição inicial, sem oposição;

24. Praticando os preços de venda, ao público, fixados pelo Governo, que foram, de 01.01.2018 a 31.12.2018, os constantes do documento nº4 junto com a petição inicial, e aqui dado por reproduzido;

25. Actualmente a autora disponibiliza, designadamente por imposição da Portaria nº84/2019, de 22.03, os seguintes passes intermodais:

- Navegante Metropolitano; Navegante Alcochete; Navegante Almada; Navegante Barreiro; Navegante Lisboa, Navegante Moita; Navegante Montijo; Navegante Palmela, Navegante Seixal; Navegante Sesimbra; e Navegante Setúbal - artigo 26 da petição inicial, sem oposição;

26. Praticando actualmente os preços de venda ao público fixados pelo Governo a vigorar desde 01.04.2019, que constam do documento nº5 junto à petição inicial, aqui dado por reproduzido;

27. O desconto a aplicar à modalidade «criança» é o imposto no nº19 do Despacho Normativo nº1/2012, de 23.01, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Economia e do Emprego [publicado no Diário da República, 2ª série, nº20, de 27.01.2012]: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal - ver Despacho Normativo nº1/2012, de 23.01, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Economia e do Emprego, publicado no Diário da República, 2ª série, nº20, de 27.01.2012 que aqui se dá por integralmente reproduzido; artigo 85 da petição inicial, sem oposição;

28. O desconto a aplicar à modalidade «terceira idade e reformado/pensionista» é o imposto no nº19 do Despacho Normativo nº1/2012, de 23.01, dos Ministros das Finanças e da Economia e do Emprego [publicado no Diário da República, 2ª série, nº20, de 27.01.2012]: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal - ver Despacho Normativo nº1/2012, de 23.01, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Economia e do Emprego, publicado no Diário da República, 2ª série, nº20, de 27.01.2012 que aqui se dá por integralmente reproduzido; artigo 86 da petição inicial, sem oposição;

29. O desconto a aplicar à modalidade «4-18» é o imposto no artigo 5º, nºs 3 e 4, da Portaria nº138/2009, de 03.02, alterada e republicada pela Portaria 268-A/2012, de 31.08:

- Estudantes beneficiários do Escalão A da Acção Social Escolar: desconto de 60% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal;

- Estudantes beneficiários do Escalão B da Acção Social Escolar: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal;

- Estudantes inseridos em famílias que cumpram o critério estabelecido no artigo 3º-A, nº2, alínea c), da Portaria nº272/2011, de 23.09, alterada pela Portaria 36/2012, de 08.02: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira [modalidade normal] do passe intermodal - ver artigo 5º, nºs 3 e 4, da Portaria nº138/2009, de 03.02, alterada e republicada pela Portaria 268-A/2012, de 31.08, que aqui se dá por integralmente reproduzido - artigo 87 da petição inicial, sem oposição;

30. O desconto a aplicar à modalidade «Sub23» é o imposto no artigo 5º, nºs 3 e 4, da Portaria nº982-B/2009, de 02.09, alterada e republicada pela Portaria 268-A/2012, de 31.08:

- Estudantes beneficiários da Acção Social no Ensino Superior: desconto de 60% relativamente ao valor da tarifa inteira do passe intermodal;

- Estudantes inseridos em famílias que cumpram o critério estabelecido no artigo 3º-A, nº2, alínea c), da Portaria nº272/2011, de 23.09, alterada pela Portaria 36/2012, de 08.02: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira do passe intermodal - ver artigo 5º, nºs 3 e 4, da Portaria nº982-B/2009, de 02.09, alterada e republicada pela Portaria 268-A/2012, de 31.08, que aqui se dão por integralmente reproduzidas; artigo 88 da petição inicial, sem oposição;

31. O desconto a aplicar à modalidade «Social+» é o imposto no artigo 3º, nº1, da Portaria nº272/2011, de 23.09, alterada pela Portaria nº36/2012, de 08.02:

- Escalão A: desconto de 50% relativamente ao valor da tarifa inteira do passe intermodal;

- Escalão B: desconto de 25% relativamente ao valor da tarifa inteira do passe intermodal - ver artigo 3º, nº1, da Portaria nº272/2011, de 23.09, alterada pela Portaria nº36/2012, de 08.02, aqui dado por integralmente reproduzido - artigo 89 da petição inicial, sem oposição;

32. Em 11.08.2015, foi publicado no Diário da República, 2ª série, nº155, o «Despacho nº8946-A/2015, de 10.08.2015», da Secretária de Estado do Tesouro e Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações - cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido - que estabelece as regras gerais de cálculo de compensações financeiras e de repartição de receitas entre operadores de transporte colectivo de passageiros, - «Operadores» -, no âmbito da prestação da obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais em vigor na Área Metropolitana de Lisboa, nos termos da Portaria nº241-A/2013, de 31.07 - ver documento nº2, junto à petição inicial;

33. Em 18.11.2015, foi elaborada a Informação 1978/2015, no processo nº2015/163/M6/899, da Inspecção-Geral de Finanças, propondo, nomeadamente, a eventual alteração aos artigos 5º, nº2, alínea e), e 11º, nº3, do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08, a que se alude no ponto 32 que precede - ver documento 1 junto à contestação do CM, que aqui se dá por integralmente reproduzido;

34. Em 15.12.2016 foi publicado no Diário da República, 2ª série nº239, o «Despacho nº15146-A/2016, de 01.12.2016», do Secretário de Estado Adjunto, do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado Adjunto e do Ambiente - aqui dado por integralmente reproduzido - que procede à alteração dos artigos 5º, 6º e 10º do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08, e de onde emerge nomeadamente o seguinte:

«O Despacho nº8946-A/2015, de 10 de Agosto, estabelece regras específicas de cálculo de compensações financeiras a conceder aos operadores de transporte colectivo de passageiros, no âmbito da prestação da obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais em vigor na Área Metropolitana de Lisboa [AML], nos termos da Portaria nº241-A/2013, de 31 de Julho.

Considera-se, todavia, que este Despacho carece de ser aperfeiçoado por forma a potenciar um incentivo ao alargamento do sistema tarifário intermodal a todo o território da AML.

Por outro lado, a bem de uma correta aplicação, e em conformidade com o enquadramento legal nacional e europeu, considera-se ser de simplificar o método de cálculo das compensações financeiras, previsto no artigo 5º do citado Despacho 8946-A/2015, de 10 de Agosto, tornando-o simultaneamente mais objectivo e mais consistente e mantendo controlados os encargos financeiros decorrentes do mesmo. Estabelece-se, também, como regra, a não distinção entre títulos de tarifa normal e títulos de tarifa reduzida, quer compensados [Social+, 4-18 e Sub-23] quer não compensados [3ª idade, Reformados e Pensionistas e Criança], pelo que os preços dos títulos de referência são determinados para as áreas de validade geográfica dos títulos intermodais, independentemente da modalidade tarifária.

Pretende-se que o mecanismo de compensação agora revisto vigore até 2019, altura em que novos contratos de serviço público entrarão em vigor à luz do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei nº52/2015, de 9 de Junho, no âmbito dos quais poderão então ser considerados pela AML mecanismos distintos de compensação de serviço público.

Tal não obsta a que, sob proposta fundamentada da AML, com o acordo dos operadores, o presente despacho possa vir a ser revisto antes de 2019, caso as circunstâncias o justifiquem.

Assim, nos termos do disposto no nº2 do artigo 3º do Regulamento [CE] nº1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, do artigo 5º do DL nº167/2008, de 26 de Agosto, do nº1 do artigo 38º e nº3 do artigo 41º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei nº52/2015, de 9 de Junho, e do nº1 do artigo 5º da Portaria nº241A/2013, de 31 de Julho, e no uso das competências delegadas, respectivamente pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro do Ambiente, o Secretário de Estado Adjunto do Tesouro e das Finanças e o Secretário de Estado Adjunto e do Ambiente, determinam:

Artigo 1º - Objecto

O presente despacho procede à primeira alteração ao Despacho nº8946-A/2015, de 10 de Agosto, que estabelece as regras gerais de cálculo de compensações financeiras e de repartição de receitas entre operadores de transporte colectivo de passageiros, no âmbito da prestação da obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais em vigor na Área Metropolitana de Lisboa.

Artigo 2º - Alteração ao Despacho nº8946 -A/2015, de 10 de Agosto

Os artigos 5º, 6º e 10º do Despacho nº8946 -A/2015, de 10 de Agosto, passam a ter a seguinte redacção:

Artigo 5º

[...]

2-

[…]

b) Os preços por viagem de referência são os fixados na tabela de bilhetes simples para carreiras automatizadas, do despacho do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I. P. [IMT], que aprova os valores máximos de preços dos títulos para carreiras rodoviárias interurbanas do transporte público de passageiros, aplicando -se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens;

c) Os preços dos passes de referência são os fixados na tabela de passes de linha mensais para número ilimitado de viagens, do referido despacho do IMT;

[…]

e) A receita comercial é calculada cartão a cartão, operador a operador, tendo como limite o preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão;

f) O escalão quilométrico [Quilómetro] a considerar para determinação dos preços de referência de viagens e de passes, é calculado a partir das distâncias de deslocação dos títulos de transporte intermodais, obtidas com base nos dados de bilhética dos meses de maio e de Julho de 2013, sendo dado por:

Quilómetro = M + S

em que:

M- Distância média de todas deslocações realizadas no operador e na área de validade geográfica do título intermodal carregado no cartão;

S- Desvio padrão de todas as deslocações realizadas no operador e na área de validade geográfica do título intermodal carregado no cartão;

g) A AML competente deverá realizar os estudos de actualização das distâncias médias de deslocação e do número médio de deslocações associadas a cada título intermodal, no máximo de 2 em 2 anos, aplicando-se em todo o caso os valores em vigor até à actualização dos parâmetros M e S por parte da AML;

[…]

i) Por despacho do membro do governo responsável pela área de actividade, sob proposta da AML, pode ser determinada a existência de incidências positivas resultantes de obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais, através do apuramento de uma elasticidade da procura à oferta tarifária, em conformidade com o artigo 24º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei nº52/2015, de 9 de Junho, a qual deverá, no todo ou em parte, ser aplicada no sistema de transportes da área metropolitana, por via de alteração ao mapa de compensações aos operadores.

Artigo 6º

[…]

5- Relativamente às compensações financeiras devidas a partir de Janeiro de 2017, a AML remete trimestralmente à Direcção-Geral do Tesouro e Finanças a informação sobre os montantes das compensações financeiras a pagar a cada um dos Operadores, acompanhada da informação relativa à respectiva situação contributiva perante a Administração Tributária e a Segurança Social, nos termos previstos no artigo 9º da Portaria nº241-A/2013.

[…]

Artigo 10º

[...]

2- Aplicam-se, supletivamente, as regras relativas ao incumprimento de obrigações previstas na demais legislação aplicável, designadamente no Código dos Contratos Públicos e no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros, aprovado pela Lei nº52/2015, de 09.06, quanto ao incumprimento das regras relativas ao sistema Tarifário.

Artigo 3º - Aditamento ao Despacho n.º 8946-A/2015, de 10 de agosto

É aditado o artigo 7º-A ao Despacho nº8946-A/2015, de 10 de Agosto:

Artigo 7º-A - Revisão das regras de compensação

As regras de cálculo de compensações financeiras, bem como as regras para o cálculo da repartição das receitas entre Operadores podem ser revistas, mediante proposta fundamentada da AML aos membros do Governo responsáveis pelas áreas dos transportes e das finanças, ouvidos os Operadores ou as associações representativas dos mesmos, designadamente nas seguintes situações:

a) Quando existam alterações estruturais no sistema de transportes intermodal da AML, designadamente no regime tarifário, no zonamento e em caso de alargamento a outros operadores ou a territórios não abrangidos;

b) Por motivos de contratualização de novos serviços públicos de transporte rodoviário de passageiros;

c) Por motivos de definição de novas obrigações de serviço público de transporte rodoviário de passageiros.»

Artigo 4º - Entrada em vigor

O presente despacho entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, produzindo efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2014» - ver documento nº2, junto à petição inicial;

35. O preço do «passe de linha mensal para número ilimitado de viagens» é o que consta da alínea b) do Despacho de 13.12.2017 do Presidente do Conselho Directivo do IMT, conforme documento nº12 junto à petição inicial e aqui dado por reproduzido;

36. Em 14.05.2019, através do ofício com referência 485/2019 DPC/AML, a ré AML notificou os operadores - incluindo a autora - para se pronunciarem, no âmbito de «audiência prévia», sobre proposta de cálculo da compensação financeira a atribuir, relativamente ao ano de 2018, pela disponibilização dos títulos intermodais de transportes, elaborada de acordo com o Despacho nº15146-A/2016, de 01.12.2016 - artigo 206 da petição, sem oposição;

37. No que se refere à autora - relativamente ao ano de 2018 - resulta dessa proposta o seguinte: receita comercial calculada: 3.743.330,17€; receita tarifária: 4.161.777, 55€; défice tarifário: 418.447,38€; valores de compensação financeira: -418.447,38€ - artigo 207 da petição inicial, sem oposição;

38. Em 03.06.2019, a autora foi notificada da decisão adoptada por deliberação da «Comissão Executiva Metropolitana de Lisboa», de 31.05.2019, através do ofício com referência 542/2019 DPC/AML, nos termos constantes do documento nº1 junto com a petição inicial, e aqui dado por reproduzido - decisão impugnada - artigo 209 da petição inicial, sem oposição.

III. De Direito

1. A autora pede ao Supremo Tribunal, em suma, que anule a deliberação da Comissão Executiva Metropolitana de Lisboa, de 31.05.2019 [ponto 38 do provado], exclusivamente na parte que lhe diz respeito e na medida em que apura e fixa, para o ano de 2018, uma compensação financeira muito significativamente inferior à que entende ser-lhe devida.

Tal pedido anulatório assenta na circunstância dessa deliberação, enquanto executória do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08 - com as alterações de redacção introduzidas pelo Despacho nº15146-A/2016, de 15.12 -, comungar exactamente das mesmas ilegalidades que entende contaminarem as regras de cálculo de compensação financeira constantes das alíneas b) e e), do nº2, do artigo 5º deste último.

Os demais pedidos, condenatórios, surgem como corolários dessa tese da «invalidade das regras de cálculo da compensação» - defendida no âmbito da AA nº1483/17 -, razão pela qual não sobreviverão ao julgamento da sua improcedência.

Acontece que tais ilegalidades já foram julgadas improcedentes, por decisão transitada em julgado, por acórdão desta Secção de Contencioso Administrativo [AC STA de 21.05.2020], confirmado por acórdão do seu Pleno [AC STA/Pleno de 21.01.2021], no âmbito dessa referida acção nº1483/17, por cujo desfecho aguardaram, suspensos, estes autos.

E foram julgadas improcedentes, precisamente, enquanto conhecidas «para efeitos de aferição da legalidade de uma deliberação» semelhante à ora impugnada, situada a seu montante: a deliberação da Comissão Executiva Metropolitana de Lisboa, de 14.12.2017, que procedeu à revisão do montante final da compensação financeira a atribuir - nomeadamente à ora autora - pela disponibilização de títulos intermodais de transporte para os anos 2014, 2015 e 2016.

Passamos a citar, pois, por pertinente, a parte interessante desse acórdão da Secção, confirmado pelo Pleno:

[Início de citação]

[…]

«Como causa de pedir a autora alega que as referidas alíneas b) e e) - do Despacho Impugnado - violam os regimes jurídicos estabelecidos pelos seguintes diplomas: - A Portaria nº241-A/2013, de 31.07 - doravante designada apenas por «Portaria»; - O Regulamento [CE] nº1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23.10.2007 - doravante apenas designado por «Regulamento»; - A Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres - Lei nº10/90, de 17.03, alterada pela Lei 3-B/2000, de 04.04, pelo DL nº380/2007, de 13.11, e pelo DL nº43/2008, de 10.03, doravante designada só por «Lei de Bases»; - O Regime Jurídico da Concessão de Subvenções Públicas - DL nº167/2008, de 26.08, alterado pela Lei nº64/2013, de 27.08, doravante designado apenas por «RJCSP»; - e o Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros - aprovado pela Lei nº52/2015, de 09.06 [que revogou o anterior Regime Jurídico das Autoridades Metropolitanas de Transporte de Lisboa e Porto que tinha sido aprovado pela Lei 01/2009, de 05.01], doravante apenas designado por «RJSPTP», e vêem, ainda, ao arrepio de regras que ao longo dos anos o Estado contratualizou com os operadores, incluindo com a autora.

[…]

2. Antes de prosseguir enquadremos juridicamente a pretensão da autora, por referência aos regimes jurídicos chamados à colação, e suas pertinentes normas, mantendo-nos o mais possível fiéis ao texto legal:

- A referida «Lei de Bases» fixa como objectivos fundamentais da organização e funcionamento do sistema de transportes terrestres o de «assegurar a máxima contribuição para o desenvolvimento económico» e o de «promover o maior bem-estar da população», objectivos a prosseguir através da «adequação permanente da oferta dos serviços de transporte às necessidades dos utentes, sob os aspectos quantitativos e qualitativos» e da «progressiva redução dos custos sociais e económicos do transporte» [artigo 2º, nº1, alíneas a) e b)].

O prosseguimento destes objectivos - estipula a Lei de Bases - deverá obedecer a princípios básicos orientadores, sendo um desses princípios o da possibilidade de impor «às empresas que explorem actividades qualificadas de serviço público», determinadas «obrigações específicas, relativas à qualidade, quantidade e preço das respectivas prestações, alheias à prossecução dos seus interesses comerciais» [2º, nº2 alínea e)], e o de «os entes públicos competentes para o ordenamento dos transportes qualificados de serviço público» deverem «compensar os encargos suportados» por essas empresas «em decorrência das obrigações específicas» que lhes imponham [artigo 2º, nº2 alínea f)].

Estas obrigações específicas, enquanto «obrigações de serviço público», compreendem «a obrigação de explorar, a obrigação de transportar e a obrigação tarifária e só serão justificáveis nos termos e na medida necessários para garantir o funcionamento eficaz do sistema, de modo a adequar a oferta à procura existente e às necessidades da colectividade» [artigo 2º, nº4].

Sob a designação de «Tarifas e preços», estipula no artigo 25º, nº1, que «As tarifas dos transportes rodoviários regulares de passageiros que sejam explorados em regime de serviço público serão fixadas pelas respectivas autoridades concedentes».

Diz, ainda, a «Lei de Bases», que cada «região metropolitana de transporte» - entre elas a de Lisboa - deverá estabelecer um «plano de transportes, devidamente articulado com os planos de urbanização e de ordenamento do território», tendo em vista, nomeadamente, «Proporcionar as condições para uma movimentação fluída e aos menores custos económico-sociais de pessoas e bens através dos aglomerados urbanos e das vias que estabelecem ligações entre eles» [artigo 27º, nº1 e nº2 alínea b)], e «Tornar mínimo o custo resultante para a colectividade do funcionamento do sistema» [artigo 27º, nº1 e nº2 alínea c)]. Esse plano de transportes «abrangerá não só os meios de transporte público de superfície» - ferroviário, rodoviário e fluvial - «mas também o subterrâneo» - metropolitano» [artigo 27º, nº3].

- O dito «Regulamento» sublinha nos seus considerandos, e além do mais, que «A compensação concedida pelas autoridades competentes para cobrir os custos decorrentes da execução das obrigações de serviço público deverá ser calculada de modo a evitar a sobrecompensação. […]» [parte do considerando 27] e que «Se tiverem na devida conta os efeitos da execução das obrigações de serviço público sobre a procura de serviços públicos de transporte de passageiros no sistema de cálculo estabelecido no anexo, a autoridade competente e o operador de serviço público poderão demonstrar que a sobrecompensação foi evitada» [considerando 28].

Estipula, no seu artigo 1º, nº1, que «O presente regulamento tem por objectivo definir o modo como, no respeito das regras de direito comunitário, as autoridades competentes podem intervir no domínio do transporte público de passageiros para assegurar a prestação de serviços de interesse geral que sejam, designadamente, mais numerosos, mais seguros, de melhor qualidade e mais baratos do que aqueles que seria possível prestar apenas com base nas leis do mercado.

Para este fim, o presente regulamento define as condições em que as autoridades competentes, ao imporem obrigações de serviço público […] compensam os operadores de serviços públicos pelos custos incorridos […]».

Diz no seu artigo 3º, nº2, que «[…] as obrigações de serviço público destinadas a estabelecer tarifas máximas para o conjunto dos passageiros ou para determinadas categorias de passageiros podem também ser objecto de regras gerais. A autoridade competente compensa os operadores de serviços públicos de acordo com os princípios definidos nos artigos 4º e 6º e no anexo, do efeito financeiro líquido, positivo ou negativo, sobre os custos e as receitas decorrentes do cumprimento das obrigações tarifárias estabelecidas mediante regras gerais por forma a evitar sobrecompensações. […]» - A alínea e) do artigo 2º define «obrigação de serviço público» como a imposição definida ou determinada por uma autoridade competente com vista a assegurar serviços públicos de transporte de passageiros de interesse geral que um operador, caso considerasse o seu próprio interesse comercial, não assumiria, ou não assumiria na mesma medida ou nas mesmas condições sem contrapartidas; e a alínea l) do artigo 2º define «regra geral» como a medida que é aplicável sem discriminação a todos os serviços de transporte público de passageiros de um mesmo tipo numa determinada zona geográfica da responsabilidade de uma autoridade competente.

Diz no artigo 4º, nº1, nomeadamente que «Os contratos de serviço público e as regras gerais devem: […] b) Estabelecer, antecipadamente e de modo objectivo e transparente: i) Os parâmetros com base nos quais deve ser calculada a compensação, […] por forma a evitar sobrecompensações […]».

Diz no seu artigo 6º, nº1, que «Qualquer compensação ligada a uma regra geral ou a um contrato de serviço público deve obedecer às disposições estabelecidas no artigo 4º, independentemente das modalidades de adjudicação do contrato. Qualquer compensação, seja qual for a sua natureza, ligada a um contrato de serviço público […] ou ligada a uma regra geral deve obedecer, além disso, às disposições estabelecidas no anexo».

Esse «Anexo» estabelece as «Regras aplicáveis nos casos referidos no nº1 do artigo 6º» e diz, nomeadamente, o seguinte:

«[…] 2. A compensação não pode exceder um montante que corresponda ao efeito financeiro líquido decorrente da soma das incidências, positivas ou negativas, da execução da obrigação de serviço público sobre os custos e as receitas do operador de serviço público. As incidências devem ser avaliadas comparando a situação em que é executada a obrigação de serviço público com a situação que teria existido se a obrigação não tivesse sido executada. Para calcular as incidências financeiras líquidas, a autoridade competente deve tomar como referencial as seguintes regras: custos incorridos em relação a uma obrigação de serviço público ou a um conjunto de obrigações de serviço público impostas por autoridade ou autoridades competentes, incluídas num contrato de serviço público e/ou numa regra geral, menos as incidências financeiras positivas geradas na rede explorada ao abrigo da obrigação ou obrigações de serviço público em causa, menos as receitas decorrentes da aplicação do tarifário ou quaisquer outras receitas decorrentes do cumprimento da obrigação ou obrigações de serviço público em causa, mais um lucro razoável, igual ao efeito financeiro líquido.

3. A execução da obrigação de serviço público pode ter um impacto sobre as eventuais actividades de transporte de um operador para além da obrigação ou obrigações de serviço público em causa. Para evitar a sobrecompensação ou a falta de compensação, devem por conseguinte ser tidos em conta, ao proceder ao cálculo da incidência financeira líquida, os efeitos financeiros quantificáveis sobre as redes do operador.

[…]

6. Por «lucro razoável» entende-se uma taxa de remuneração do capital que seja habitual no sector num determinado Estado-Membro, e que deve ter em conta o risco, ou a inexistência de risco, incorrido pelo operador de serviço público devido à intervenção da autoridade pública.

7. O método de compensação deve incentivar a manutenção ou desenvolvimento de: - uma gestão eficaz por parte do operador de serviço público, que possa ser apreciada objectivamente; - e uma prestação de serviços de transporte de passageiros com um nível de qualidade suficientemente elevado.»

- O referido «RJCSP», explica - no seu preâmbulo - que «a concessão de apoios financeiros com base em verbas do Orçamento do Estado», designadamente no domínio do financiamento de entidades que prestam serviços de interesse geral, encontra justificação «na incumbência constitucional do Estado promover o bem-estar social, económico, e a qualidade de vida da população». E é assim que considera «subvenção pública toda e qualquer vantagem financeira atribuída, directa ou indirectamente, a partir de verbas do Orçamento do Estado, qualquer que seja a designação ou modalidade adoptada» [artigo 1º, nº2].

No que se refere «aos serviços públicos de transporte rodoviário e ferroviário de passageiros», este regime de concessão de subvenções públicas aplica-se «em tudo o que não seja contrariado pelo regime comunitário e pela legislação nacional especificamente aplicável ao sector» [artigo 1º, nº4].

Dentro do âmbito das subvenções públicas, no artigo 3º considera «indemnizações compensatórias quaisquer pagamentos efectuados com verbas do orçamento do Estado a entidades públicas e privadas, de acordo com o regime previsto na secção II do presente capítulo, que se destinem a compensar custos de exploração resultantes de prestação de serviços de interesse geral». E, nessa secção II, sobre a «forma de cálculo da indemnização compensatória», diz o seu artigo 6º, nomeadamente, o seguinte: «1- O cálculo da indemnização compensatória deve ter em consideração [nos termos a concretizar no respectivo contrato]: a) Os custos incorridos com a prestação de serviço de interesse geral; b) Os proveitos resultantes do cumprimento das obrigações do serviço de interesse geral em causa […]; c) Um lucro razoável correspondente à remuneração do capital investido na actividade de prestação de serviço de interesse geral, líquido das contribuições do Estado, se as houver, que leve em consideração o grau de risco inerente à prestação pela empresa do serviço de interesse geral».

- A Lei nº1/2009, de 05.01 - Regime Jurídico das Autoridades Metropolitanas de Transporte de Lisboa e Porto, revogado pela Lei nº52/2015, de 09.06, que aprovou o novo «RJSPTP» - incluía nas «atribuições das AMT» [Autoridades Metropolitanas de Transporte], em matéria de financiamento, e além do mais, «prever a definição de obrigações de serviço público [OSP] inerentes aos transportes e o financiamento da respectiva compensação» [artigo 7º, nº1 alínea a)].

- A referida «Portaria» - emanada ao abrigo das alíneas e) e f) do nº2, e do nº4, do artigo 2º, da «Lei de Bases», do nº2 do artigo 3º do «Regulamento», e do artigo 11º do «RJCSP» - veio estabelecer regras claras quanto à «obrigação de serviço público de disponibilização de títulos de transporte intermodais por parte dos operadores de transporte colectivo de passageiros da AML».

Refere no seu preâmbulo, além do mais, que «Em 2006 foi celebrado um acordo entre o Estado e os operadores suburbanos de transporte colectivo rodoviário de passageiros da AML, mediante o qual estes se obrigaram a manter a disponibilização dos passes intermodais L1, L12, L123, L123SX, L123MA, 12, 23 e 123, obrigando-se o Estado, em contrapartida, ao pagamento de compensações financeiras pelo cumprimento daquela obrigação de serviço público, calculadas de acordo com as previsões do direito comunitário aplicáveis à época.

A celebração do acordo veio, assim, reconhecer a especificidade dos passes intermodais relativamente aos passes combinados […] admitindo-se que os passes intermodais podem ser objecto de compensações financeiras pagas pelo Estado, pelo cumprimento da obrigação de serviço público da sua disponibilização. […]».

Diz no seu artigo 1º, sob a epígrafe «Objecto», que «1- A presente portaria regula o sistema de passes intermodais e as condições de disponibilização destes títulos de transporte na AML, bem como as regras relativas à respectiva compensação financeira dos operadores de transporte colectivo regular de passageiros da AML por parte do Estado. 2- Por passes intermodais entendem-se os títulos de transporte que conferem o direito à utilização de serviços de transporte colectivo regular de passageiros, autorizados, concessionados e/ou contratualizados, de diversos operadores, de diferentes modos, que podem ser utilizados por 30 dias, em áreas geográficas determinadas - zonas ou coroas - sem prejuízo da fixação de outros prazos de validade temporal e geográfica. 3- A obrigação de serviço público de disponibilização de passes intermodais confere o direito ao pagamento de compensações financeiras, pelo Estado, aos operadores de transporte colectivo regular de passageiros da AML, que actuem no âmbito de autorização, concessão e/ou contratualização, em razão do interesse público que fundamenta a prestação de tais serviços de transporte. […]».

No nº1, do seu artigo 3º, diz que «Os procedimentos de fixação e actualização das tarifas dos passes intermodais são estabelecidos por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes».

No seu artigo 5º, sobre «Definição de regras de aplicação», diz que «1- Sem prejuízo do disposto na presente portaria sobre esta matéria, as regras de cálculo de compensações financeiras e de repartição de receitas entre operadores são fixadas por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes; 2- O cálculo das compensações financeiras e a repartição de receitas entre operadores são efectuados com base nos dados obtidos a partir do sistema de bilhética sem contacto, sem prejuízo do referido no nº2 do artigo 12º».

No seu artigo 8º, sobre «Compensação financeira», diz que «A compensação financeira a atribuir aos operadores é calculada tendo em conta a diferença entre a tarifa comercial, considerando-se como tal a tarifa praticada na assinatura de linha de referência correspondente a cada título intermodal, e a tarifa imposta no âmbito do sistema de passes intermodais; 2- A repartição de receitas e apuramento dos montantes de compensações a atribuir têm por base o número de passageiros efectivamente transportado por cada operador, bem como as extensões quilométricas, obtidos a partir do sistema de bilhética sem contacto, sem prejuízo do estabelecido no nº2 do artigo 12º; […] 4- As especificações, métodos de cálculo e procedimentos necessários à concretização do exposto nos números anteriores, são estabelecidos em conformidade com o disposto no nº1 do artigo 5º e no nº1 do artigo 12º».

- O «RJSPTP» - que revogou o «Regime Jurídico das Autoridades Metropolitanas de Transporte de Lisboa e Porto» - determina que «1- As áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto sucedem às Autoridades Metropolitanas de Transporte de Lisboa e Porto, passando a dispor, no domínio do transporte público de passageiros, das atribuições e competências estabelecidas no anterior RJSPTP» [artigo 3º, nº2, da Lei nº52/2013].

Este novo RJSPTP estabelece «o regime aplicável ao serviço público de transporte de passageiros - por modo rodoviário, fluvial, ferroviário e outros sistemas guiados - incluindo o regime das obrigações de serviço público que podem ser impostas aos respectivos operadores e sua respectiva compensação [artigo 1º do RJSPTP].

No seu artigo 23º, sobre as «Obrigações de serviço público», determina que «As autoridades de transporte competentes podem impor obrigações de serviço público ao operador de serviço público […]», estabelecidas - caso do Estado - nomeadamente por «portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes […]».

No artigo 24º, sobre «Compensação por obrigações de serviço público», diz que o cumprimento de obrigações de serviço público «pode conferir o direito a uma compensação a atribuir pela autoridade de transportes competente ao respectivo operador» [nº1], que «é efectuada nos termos do anexo ao Regulamento [refere-se ao Regulamento (CE) nº1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23.10 - ver artigo 3º alínea m) da Lei nº52/2015] e do DL nº167/2008, de 26.08, alterado pela Lei nº64/2013, de 27.08» [nº2]. E previne que, nos termos destas disposições, «a compensação por obrigação de serviço público não pode exceder um montante que corresponda ao efeito financeiro líquido decorrente da soma das incidências, positivas ou negativas, da execução da obrigação de serviço público sobre os custos e as receitas do operador de serviço público» [nº3]. E que tais incidências «são calculadas comparando a totalidade de custos e receitas do operador de serviço público num cenário de existência de obrigação de serviço público, com os decorrentes de um cenário sem existência de obrigação de serviço público e em que os serviços abrangidos são explorados em condições de mercado» [nº5].

No artigo 25º, sobre «Auxílios do Estado», diz que «São proibidas quaisquer outras compensações, auxílios ou ajudas de entidades públicas a operadores de serviço público que não se enquadrem nos termos constantes do presente RJSPTP ou da legislação aplicável, designadamente o Regulamento [refere-se ao Regulamento (CE) nº1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23.10 - ver artigo 3º alínea m) da Lei nº52/2015] e a legislação em matéria de concorrência».

Diz no seu artigo 38º, nº1, que «As regras gerais relativas à criação e disponibilização de títulos de transporte e aos sistemas de transporte inteligentes são definidas por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes», e no 41º, nº3, que «quando a autoridade de transportes competente for o Estado, ou estejam em causa verbas do Orçamento do Estado, a definição de critérios para a repartição de receitas pela utilização de títulos intermodais é estabelecida por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes».

- O «Despacho nº8946-A/2015» - publicado no DR, 2ª série, nº155, de 11.08.2015 - estabelece as regras gerais de cálculo de compensações financeiras e de repartição de receitas entre operadores de transporte colectivo de passageiros, no âmbito da prestação da obrigação de serviço público de disponibilização dos títulos de transporte intermodais em vigor na AML, nos termos da «Portaria» - tendo sido proferido ao abrigo do nº2 do artigo 3º do «Regulamento», do artigo 5º do «RJCSP», e do nº1 do artigo 5º da «Portaria»].

Diz, no artigo 5º, sob a epígrafe de «Compensação financeira» o seguinte: «1- A compensação financeira a atribuir aos operadores é calculada a partir da receita comercial e das receitas tarifárias desse operador: Compensação financeira = Receita comercial - Receitas tarifárias. 2- Para o fim previsto no número anterior considera-se que a) A receita comercial é determinada a partir do preço unitário de cada viagem e do número de registos de entrada válidos: Receita comercial = Preço por viagem x Número de validações. b) O preço por viagem é calculado a partir do passe de linha mensal para número ilimitado de viagens e do número médio de viagens de cada título de transporte: Preço por viagem = Passe de linha mensal sobre Número médio de viagens. […] e) A receita comercial é calculada cartão a cartão, tendo como limite o preço do passe de linha mensal para número ilimitado de viagens de referência para o título de transporte intermodal carregado no cartão em análise, com excepção dos operadores cuja operação se realize integralmente dentro dos limites do zonamento tarifário intermodal da AML.

Este «Despacho» produz efeitos a partir de 01.01.2014, e vigora, o mais tardar, até 03.12.2019 [seu artigo 11º].

- O «Despacho nº15146-A/2016» - publicado no DR, 2ª série, nº239, de 15.12.2016 - procede à primeira alteração ao Despacho nº8946-A/2015, produz efeitos a partir de 01.01.2014, e pretende que o mecanismo de compensação que revê vigore até 2019 [preâmbulo e seu artigo 4º] - tendo sido proferido ao abrigo do nº2 do artigo 3º do «Regulamento», artigo 5º do «RJCSP», artigos 38º nº1, e 41º nº3, do «RJSPTP» e do nº1 do artigo 5º da «Portaria».

Altera o nº2, do artigo 5º, do Despacho nº8946-A/2015, de 10.08, nomeadamente no seguinte sentido:

«[…] 2. […] b) Os preços por viagem de referência são os fixados na tabela de bilhetes simples para carreiras automatizadas, do despacho do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. [IMT], que aprova os valores máximos de preços dos títulos para carreiras rodoviárias interurbanas do transporte público de passageiros, aplicando-se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens; […] e) A receita comercial é calculada cartão a cartão, operador a operador, tendo como limite o preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão; […]».

3. As «normas legais» acabadas de citar, tanto de direito europeu - «Regulamento» - como de direito interno - «Lei de Bases», «RJCSP», e «RJSPTP» -, legitimam as seguintes conclusões:

- As autoridades competentes podem impor «obrigações de serviço público» - nelas se incluindo a «obrigação de disponibilização de passes intermodais» e a «obrigação tarifária» - aos operadores de transporte terrestre de passageiros - e, em concreto, aos operadores de transporte colectivo regular de passageiros da AML - com vista a garantir a regularidade, a continuidade, a qualidade, a segurança e o preço deste tipo de serviços;

- O cumprimento de tais obrigações pode conferir direito a uma «compensação», a atribuir pela autoridade competente ao respectivo operador, na medida em que ela se mostre necessária ao cumprimento das obrigações de serviço público específicas que lhe são impostas;

- Essa compensação - «indemnização compensatória» - deve ser igual ao «efeito financeiro líquido» - não o podendo exceder -, que, por sua vez, deve ser calculado da seguinte forma: - custos incorridos pelo operador em virtude da execução das obrigações de interesse geral, menos as incidências financeiras positivas - como proveitos resultantes do cumprimento dessas obrigações de interesse geral, e de outros serviços de interesse geral desenvolvidos pela entidade e ou provenientes de outras actividades fora do âmbito de interesse geral - menos receitas decorrentes da aplicação do tarifário decorrente da obrigação de serviço público, mais um lucro razoável.

E a forma de calcular a compensação financeira é desenhada na «Portaria» - seu artigo 8º -, e o apuramento dos respectivos montantes efectuado segundo as regras que constam das alíneas do «Despacho Impugnado» aqui postas em causa.

[…]

6. Este pedido anulatório tem como causa de pedir a ilegalidade da referida deliberação, ilegalidade proveniente da aplicação das regras gerais de cálculo contidas nas alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º do «Despacho Impugnado» as quais, na tese da autora, serão violadoras do disposto nos artigos 1º - nº1, 2º parágrafo - 3º - nº2 - 4º - nº1, alínea b), no 2º parágrafo - 6º, e anexo, do «Regulamento», 2º - nº2 alínea f) - da «Lei de Bases», 6º - nº1 - do «RJCSP», 24º - nºs 2 a 4 - do «RJSPTP», e 8º - nºs 1 e 2 - da «Portaria».

Não está em causa, obviamente, aferir, ainda que de modo incidental, da oportunidade ou da conveniência das regras gerais de cálculo contidas nas duas alíneas do «Despacho Impugnado», mas apenas apreciar, e a título incidental, se as ilegalidades que lhes são apontadas pela autora se verificam [artigo 3º, nº1, do CPTA], uma vez que ela discorda com o modo de apuramento da compensação financeira que lhe foi atribuída pela disponibilização dos títulos intermodais de transporte na AML - relativamente aos anos de 2014, 2015 e 2016 - que resultou, precisamente, da aplicação concreta dessas regras gerais de cálculo.

Como dimana das normas - de direito europeu e direito interno - citadas no anterior ponto 2, no âmbito da actividade de prestação do serviço público de transporte colectivo de passageiros, a obrigação de disponibilizar passes intermodais constitui obrigação de serviço público, na modalidade de uma obrigação tarifária, isto é, o operador vê-se obrigado a disponibilizar determinados títulos de transporte, a determinado preço - previamente fixado pela autoridade de transportes - devendo aceitar a sua utilização nos trajectos para os quais sejam válidos.

Esta obrigação, para além de implicar o pagamento de uma compensação financeira por parte do Estado - cuja determinação constitui o centro deste litígio - implica também um sistema de repartição de receitas entre os operadores abrangidos pelo título intermodal, dado que a receita de bilheteira de cada operador não é - na sua totalidade - daquele que a cobra, uma vez que a mesma é objecto de inclusão no volume global da receita.

Na sequência das normas legais de direito europeu e de direito interno, já referidas, a «Portaria» veio impor [ver 1ª parte do nº1 do seu artigo 5º] a fórmula geral de cálculo da referida compensação financeira e a metodologia de repartição de receitas entre cada operador do mesmo título intermodal [ver seu artigo 8º, nº1 e nº2], relegando para despacho posterior - dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos transportes - a fixação das regras de cálculo de compensações financeiras e de repartição de receitas entre operadores [2ª parte do nº1 do seu artigo 5º].

É assim que surge o «Despacho Impugnado» que foi proferido - além do mais - nos termos do nº1 do artigo 5º da «Portaria».

Da fórmula geral de cálculo que é vertida no nº1 do artigo 8º da «Portaria» resulta que a compensação financeira é calculada «tendo em conta a diferença entre a tarifa comercial - considerando-se como tal a tarifa praticada na assinatura de linha de referência correspondente a cada título intermodal - e a tarifa imposta no âmbito do sistema de passes intermodais». O que significa que a compensação financeira visa precisamente «compensar» os operadores, abrangidos pelo título intermodal, da perda resultante de ser praticada uma tarifa fixa - obrigação tarifária - e não uma tarifa comercial. Tudo, aliás, na linha das imposições tanto do direito europeu como do direito interno sobre a matéria, sendo certo que estes direitos impõem também - de forma clara e enfática - que no cálculo da «compensação financeira» deverá ser evitada a sobrecompensação [ver anteriores pontos 2 e 3].

É que, se a compensação financeira encontra justificação no interesse público em viabilizar economicamente a actividade dos operadores, permitindo-lhes cobrir os seus custos, e, ainda, obter um lucro razoável, a sobrecompensação significa uma má - porque injustificada - utilização de dinheiros públicos, e não pode ser qualificada como auxílio do Estado no âmbito do «Tratado».

O «Despacho Impugnado», na fixação das regras de cálculo da compensação financeira - no cumprimento da missão emitida pela «Portaria - diz que esta é calculada a partir da receita comercial e das receitas tarifárias do respectivo operador [nº1], que a receita comercial será determinada a partir do preço unitário de cada viagem e do número de validações [alínea a) do nº2], que os preços por viagem de referência são os fixados na tabela de bilhetes simples para carreiras automatizadas - do despacho do IMT que aprova os valores máximos de preços dos títulos para carreiras rodoviárias interurbanas -, aplicando-se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens [alínea b) do nº2], e, ainda, que a receita comercial será calculada cartão a cartão, operador a operador, mas tendo como limite o preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão [alínea e) do nº2].

Este «Despacho Impugnado» resulta de uma alteração efectuado à sua versão original, na sequência da Informação de 18.11.2015 - da «Inspecção Geral de Finanças» - que propunha, além do mais, alterações à alínea e) do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015, por nela se entender que a redacção então vigente pode colocar em causa a boa aplicação dos dinheiros públicos [35 do provado], e foi precedido de estudos técnicos sobre o assunto.

Ora, é essencialmente contra a alteração efectuada às alíneas b) e e) do nº2 do artigo 5º do Despacho nº8946-A/2015 que a autora se manifesta, porque entende - e em síntese -que a determinação da compensação financeira a partir de receita comercial calculada com base no preço unitário de cada viagem correspondente ao valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens, não permite calcular a compensação financeira nos termos exigidos pelas normas legais de direito europeu e direito interno já referidas, nomeadamente pelo artigo 8º da «Portaria». Entende, em suma, que a tarifa assim calculada para cada viagem não é tarifa comercial, e que isso leva a um resultado de subcompensação, razão pela qual a sua utilização como critério base para determinar o preço por viagem, que concorre para o apuramento da receita comercial, está errado.

A primeira questão que se coloca, assim, e a conhecer a título incidental, é a de saber se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados que resulta do estabelecido para 10 viagens pode ser considerado uma tarifa comercial de modo a servir de base à determinação da receita comercial.

Mas a autora discorda também do limite máximo que é imposto, pela referida alínea e), ao valor da receita comercial a considerar para efeitos de compensação financeira.

Segundo argumenta, a «receita comercial» deveria reflectir a receita que os operadores receberiam pela prestação dos mesmos serviços - disponibilização dos passes intermodais - se pudessem fixar livremente os seus preços no quadro de uma gestão comercial, de acordo com as regras do mercado. Porém, alega, o limite da dita alínea e), ao estabelecer que a receita comercial é calculada cartão a cartão, operador a operador, tendo como «limite o preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão» impede que alguns operadores sejam compensados pela totalidade das viagens efectivamente realizadas. E por isso, conclui, não deverá ser introduzida qualquer limitação ao número de viagens a compensar.

A segunda questão que se coloca, a conhecer também a título incidental, é, pois, a de saber se o limite imposto à determinação da receita comercial será uma limitação ilegal, na medida em que provoca a subcompensação.

7. Relativamente à primeira questão enunciada, importa apreciar se o valor unitário dos bilhetes pré-comprados se traduz numa tarifa não comercial, pois só perante uma resposta positiva assistirá razão à autora ao defender que é errado usá-lo como critério base de determinação da receita comercial.

A tarifa dos bilhetes pré-comprados resulta de um desconto de preço - relativamente ao preço comercial do «bilhete de bordo» - em função do número de viagens [no caso 10] que o respectivo utente compra antecipadamente para utilizar quando entender. São, pois, títulos ocasionais, que podem ou não ser disponibilizados pelos operadores, isto é, a sua disponibilização decorre, simplesmente, da política comercial de cada operador.

A sujeição destes bilhetes pré-comprados a um regime de preços máximos não pode nem deve ser entendida como fixação de uma tarifa não concorrencial, ou não comercial. É que o regime de preços máximos - comum a outros sectores de actividade regulados - não significa que os preços fixados pelo respectivo regime não sejam, eles mesmos, preços concorrenciais, pois os operadores, desde que não ultrapassem o «tecto máximo» são livres de fixar os preços que entendam mais convenientes. O que é obviamente diferente do regime nos títulos de transporte intermodais, em que é fixado o preço por imposição ou determinação da entidade administrativa, por estar em causa um serviço público.

Assim, no contexto de mercados regulados, o regime de preços máximos apenas limita, mas não impede, a discricionariedade dos agentes económicos para a fixação de preços, limitando apenas a sua margem de lucro. Donde, que a tarifa de bilhetes pré-comprados - sujeita ao regime de preços máximos - não seja sinónimo de preços não comerciais, ou não concorrenciais, e que a sua utilização como «critério base» na determinação da receita comercial não surja ao arrepio da fórmula geral de cálculo vertida no nº1 do artigo 8º da «Portaria».

Não assiste, pois, razão à autora, pois que o preço unitário dos bilhetes pré-comprados para 10 viagens corresponde, ainda, a uma tarifa comercial.

8. De igual forma, cremos que também não assiste razão à autora relativamente à por si invocada ilegalidade da alínea e), do nº2, do artigo 5º, do «Despacho Impugnado», em virtude de esta introduzir um «limite máximo» no cálculo da receita comercial.

Efectivamente nela se diz que a «receita comercial» é calculada cartão a cartão, operador a operador, mas tendo como «limite» o preço do passe de referência do título de transporte intermodal carregado no cartão, o que significa - em termos práticos - que só pode ser pago um passe por pessoa, e por operador.

A imposição deste limite justifica-se nas guide lines emanadas da informação [ver ponto 35 do provado] que precedeu a alteração ao primitivo texto do «Despacho Impugnado» e nos estudos técnicos que o precederam, e visa precisamente ser uma solução que intenta a boa aplicação dos dinheiros públicos e estar em linha com as regras de direito europeu que exigem que no cálculo das compensações por obrigações de serviço público sejam evitadas as sobrecompensações. E a verdade é que, a oportunidade, conveniência, e mérito da solução encontrada - «alínea» em apreciação - não cabem no âmbito da sindicância dos tribunais administrativos [artigo 3º, nº1, CPTA], razão pela qual apenas deveremos aferir da sua legalidade.

Ora, nada permite concluir que esse limite viole as alegadas normas o «Regulamento», da «Lei de Bases», do «RJCSP», do «RJSPTP», e da «Portaria».

Violação do «Regulamento» não ocorre, pois que as normas regulamentares em causa - e cuja legalidade é objecto desta apreciação incidental - surgem precisamente na decorrência do que nele é estipulado nos artigos 1º nº1, 3º nº2, 4º nº1 alínea b), 6º e anexo, já que não violam a obrigação de pagamento de compensação financeira, nem as regras gerais a propósito estabelecidas, e visam evitar a sobrecompensação que, juntamente com a dita compensação, constituem o seu escopo nuclear [ver seus considerandos 27 e 28].

Violação da «Lei de Bases» também não ocorre, pois que o seu artigo 2º, nº2 alínea f), se limita a consagrar, num enquadramento de «princípios», o dever dos entes públicos - competentes para o ordenamento dos transportes de serviço público - compensarem os encargos suportados pelas respectivas empresas em decorrência das obrigações específicas que lhes imponham. Ora, estando em causa regras gerais de cálculo que se destinam a dar cumprimento a essa obrigação de compensar - aqui decorrente da obrigação tarifária imposta pela disponibilização de títulos intermodais -, obviamente que a referida norma da «Lei de Bases» não resulta violada, mas antes cumprida.

Violação do «RJCSP» e do «RJSPTP» também não ocorre. É que as regras de cálculo de indemnização compensatória - artigo 6º, nº1, RJCSP - e as regras de cálculo de compensações específicas de serviço público - artigo 24º, nºs 2 a 4, RJSPTP - não passam de critérios gerais da sua determinação, que de forma alguma se mostram incompatíveis com as normas ora em apreciação de legalidade. A primeira é uma norma de incidência geral, não dirigida especificamente ao cálculo de uma obrigação tarifária, e a segunda decorre do regime que é previsto no próprio «Regulamento».

Por fim, como decorre do que antes já dissemos, não resulta violado, ainda, o artigo 8º da «Portaria», já que as duas alíneas em causa, porque estabelecem uma tarifa comercial para servir de base à determinação da receita comercial, e porque impõem um limite ao cálculo desta última, não são incompatíveis com o que nele é preceituado, sendo certo que a própria «Portaria» surge como regulamentação do direito que a precedeu.

9. Assim, ressuma do exposto que deve ser julgado improcedente o pedido de anulação parcial da deliberação da CEML [de 14.12.2017] que procedeu à revisão do montante final da compensação financeira a atribuir - nomeadamente à autora - pela «disponibilização dos títulos intermodais de transporte, para os anos 2014, 2015 e 2016».

[…]

[Fim da citação]

2. No caso dos presentes autos está em causa, como deixamos dito, a anulação parcial da deliberação da CEML que procedeu à fixação da compensação financeira para o ano de 2018, enquanto ali, na AA nº1483/17, estava em causa a mesma fixação mas para os anos de 2014 a 2016. Em ambos os casos presidiram a esse apuramento, e fixação, as mesmas «regras de cálculo» que a autora apodava de ilegais, mas cujas ilegalidades foram, por decisão judicial definitiva, julgadas improcedentes.

Nada mais resta, pois, senão julgá-las improcedentes também aqui, para efeitos desta acção, sucumbindo o pedido de anulação parcial da deliberação da CEML - de 31.05.2019 - que procedeu ao apuramento e à fixação do «montante de compensação financeira» a atribuir - nomeadamente à autora - pela disponibilização dos títulos intermodais de transporte na área metropolitana de Lisboa e relativa ao ano de 2018.

O que significa que, como advertimos logo no início da apreciação jurídica, perde todo o interesse e utilidade avançar para o conhecimento dos pedidos condenatórios.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos julgar totalmente improcedente esta acção e absolver os réus do pedido.

Custas pela autora.

Nos termos e para os efeitos do artigo 15º-A do DL nº10-A/2020, de 13.03, o Relator atesta que os Juízes Adjuntos - Excelentíssimos Senhores Juízes Conselheiros ANA PAULA PORTELA e ADRIANO CUNHA - têm voto de conformidade.

Lisboa, 9 de Junho de 2021

José Augusto Araújo Veloso